José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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que limitam o alcance do planejamento e de sua 
execução, tais como: a) principais elementos imprevisíveis que podem 
influir no plano, como, por exemplo, uma guerra; b) certos aspectos da 
vida e da Natureza que ainda não podem ser modificados é que também 
podem influir no plano - exemplo: clima; c) condições de aceitabilidade, 
responsabilidade e viabilidade dos planos.
\u201cHI \u2014 Viabilidade. Os planos devem "ser economicamente viáveis', 
deve-se extrair o máximo com p mínimo de dispêndio possível; o pla­
nejador deve ter sempre presente quê, no plano, sè devem poupar os 
recursos, de modo a que não se empregue mais que o necessário para 
atingir os seus objetivos. Para isso, segundo Friedmann, o planejador 
deverá formular (e responder) as seguintes questões:
\u201c1. Haverá um modo de chegar ao mesmo resultado por meios me­
nos dispendiosos?
\u201c2. Poderá esse dinheiro ser utilizado em algum outro projeto que 
prometa maiores resultados?
\u201c3. Terei fornecido os meios e modos de pôr e manter em execução 
o projeto?
\u201c4. Terá este projeto seus próprios meios de subsistência?
\u201c5. Estimulará este projeto, por si mesmo, outras atividades, sem 
qualquer outro subsídio adicional?
\u201cIV \u2014 Sensibilidade. Os planos devem ser sensíveis às aspirações 
populares. São bons os planos quando levam em conta o bem-estar do 
povo, quando são sensíveis às necessidades e aspirações deste. Aliás, o 
objetivo primordial de qualquer plano de governo é sempre a satisfação 
das necessidades do povo.
\u201cV \u2014Dimensão. Os planos devem estruturar-se segundo critério de 
quantificação. Tudo deve ser calculado e medido em termos de tempo,
108 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
espaço e volume. Todo plano cobre certo período limitado de tempo; 
quando iniciar e quando terminar; o que se pretende alcançar com a 
execução do plano, a longo, médio e curto prazo? Todo plano cobre certa 
área geográfica, mesmo quando seja feito por função: todo o Município, 
um distrito, um bairro; tem, pois, que levar em conta a realidade física, 
as circunstâncias do meio; trate ele de colonização, transporte, saúde, 
energia elétrica, educação, indústria e comércio, deve harmonizar os 
diversos projetos nele compreendidos.com o ambiente natural e humano, 
relacionando uns aos outros, organicamente, no espaço (Friedmann). 
Todo plano envolve o dispêndio de recursos; há, pois, que verificar quanto 
se vai gastar. Mas todo plano visa a atingir objetivos: objetivos gerais 
e objetivos específicos. Por exemplo: elevar o nível cultural do povo; 
alfabetizar crianças em idade escolar; extirpar as causas da mortalidade 
infantil; iluminar as povoações; pôr água e esgotos na cidade; asfaltar suas 
ruas; obter o escoamento da produção. Em cada plano, esses objetivos 
hão de ser quantificados para certo tempo - exemplo: alfabetizar todas 
as crianças, ou 1.000,2.000,50%, 80% etc.; construir 50km de estradas; 
asfaltar 10 ruas do bairro tal; etc.\u201d15
15. Quando se diz que os planos são bons quando levam em conta 
o bem-estar do povo, quando são sensíveis às necessidades e aspirações 
deste, é preciso que se esclareça que tal sensibilidade há de ser captada 
por via democrática, e não idealizada autoritariamente, como é comum 
nos tecnocratas e nos salvadores do \u201cbem comum\u201d subjetivamente 
projetado.
Merece afirmar, com destaque, que só o planejamento urbanístico 
democrático realizará aqueles princípios indicados acima. Esse tipo de 
planejamento busca realizar-se com base no consentimento popular. En­
tende que o povo deverá participar, a fim de que seja legítimo. Concepção 
bem sintetizada por Lubomir Ficinski nos termos seguintes:
\u201cO novo tipo de planejamento - uma nova fase \u2014 será de conteúdo 
humano e democrático. É um completo engano pensar que a Democra­
cia atrapalha o planejamento, mesmo porque, se esta antinomia fosse 
verdadeira, seria correto eliminar, imediatamente, o planejamento. Ao 
contrário, o planejamento é uma forma de organizar a Democracia e de 
exprimi-la. O que devemos dizer, de forma clara e tranqüila, é que este 
tipo de planejamento toma o partido da maioria da população da cidade 
e a defende - aliás, por isso ele é democrático.
\u201cSendo democrático, ele se coloca contra pressões ilegítimas ou 
erradas em relação ao crescimento e à direção da cidade. Mas ainda
15. Sobre o tema, sem as especificações urbanísticas do texto, cf. John Friedmann, 
Introdução ao Planejamento Regional, pp. 15 e ss.; e nosso Manual do Vereador, 5a ed., 
pp. 177-179.
DO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO NO BRASIL 109
assim busca contê-las e orientá-las adequadamente \u2014 e não eliminá-las 
de vez, pois é um planejamento que reconhece algumas circunstâncias 
básicas da vida urbana.\u201d
Acrescenta, depois, que é preciso estar ouvindo constantemente as 
gentes, para determinar o que elas querem e o que sentem. E conclui que 
\u201ca democracia no planejamento apresenta uma vantagem inigualável: ao 
mesmo tempo em que o progresso é menos rápido, é um pouco mais lento, 
permite também que os erros cometidos sejam menos duradouros\u201d, e que 
\u201coutro resultado, nunca negligenciávelno planejamento democrático, é 
que a discussão pública gera o apoio \u2014 se o plano é bom, evidentemente
\u2014 e esse apoio público garante sua execução\u201d.16
Esses princípios, que já constavam de edições anteriores deste 
volume, são agora exigências da Constituição, que, no referente ao pla­
nejamento municipal, declara que a Lei Orgânica do Município terá que 
assegurar a cooperação das associações representativas, além de prever a 
iniciativa popular de lei de interesse específico do Município, da cidade 
ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado 
(art. 29, X e XI). A Lei Orgânica do Município de São Paulo vai além na 
democratização do planejamento local. Não se limita à mera cooperação 
das associações representativas (no fundo das quais se esconde certo 
corporativismo), porque prevê a participação dos cidadãos, conforme 
se lê no § 3S do seu art. 143: \u201cÉ assegurada a participação direta dos 
cidadãos, em todas as fases do planejamento municipal, na forma da lei, 
através das suas instâncias de representação, entidades e instrumentos 
de participação popular\u201d \u2014 ainda que aí haja certa contradição, ao falar 
em participação direta através de instâncias de representação.17 Parti­
cipação que o Estatuto da Cidade tomou obrigatória por via de debates, 
audiências e consultas públicas, ou por iniciativa popular de projetos de 
lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art.
43, II e IV).
16. Cf. \u201cUma nova atitude ao planejar as cidades\u201d, entrevista na Folha de S. Paulo, 
ed. de 14.5.1978, p. 40, 3a Caderno. Sobre o mesmo tema, cf. Jorge Wilheim, O Subs­
tantivo e o Adjetivo, pp. 46 e ss.
17. Cf., apenas como exemplo, as Leis Orgânicas de Salvador (art. 80), de Belém 
(art 133), de Belo Horizonte (art 24) etc.
Capítulom
Dos Planos Urbanísticos Federais
I-CONCEPÇÃO DE PLANOS URBANÍSTICOS FEDERAIS: í. Graus 
de intervenção urbanística eplanos urbanísticos federais. 2. Caracteriza­
ção e tipos de plano urbanístico federal. II \u2014 PLANO URBANÍSTICO 
NACIONAL: 3. Qualificação urbanística de planos de ordenação do 
território nacional. 4. Fundamento constitucional do pláno urbanístico 
nacional. 5. Conceito efunção do \u201cplano urbanístico nacional\u20197. 6. Con­
teúdo do plano urbanístico nacional. 7. Formação e natureza do plano 
urbanístico nacional 8. Execução e efeito do plano urbanístico nacional. 
III-PLANOS URBANÍSTICOS MACRORREGIONAIS: 9. Qualificação 
urbanística. 10. Conceito efunção. 11. Conteúdo. 12. Formação e natu­
reza 13. Execução e efeito. IV-PLAN O S URBANÍSTICOS FEDERAIS 
SETORIAIS: 14. Qualificação e objeto. 15. Planos de preservação 
ambiental. 16. Plano de viação. 17. Execução e efeitos.
I - C o n c e pç ã o d e P l a n o s U r b a n íst ic o s F e d e r a is
7. Graus de intervenção