José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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vinculados, de modo que os de nível superior sirvam de normas gerais 
e diretrizes para os inferiores, enquanto estes concretizem, no plano 
prático e efetivo, as transformações da realidade urbana, em vista de 
objetivos predeterminados. A questão estará em que a lei federal de 
desenvolvimento urbano busque instituir regras de aplicação das normas 
constitucionais que assegurem o equilíbrio das três esferas governamen­
tais autônomas que compõem nossa Federação.
12. De fato, como reclamamos na lâ edição deste livro, a Constitui­
ção, agora, estabelece que compete à União legislar sobre normas gerais 
de direito urbanístico (art. 24, I, e § l e), elaborar e executar planos 
nacional e regional (macrorregionais) de ordenação do território (art.
21, IX - o mesmo é dizer: planos nacionais e regionais de urbanismo). 
Nessa competência apenas se inclui o planejamento do desenvolvimento 
da rede urbana ou do sistema de cidades em nível nacional ou macror- 
regional em função de uma política do desenvolvimento econômico, da 
defesa do meio ambiente natural e cultural, do saneamento básico, do 
direcionamento do povoamento e colonização do território nacional e 
macrorregional, de cidades de determinada dimensão (cidades médias, 
por exemplo).
DO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO NO BRASIL 105
Essa competência da União não lhe permite atuar no campo estrita­
mente estadual, a não. ser em convênio ou por solicitação do Estado. A 
este é reservada expressamente a competência para legislar suplementar- 
mente sobre direito urbanístico (CF, art. 2 4 ,1, e § 2-) e, assim, também 
para estabelecer diretrizes gerais de ordenação do seu território, inclusive 
por via de planos estaduais ou regionais de urbanismo sobre: (a) o es­
tabelecimento de regiões de uso industrial; (b) a delimitação de áreas 
supramunicipais que se considere necessário submeter a determinadas 
limitações e a uma adequada proteção ou a melhoramentos, tais como 
tutela do meio ambiente natural (planos estaduais ou microrregionais de 
combate à poluição, de proteção florestal, de preservação dos mananciais 
que sejam do domínio estadual - CF, art. 26 ,1), tutela do meio ambien­
te cultural (proteção do patrimônio histórico, paisagístico, artístico e 
arqueológico do Estado), melhoria das áreas de interesse turístico em 
nível estadual ou regional; (c) indicação e localização de infra-estruturas 
básicas supramunicipais: linhas de comunicação terrestre, marítima e 
aérea, saneamento básico, fornecimento de energia e outras análogas, 
para conseguir-se o modelo urbanístico do território estadual ou microrre- 
gional.13 Claro está que essa atuação ordenadora do território estadual ou 
microrregional intra-estadual há de observar as diretrizes gerais do plano 
de ordenação nacional ou macrorregional (sempre supra-estadual).
Nem os planos nacionais ou macrorregionais nem os estaduais ou 
microrregionais poderão invadir a competência reservada aos Municípios 
para promover o adequado ordenamento de seu território, mediante o 
planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupação do 
solo urbano, e para elaborar e executar seu plano diretor (CF, arts. 30, 
V m , e 182) \u2014 embora quanto ao parcelamento, como veremos, reste 
uma margem de competência federal no seu aspecto civil. Mas as de­
terminações daqueles planos só excepcionalmente serão vinculativas em 
nível pessoal; serão, porém, vinculativas, enquanto normas e diretrizes 
gerais, para as Administrações no nível descendente até o local.
Os planos macrorregionais, que serão destinados a ordenar o terri­
tório de regiões geoeconômicas ~ inteiras ou em parte, mas sempre 
supra-estaduais \u2014, terão também a missão de coordenação dos planos 
urbanísticos dos Estados envolvidos, em função especialmente do desen­
volvimento econômico e social da área, para a realização do bem-estar da 
população. E os planos microrregionais, que serão destinados a ordenar 
o território de regiões administrativas do Estado, terão a mesma função 
de coordenação de planos urbanísticos municipais, respeitada sempre a 
autonomia local naquilo que for de interesse tipicamente intra-urbano
13. Cf., sobre esse assunto, Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecución de los Planes de 
Urbanismo, p. 50.
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(intramunicipal). Os planos metropolitanos, possíveis ainda em face do 
disposto no art. 25, § 32, da CF, conforme lei complementar estadual, já 
exercem essa função, num sentido evidentemente mais dominador, dado 
que nas regiões metropolitanas ocorre um tipo de interesse (o metropo­
litano) que ultrapassa o nível puramente local, inclusive no que tange a 
aspectos fundamentais do uso do solo intra-urbano, porque, no caso, se 
dá uma urbanização contínua, em princípio.
4. Planejamento urbanístico democrático
13. O planejamento urbanístico, em nível municipal especialmen­
te, ocasiona custos sociais muito grandes, pelos condicionamentos e 
limitações que impõe à atividade e aos bens dos particulares. Esses 
custos são, no entanto, amplamente justificados pelos fins coletivos 
colimados. Deve-se, contudo, procurar uma metodologia que busque 
realizar o máximo de satisfação do interesse coletivo com o mínimo de 
sacrifício para os indivíduos. A relação custo/benefício deve ser sempre 
uma preocupação do planejador, que precisa perseguir, sem descanso, o 
máximo benefício com o mínimo custo de toda espécie.
14. O primeiro problema metodológico que se coloca é o de que 
se terá que implantar processos de planejamento urbanístico de caráter 
permanente, e não produzir simples planos, que nada significam, se não 
forem expressão instrumental daqueles. Por outro lado, sem embargo do 
que dissemos antes sobre as distorções da concepção do planejamento 
local integrado, é certo que o planejamento urbanístico, para ser eficaz, há 
de ter em conta o planejamento geral das atividades da entidade pública 
interessada. No que se refere ao planejamento municipal, já escrevemos 
antes que: \u201cO desenvolvimento integrado da comunidade local só se 
obterá mediante o planejamento de todas as atividades da Administração 
Municipal, visando à execução de obras e serviços que atendam efetiva­
mente às necessidades da população\u201d.14 E, então, lembrávamos também, 
com base em Friedmann, que o planejamento, para atingir seus objetivos, 
terá que atender a certos critérios fundamentais, como:
\u201cI \u2014Aceitabilidade. Os planos devem ser politicamente aceitáveis, 
pois, no regime democrático, os planos têm, forçosamente, que ser sub­
metidos ao Legislativo, composto de políticos, para aprovação final; 
portanto, devem ter a probabilidade de ser aprovados, mas os planos não 
devem e nem podem ser políticos, isto é, visando à satisfação política dos 
membros do Legislativo; seu fundamento há de ser sempre o de atender 
às necessidades prioritárias da comunidade.
14. Cf. nosso Manual do Vereador, 5a ed., p. 177.
DO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO NO BRASIL 107
\u201cII \u2014 Exeqüibilidade. Os planos devem ser passíveis de execução. 
Um plano deve ser feito para ser efetivamente executado. Nisto, desde 
logo, manifestar-se-á a sinceridade do planejador. Umplanô que não po­
de ser posto em execução não é plano, é sonho, como diz Friedmann, ou 
engodo, diremos nós. Segundo o mesmo Friedmann (.Introdução ao Pla­
nejamento Regional, p. 15, FGV), para que um plano seja bom, seu autor 
deve levar em conta os seguintes fatores, quando de sua elaboração:
\u201c1) custo do plano em termos de: (a) dinheiro; (b) material exigido, 
em quantidades reais; (c) mão-de-obra exigida, inclusive necessidades 
de mão-de-obra especializada;
\u201c2) recursos institucionais disponíveis para pôr o plano em execução, 
sobretudo quanto a: a) educação e propaganda; b) zoneamento da terra 
em termos de sua utilização; c) aquisição de terras e outros imóveis (ou 
desapropriações de imóveis); d) ajustes contratuais;í; i
\u201c3) condições