José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)

tabelecem diretrizes de atividades urbanísticas dos particulares, as que 
regulam a aprovação de urbanificação, a outorga de certificado ou certidão 
de uso do solo, a licença para urbanificar ou para edificar.
7. Sob o enfoque da fonte de sua expressão, as normas urbanísticas 
são constitucionais e ordinárias. As primeiras são todas aquelas dis­
posições da Constituição que tratam de matéria urbanística, e são os arte.
21, XX e XXI; 22, IX; 23, HI, VI e IX; 24 ,1, VI e VII, e seus .§§ (que não 
contêm só matéria urbanística, mas dela também cuidam na sua relação 
com a competência para legislar sobre direito urbanístico, referida no 
inciso I); 25, § 3e; 30, VHI e IX; e 182. As normas ordinárias são as que 
integram as leis ordinárias que disciplinam a matéria urbanística, como 
é exemplo conspícuo o Estatuto da Cidade. A Constituição não previu lei 
complementar federal em matéria urbanística, mas refere uma lei com­
plementar estadual que terá conteúdo urbanístico, que é aquela indicada 
no art. 25, § 3a, para a criação de regiões metropolitanas, aglomerações 
urbanas e microrregiões.
& A Constituição, no entanto, admite outros dois tipos de normas 
urbanísticas: as normas gerais de direito urbanístico e as normas suple­
mentares de direito urbanístico, que decorrem dos arts. 2 4 ,1, e §§ l fi e 
2% e 30, II.
4. Competência para a criação de normas urbanísticas
9. A competência para a criação das normas jurídicas urbanísticas 
constituiu um problema de difícil solução no regime constitucional ante­
rior. Mesmo diante da indefinição constitucional de então, a doutrina, 
a partir de exame sistemático de diversos dispositivos, sustentara que 
a matéria urbanística caía na competência da União, dos Estados e dos 
Municípios.
DAS NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO 63
10. Essa repartição de competência urbanística resulta mais precisa 
do Texto Supremo de 1988, de sorte que agora se pode afirmar com 
propriedade e fiindamento constitucional que à União compete editar 
normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacio­
nal e planos urbanísticos macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24,
I, e § l fi); aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais 
(normas de ordenação do território estadual), suplementares das normas 
gerais estabelecidas pela União (art. 2 4 ,1, e § 2% o plano urbanístico 
estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísti­
cos regionais (planos de ordenação territorial de região estabelecida pelo 
Estado, que podem ter natureza de planos de coordenação urbanística 
na área); aos Municípios cabe estabelecer a política de desenvolvimento 
urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das fun­
ções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 
182), promover o adequado ordenamento dó seu território, mediante o 
planejamento e o controle do uso, do parcelamento è da ocupação do 
solo urbano, elaborando e executando, pára tanto,õ plano diretor (art.
30, VIU). A competência municipal não é meramente suplementar de 
normas gerais federais ou de normas estaduais, pois não são criadas com 
fundamento no art. 30, II. Trata-se de competência, própria que vem do 
texto constitucional.
11. Em verdade, as normas urbanísticas municipais são as mais 
características, porque é nos Municípios que se manifesta a atividade 
urbanística na sua forma mais concreta e dinâmica. Por isso, as compe­
tências da União e do Estado esbarram na competência própria que a 
Constituição reservou aos Municípios, embora estes tenham, por outro 
lado, que conformar sua atuação urbanística aos ditames, diretrizes e 
objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela União e 
às regras genéricas de coordenação expedidas pelo Estado.
12. Há setores urbanísticos em que a competência para atuar é 
comum à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como no 
caso da proteção de obras de valor histórico, artístico e cultural e dos 
monumentos, paisagens notáveis e sítios arqueológicos, assim como na 
proteção do meio ambiente e combate à poluição (arts, 23, III, IV e VI, 
e 225). Mas nesses setores a Constituição reserva à União a legislação 
de normas gerais (art. 24, VI, VH e VHÍ, e § 1\u2122), e aos Estados e Distrito 
Federal a legislação suplementar (art. 24 ,1, e § 2a). Aqui, sim, a posição 
dos Municípios é diversa daquela apontada acima em relação às normas 
urbanísticas em geral, porque nestes setores a atuação legislativa mu­
nicipal é suplementar da legislação federal e estadual, com aplicação 
do disposto no art. 30, H, e especialmente ao teor específico do inciso 
IX desse artigo, que declara caber ao Município promover a proteção
64 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação 
fiscalizadora federal e estadual.
II - D a s N o rm a s G e r a is de D ereito U r b a n íst ic o
5. Conceito de \u201cnormas gerais\u201d
13. É controvertido o conceito de \u201cnormas gerais\u201d, referidas na 
Constituição Federal. Para Rubens Gomes de Souza \u201csó será norma geral 
a regra que se aplique igualmente à União, ao Estado e ao Município\u201d.7 
Carvalho Pinto8 e Aliomar Baleeiro9 sustentam que as normas gerais 
hão de apresentar, além da generalidade da aplicação, a generalidade no 
conteúdo. Geraldo Ataliba compreende-as como leis nacionais, assim 
entendidas as que ditam \u201cprincípios gerais e abstratos próprios da lei 
nacional - sem invasão, portanto, das esferas especificas é privativas das 
leis federais, estaduais e municipais - para prevenir possíveis conflitos 
ocorríveis nos pontos de atrito previsíveis ou nas áreas não definidas, não 
atribuídas explícita ou implicitamente a qualquer pessoa pública política, 
pelo instrumento apropriado, que é a Constituição\u201d,10 Ao ver de Hely 
Lopes Meirelles, são normas gerais \u201cimposições de caráter genérico e 
de aplicação indiscriminada em todo o território nacional\u201d.11
14. Parece-nos falho o conceito de \u201cnorma geral\u201d fundado no crité­
rio apenas da generalidade da aplicação, por envolver uma petição de 
princípio, pois só é aplicável igualmente à União, aos Estados e aos 
Municípios se for norma geral; quer dizer, primeiro é preciso saber se é 
norma geral para, depois, concluir pela sua aplicação a todas essas esferas. 
A combinação do estabelecimento de princípios e diretrizes de açãò com 
o critério da aplicação encaminha a idéia fundamental do conceito, mas 
ainda é insuficiente, pois é indispensável acrescentar a previsibilidade 
constitucional específica. Por outro lado, por regra, as normas gerais não
7. \u201cNormas gerais de direito financeiro\u201d, RF155/21.
8. Normas Gerais de Direito Financeiro, 1949.
9. \u201cNormas gerais de direito financeiro\u201d, Finanças em Debate, fase. L
10. \u201cNormas gerais de direito financeiro e tributário e autonomia dos Estados e 
Municípios\u201d, RDP 10/51; e \u201cLeis nacionais e leis federais no regime constitucional bra­
sileiro\u201d, Estudos Jurídicos em Homenagem a Vicente Ráo, pp. 1.331 e ss.
11. Direito de Construir, 2a ed., São Paulo, Ed. RT, 1965, p. 107, nota 53 \u2014 sem 
coiTespondência nas edições posteriores, parecendo que o autor abandonou seu conceito, 
tanto que em Finanças Municipais (pp. 62-63) aceita o conceito de Rubens Gomes de 
Souza. Ficamos, data venia, com a posição anterior - a nosso ver, bem melhor - que foi 
reproduzido no Direito Municipal Brasileiro (cf. 162 ed., p. 532).
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regulam diretamente situações fáticas, porque se limitam a definir uma 
normatividade genérica a ser obedecida pela legislação federal, estadual 
e municipal: direito sobre direito, normas que traçam diretrizes, balizas, 
quadros, à atuação legislativa da União, dos Estados e dos Municípios.
Normas gerais são, portanto, normas de leis, ordinárias ou comple- 
mentares, produzidas pelo legislador federal nas hipóteses previstas na 
Constituição,