José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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técnica para a 
realização de concepção tão sofisticada e exigente, por um lado, mas 
de visão distorcida, na medida em que propunha integração econômica 
sem estruturar um sistema de planejamento regional de coordenação 
dos planos urbanos inseridos na região, ao menos no que se referisse 
aos aspectos econômicos, os Municípios acabaram não implantando 
nem mesmo o plano urbanístico de ordenação territorial que integrava 
e integra sua competência.
7. Não se extraia das considerações supra a conclusão de que con­
cebemos um planejamento urbanístico desvinculado do planejamento 
econômico e social. O que queremos expressar é que essa integração 
horizontal, no nível municipal, estará sempre fadada ao fracasso, por 
carência de competência dos Municípios em matéria econômica nos 
limites pretendidos. Essa integração dos aspectos físico-temtoriais com 
os econômicos e sociais só cobrará êxito se se estruturar num sistema 
de planejamento urbano global, em que também os aspectos físico-ter- 
ritoriais se integrem com o econômico em sentido vertical-horizontal, 
ou seja, desde que o planejamento econômico e social realizado no nível 
nacional estabeleça diretrizes do desenvolvimento urbano (interurbano
- ou seja, da rede urbana nacional), como aspecto da política de cres­
9. \u201cPolítica urbana e redistribuição de renda\u201d, in Ana Helena Pompeu de Toledo e 
Marly Cavalcanti (orgs.), Planejamento Urbano em Debate, pp. 41-42.
102 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
cimento econômico e da melhoria da qualidade de vida das populações; a 
essas diretrizes, integradas na política econômica do desenvolvimento, se 
vincularia a política urbana no nível regional e estadual como aspecto da 
programação econômica nos mesmos níveis; finalmente, a elas estariam 
integrados os planos urbanísticos locais, mais concretamente destinados 
à ordenação do território para o cumprimento das funções urbanísticas 
elementares (habitar, trabalhar, recrear e circular) \u2014 ou, como diz a 
Constituição, destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade (art. 182).
O aspecto econômico do sistema deverá ser mais intenso em nível 
nacional, tomando-se menor nos escalões inferiores até o nível local; 
em contrapartida, o aspecto da ordenação físico-territorial há de ser mais 
concreto e eficaz no nível local e mais geral nos escalões superiores, até 
o de simples diretrizes em nível nacional.
8. A carência de uma política urbana nacional e de um sistema de 
planejamento urbano estrutural constituiu outro fator do fracasso da 
concepção do plano diretor de desenvolvimento integrado e, por conse­
guinte, do planejamento urbanístico entre nós.
Em verdade, não faltaram tentativas sérias no sentido da institu­
cionalização do sistema de planejamento urbano no Brasil. Antônio 
Octávio Cintra resume as preocupações nesse sentido, lembrando que já 
o Plano Decenal, preparado sob a presidência de Castello Branco, conti­
nha numerosas diretrizes para a política urbana nacional, assim como o 
Plano de Desenvolvimento Estratégico do Governo Costa e Silva.10 E 
conclui com estas palavras, que indicam as bases do sistema concebido: 
\u201cConquanto se reconhecesse a necessidade de elaboração de outros es­
tudos e pesquisas, parecia haver base sólida para erigir a política urbana 
nacional, construção hierárquica de planos territoriais com amplitudes 
diversas, indo dos arcabouços maiores dos planos nacionais e macror- 
regionais até os mais limitados dos planos microrregionais e locais. 
Estabeleceram-se objetivos tanto ao nível da rede de centros urbanos, 
hierarquicamente organizados com base em estudos anteriores ou em 
andamento, quanto ao nível dos próprios centros urbanos, considerados 
unidades de planejamento. Em relação ao primeiro nível, foram traçadas 
diferentes linhas de ação para as cidades de cada escalão da hierarquia 
urbana, com vistas a: tirar proveito das economias de escala das áreas 
metropolitanas para acelerar o desenvolvimento nacional; distribuir esse 
desenvolvimento, tomando-o territorialmente mais equilibrado, através 
de investimentos nos pólos microrregionais; e, finalmente, reduzir a
10. In Antônio Octávio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Plane­
jamento Urbano e Regional no Brasil, p. 205.
DO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO NO BRASIL 103
pressão migratória sobre os grandes centros, através de investimentos 
em \u2018pólos de equilíbrio\u2019, em cada Estado. Ao nível urbano, propôs-se um 
sistema de \u2018planejamento local integrado\u2019, para tomar mais racionais os 
investimentos no desenvolvimento urbano. Os problemas intra-urbanos, 
tais como a baixa densidade, o crescimento desordenado, a especulação 
imobiliária, o alto custo das estruturas urbanas, foram apontados, e 
propôs-se a modernização das instituições locais. Portanto, justifica-se 
a aplicação de uma política nacional, relativa ao planejamento urbano, 
no campo dos investimentos públicos e privados\u201d.11
Essa institucionalização não se concretizou, de sorte que o planeja­
mento urbanístico não se desenvolveu satisfatoriamente, havendo neces­
sidade de retomar as pesquisas e reelaborar propostas viáveis.
3. Tipologia dos planos urbanísticos
9. Um sistema de planejamento urbanístico estrutural, na forma su­
gerida acima, comporta a construção hierárquica de planos de ordenação 
territorial com amplitudes diversas, indo dos arcabouços maiores dos 
planos nacionais e macrorregionais até os mais limitados dos planos 
microrregionais e locais, como observou Antônio Octávio Cintra,12 de 
tal sorte que os nacionais estabeleçam ás diretrizes e objetivos gerais 
dò desenvolvimento da rede urbana no território nacional em função do 
plano nacional de desenvolvimento econômico-social; os macrorregio­
nais desceriam aos aspectos mais particularizados das regiões em função 
do planejamento econômico-social regional; os planos estaduais e os 
microrregionais dentro de cada Estado, observadas aquelas diretrizes 
e objetivos, seriam planos de coordenação urbanística; e, finalmente, 
cada Município faria seu plano urbanístico (plano diretor), segundo 
suas necessidades e conveniências, respeitados ãs diretrizes e objetivos 
econômicos e sociais fixados nos planos de nível superior.
10. Esse sistema propiciará o surgimento de uma tipologia de planos 
urbanísticos, de que a legislação urbanística comparada nos subministra 
exemplos expressivos. A Constituição de 1988 (arts. 21, IX e XX; 24,
I, e § l 2; 30, VTII; e 182) oferece base normativa para uma política de 
desenvolvimento urbano. Podemos, então, pensar na possibilidade de 
elaboração de planos nacionais, estaduais e municipais, tal como mos­
tra o seguinte esquema, cujo conteúdo desenvolveremos nos capítulos 
subseqüentes:
11. Idem, ibidem.
12. Idem, ibidem.
104 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
PLANOS
URBANÍSTICOS
Federais
- Nacionais: estabelecem as diretrizes e objetivos 
gerais do desenvolvimento urbano (da rede urbana)
- Macrorregionais: sob a responsabilidade das 
superintendências do desenvolvimento das re­
giões geoeconômicas do país
- Setoriais: ordenação territorial especial (plano de 
viação, plano de defesa do meio ambiente etc.)
- Gerais: de ordenação do território estadual, res­
peitadas as diretrizes federais
- Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de via- 
çao estadual, respeitados diretrizes e princípios 
do plano nacional de viação (CF, art. 21, XXI)
- Microrregionais: com valor de planos de coorde­
nação no âmbito de cada região administrativa 
estadual
- Gerais: planos diretores
- Parciais: zoneamento, alinhamento, melhoramen­
tos urbanos etc.
- Especiais: distritos industriais, renovação uibana, 
etc.
11. Com base na Constituição de 1988, já se pode falar na implanta­
ção de um sistema de planos estruturais, porque ela fundamenta a 
construção de um sistema de planos urbanísticos hierarquicamente