José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)

concorrente. Como estas só devem 
estabelecer os lineamentos principiológicos da matéria de competência 
concorrente, àquelas incumbe regular os interesses e situações específicas 
referentes à matéria.
24. No que nos interessa aqui, diz a Constituição que compete à 
União, Estados e Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito 
urbanístico; mas, nesse âmbito, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais, e aos Estados a legislação suplementar respec­
tiva (art. 24, §§ lfi e 2fi), notando-se, ainda, que, inexistindo lei federal 
sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender às suas peculiaridades, mas a superveniência de lei 
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrária (art. 24, §§ 3e e 4a).
25. Aos Estados, cabe, pois, estabelecer normas suplementares das 
normas gerais federais em direito urbanístico em geral (art. 2 4 ,1, e § 2fi) 
e nos setores da proteção florestal, conservação da Natureza, defesa do 
solo e dos recursos naturais, da proteção do meio ambiente e controle 
da poluição (art. 24, VI, e § 2 )^, da proteção ao patrimônio imobiliário 
histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (art. 24, VII e VD3, 
e § 2e). Esses setores integram o campo do direito urbanístico, com a 
observação de que o patrimônio histórico, cultural e artístico só o integra 
quando for de natureza imobiliária.
26. Os Municípios têm campo próprio em matéria urbanística, como 
já enunciamos. Há, porém, setores de competência comum e concorrente 
em que sua atuação é também suplementar da legislação e da ação federal 
e estadual. Assim é nos setores que indicamos acima (arts. 23, HI, IV, VI 
e VII, e 24, VI, VII e VIU), combinados com o art. 30, H e IX.
2 7. Há certa complexidade no tema, que importará dúvidas e contro­
vérsias que a prática, certamente, desvanecerá, com o tempo.
Capítulo V
Da Disciplina Urbanística da Propriedade Urbana
1. Colocação do tema. I -D A PROPRIEDADE EM GERAL: 2. Conceito 
e natureza do "direito de p ro p r ie d a d e 3. Regimejurídico da proprieda­
de privada. 4. Função social da propriedade. II - DA PROPRIEDADE 
URBANA: 5. Conceito e objeto da upropriedade urbana\u201d. 6. Função 
social da propriedade urbana. 7. Regimejurídico dápropriedade urbana.
8. Propriedade urbana de interesse público. III\u2014DO SOLO URBANO: 9. 
Destino urbanístico do solo e direito de construir. 10. Condicionamento 
urbanístico ao direito de construir. 11. Correlação entre a propriedade 
do terreno e o direito de construir. 12. Municipálização dos terrenos 
urbanos.
L Colocação do tema
1. A atividade urbanística é uma fimção do Poder Público que se 
realiza por meio de procedimentos e normas que importam transformar 
a realidade urbana.
interfere, por isso, amplamente com a propriedade privada urba­
na, a ponto de a doutrina tê~la como um tema de direito urbanístico,1 
sugerindo conceitos novos como os de \u201cpropriedade urbanística\u20192 ou 
\u201cpropriedade-procedimento\u201d.3
2. A esse propósito, é expressiva a afirmação de Pedro Escribano 
Collado segundo a qual no direito urbanístico é possível determinar os 
princípios que dominam o regime jurídico da propriedade urbana, pelo
1. Cf. Pairo Escribano Collado, LaPropiedadPrivada Urbana, 1979; Angel Sustaeta 
Èlustiza, Propiedady Urbanismo, 1978.
2. Cf. Angel Sustaeta Èlustiza, Propiedady Urbanismo, p. 19.
3. Cf. Pierandrea Mazzoni, La Proprietà-Procedimento: Pianificazione dei Territorio 
e Disciplina delia Proprietà, 1975.
70 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
quê se pode dizer que o direito de propriedade urbana aparece submetido 
à função pública do urbanismo.4
3. Daí por que o tema se impõe à nossa consideração, a fim de ve­
rificarmos sua problemática em face, especialmente, das disposições 
constitucionais.
I - Da P r o p r ie d a d e em G e r a i.
2. Conceito e natureza do \u201cdireito de propriedade*
4. O direito de propriedade era tradicionalmente concebido como 
uma relação entre uma pessoa e uma coisa, de caráter absoluto, natural 
e imprescritível. Verificou-se, mais tarde, o absurdo dessa teoria, em 
primeiro lugar porque entre uma pessoa e uma coisa não pode existir 
relação jurídica, que só se opera entre pessoas. Um passo adiante, à vista 
dessa crítica, passou-se a entender o direito de propriedade como uma 
relação entre um indivíduo (sujeito ativo) e um sujeito passivo universal 
integrado por todas as pessoas, o qual tem o dever de respeitar esse direito, 
abstraindo-se de violá-lo \u2014 e assim o direito de propriedade se revela 
um modo de imputação jurídica de uma coisa a um sujeito? Mas aí se 
manifesta uma visão muito parcial do regime jurídico da propriedade: 
uma perspectiva muito civilista, que não alcança a complexidade do tema, 
que é resultante, por isso mesmo, de um complexo de normas jurídicas de 
direito público e de direito privado, e que pode interessar como relação 
jurídica, como situação jurídica e como instituto jurídico.6
5. Demais, o caráter absoluto do direito de propriedade, na concep­
ção da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 
(segundo o qual seu exercício não estaria limitado senão na medida em 
que ficasse assegurado aos demais indivíduos o exercício de seus direi­
tos), foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do 
abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também 
de imposições positivas, deveres e ônus, até cliegar-se à concepção da 
propriedade como função sócial, e ainda do estágio mais avançado da 
propriedade socialista.
6. Essa evolução implicou também a superação da concepção da 
propriedade como direito natural, pois \u201cnão se há de confundir o direito 
de propriedade sobre um bem, que é sempre atual, isto é, só existe en­
quanto é atribuído positivamente a uma pessoa, com a faculdade que tem
4. La Propieâad Privada Urbana> p. 162.
5. Cf. Ignacio Burgoa, Las Garantias Individuales, pp. 463 e ss.
6. Cf. Pietro Perfingieri, Introduzione alia Problemático delia \u201cProprietà ", p. 135.
DA DISCIPLINA URBANÍSTICA DA PROPRIEDADE URBANA 7 1
todo indivíduo de chegar a ser sujeito desse direito, que é potencial\u201d,7 
\u201cnão sendo a propriedade senão um direito atual, cuja característica é a 
faculdade de usar, gozar e dispor de bens, fixada na lei\u201d.8 É o que, aliás, 
decorre do nosso direito positivo, ao estatuir que a lei assegura ao pro­
prietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens.(CC, art. 1.228). 
É, assim, o direito positivo, a lei ordinária mesma, que fixa o conteúdo 
desse direito que é institucionalmente garantido pela Constituição.
3. Regime jurídico da propriedade privada
7. Os juristas brasileiros \u2014 privatistas especialmente, mas também 
publicistas \u2014 concebem o regime jurídico da propriedade privada como 
subordinado ao direito civil, considerado como direito real fundamental. 
Olvidam as regras de direito público, especialmente de direito consti­
tucional, que igualmente disciplinam a propriedade. Só invocam as 
normas constitucionais para lembrar que a Constituição garante o direito 
de propriedade, que, assim, se toma, em princípio, intocável, salvo ex­
ceções estritamente estabelecidas; e quando mencionam o princípio, 
também constitucional, da função social só ò fazem para justificar aquelas 
exceções limitativas, confundindo-o, ainda, com o poder de polícia - 
tanto que é corrente ler-se que a função social da propriedade consiste 
simplesmente no \u201cconjunto de condições que se impõem ao direito de 
propriedade a fim de que seu exercício não prejudique o interesse social\u201d, 
mero conjunto de condições limitativas desse direito.
8. Essa é, porém, uma perspectiva dominada pela atmosfera civilista, 
que não leva em conta as profundas transformações impostas à relação 
de propriedade, sujeita? hoje, à estreita disciplina de direito público, que