José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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tabelecem diretrizes de atividades urbanísticas dos particulares, as que 
regulam a aprovação de urbanificação, a outorga de certificado ou certidão 
de uso do solo, a licença para urbanificar ou para edificar.
7. Sob o enfoque da fonte de sua expressão, as normas urbanísticas 
são constitucionais e ordinárias. As primeiras são todas aquelas dis­
posições da Constituição que tratam de matéria urbanística, e são os arte.
21, XX e XXI; 22, IX; 23, HI, VI e IX; 24 ,1, VI e VII, e seus .§§ (que não 
contêm só matéria urbanística, mas dela também cuidam na sua relação 
com a competência para legislar sobre direito urbanístico, referida no 
inciso I); 25, § 3e; 30, VHI e IX; e 182. As normas ordinárias são as que 
integram as leis ordinárias que disciplinam a matéria urbanística, como 
é exemplo conspícuo o Estatuto da Cidade. A Constituição não previu lei 
complementar federal em matéria urbanística, mas refere uma lei com­
plementar estadual que terá conteúdo urbanístico, que é aquela indicada 
no art. 25, § 3a, para a criação de regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões.
& A Constituição, no entanto, admite outros dois tipos de normas 
urbanísticas: as normas gerais de direito urbanístico e as normas suple­
mentares de direito urbanístico, que decorrem dos arts. 2 4 ,1, e §§ l fi e 
2% e 30, II.
4. Competência para a criação de normas urbanísticas
9. A competência para a criação das normas jurídicas urbanísticas 
constituiu um problema de difícil solução no regime constitucional ante­
rior. Mesmo diante da indefinição constitucional de então, a doutrina, 
a partir de exame sistemático de diversos dispositivos, sustentara que 
a matéria urbanística caía na competência da União, dos Estados e dos 
Municípios.
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10. Essa repartição de competência urbanística resulta mais precisa 
do Texto Supremo de 1988, de sorte que agora se pode afirmar com 
propriedade e fiindamento constitucional que à União compete editar 
normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacio­
nal e planos urbanísticos macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24,
I, e § l fi); aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais 
(normas de ordenação do território estadual), suplementares das normas 
gerais estabelecidas pela União (art. 2 4 ,1, e § 2% o plano urbanístico 
estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísti­
cos regionais (planos de ordenação territorial de região estabelecida pelo 
Estado, que podem ter natureza de planos de coordenação urbanística 
na área); aos Municípios cabe estabelecer a política de desenvolvimento 
urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das fun­
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 
182), promover o adequado ordenamento dó seu território, mediante o 
planejamento e o controle do uso, do parcelamento è da ocupação do 
solo urbano, elaborando e executando, pára tanto,õ plano diretor (art.
30, VIU). A competência municipal não é meramente suplementar de 
normas gerais federais ou de normas estaduais, pois não são criadas com 
fundamento no art. 30, II. Trata-se de competência, própria que vem do 
texto constitucional.
11. Em verdade, as normas urbanísticas municipais são as mais 
características, porque é nos Municípios que se manifesta a atividade 
urbanística na sua forma mais concreta e dinâmica. Por isso, as compe­
tências da União e do Estado esbarram na competência própria que a 
Constituição reservou aos Municípios, embora estes tenham, por outro 
lado, que conformar sua atuação urbanística aos ditames, diretrizes e 
objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela União e 
às regras genéricas de coordenação expedidas pelo Estado.
12. Há setores urbanísticos em que a competência para atuar é 
comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como no 
caso da proteção de obras de valor histórico, artístico e cultural e dos 
monumentos, paisagens notáveis e sítios arqueológicos, assim como na 
proteção do meio ambiente e combate à poluição (arts, 23, III, IV e VI, 
e 225). Mas nesses setores a Constituição reserva à União a legislação 
de normas gerais (art. 24, VI, VH e VHÍ, e § 1\u2122), e aos Estados e Distrito 
Federal a legislação suplementar (art. 24 ,1, e § 2a). Aqui, sim, a posição 
dos Municípios é diversa daquela apontada acima em relação às normas 
urbanísticas em geral, porque nestes setores a atuação legislativa mu­
nicipal é suplementar da legislação federal e estadual, com aplicação 
do disposto no art. 30, H, e especialmente ao teor específico do inciso 
IX desse artigo, que declara caber ao Município promover a proteção
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do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação 
fiscalizadora federal e estadual.
II - D a s N o rm a s G e r a is de D ereito U r b a n íst ic o
5. Conceito de \u201cnormas gerais\u201d
13. É controvertido o conceito de \u201cnormas gerais\u201d, referidas na 
Constituição Federal. Para Rubens Gomes de Souza \u201csó será norma geral 
a regra que se aplique igualmente à União, ao Estado e ao Município\u201d.7 
Carvalho Pinto8 e Aliomar Baleeiro9 sustentam que as normas gerais 
hão de apresentar, além da generalidade da aplicação, a generalidade no 
conteúdo. Geraldo Ataliba compreende-as como leis nacionais, assim 
entendidas as que ditam \u201cprincípios gerais e abstratos próprios da lei 
nacional - sem invasão, portanto, das esferas especificas é privativas das 
leis federais, estaduais e municipais - para prevenir possíveis conflitos 
ocorríveis nos pontos de atrito previsíveis ou nas áreas não definidas, não 
atribuídas explícita ou implicitamente a qualquer pessoa pública política, 
pelo instrumento apropriado, que é a Constituição\u201d,10 Ao ver de Hely 
Lopes Meirelles, são normas gerais \u201cimposições de caráter genérico e 
de aplicação indiscriminada em todo o território nacional\u201d.11
14. Parece-nos falho o conceito de \u201cnorma geral\u201d fundado no crité­
rio apenas da generalidade da aplicação, por envolver uma petição de 
princípio, pois só é aplicável igualmente à União, aos Estados e aos 
Municípios se for norma geral; quer dizer, primeiro é preciso saber se é 
norma geral para, depois, concluir pela sua aplicação a todas essas esferas. 
A combinação do estabelecimento de princípios e diretrizes de açãò com 
o critério da aplicação encaminha a idéia fundamental do conceito, mas 
ainda é insuficiente, pois é indispensável acrescentar a previsibilidade 
constitucional específica. Por outro lado, por regra, as normas gerais não
7. \u201cNormas gerais de direito financeiro\u201d, RF155/21.
8. Normas Gerais de Direito Financeiro, 1949.
9. \u201cNormas gerais de direito financeiro\u201d, Finanças em Debate, fase. L
10. \u201cNormas gerais de direito financeiro e tributário e autonomia dos Estados e 
Municípios\u201d, RDP 10/51; e \u201cLeis nacionais e leis federais no regime constitucional bra­
sileiro\u201d, Estudos Jurídicos em Homenagem a Vicente Ráo, pp. 1.331 e ss.
11. Direito de Construir, 2a ed., São Paulo, Ed. RT, 1965, p. 107, nota 53 \u2014 sem 
coiTespondência nas edições posteriores, parecendo que o autor abandonou seu conceito, 
tanto que em Finanças Municipais (pp. 62-63) aceita o conceito de Rubens Gomes de 
Souza. Ficamos, data venia, com a posição anterior - a nosso ver, bem melhor - que foi 
reproduzido no Direito Municipal Brasileiro (cf. 162 ed., p. 532).
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regulam diretamente situações fáticas, porque se limitam a definir uma 
normatividade genérica a ser obedecida pela legislação federal, estadual 
e municipal: direito sobre direito, normas que traçam diretrizes, balizas, 
quadros, à atuação legislativa da União, dos Estados e dos Municípios.
Normas gerais são, portanto, normas de leis, ordinárias ou comple- 
mentares, produzidas pelo legislador federal nas hipóteses previstas na 
Constituição,