José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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Elementos para um Curso de Direito Administrativo da 
Economia, pp. 222-223.
3. Cf. Agustín A . Gordillo, Derecho Administrativo de la Economia, p. 423; Fer­
nando Garrido Falia, Problemática Jurídica de los Planes de Desarrollo Econômico, 
pp. 95 e ss.
90 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
à Administração, seu caráter ainda que relativamente discricionário é de 
todos os modos obrigatório; de outra maneira haveria que negar caráter 
jurídico a toda lei que outorgasse faculdades mais ou menos amplas à 
Administração, o que carece de sentido; 2) em segundo lugar e no que 
tange aos particulares, o enunciado indicativo do plano tem alcance de 
ser o fundamento legal da ação que ditos indivíduos vão empreender e 
dos benefícios que vão receber, pelo quê dará lugar a relações jurídicas 
criadoras de direitos e impositivas. de obrigações, além de estar em 
relação instrumental a respeito das previsões ou objetivos do plano, e 
em relação de coordenação com as demais medidas de outra natureza 
que este estabeleça; 3) em terceiro lugar, esse enunciado indicativo tem 
também o alcance, a nosso juízo, de comprometer a responsabilidade 
da Administração se esta não cumpre seus compromissos diante dos 
particulares que voluntariamente decidiram acolher o plano. Em outras 
palavras, se um particular ajustar livremente sua conduta ao plano, 
impulsionado pelos meios de persuasão que o mesmo contém, e logo 
esses meios não são concretizados, é evidente que o indivíduo poderá, 
com fundamento legal nas previsões e afirmações do plano, reclamar o 
cumprimento de tais postulados ou, em sua falta, exigir a reparação do 
prejuízo que se lhe ocasionou. Claro está que, para isso, será necessário 
que do plano surja claramente quem está contemplado na norma, quais 
são os benefícios a conceder e como se concederão, pois na ausência 
de tal previsão não existirá uma conduta concretamente regulada que o 
indivíduo possa exigir como direito subjetivo\u201d.4
Garrido Falia, depois de muitos esclarecimentos específicos neces­
sários à compreensão dos contornos jurídicos do tema, chega à conclusão 
geral - semelhante à de Gordillo \u2014 segundo a qual \u201ca planificação de tipo 
indicativo se realiza através de uma ação administrativa de fomento, na 
qual os benefícios e estímulos que se oferecem ao setor privado cons­
tituem a contraprestação t e obrigações que os particulares assumem, 
ao aceitar livremente tais benefícios\u201d.5
9. Sob a promessa de especificações ulteriores a respeito do plane­
jamento urbanístico, cabe, a<jui, ainda, fazer algumas observações a res­
peito daquelas colocações. E preciso que fique bem claro que a adesão 
voluntária às indicações do plano não gera, só por si, direito subjetivo 
aos benefícios e estímulos prometidos. Pois para tanto é necessário que 
o engajamento do interessado se verifique em termos de conformação e 
cumprimento de requisitos estipulados a tal fim, de tal sorte que o Poder 
Público possa exigir também o implemento da parte daquele. Portanto, só 
em situações muito específicas e muito concretas pode surgir o direito do
4. \u201cAspectos jurídicos dei pían\u201d, Revista de Ciências Jurídicas 12/63 e ss.
5. Problemática Jurídica de los Planes de Desarrollo Econômico, p. 111.
DO REGIME JURÍDICO DO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO 91
particular de auferir os benefícios e estímulos prometidos no plano. Em 
caso algum, contudo, lhe corre o direito subjetivo à execução do plano 
nos termos propostos, pois são da natureza de todo plano sua flexibilida­
de e sua revisibilidade, de sorte que ninguém terá direito adquirido aos 
benefícios e estímulos específicos, nem à sua execução. Se a alteração 
do plano ou sua não-execução por razões de conveniência e interesse 
público gerarem prejuízo ao interessado, o máximo que se pode exigir 
(ocorrendo os pressupostos concretos para tanto) é sua composição 
pecuniária. Se a ação for concertada, a relação jurídica se regerá nos 
termos convencionados.
Por outro lado, se é certo que o plano indicativo não obriga o setor 
privado, é também certo, como uma nota de sua índole juridica: (Ia) que 
a liberdade de atuação do empresariado privado fica, em termos globais, 
condicionada à atuação governamental planejada; (2e) que o setor pri­
vado não pode atuar deliberadamente contra os objetivos do plano; (3a) 
que, naquelas hipóteses em que a atividade depende de autorização ou 
licença, a Administração poderá ter em cohta os objetivos, previsões e 
requisitos estabelecidos, para outorgar, ou não, a autorização ou licença, 
pois, em tais casos, sua concessão ou denegação se converte em matéria 
regrada.6
3. O planejamento urbanístico perante o Direito
10. As idéias acima expostas já nos orientam a respeito do planeja­
mento urbanístico perante o Direito. Sendo ele um aspecto do sistema 
geral de planejamento, estará sujeito àqueles princípios jurídicos enuncia­
dos nos tópicos anteriores. Todavia, há diferenças que justificam um 
tratamento especial de sua problemática. Basta dizer que, nele, já não 
se configura, com nitidez, aquela distinção do plano em imperativo e 
indicativo. O que, em regra, se verifica é que os planos urbanísticos 
podem ser gerais ou especiais (particularizados ou pormenorizados), e 
aqueles são menos vinculantes em relação aos particulares, porque são 
de caráter mais normativo e dependentes de instrumentos ulteriores de 
concreção, enquanto os outros vinculam mais concretamente a atividade 
dos particulares, mesmo nos regimes de economia de mercado. É que, 
aqui, não se trata de intervenção no domínio econômico propriamente 
dito, mas no domínio mais restrito do direito de propriedade, a respeito 
do qual a ordem constitucional permite a interferência imperativa do 
Poder Público por meio da atuação da atividade urbanística.
6. Cf., a esse propósito, Fernando Garrido Falia, Problemática Jurídica de los Planes 
de Desarrollo Econômico, pp. 97-98.
92 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
Em vez de planos imperativos e planos indicativos, fala-se, prefe- 
rentemente, no campo urbanístico, em planos gerais, ouplanos prepara­
dores, e em planos vinculantes, planos especiais, planos particulariza- 
dos, planos de urbanização ou planos de edificação. Todos são, porém, 
imperativos nos limites de sua normatividade, e todos são vinculantes 
em certo sentido, à vista de seus destinatários mais imediatos.
Os planos gerais ou preparadores e também os planos de coordena­
ção estabelecem uma normatividade mais abstrata e genérica, razão por 
que são vinculantes mais diretamente pára as autoridades e órgãos in­
cumbidos do exercício da atividade urbanística, Já os planos especiais, 
particularizados etc. são de natureza mais executiva, pelo quê contêm 
normas concretas de atuação urbanística, vinculantes para todos: Admi­
nistração $ particulares?
4. O planejamento urbanístico
como processo de criação de normas jurídicas
IX, O processo de planejamento urbanístico adquire sentido jurídico 
quando se traduz em planos urbanísticos. Estes são, pois, os instrumen­
tos formais que consubstanciam e materializam as determinações e os 
objetivos previstos naquele. Enquanto não traduzido em planos aprovados 
por lei (entre nós), o processo de planejamento não passa de propostas 
técnicas e, às vezes, simplesmente administrativas, mas não tem ainda 
dimensão jurídica. Por isso, enquanto simples processo, o planejamento 
não opera transformação da realidade existente, não surte efeitos ino­
vadores da realidade urbana. Estes só se manifestam quando o processo 
de planejamento elabora o plano ou planos correspondentes, com o quê, 
então, ingressa no ordenamento jurídico por seu caráter confonnador ou 
inovativo \u2014 como observa Nunez Ruiz, para quem \u201ca obra criadora dos 
planos consiste na inovação ou conformação da realidade urbana, con­
siderada esta do ponto de vista da vida social\u201d.8 Por isso é que o mesmo 
autor pôde afirmar