José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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proprietário e que, em todo caso, é estranho ao mesmo\u201d, constitui um 
princípio ordenador da propriedade privada e fundamento da atribuição 
desse direito, de seu reconhecimento e da sua garantia mesma, incidindo 
sobre seu próprio conteúdo.17
15. Com essa concepção é que o intérprete tem que entender as 
normas constitucionais que fundamentam o regime jurídico da proprie­
dade: sua garantia enquanto atende à sua função social, \u201cimplicando 
uma transformação destinada a incidir seja sobre o fundamento mesmo 
da atribuição dos poderes ao proprietário, seja, mais concretamente, 
sobre o modo de aquisição, em que o conteúdo do direito vem positiva­
mente determinado; assim é que a função social mesma acaba por posi- 
cionar-se como elemento qualificante da situação jurídica considerada, 
manifestando-se, conforme as hipóteses, seja como condição de exercício 
de faculdades atribuídas, seja como obrigação de exercitar determinadas 
faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas\u201d.18 Enfim, a 
função social manifesta-se na própria configuração estrutural do direito 
de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na 
predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens.19 
Por isso é que se conclui que o direito de propriedade não pode mais ser
zione prowedimentale dei bene; 4) la funzionalizzazione dei diritto di proprietà. Come 
ora diremo, i primi due riguardano specificamente il bene, i secondi due precipuamente 
il diritto, o meglio le situazioni soggettivi\u201d.
16. Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale, pp. 84 e ss.
17. La Propiedad Privada Urbana, pp. 118,122 e 123.
18. FiorellaD\u2019Angelo, \u201clus aedificandv. pianiregolatori generali e particolareggiati\u201d, 
in F. Santoro-Passarelli e outros, Proprietà Privata e Funzione Sociale, p. 135. Cf. nosso 
Curso de Direito Constitucional Positivo, 33a ed., p. 281.
19. Fiorella D\u2019Ângelo, ob. cit., p. 156.
DA DISCIPLINA URBANÍSTICA DA PROPRIEDADE URBANA 7 5
tido como um direito individual. A inserção do princípio da função social, 
sem impedir a existência da instituição, modifica sua natureza.
16. Mas é certo que o princípio da função social não autoriza supri­
mir, por via legislativa, a instituição da propriedade privada. Por outro 
lado, em concreto, o princípio também não autoriza esvaziar a proprie­
dade de seu conteúdo essencial mínimo, sem indenização, porque este 
está assegurado pela norma de sua garantia.
II - D a P ro priedad e U r b ana
5. Conceito e .objeto da \u201cpropriedade urbana *
1 7 .0 art. 182, § 22, da CF menciona expressamente a propriedade 
urbana,, inserida no contexto de normas e plaiios urbanísticos, vinculan­
do sua função social à ordenação da cidade expressa no plano diretor. A 
propriedade do solo urbano é especialmente considerada, no art. 182, § 
4a, submetida à disciplina do plano urbanístico diretor.
18. Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina 
segundo a qual a propriedade urbana é formada e condicionada pelo di­
reito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica: realizar 
as chamadas funções urbanísticas de propiciar habitação (moradia), con­
dições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana; realizar, 
em suma, as funções sociais da cidade (CF, art. 182).
19. A utilização do solo urbano fica sujeita às determinações de leis 
urbanísticas e do plano urbanístico diretor. Isso decorre do disposto no 
§ 4a do art. 182 quando faculta ao Poder Público Municipal, \u201cmediante 
lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da 
lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado 
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - 
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no 
tempo; EU ~~ desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida 
pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com pra­
zo de resgate de até 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, 
assegurados o valor real da indenização e os juros legais\u201d. Vê-se, por aí, 
que, embora seja um avanço, é de exeqüibilidade praticamente inalcan- 
çável. Raramente se chegará à desapropriação prevista no texto.
20. Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como 
qualquer outro bem privado, mas a Constituição prevê dois tipos de 
desapropriação em relação a ela. Um é a desapropriação comum, que 
pode ser por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social, nos
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termos dos arts. 5a, XXIV, e 182, § 32, mediante prévia e justa indenização 
em dinheiro. O outro é a desapropriação-sanção, que é aquela destinada 
a punir o não-cumprimento de imposições constitucionais urbanísticas 
pelo proprietário de terrenos urbanos. Seu nome deriva, assim, do fato 
de que a privação forçada da propriedade, devido ao descumprimento 
de deveres ou ônus urbanísticos, fundados ná função social da proprie­
dade urbana, comporta a substituição da indenização em dinheiro por 
indenização mediante títulos da dívida pública, como se estatui no art.
182, § 4* m.
6. Função social da propriedade urbana
21. A Constituição, como acabamos de ver, acolheu a doutrina de 
que a propriedade urbana é um típico conceito do direito urbanístico, 
na medida em que a este cabe qualificar os bens urbanísticos e definir 
seu regime jurídico. A qualificação do solo como urbano, porque desti­
nado ao exercício das fimções urbanísticas, dá a conotação essencial da 
propriedade urbana. Esta, diferentemente da propriedade agrícola, é re­
sultado já da projeção da atividade humana. Está, portanto, impregnada 
de valor cultural, no sentido de algo construído pela projeção do espírito 
do Homem. Pois, pelo visto, ela só passa a existir e a definir-se pela 
atuação das normas urbanísticas.
22. Por isso é que, na observação justa de Pedro Escribano Collado, 
a função social da propriedade privada urbana repousa num pressuposto 
de primordial importância, qual seja: o de que a atividade urbanística 
constitui uma função pública da Administração,, que, em conseqüência, 
ostenta o poder de determinar a ordenação urbanística das cidades, 
implicando, nisso, a iniciativa privada e os direitos patrimoniais dos 
particulares.20
23. E em relação à propriedade urbana que a função social, como 
preceito jurídico-constitucional plenamente eficaz, tem seu alcance mais 
intenso de atingir o regime de atribuição do direito e o regime de seu 
exercício. Pelo primeiro cumpre um objetivo de legitimação, enquanto 
determina uma causa justificadora da qualidade de proprietário. Pelo se­
gundo realiza um objetivo de harmonização dos interesses sociais e dos 
privativos de seu titular, através da ordenação do conteúdo do direito.21
24. Bem expressiva nesse sentido é a lição de Spantigatti, tendo em 
vista o art. 3- da Constituição Italiana, segundo o qual a função social da 
propriedade urbana \u201cconstitui um equilíbrio entre o interesse privado e 
o interesse público que orienta a utilização do bem e predetermina seus
20. La Propiedad Privada Urbana, p. 137.
21. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 137.
usos, de sorte que se pode obter, nos modos de vida e nas condições de 
moradia dos indivíduos, um desenvolvimento pleno da personalidade. 
Nesta construção está claro que o interesse do indivíduo fica subordinado 
ao interesse coletivo por uma boa urbanização, e que a estrutura interna 
do direito de propriedade é um aspecto instrumental no respeitante ao 
complexo sistema da disciplina urbanística\u201d.22
25. Essas considerações põem de manifesto o alcance que o princí­
pio da função pública do urbanismo, pressuposto da função social 
nesse âmbito, tem em relação ao direito de propriedade privada: (a) de 
um lado, determinando