José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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denação do solo, que, em essência, revela o conteúdo fundamental do 
planejamento no que tange à disciplina do uso e ocupação dos espaços 
habitáveis. Mas a consecução desses objetivos não se verifica \u201cpor obra 
e graça de uma série de medidas particulares. Um complexo estruturado 
por tantos e tão diversos componentes, como é um estabelecimento de 
população de mediana extensão, necessita forçosamente de determinadas 
instalações e construções especiais, situadas precisamente no lugar pre­
visto pelo plano. Mas os proprietários de terrenos nem sempre estarão 
dispostos a ceder seus lotes para a utilização que se previu no plano\u201d.62 
Daí a necessidade de formular-se uma política do solo, visando a obter 
os terrenos necessários aos fins urbanísticos, mesmo contra a vontade 
dos proprietários. Para tanto, a legislação urbanística de vários países 
prevê procedimentos adequados, como: o controle de mercado de lotes, 
o direito especial de preferência, o reparcelamento de terrenos, a regu­
lamentação de divisas, a alienação forçada dé lotes, a constituição de 
reserva municipal de terrenos, a edificação compulsória, a expropriação 
para fins urbanísticos, a valorização do solo e o aumento da tributação 
territorial sobre lotes edificáveis ou não-edificáveis. São todos instru­
mentos de intervenção urbanística destinados a possibilitar a execução 
do plano e a ordenação do solo.
22. Mas é também um momento importante da atividade urbanística 
a preservação do meio ambiente natural e cultural, assegurando, de um 
lado, condições de vidarespirável e, de outro, a sobrevivência de legados 
históricos e artísticos e a salvaguarda de belezas naturais para desfrute 
e deleite do Homem.63 Ao inverso, em certos casos a ação urbanística 
incide em áreas envelhecidas e deterioradas, buscando renová-las com o 
mesmo objetivo de criar condições para o desenvolvimento das funções 
elementares: habitar, trabalhar, recrear e circular. Tratar-se-á, então, da 
ordenação urbanística de áreas de interesse especial (interesse urbanís­
tico especial, interesse ambiental, interesse histórico-cultural, interesse 
turístico etc.).
23. Por fim, cumpre examinar todos os projetos concretos de edifica­
ção, para verificar se se acham, ou não, em harmonia com o plano e com 
as regras de ordenação de uso e ocupação do solo. Trata-se da ordenação 
das edificações, ou ordenação urbanística da atividade edilícia.64
62. Idem, ibidem, p. 15.
63. Esse momento da atividade urbanística, contudo, não será estudado sistematica­
mente neste volume. É matéria que destacamos dele para constituir livros autônomos, dos 
quais o primeiro, Direito Ambiental Constitucional, foi editado em 1994 (atualmente em 
8â ed., 2010) e o outro, Ordenação Constitucional da Cultura, foi editado em 2001.
64. Joseff Wolff (\u201cEl planeamiento urbanístico dei territorio y las normas que ga- 
rantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenación Urbanística\u201d, in La
34 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
7. Natureza da atividade urbanística
24. A atividade urbanística, como se viu, consiste, em síntese, na 
intervenção do Poder Público com o objetivo de ordenar os espaços ha­
bitáveis. Trata-se de uma atividade dirigida à realização do triplo obj etivo ' 
de humanização, ordenação e harmonização dos ambientes em que vive
o Homem: o urbano e o rural.65
Uma atividade com tais propósitos só pode ser realizada pelo 
Poder Público, mediante intervenção na propriedade privada e na vida 
econômica e social das aglomerações urbanas (e também no campo), a 
fim de propiciar aqueles objetivos. Daí por que, hoje, se reconhece que 
a atividade urbanística é função pública. Mas, também, por ser uma 
atividade do Poder Público que interfere com a esfera do interesse par­
ticular, visando à realização de interesse da coletividade, deve contar 
com autorizações legais para poder limitar os direitos dos proprietários 
particulares ou para privá-los da propriedade.66 Essa atividade deve, pois, 
desenvolver-se nos estritos limites jurídicos, e isso decorre do fato de 
que toda planificação urbanística comporta uma disciplina de bens e de 
atividades que não pode atuar senão no quadro de uma regulamentação 
jurídica, pela delimitação que necessariamente põe à propriedade pública 
ou privada, ou, mesmo, por tolher o gozo desta.67
O respeito ao princípio da legalidade constitui exigência fundamental 
para uma gestão democrática da cidade determinada pelo Estatuto da 
Cidade (art 43), que, para tanto, requer outros mecanismos, tais como 
órgãos colegiados de política urbana nos âmbitos nacional, estadual e 
municipal; debates, audiências e consultas públicas; conferências sobre 
assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; 
e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos 
de desenvolvimento urbano.
8. Composição jurídica dos conflitos de interesse urbanístico
25. Como acabamos de ver, a atividade urbanística é de natureza 
pública e se exerce constrangendo e limitando interesses privados. Como
Ley Federal Alemana de Ordenación Urbanística y los Municípios, p. 16) fala em \u201cor­
denação da edificação\u201d.
65. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 525.
66. Cf. Joseff Wolff, \u201cEl planeamiento urbanístico dei territorio y las normas que 
garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenación Urbanística\u201d, in La 
Ley Federal Alemana de Ordenación Urbanística y los Municípios, p. 17.
67. Cf. ítalo di Lorenzo, Diritto Urbanístico, p. 8.
DO REGIME JURÍDICO DA ATIVIDADE URBANÍSTICA 35
tal, só pode atoar nos quadros do Direito, porque está sujeita ao princípio 
da legalidade, de vez que \u201cninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei\u201d (CF, art. 5a, II). Vê-se, pois, 
que se trata de atividade que há de exercitar-se segundo normas de lei 
naquilo em que crie direitos ou imponha obrigações aos particulares.
26. A atuação urbanística do Poder Público gera conflitos entre o 
interesse coletivo à ordenação adequada do espaço físico, para o melhor 
exercício das funções sociais da cidade, e os interesses dos proprietários, 
que se concretizam em que seja aproveitável toda a superfície de seus 
lotes, que desejam edificar todo seu terreno e nele construir o máximo 
volume, fundados no espírito de lucro e em uma concepção individualista 
da propriedade como direito absoluto. Em conseqüência, o proprietário 
particular sempre se oporá a que se limite o volume edificável de seu 
terreno ou a que se dediquem a espaços livres superfícies superiores 
àquelas que sejam indispensáveis para facilitar uma exploração mais 
completa do solo de que seja titular, conforme bem realçou Rafael 
Gomez-Ferrer Morant em sua monografia sobre os problemas jurídicos 
das áreas verdes e espaços livres.68
27. A composição desses conflitos de interesse urbanístico é função 
da lei, e na medida em que a atividade urbanística se faz mais necessária 
e intensa vão surgindo normas jurídicas para regulá-la e fundamentar 
a intervenção no domínio privado. Essas normas, que agora recebem 
sistematização e unidade com a promulgação do Estatuto da Cidade, 
instituído pela Lei 10.257, de 10.7.2001, é que, em seu conjunto, cons­
tituem o que a teoria jurídica denomina de \u201cdireito urbanístico\u201d, em seu 
sentido objetivo.
68. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurídico, p. 2.
Capítulo II
Do Conceito ãe \u201cDireito Urbanístico\u201d
1. Formação do direito urbanístico. 2. Objeto do direito urbanístico. 3. 
Domínio do direito urbanístico. 4._ Posição e natureza do direito urbanís­
tico. 5. Princípios informadores do direito urbanístico. 6. Institutos e 
procedimentos do direito urbanístico. 7. Fatos e atos jurídicos urbanísti­
cos. 8. Relações do direito, urbanístico com outras disciplinas jurídicas.
9. Definição do direito urbanístico.