José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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da cidade e da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da 
segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental 
(Capítulo I) - diretrizes, essas, que serão apresentadas e comentadas nos 
lugares próprios, ao longo deste volume; o mesmo tratamento será dado 
aos instrumentos da política urbana e instituições de direito urbanístico 
de que tratam os Capítulos II, DI, IV e V do Estatuto.
Capítulo IV
Das Normas de Direito Urbanístico
1. Colocação do tema. I - DAS PECULIARIDADES DAS NORMAS 
URBANÍSTICAS: 2. Natureza das normas de direito urbanístico. 3. Clas­
ses de normas urbanísticas. 4. Competência para a criação de normas 
urbanísticas. II-D A S NORMAS GERAIS D Ê DIREITO URBANÍSTICO:
5. Conceito de \u201cnormas gerais". 6. Competência constitucional para es­
tabelecer normas gerais de direito urbanístico. 7. Conteúdo possível das 
normas gerais de urbanismo. 8. Limites as Hormas gerais de urbanismo.
9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanístico. 10. 
Normas urbanísticas suplementares.
1. Colocação do tema
I . Temos falado muito em normas de direito urbanístico, ou, 
abreviadamente, em normas urbanísticas, que são normas jurídicas de 
ordenação dos espaços habitáveis. Os aglomerados urbanos são centros 
de convivência. Aí esta se realiza mais intensamente que no meio rural, 
que carece de coesão social. Quem \u201cdiz \u2018convivência\u2019 diz \u2018regra\u2019, pois 
não podem as pessoas viver em comum sem que exista, ao menos, um 
elenco mínimo de princípios por que se pautem os seus recíprocos modos 
de agir\u201d.1 Ora, a convivência urbana pressupõe regras especiais que a 
ordenem. Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido 
com base nos costumes, e só mais tarde se tomaram normas de Direito 
legislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais primários 
da urbanificação, como o arruamento e o alinhamento. Assim teria que 
ser, porque também simples eram os núcleos urbanos. A medida que 
estes ficam mais complicados, também as normas urbanísticas adquirem 
complexidade, até chegar à formação de unidade substancial, quem sabe 
até adquirirem autonomia, formando um ramo autônomo do Direito.
1. Cf. J. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, 4a ed., p. 1.
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2. Não vamos, aqui, fazer uma teoria acabada das normas jurídicas 
urbanísticas. Pretendemos apenas oferecer algumas de suas peculiari­
dades, o bastante para denotar a diversidade de estrutura que apresentam 
em face das normas jurídicas em geral.
I - D a s P eculiarida des d a s N o rm as U rb a nísticas
2. Natureza das normas de direito urbanístico
3. Sob o ponto de vista dogmático, as normas urbanísticas, por 
serem de direito público, são compulsórias, cogentes. E são de direito 
público, como já vimos, precisamente porque regulam (regram, norma- 
tizam, impõem modo de agir) uma função pública \u2014 que é a atividade 
urbanística do Poder Público conformando, por outro lado, a conduta 
e as propriedades dos particulares a seus ditames. Por não ter atentado 
para essa natureza pública das normas urbanísticas é que o legislador 
do Estatuto da Cidade declarou que são \u201cnormas de ordem pública e de 
interesse social\u201d. As normas de direito público são sempre imperativas 
e cogentes, como está dito acima, e também são \u201cde interesse social\u201d, 
como todo o direito público, por serem relevantes para a sociedade. A 
expressão \u201cnormas ou leis de ordem pública\u201d é usada especialmente 
em relação a certas normas do direito privado, para denotar sua im- 
peratividade e cogência e, assim, sua inderrogabilidade pela vontade 
dos particulares.2
4. Mas as normas urbanísticas têm uma característica que não se en­
contra em outras normas jurídicas, e que podemos denominar de coesão 
dinâmica, a fim de exprimir a idéia de que \u201ca visão estática da norma 
singular e da sua ratio não é suficiente para individualizar a essência do 
fenômeno urbanístico\u201d - como nota Pierandrea Mazzoni.3
\u201cE isso porque \u2014 continua o autor \u2014 a norma urbanística é, por sua 
natureza, uma disciplina, um modo, um método de transformação da 
realidade, de superposição daquilo que será a realidade do futuro àquilo 
que é a realidade atual.
\u201cPoder-se-ia objetar que toda norma que, de qualquer modo, atribui 
uma faculdade, ou estabelece um procedimento, disciplina uma trans­
formação da realidade jurídica e estabelece os modos, os procedimentos 
e as conseqüências da transformação.
2. Sobre o tema, cf. Odete Medauar e Fernanda Dias Menezes de Almeida, Estatuto 
da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001, Comentários, pp. 15-16.
3. La Proprietà-Procedimento: Pianificazione dei Territorio e Disciplina delia 
Proprietà, p. 17.
DAS NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO 61
"Mas \u2014 segundo o mesmo autor \u2014 a objeção não colhe nesse ponto 
por dois motivos distintos.
\u201cO primeiro consiste no fato de que também as nonnas que discipli­
nam uma faculdade não podem ser examinadas na sua característica 
estática, mas os valores que delas emergem podem colher-se só se se 
adota uma perspectiva de estudo prevalecentemente dinâmica.
\u201cO segundo, mais relevante, consiste no fato de que a normatividade 
urbanística impõe uma visão dinâmica dirigida ao complexo das normas e 
dos instrumentos urbanísticos e não, como no caso da faculdade jurídica, 
à norma singular e à conseqüência que a mesma produz.\u201d4
Por essa razão é que denominamos coesão dinâmica a essa particu­
laridade das normas urbanísticas, a fim de denotar que sua eficácia so­
mente (ou especialmente) decorre de grupos complexos e coerentes de 
normas e tem sentido transformacionista da realidade. É que \u201ca norma 
urbanística, se tomada isoladamente, não oferece nenhuma imagem de 
possível mudança do real, em relação a determinado bem; ela precisa de 
um enquadramento global, numa visão dinâmica com outras normas, e 
mesmo com todo o sistema de normas urbanísticas que, somente no seu 
complexo, é idôneo a fornecer a visão real do tipo e da quantidade de 
mudança que, em relação àquele bem, pode e deve verificar-se\u201d.5
"Isso importa que a prospectiva globalmente dinâmica seja es­
sencial ao discurso urbanístico, não só, como é Óbvio, sob o perfil 
sócio-econômico, mas também sob o perfil mais estritamente jurídico; 
de tal necessidade não parece que a doutrina haja tomado consciência 
concretamente.\u201d6
3. Classes de normas urbanísticas
5. Não se tratará, aqui, de fazer uma classificação das normas de 
direito urbanístico do ponto de vista da Teoria Geral do Direito, para 
saber se são cogentes ou dispositivas, pois, de passagem, já indicamos 
que, por princípio, são cogentes, como é próprio das normas de direito 
público em geral.
6. A classificação - puramente indicativa - aqui apresentada ainda 
se liga à característica enunciada acima, para observar que a coesão di­
nâmica propicia conjuntos de normas coerentes em função do objeto ur­
4. Pierandrea Mazzoni, La Proprietà-Procedimento: Pianificazione dei Territorio 
e Disciplina delia Proprietà, pp. 17-18.
5. Idem, ibidem, p. 18.
6. Idem, ibidem.
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banístico a transformar, que se traduzem nos procedimentos urbanísticos 
e nas operações urbanísticas que já mencionamos, quando estudamos o 
conceito de \u201cdireito urbanístico\u201d. Esses conjuntos formam, por sua vez, 
três complexos de normas urbanísticas, que são:
(a) Normas de sistematização urbanística \u2014 que estruturam os ins­
trumentos de organização dos espaços habitáveis, e são as pertinentes
(1) ao planejamento urbanístico; (2) à ordenação do solo em geral e de 
áreas de interesse especial;
(b) Normas de intervenção urbanística \u2014 que se referem à delimita­
ção e limitações ao direito de propriedade e ao direito de construir;
(c) Normas de controle urbanístico -\u25a0 que são aquelas destinadas a 
reger a conduta dos indivíduos quanto ao uso do solo, como as que es­