José Afonso da Silva   Direito Urbanístico Brasileiro (2010)
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José Afonso da Silva Direito Urbanístico Brasileiro (2010)


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c ia l) , P a u lo R ic a r d o G iaq u ino (a lu n o 
esp e c ia l), Rui C a r lo s M a c h a d o A lv im , R o d o l fo d e C a m a rg o M a n cu so , 
Tosmo M u k ai, W a l t e r P iva R o d r ig u es e W a ld e c y M a r t in s M iran d a . 
M as, a lém d esse s , ao lo n g o d o C urso , t iv e m o s a lu n o s co m o o urbanista 
G u sta v o N e v e s (P ro fesso r da F A U /U S P ), R eb b ca S h e r r e r (P rofessora 
da F A U /U S P ), o urbanista D om in gos A ze v ed o , o adm inistrativista E u r ico 
d e A n d r a d e A z e v e d o , a co n stitu c io n a lis ta F e r n a n d a D ia s M en ezes d e 
A lm eid a (Professora da F D U S P ), a co n stitu c io n a lis ta C árm en L ú c ia 
A n tu n e s R o c h a (P rofessora T itular d a P U C /M G ), e m u itos outros n o m e s 
ilu stres que honraram n o ssa s au las.
São Paulo, dezembro de 2009
JAS
TÍTULO I
DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANÍSTICO
Capítulo I
Do Regime Jurídico da Atividade Urbanística
L Questão de ordem. 2.-A cidade e a metrópole. 3. O conceito de \u201cci­
dade\u201d. 4. Urbanização e urbanificação. 5. O urbanismo. 6. Atividade 
urbanística. 7. Natureza da atividade urbanística. 8. Composição jurídica 
dos conflitos de interesse urbanístico.
1. Questão de ordem
1. O direito urbanístico é uma nova disciplina jurídica em franca 
evolução. O qualificativo \u201curbanístico\u201d indica a realidade sobre a qual 
esse Direito incide: o urbanismo \u2014 palavra que vem do Latim urbs, que 
significa \u201ccidade\u201d. O conceito de \u201curbanismo\u201d é, portanto, estreitamente 
ligado à cidade e às necessidades conexas com o estabelecimento huma­
no na cidade.1 Por isso, o urbanismo evolui com a cidade. Assim, para 
compreendê-lo, em todas as suas manifestações, inclusive na jurídica, 
toma-se necessário, ou, ao menos, conveniente fazer rápido esboço his­
tórico do fenômeno urbano, para chegarmos à urbanização, que causou 
o desenvolvimento do urbanismo e a atividade urbanística do Poder 
Público e seu regime.
2. A cidade e a metrópole
2. As primeiras cidades formaram-se por volta do ano 3500 a.C. no 
vale compreendido pelo Tigre e o Eufrates. Mas o fenômeno urbano só
1. Cf. ítalo di Lorenzo, Diritto Urbanístico, p. 3.
20 DIREITO URBANÍSTICO BRASILEIRO
se manifesta significativamente a partir da primeira metade do século 
XIX. Assim, podemos dizer que, embora as cidades existam há cerca 
de 5.500 anos, a urbanização constitui fenômeno tipicamente moder­
no.2 Sjoberg afirma que são três os estágios intermediários das cidades, 
desde sua origem até a época da urbanização, e relacionam-se com três 
níveis de organização humana, cada qual caracterizado por seus padrões 
tecnológicos, econômicos, sociais e políticos.3
O primeiro estágio é o pré-urbcmó e se liga à sociedade gentílica, 
consistente em pequenos grupos homogêneos e auto-suficientes, dedica­
dos inteiramente à busca de alimentação. Podemos acrescentar que esses 
pequenos grupos, referidos por Sjoberg, são de base familiar, constituindo 
clãs ou gentes, cujo processo evolutivo provocaria o aparecimento de 
agrupamentos mais complexos, como as frátrias, as tribos e confede­
rações de tribos, que, situando-se num espaço físico permanentemente, 
gerando excedente da produção de alimentos e condicionando, mais 
tarde, a especialização do trabalho com o surgimento da propriedade 
privada e de uma classe dirigente, dão origem à cidade, consoante sínte­
se de Fustel de Coulanges, que concorda, em essência, com Morgan.4 
Enquanto, porém, tais grupamentos apresentavam organização simples 
de base familiar, não se caracterizavam ainda como cidade, que é uma 
organização complexa, com diferenças deposições sociais e econômicas, 
especialização de trabalho não-agrícola e divisão de classe.5
O segundo estágio começa com o aparecimento da cidade e cor­
responde, no esquema de Sjoberg, à sociedade pré-industrial, quando 
já se dispunha da metalurgia, do arado e da roda, elementos capazes de 
multiplicar a produção e facilitar as distribuições; conta-se também com 
a palavra escrita. Foi nesse contexto que as primeiras cidades se desen­
volveram, como Eridu, Erech, Lagash, Dish, Ur, Uruk (na Suméria); 
Daro, Harapp, no vale do Indo (Paquistão); Khontaton (Faraó Amenófis 
IV), no Egito; Babilônia, na Mesopotâmia, com seus jardins suspensos, 
seus palácios e templos e seu traçado irregular, cercada de muros num 
perímetro de 40km. Depois: Roma, Atenas, Tebas, modelos de cidades
2. Cf. Gideon Sjoberg, \u201cOrigem e evolução das cidades\u201d, in Cidades, a Urbanização 
da Humanidade, 2- ed., p. 38; Mario Liverani,L \u2019Origine delle Città, pp. 10 e ss.; J. John 
Palen, O Mundo Urbano, pp. 26 e ss.
3. \u201cOrigem e evolução das cidades\u201d, in Cidades, a Urbanização da Humanidade, 
2* ed., pp. 56 e ss.
4. Cf. Fustel de Coulanges, La CitéAntique, p. 143; Lewis H. Morgan, LaSociedad 
Primitiva, pp. 21 e ss.; cf. também Friedrich Engels, A Origem da Família, da Proprie­
dade Privada e do Estado, pp. 81 e ss.
5. Cf. Mario Liverani, UOrigine delle Città, pp. 12 e ss.; Di Franco Ferrarotti e 
outros, La Città come Fenomeno di Classe, pp. 11 e 19 e ss.
DO REGIME JURÍDICO DA ATIVIDADE URBANÍSTICA 21
antigas, diferentes das cidades de hoje, porque eram cidades-estados. 
Nas Américas contam-se as cidades dos Maias (Tical, na Guatemala), 
dos Astecas (Teotihuacán, no México) e dos Incas (no Peru). A cidade, 
então, \u201cera uma ilha urbana no meio de um mar rural\u201d.6
O terceiro estágio é o da cidade industrial moderna, associada a uma 
organização humana complexa, caracterizada pela educação de massa, 
um sistema de classes fluido e um tremendo avanço tecnológico que usa 
novas fontes de energia.7
Já se fala, contudo, em outro estágio nessa evolução: no fim da cidade 
como contraposta ao campo, numa organização do território, em conse­
qüência da difusão dos serviços e da tecnologia, que venha a constituir-se 
num contínuo urbano-rural \u2014 ou seja, a cidadepós-industrial, em que o 
fornecimento de serviços tem primazia sobre a produção e transformação 
de alimentos e utensílios, já adverte o fim das cidades.8
3. No Brasil o fenômeno urbano vincula-se à política de ocupação e 
povoamento da Colônia e sua evolução ligà-se estreitamente aos ciclos 
econômicos brasileiros. O sistema inicial de exploração grosseira dos 
recursos naturais (pau-brasil) deu origem às primeiras feitorias e alguns 
agrupamentos humanos com rudimento de agricultura. Com à expedição 
colonizadora, Martim Afonso funda São Vicente, dando início à formação 
de vilas e povoados, de sorte que, à época dá instalação do Govemo Geral 
(1549), já haviam sido fundados 16 povoados e vilas no litoral brasileiro, 
e Tomé de Souza chega e funda a cidade de Salvador.9-10
Na Colônia os núcleos urbanos ou vilarejos resultaram da ação 
urbanizadora das autoridades coloniais, não de criação espontânea da 
massa; a formação de cidades e vilas é sempre um ato de iniciativa oficial. 
Essa política continuou a ser praticada no Império através das colônias 
militares no interior do país e de núcleos de colonização nos Estados. 
É que os aglomerados urbanos só se desenvolviam espontaneamente 
no Litoral, em virtude do tipo de economia prevalecente, voltada para 
o comércio exterior, até o ciclo do café. Exceção a isso tem-se com a 
formação dos núcleos urbanos das zonas mineradoras. Por isso, Oliveira
6. Cf. J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 33.
7. Além de Sjoberg (\u201cOrigem e evolução das cidades\u201d, in Cidades, a Urbanização 
da Humanidade, 2- ed., pp. 38 e ss.), cf. também \u201cUrbanismo\u201d, in Enciclopédia Universal 
Ilustrada Europea-Americana, t 65; J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 55; e Mario 
Liverani, L 'Origine delle Città, pp. 25 e ss.
8. Mario Liverani, L 'Origine delle Città, p. 14.
9. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuição ao Estudo da Evolução Urbana no 
Brasil (1500/1720),