José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)

com 
o plano em preparo.
12. Execução do plano diretor
28. A principal virtude de qualquer plano está na sua exeqüibilidade 
e viabilidade. Um plano que não seja exeqüível é pior que a falta de pla­
no, porque gera custos sem resultados.
29. A execução material do plano diretor efetiva-se através da aplica­
ção da respectiva lei, o que pode exigir a expedição de leis especiais, de 
regulamentos previstos ou necessários, bem como de planos executivos, 
planos especiais e planos parciais, nele exigidos.
30. Os instrumentos de execução, segundo Spantigatti, são de duas 
categorias - os que entendem com mecanismos de controle e os que en­
tendem com mecanismos de substituição \u2014 e dão origem a quatro tipos: 
controle por parte do Poder Público e controle por parte dos particulares; 
substituição de titularidade nas atribuições dos Poderes Públicos e subs­
tituição de titularidade nos direitos privados.18
18. Manual de Derecho Urbanístico> pp. 295 e ss.
DOS PLANOS URBANÍSTICOS MUNICIPAIS 147
31. A licença de obras e o \u201chabite-se\u201d são os instrumentos de controle 
público mais importantes, porque impedem a construção e o uso de imó­
veis em contraste com as determinações do plano. O direito subjetivo e o 
interesse legítimo de particulares, destinatários das normas urbanísticas 
do plano, constituem os estímulos do controle particular, mediante ações 
de anulação ou de impedimento de atos contrários a essas normas.
32. A substituição do Município no exercício das atribuições urbanís­
ticas não é aceitável no Brasil, porque falece competência à União e aos 
Estados para tanto, mesmo em face da Constituição de 1988.
33. A substituição de titulares de direito privado é prática comum na 
atuação urbanística. Realiza-se por meio da desapropriação, da ocupação 
temporária, do direito de preferência (ainda não reconhecido entre nós, 
salvo sobre o patrimônio histórico, artístico é paisagístico), da execução 
das obras de urbanificação compulsória pelo Poder Público, quando o 
obrigado não o fizer.
III - P lanos U rbanísticos E xecutivos
13. O plano de ação do Prefeito
. 34. Convém que o plano diretor não seja muito minucioso. Deverá 
ter a feição de um plano geral, que estabeleça as diretrizes da ordenação 
municipal, deixando os aspectos de atuação concreta para os planos exe­
cutivos. Todavia, não há de ser tão geral que não surta efeitos imediatos; 
se não, é possível correr o risco de, não se preparando plano executivo, 
tomar-se inócuo.
35. Um desses instrumentos executivos é o plano de ação do 
Prefeito. Não que ele seja, em si, um plano tipicamente urbanístico na 
sistemática atual; mas, como vimos, ele constitui um dos instrumentos 
do planejamento municipal. É por meio dele que cada Prefeito, ao 
ser eleito, define sua ação governamental, sem quebra do processo de 
planejamento implantado \u2014 e, portanto, com observância das diretrizes 
consubstanciadas no plano diretor. Vale dizer: cada Prefeito, se quiser 
exercer uma ação planejada, definirá os programas que deseja executar 
dentro das diretrizes traçadas\u2014e aqui é que se vinculam ao planejamento 
local em cada exercício a lei de diretrizes orçamentárias, o orçamento- 
programa anual e o orçamento plurianual, referidos em várias leis orgâ­
nicas municipais como instrumentos do planejamento municipal. Esses 
instrumentos, coordenados com o piano diretor, na verdade, fúncionam 
também como instrumentos de execução deste.
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14. Os planos parciais de atuação urbanística
36. O plano diretor é plano geral e global, destinado a estabelecer 
as diretrizes e normas fundamentais para a ordenação territorial do Mu­
nicípio. Nele próprio já devem ser previstas situações particulares de 
atuação urbanística que aconselhem a elaboração de planos adequados 
que desenvolvam apenas partes da previsão geral daquele. Assim, é pos­
sível pensar em planos de alinhamento, planos de zoneamento, planos 
de execução do sistema viário planejado.
37. Vale dizer: os planos parciais constituem meios de execução do 
plano diretor. São, pois, planos executivos deste, tanto quanto o plano de 
ação do Prefeito. A diferença está em que este visa mais à atuação dos 
aspectos econômicos e sociais, enquanto aqueles são voltados para os 
aspectos tipicamente urbanísticos da organização físico-territorial.
IV - P lanos U rbanísticos E speciais
15. Caracterização
38. Mais adiante veremos que a ordenação do solo poderá ser de 
caráter geral \u2014 de que é instrumento o plano urbanístico geral (plano 
diretor) \u2014 ou de caráter especial \u2014 ditada por situações especiais que 
aconselhem medidas especificas de planejamento. Os objetivos especiais 
a serem alcançados é que imporão a necessidade de planos especiais, em 
cada situação, a fim de realizá-los.
16. Referência geral e remissão
39. Assim podem ser considerados os planos de implantação de 
distritos industriais, os planos de renovação urbana, os planos de urba­
nificação prioritária etc. - a respeito dos quais voltaremos mais minucio­
samente no Título IV.
17. Relação entre o planejamento econômico-social 
e o planejamento urbanístico
40. Não precisamos repetir o que já ficou dito \u2014 ou seja, que nossa 
crítica à concepção do plano diretor de desenvolvimento integrado não 
quer dizer que concebemos um planejamento urbanístico desvinculado 
do planejamento econômico e social. O que sustentamos é que essa vin- 
culação não pode ser feita no nível horizontal, como se propôs, na esfera 
municipal. Planejamento econômico e social e planejamento urbanístico 
são dois aspectos do planejamento global. A pretensão de integrá-los 
entre si - ou, na verdade, de integrar o planejamento urbanístico no
DOS PLANOS URBANÍSTICOS MUNICIPAIS 149
planejamento econômico e social - é que nos parece ter gerado uma 
distorção, em prejuízo do desenvolvimento urbano harmonioso.
41. Parece-nos que, nesse particular, assiste inteira razão a Manuel 
L. da Costa Lobo quando, procurando estabelecer a relação entre os 
dois tipos de planejamento, mostra que há distinções - metodológicas, 
inclusive - que aconselham dar-lhes tratamento separado sem, no entan­
to, desvinculá-los entre si. Eis como apresenta o problema: \u201cSeja-me 
permitido relembrar, ainda, como é bem sabido de todos, que a prática 
do planejamento urbanístico, atividade diferenciada pelos seus métodos 
de trabalho, períodos de previsão, continuidade de ação e processos de 
relação com a realidade, carece, porém, de estar perfeitamente integrada 
no que chamaremos o planejamento global, cúpula de coordenação de 
todas as atividades que às Administrações caiba dirigir, fomentar ou, 
simplesmente, auscultar de forma vigilante. É assim que, no planeja­
mento integral, correntemente se distinguem duas , facetas com suas 
particularidades próprias - o planejamento sócio-econômico e o planeja­
mento físico ou planejamento urbanístico: Estas duas facetas, se, por 
um lado, permitem encarar como acertada a constituição de equipes 
e órgãos separados relativos a cada uma das especialidades, também, 
exatamente porque são duas facetas duma mesma perspectiva, implicam 
uma apertada e eficiente conjugação de estudos e esforços, em tempo 
oportuno, em que o setorismo e a deslealdade são de denunciar e pron­
tamente extirpar, sempre que necessário\u201d.19 O autor ilustra sua lição com 
a seguinte figura:
Planejamento 
. Global Global
18. Conteúdo e base do plano urbanístico desmistificado
42. A técnica do planejamento urbanístico e dos respectivos pla­
nos é muito mais simples que a sofisticação uniformizante, para todo
19. Manuel L. da Costa Lobo, Da Esquematização à Realidade nos Planejamentos 
Urbanísticos, pp. 7-8.
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o país, do plano diretor de desenvolvimento integrado. Reconhece-se, 
hoje, que o Município onde o planejamento urbanístico alcançou