PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTRUTURANTES DA ADMINISTRAÇÃO
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PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ESTRUTURANTES DA ADMINISTRAÇÃO


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que alcance lhes dar, como combiná-las e quando outorgar precedência a algumas
delas." 14
2.1 Evolução conceitual
A introdução da terminologia "princípio" foi executada pelos filósofos gregos. Como ressaltado por
Carraza 15 Platão utilizou tal terminologia para indicar fundamento do raciocínio. Aristóteles, bem
como Kant a utilizaram como a premissa maior de uma demonstração.
A maneira de interpretação atual dos princípios, na qual ostentam denso valor jurídico, é diversa
daquela utilizada no passado, quando os princípios constitucionais eram considerados tão-somente
normas programáticas, destituídas de imperatividade e aplicabilidade.
Princípios constitucionais estruturantes da
Administração Pública
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Nesse sentido, Carmem Lúcia Antunes Rocha sustenta que: "A norma que dita um princípio
constitucional não se põe à contemplação, como ocorreu em períodos superados do
constitucionalismo; põe-se à observância do próprio Poder Público do Estado e de todos os que à
sua ordem se submetem e da qual participam. Sendo a Constituição uma lei, não se pode deixar de
concluir que todos os princípios que nela se incluem, expressa ou implicitamente, são leis, normas
jurídicas postas à observância insuperável e incontornável da sociedade estatal". 16
2.2 Função
Ao adentrarmos no exame das funções dos princípios constitucionais, J. J. Gomes Canotilho ressalta
que os princípios são multifuncionais: "Podem desempenhar uma função argumentativa, permitindo,
por exemplo, denotar a ratio legis de uma disposição (cfr. Infra, cap. 32, cânones de interpretação)
ou revelar normas que não são expressas por qualquer enunciado legislativo, possibilitando aos
juristas, sobretudo aos juízes, o desenvolvimento, integração e complementação do direito
(Richterrecht, analogia júris)". 1718
De tais ensinamentos, é possível identificar as principais funções dos princípios constitucionais:
normogenética - os princípios devem direcionar a elaboração, o alcance e a aplicação das normas
jurídicas; sistêmica - os princípios permitem a unidade do sistema jurídico fundamental ao visualizar
de maneira unitária o texto constitucional; orientadora - os princípios funcionam como vetores
organizacionais e direcionadores mediante a existência de conflitos de normas e no exercício da
função administrativa; vinculante - todas as normas jurídicas devem sempre ser conjugadas com os
ditames dos princípios; supletiva - os princípios funcionam como preceitos normativos suprindo
eventual falha do ordenamento jurídico; e interpretativa.
Por sua importância considerável a função interpretativa será estudada em separado. Isso porque,
mediante dubiedade de sentido das normas constitucionais ou confronto de possibilidade de decisão,
os princípios constitucionais assumirão a função de apaziguadores de tal confrontação ou lacuna.
Várias disposições constitucionais somente encontram seu alcance real e efetivo se forem
interpretadas em paralelo com princípios constitucionais, até porque enumerar todas as possíveis
decisões para cada caso iria tornar a Constituição inviavelmente extensa, bem mais do que a atual.
Portanto, será o princípio constitucional que irá efetivamente apontar o caminho mais acertado e o
alcance de determinada norma mediante a existência de determinada disposição constitucional
aceitar interpretações diversas.
Após as investigações das funções dos princípios, insta observar a possibilidade de eventual conflito
aparente entre princípios constitucionais.
Ocorrendo tal hipótese, necessário o exame da situação concreta e aplicar o princípio que se amolde
de maneira eficaz àquele caso, já que perante um conflito entre os princípios constitucionais, a
eliminação de um deles não é a medida mais acertada. Isso porque, cada situação concreta urge por
determinado princípio específico para solucioná-la.
Assim, o escalonamento de princípio sobre qualquer forma, como, por exemplo, previsão expressa
na Constituição, não irá se converter em mecanismo eficaz de solução de conflito e sim a apreciação
do caso concreto, conjugada com determinado princípio que maior eficácia tiver.
Como bem pontuado por Canotilho: "Em caso de conflito entre princípios, estes podem ser objecto
de ponderação, harmonização, pois eles contêm apenas 'exigências' ou 'santandars' que, em
'primeira linha' ( prima facie), devem ser realizados". 19
2.3 Princípios constitucionais expressos e implícitos
No rol dos princípios constitucionais, alguns encontram-se previstos de maneira explícita em nosso
texto constitucional, enquanto que outros estão implícitos, sendo, não rara vezes, uma faceta
decorrente daqueles.
Em nossa Constituição Federal (LGL\1988\3) vários são os princípios encontrados, contudo, no
âmbito dos princípios constitucionais que regem a atuação administrativa, a previsão expressa está
determinada no art. 37, caput, da CF/88 (LGL\1988\3), que assim dispõe:
Princípios constitucionais estruturantes da
Administração Pública
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"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)"
Importante ressaltar que não é o fato de determinado princípio estar expresso ou não na Constituição
que irá determinar seu grau de importância ou aplicabilidade. Todos os princípios situam-se no
mesmo grau da pirâmide escalonada por Hans Kelsen, possuindo importância idêntica, atributos
vinculantes, imperativos e coercitivos.
Como já ressaltado anteriormente, é a necessidade do caso concreto que irá determinar qual
princípio será utilizado naquela determinada situação, de acordo com seu significado e eficácia.
Com efeito, a Administração Pública direta e indireta, no exercício e desenvolvimento de toda a sua
função, deve obediência máxima e irrestrita aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Além desses, a atividade administrativa deve sempre ser pontuada pela prudência, busca incessante
da supremacia do interesse público e observância de todos os demais princípios consagrados de
forma expressa ou não ao texto de nossa Carta Magna (LGL\1988\3).
3. Princípios constitucionais consagrados no art. 37, caput, da CF/1988
3.1 Princípio da legalidade
O princípio constitucional da legalidade traduz exatamente a concepção do Estado Democrático de
Direito consagrado no art. 1.º, da CF/1988 (LGL\1988\3), vez que tal princípio exprime a completa
submissão do Estado à lei. Não há como conceber o próprio conceito de Estado Democrático de
Direito sem o princípio da legalidade.
Celso Antônio Bandeira de Melo sintetiza o pensamento acima de maneira brilhante:
"Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o Direito Administrativo
(pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência
dele. É o fruto da submissão do Estado à lei. É, em suma: a consagração da idéia de que a
Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a
atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos
complementares à lei." 20
Ou seja, toda a atividade do Estado deve sempre ser norteada por comandos legais, devendo sua
atuação ser justamente a concretização daquela legislação. A finalidade de tal princípio é de proteger
o administrado de arbitrariedades praticadas pelo Poder Público na execução de seus atos.
Para Lídia Maria Lopes Rodrigues Ribas a "legalidade é um dos maiores princípios do Direito
moderno, e que assegura a igualdade. A legalidade é a morada da igualdade e se espraia por todo o
direito". 21
Seus fundamentos constitucionais encontram-se resguardados no art. 5.º, II, da CF/88 (LGL\1988\3)
- no rol dos direitos e das garantias fundamentais e no art. 37, caput, da