José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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direito tributário formal, direito tributário constitucional, direito tributário 
penal, direito tributário internacional.
9. Quanto mais desenvolvido for o ramo do Direito, mais preciso 
se toma seu domínio científico, com o delineamento específico dos con­
juntos de normas que definem suas instituições, dando margem a divisões 
internas com a formação de sub-ramos da Ciência Jurídica.
10. Ora, no que tange ao direito urbanístico, cujo caráter científico 
só agora se delineia, é ainda muito cedo para definir seu domínio. Ape­
sar disso, poderemos descobrir a tendência à formação desse domínio, 
à vista da especificidade do objeto de suas normas \u2014 que é, como vi­
mos, disciplinar a atividade urbanística. Esta desenvolve-se segundo 
momentos específicos, essenciais à ordenação dos espaços habitáveis 
de modo geral, bem como segundo situações especiais, consideradas 
como áreas de interesse urbanístico especial. Nisso já se configuram 
dois grupos de normas, cuja sistematização denuncia a formação de um 
conjunto de disposições gerais de direito urbanístico, ao lado de outro 
conjunto de regras especiais; esses dois conjuntos poderão muito bem, 
com a evolução, chegar à forma de um direito urbanístico geral e de um 
direito urbanístico especial?
Por outro lado, em cada qual desses sub-ramos podemos perceber a 
tendência à divisão. Assim, por hipótese, é bem possível que se forme uma 
espécie de direito do planejamento urbanístico, direito da ordenação do 
solo, direito da urbanificação, direito urbanístico de proteção ambiental 
ou direito ambiental* direito urbanístico do turismo etc.
7. Fernando Alves Correia, seguindo a literatura alemã, admite que o direito urba­
nístico, em sentido amplo, engloba três setores: o direito do plano, o direito dos solos 
urbanos e o direito da construção (cf. O Plano Urbanístico e o Principio da Igualdade, 
pp. 51-52). Mas, como veremos adiante, não se pode incluir o direito de construir no 
campo do direito urbanístico.
8. Na verdade, o direito ambiental vai adquirindo sua própria conj&guração, razão 
por que até eliminamos deste volume a parte a ele referente, para formação de um volume
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11. Sob outra perspectiva, bem sabemos que a atividade urbanística 
é um meio de intervenção na ordem econômica privada; então se poderia 
vir a falar em direito urbanístico econômico. E, como essa intervenção 
se realiza mediante a atuação de organismos administrativos, cogitar- 
se-ia de um direito urbanístico administrativo, referente às normas? 
administrativas que regulam a atividade dessa natureza, voltada para as 
atuações urbanísticas.
12. Tudo isso, como se vê, não passa ainda de cogitações, embora 
sejam feitas com base em dados da realidade. É necessário, porém, que 
sejam formuladas, pois é esse um aspecto importante da formação cien­
tífica de um ramo do Direito, porque é um dado de sua sistematização.
4. Posição e natureza do direito urbanístico
13. Diante do que ficou dito, coloca-se, de imediato, a questão da 
posição e da natureza do direito urbanístico. Que lugar ocupa ele na 
Ciência Jurídica? É um ramo autônomo do Direito, ou ainda não passa 
de um capítulo de outro?
14. Há, ainda, forte tendência em considerá-lo como parte do direi­
to administrativo. Com efeito, para os adroinistrativistas, em geral, as 
normas de direito urbanístico não passam de normas administrativas, 
especiais ou não, mas sempre referentes ao poder de polícia.9
15. Essa concepção reducionista, contudo, não leva em consideração 
as profundas transformações operadas no papel do Poder Público nessa 
matéria, como assinala Laubadère, segundo o qual inicialmente essa
específico sobre a matéria (cf. nosso Direito Ambiental Constitucional, 8a ed, 2010). A 
indicação de outros sub-ramos, por simples hipótese, não constitui, porém, mera lucubração 
destituída de fundamento. Basta lembrar que a doutrina jurídico-urbanística já utiliza a 
expressão \u201cdireito de planificação urbana\u201d, concebendo-o como \u201cDerecho conformador 
dei suelo, es decir de lo que \u2018es\u2019 (Sein) a lo que \u2018debe ser* (Sollen), de la situacxón real, a 
la nueva situación organizada\u201d (cf. Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecución de los Planes 
de Urbanismo, p. 45).
9. Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanística, 7* ed., 1974 \u2014 a despeito de não ser 
suficientemente explícito sobre a natureza do direito urbanístico, denominação que não 
utiliza; ítalo di Lorenzo, Diritto Urbanístico, p. 10; Eduardo Garcia de Enterría e Lu- 
ciano Parejo Alfonso, Lecciones de Derecho Urbanístico, pp. 49-50; Antonio Carceller 
Femández, Instiiuciones de Derecho Urbanístico, p. 32; José Luís Laso Martínez, Derecho 
Urbanístico, 11\u201e p. 79; Fernando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da 
Igualdade, p. 53; Henrí Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2a ed., p. 10; Robert Savy, Droit 
de VUrbanisme, p. 55; Moreira Neto, Introdução ao Direito Ecológico e ao Direito Ur­
banístico, p. 56 \u2014 onde expressamente coloca o direito urbanístico como ramo do direito 
administrativo, na seguinte definição: \u201cé o ramo do direito administrativo que impõe a 
disciplina físico-social dos espaços habitáveis\u201d.
DO CONCEITO DE \u2018DIREITO URBANÍSTICO\u201d - 41
intervenção se limitava à polícia das construções com base em normas 
que geraram o chamado \u201cdireito administrativo da construção\u201d. Posterior­
mente, logo após a I Guerra Mundial, com a legislação sobre planos de 
urbanismo, a intervenção do Poder Público incide no domínio urbanístico 
e cujas normas dão origem ao direito administrativo urbanístico, ao lado 
do direito administrativo da construção; por muito tempo, contudo, essa 
intervenção permaneceu dominada por uma concepção que nela descobria 
uma simples atuação de polícia e de regulamentação, e mesmo os planos 
urbanísticos não constituíam, em si, senão regulamentação.10
\u201cEssa concepção\u2014conclui Laubadère\u2014foi progressivamente ultra­
passada por aquilo que hoje denominamos \u2018urbanismo ativo\u2019 ou \u2018ope­
racional\u2019. Como tal, entende-se que o Poder Público não se contenha 
em traçar o quadro e definir as regras segundo as quais o urbanismo se 
realiza pelos proprietários, promotores e construtores, mas toma a si 
essa realização, intervindo de maneira ativa. Ele o faz não só em relação 
às suas próprias obras (equipamentos coletivos), que constituem já um 
poderoso instrumento de ação na matéria, e pela ajuda financeira, mas 
também - e é sobretudo esta a modalidade que é característica - pelo 
papel que assumem atualmente as pessoas públicas na realização das ope­
rações urbanísticas, que se estudarão mais adiante, operações às quais as 
pessoas públicas prestam seu concurso ativo e de qúe se encarregam seja 
diretamente, seja por intermédio de organismos concessionários,\u2019.u
Chega-se, assim, àquela concepção - já por nós apontada - de que 
a atividade urbanística é uma fimção do Poder Público, o que importa 
nova configuração das normas jurídicas urbanísticas, que não podem 
mais ser concebidas como simples regras de atuação do poder de polícia, 
nem como mero capítulo do direito administrativo.
16. Laubadère não chegou, porém, a definir a posição do direito 
urbanístico, embora suas idéias pareçam afastá-lo da corrente que o en­
tende como parte do direito administrativo, a despeito, ainda, de estar 
tratando dele em seu apreciado tratado desta disciplina.
Há autores - como Farjat - que o concebem como um ramo es­
pecial do direito econômico.12 Jacquignon adverte que, se considerado 
como regras que regem as relações do Estado ou seus representantes e 
as pessoas (públicas ou privadas) proprietárias de terrenos, o direito do 
urbanismo (consoante denominação dos franceses) se insere no direito 
administrativo. \u201cMas - acrescenta ele por suas implicações na eco­
10. Cf. André de Laubadère, Traité Elêmentaife de Droit Administratif 6a ed., t.
2, p. 400.
11. Idem, ibidem.
12. Cf.