Planejamento Governamental Unidade 2 Aula2

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Instituto Serzedello Corrêa
Planejamento 
Governamental e 
Gestão Orçamentária e 
Financeira
Aula 2: 
Lei Orçamentária Anual
Unidade 2
Gestão Orçamentária e 
Financeira
RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
Instituto Serzedello Corrêa
Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais 
Serviço de Ações Educacionais a Distância
CONTEUDISTA
Leonardo Rodrigues Albernaz 
TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Silvia Helena de Campos Martins
REVISÃO
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior 
RESPONSABILIDADE EDITORIAL 
Tribunal de Contas da União 
Secretaria Geral da Presidência 
Instituto Serzedello Corrêa 
Centro de Documentação 
Editora do TCU
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vanessa Vieira
© Copyright 2016, Tribunal de Contas de União 
<www.tcu.gov.br>
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opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do Tribunal 
de Contas da União.
Atenção!
[ 3 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
Aula 2 – A Lei Orçamentária Anual
Qual é a composição da Lei Orçamentária Anual?
Quais são os limites constitucionais e legais à elaboração das 
propostas orçamentárias?
O que é “Reserva de Contingência”?
O que é a chamada “Regra de Ouro”?
Ao longo das aulas do módulo anterior, estudamos o tema 
Planejamento Governamental. Na ocasião, nosso objetivo primordial 
foi conhecer a forma de concepção das políticas públicas e o seu papel 
como norteadoras da ação do Estado, por intermédio da elaboração e 
execução de programas de governo.
Como mencionamos naquele momento, nos órgãos e entidades 
estatais as diretrizes serão estabelecidas pelo governo democraticamente 
eleito, ocupante do Poder Executivo, cabendo a autorização dos planos 
e o controle de sua execução ao Poder Legislativo. E, embora devendo 
sempre respeitar certas particularidades do setor público, o planejamento 
governamental irá tratar em essência dos mesmos aspectos que todo 
plano deve ter:
• objetivos e metas;
• meios de realização: atividades e recursos;
• meios de avaliação e controle. 
Estudamos ainda que a ação pública destinada a atender às 
demandas da sociedade parte do planejamento, que por sua vez deve 
estar integrado ao que denominamos “orçamento público”. Notamos que 
essa integração é estabelecida pela própria Constituição e constitui fator 
essencial para o êxito da ação do governo nos três níveis da federação: 
afinal, é preciso estipular, para cada exercício, a distribuição de recursos 
a cada programa, para prover as condições necessárias a sua execução. 
Como vimos, a peça orçamentária é responsável por estimar 
as receitas e fixar as despesas que os entes públicos deverão realizar 
anualmente, em conformidade à legislação orçamentária e financeira 
vigente no Brasil.
Entendemos também como a atual concepção de orçamento 
público em nosso país tem o propósito de estabelecer uma relação lógica 
[ 4 ] Gestão Orçamentária e Financeira
entre os gastos governamentais e os interesses públicos, explicitados 
como objetivos e metas nos planos de governo.
Na aula de hoje, completaremos este curso, estudando a forma legal 
definida pela Constituição do Brasil para o orçamento público no país: a 
Lei Orçamentária Anual, comumente referida simplesmente como LOA.
Vamos conhecer as partes que integram a LOA, os limites 
constitucionais e legais para a elaboração da proposta orçamentária 
anual e um conjunto de tópicos complementares, que incluirão questões 
relevantes, como a reserva de contingência, as vedações orçamentárias e 
a “regra de ouro” para a gestão fiscal responsável.
Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:
Pronto para começar? Então vamos lá!
Aula 2 – A Lei Orçamentária Anual ����������������������������������������������������������������������� 3
1. Lei Orçamentária Anual – LOA ���������������������������������������������������������������������������� 51�1� Limites constitucionais e legais �������������������������������������������������������������������� 71�2� Tópicos Complementares �������������������������������������������������������������������������������10
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������16
Referências bibliográficas ������������������������������������������������������������������������������������17
[ 5 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
1. Lei Orçamentária Anual – LOA
Neste tópico, vamos aprofundar nosso estudo sobre os aspectos 
legais mais importantes relacionados ao orçamento público, concebido, 
em nosso país, sob a forma da Lei Orçamentária Anual - LOA. 
Ao contrário do PPA e da LDO, a LOA não constitui inovação 
da Lei Fundamental de 1988, à exceção do fato de que a Constituição 
Cidadã tripartiu a LOA em orçamento fiscal, orçamento da seguridade 
social e orçamento de investimento.
Dispõe a Constituição de 1988 que:
Art. 165 [...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com 
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou 
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
poder público. (grifou-se)
Em razão dessa formatação dada pela Constituição de 1988 – 
segundo a qual uma única LOA consolida três orçamentos – a doutrina 
tende a atualizar o princípio orçamentário da unidade substituindo-o 
pelo da totalidade.
É oportuno realçar que os orçamentos fiscal e da seguridade social 
alcançam órgãos e entidades da administração direta e indireta, enquanto 
o orçamento de investimento abrange as empresas controladas por ente 
público. Com essa estruturação, estão dispensadas de integrar a LOA, 
por ilustração, as paraestatais (ex: SEBRAE) e os conselhos de fiscalização 
profissional (ex: OAB), tendo em vista que essas entidades não compõem 
a administração pública. 
Coube à doutrina tratar de 
reconceituar o princípio 
da unidade de forma 
que abrangesse as novas 
situações. Surgiu, então, o 
princípio da totalidade, que 
possibilitava a coexistência 
de múltiplos orçamentos 
que, entretanto, devem 
sofrer consolidação, de 
forma a permitir uma visão 
geral do conjunto das 
finanças públicas.
[ 6 ] Gestão Orçamentária e Financeira
No tópico anterior, vimos que o orçamento é o documento legal que 
estima receitas e fixa despesas para determinado período de tempo. O 
conteúdo da LOA, portanto, deve obediência ao princípio orçamentário 
da exclusividade, proclamado no art. 165, § 8º, da Constituição:
Art. 165 [...]
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho 
à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na 
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de 
receita, nos termos da lei.
Quanto à autorização para a abertura de créditos suplementares, 
é pertinente frisar que essa exceção ao princípio orçamentário da 
exclusividade não contempla os créditos especiais ou extraordinários. 
A ideia é simples: somente os créditos suplementares são destinados 
a reforçar dotaçõesorçamentárias já autorizadas Poder Legislativo, de 
forma que este Poder deve ser envolvido nos demais casos – créditos 
especiais (a priori) e extraordinários (a posteriori).
Os créditos especiais necessitam de autorização prévia do Poder 
Legislativo pelo fato de que são autorizados por lei antes de serem abertos. 
Já os créditos extraordinários são abertos de imediato por medida 
provisória, a qual, posteriormente, deve ser submetida à apreciação 
legislativa.
Na esfera federal, a autorização para a abertura de créditos 
suplementares tem sido conferida a todos os Poderes, ao Ministério 
Público e ao Tribunal de Contas da União, os quais, por ato próprio, 
podem abrir créditos suplementares autorizados em LOA, observadas as 
condicionantes fixadas em lei de diretrizes orçamentárias.
Mas a regra – cabe lembrar – é que a lei orçamentária anual deve se 
limitar a estimar receitas e fixar despesas. Nesse contexto, em obediência 
ao princípio da universalidade, devem estar compreendidas na LOA 
todas as receitas e todas as despesas da administração direta e indireta.
Destaca-se, no entanto, que, embora esse princípio seja bem 
aplicável no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social, sofre 
restrições em relação ao orçamento de investimento, tendo em vista que 
neste somente são contempladas as despesas com “investimento”. De 
acordo com as LDOs da União, têm sido considerados investimentos, 
basicamente, as despesas com aquisição de ativo imobilizado.
[ 7 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
Ainda em relação ao objeto dos orçamentos que compõem a LOA, 
é oportuno esclarecer que o orçamento da seguridade social guarda 
correspondência com o conceito gravado no art. 194 da Constituição, 
o qual informa que a seguridade social compreende um conjunto 
integrado de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social.
1.1. Limites constitucionais e legais 
No momento da elaboração das propostas orçamentárias, a 
definição do montante de recursos a ser alocado a determinadas áreas de 
despesas não é totalmente discricionária; ao contrário, há uma série de 
condicionantes constitucionais e legais que devem ser observadas, tais 
como as abordadas nos tópicos a seguir. 
Operações de Crédito e Garantias
Os limites para a contratação de operações de crédito e concessão 
de garantias são fixados por Resolução do Senado Federal - RSF, 
uma vez que o art. 52, incisos VII e VIII, da Constituição, estatui que 
compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre: limites globais 
e condições para as operações de crédito externo e interno da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e 
demais entidades controladas pelo poder público federal; e sobre limites 
e condições para a concessão de garantia da União em operações de 
crédito externo e interno.
No âmbito da União, a RSF nº 48/2007 fixou em 60% da Receita 
Corrente Líquida – RCL o limite para o montante global do fluxo das 
operações de crédito realizadas em um exercício financeiro, enquanto o 
art. 9º daquela norma fixou em 60% da RCL o limite para o montante do 
estoque acumulado das garantias concedidas.
Para os entes subnacionais, a RSF nº 43/2001 estabeleceu, 
basicamente, que o montante global das operações de crédito realizadas 
por Estados, Distrito Federal e Municípios, em um exercício financeiro, 
não pode ser superior a 16% da RCL. Quanto às garantias, o art. 9º da 
mesma Resolução fixou em 22% da RCL o limite para o saldo global das 
garantias concedidas pelos mencionados entes, podendo esse percentual 
ser elevado para 32%.
A inobservância dos limites e condições fixados pelas Resoluções 
em estudo constitui infração de natureza penal. Em relação a operações 
de crédito, o Decreto nº 2.848/1940 (Código Penal) comina ao crime 
Atenção!
[ 8 ] Gestão Orçamentária e Financeira
pena de reclusão. Em relação à concessão de garantias, a LRF estatui 
que essa operação depende do oferecimento de contragarantia, em 
valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida. A violação desse 
preceito, consoante dispõe o Código Penal, sujeita o infrator à pena de 
detenção.
Dívida Pública
Além de dispor sobre operações de crédito e garantias, compete ao 
Senado Federal: fixar, por proposta do Presidente da República, limites 
globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios; e estabelecer limites globais e 
condições para o montante da dívida mobiliária (representada por 
títulos) dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Já em relação 
à dívida mobiliária federal, cabe à lei – e não a resolução Senado – fixar 
o seu montante máximo, conforme definido pela Constituição.
Não há, até o presente momento, limites de endividamento 
já aprovados para a União, tendo em vista que ainda se encontram 
em tramitação no Senado Federal o Projeto de Resolução do Senado 
nº 84/2007 (com o limite proposto de 350% da RCL, em termos de 
dívida consolidada líquida) e o Projeto de Lei iniciado na Câmara dos 
Deputados nº 54/2009 (com o limite proposto de 650% da RCL para a 
dívida mobiliária federal).
Para os entes subnacionais, a RSF nº 40/2001 estabeleceu que a 
dívida consolidada líquida (equivalente à dívida bruta deduzida dos 
haveres financeiros) dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, 
até o final de 2016, não poderá exceder a:
• 200% da RCL, no caso dos Estados e do Distrito Federal e
• 120% da RCL, no caso dos Municípios. 
Durante esse período, o endividamento excedente aos referidos 
limites, apurado ao final do exercício do ano da publicação da Resolução 
mencionada, deve ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um 
quinze avos) a cada exercício financeiro.
Ao lado dessa disciplina particular, a LRF estatui que, se a dívida 
consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao 
final de um quadrimestre, o excedente deverá ser eliminado, em regra, 
até o término dos três subsequentes, regra esta que também deve ser 
observada nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária 
e das operações de crédito internas e externas.
Atenção!
[ 9 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
Nesse contexto, é relevante observar que o art. 60 da LRF prevê que 
lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores aos estabelecidos 
por Resolução do Senado Federal, para as dívidas consolidada e mobiliária, 
bem como para operações de crédito e concessão de garantias.
Despesas com pessoal
Estabelece o art. 169 da Constituição de 1988 que a despesa com 
pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei 
complementar. 
À luz desse mandamento constitucional, a LRF estatuiu que a 
despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente 
da Federação, não poderá exceder os seguintes percentuais da receita 
corrente líquida: 50% para a União, 60% para os Estados e 60% para os 
Municípios.
Considerando que esses limites são repartidos no âmbito de cada 
Poder, o esquema adiante resume a repartição desses limites globais, 
conforme disposto na lei em comento. Trata-se de esquematização 
simplificada, já que há detalhes previstos na LRF que podem alterar essa 
distribuição geral.
(% da RCL) União Estados Municípios
Limite Global 50,0% 60,0% 60,0%
- Executivo 40,9% 49,0% 54,0%
- Legislativo 2,5% 3,0% 6,0%
- Judiciário 6,0% 6,0% -
- Min. Público 0,6% 2,0% -
Em face do quadro apresentado, cabe registrar que o Supremo 
Tribunal Federal (ADI 3.756, 2007), por unanimidade, decidiu que o 
DF deve observar o limite global de 52% da RCL para as despesas com 
pessoal (49% para o Poder Executivo e 3% para o Legislativo), já que 
compete à União, nos termos da Constituição, organizar e manter o 
Poder Judiciárioe o Ministério Público do Distrito Federal.
Na hipótese de ocorrer a extrapolação desses limites máximos para 
despesas com pessoal, a LRF estabelece o prazo de dois quadrimestres, 
em regra, para a eliminação de percentual excedente. Em reforço, o art. 
5º da Lei de Crimes Fiscais (Lei nº 10.028/2000) informa que constitui 
infração administrativa contra as leis de finanças públicas “deixar de 
ordenar ou de promover”, na forma e nos prazos da lei, a execução de 
Atenção!
[ 10 ] Gestão Orçamentária e Financeira
medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que 
houver excedido a repartição por Poder do limite máximo, sujeitando o 
responsável à punição com multa de 30% dos vencimentos anuais.
Despesas com Saúde
Por força do art. 198, § 2º, da Constituição Federal, a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem aplicar um valor 
mínimo em ações e serviços públicos de saúde, cabendo destacar que, 
atualmente, aplicam-se aos entes da Federação o disposto no art. 77 do 
ADCT. Na esfera federal, por exemplo, o valor mínimo deve corresponder 
ao montante apurado no ano anterior atualizado pela variação nominal 
do Produto Interno Bruto – PIB.
Despesas com Ensino
Além do gasto mínimo com saúde, o art. 212 da Lei Magna 
estabelece que a União deve aplicar, anualmente, nunca menos de 18%, e 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, 25%, no mínimo, da receita 
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, 
na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Despesas com Irrigação
O art. 42 do ADCT, com a redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 43/2004, determina que a União, durante os 25 anos subsequentes à 
promulgação da Constituição Federal de 1988, deve aplicar, do total dos 
recursos destinados à irrigação, 20% na Região Centro-Oeste e 50% na 
Região Nordeste, preferencialmente no semiárido.
1.2. Tópicos Complementares
Compatibilidade com o PPA e a LDO
Do ponto de vista formal, as leis orçamentárias atinentes ao plano 
plurianual, às diretrizes orçamentárias e aos orçamentos anuais não 
guardam hierarquia legal entre si. São todas leis temporárias e ordinárias, 
horizontalmente equiparadas. 
No entanto, em homenagem à integração entre plano e orçamento, 
a própria Constituição explicita a obrigatoriedade de observância do 
encadeamento lógico que parte do PPA, passa pela LDO e se resolve na 
LOA, ao estatuir, por exemplo,
[ 11 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
• que as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias 
não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA 
(art. 166, § 4º); 
• que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos 
projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso 
sejam compatíveis com o PPA e com a LDO (art. 166, § 3º, I).
Estimativa de receita
Considerando que compete ao Poder Executivo enviar o Projeto 
de Lei Orçamentária Anual – PLOA ao Legislativo, cabe àquele Poder 
estimar as receitas quando da elaboração da proposta orçamentária. 
Por outro lado, para prestigiar a autonomia financeira que 
acompanha a tripartição funcional do Poder, a Lei de Responsabilidade 
Fiscal estabelece que o Executivo de cada ente da Federação deve colocar 
à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo 
trinta dias antes do prazo final para o encaminhamento de suas propostas 
orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício 
subsequente.
Além disso, cabe ressaltar que, após o envio do PLOA ao Poder 
Legislativo, este ainda pode reestimar a receita nele prevista, se 
comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal, em conformidade 
com o disposto na LRF. 
Reserva de Contingência
Por força do princípio orçamentário da discriminação, as receitas 
e despesas devem ser especificadas para evitar que sejam aprovadas 
dotações globais destinadas a atender indistintamente gastos quaisquer, 
pois, do contrário, o orçamento corresponderia a uma “carta branca” 
para o gasto público e tornaria inócuo o controle político exercido pelo 
Poder Legislativo sobre o documento orçamentário. 
A Reserva de Contingência constitui exceção a esse princípio. 
Conforme dispõe o art. 8º da Portaria Conjunta STN/SOF nº 163/2001, 
corresponde a uma dotação global a ser utilizada como fonte de recursos 
para abertura de créditos adicionais e para o atendimento de passivos 
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, devendo a sua 
forma de utilização e montante (definido com base na receita corrente 
líquida) ser estabelecidos em LDO.
Reserva de Contingência: 
Conforme o artigo 5º, 
III, da LRF, o projeto de 
Lei de Orçamento Anual 
(LOA) conterá a Reserva de 
Contingência, cuja forma 
de utilização e montante 
serão estabelecidos 
na LDO. A Reserva de 
Contingência será destinada 
ao atendimento de passivos 
contingentes e outros 
riscos e eventos fiscais 
imprevistos.
[ 12 ] Gestão Orçamentária e Financeira
De acordo com as LDOs federais, os riscos fiscais podem ser 
classificados como riscos orçamentários e riscos da dívida. Os riscos 
orçamentários dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas 
projetadas na elaboração do PLOA não se confirmarem durante o exercício 
financeiro, ao passo que os riscos da dívida (mais especificamente da 
dívida mobiliária – representada por títulos) relacionam-se ao impacto 
de variações das taxas de juros, de câmbio e de inflação atreladas aos 
títulos da dívida. Os riscos da dívida são especialmente relevantes, 
porque afetam a relação Dívida Líquida/PIB, considerada o indicador 
mais importante de endividamento do setor público. 
Regra de Ouro
É regra que os orçamentos públicos sejam intrinsecamente 
deficitários, não obstante sejam aprovados com equilíbrio formal. Isso 
porque, para “fechar a conta”, as operações de crédito se somam às 
receitas com vistas a equalizá-las ao total das despesas. 
À luz dessa realidade, em que o equilíbrio formal é ineficaz para 
combater o desequilíbrio orçamentário substancial, o constituinte de 
1988 optou não por impedir, mas por qualificar desequilíbrios materiais 
que se apresentam sob as vestes de equilíbrios formais.
Nessa esteira, dispõe o art. 167, III, da Constituição, que é vedada 
a realização de operações de créditos que excedam o montante das 
despesas de capital. Trata-se da chamada regra de ouro das finanças 
públicas, cuja ideia central é a de que o setor público não deve financiar 
despesas correntes mediante endividamento, sob a perspectiva de 
valores globais.
Conforme a Lei 4.320/1964, as despesas correntes são as de
a) custeio: destinadas à manutenção dos serviços criados 
anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre 
outros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de 
terceiros e gastos com obras de conservação e adaptação de bens 
imóveis;
b) transferências correntes: são despesas que não correspondem 
a contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado, 
pois são transferidas para custeio de outros entes públicos ou 
privados (empresas estatais, instituições de caráter assistencial 
ou cultural sem fins lucrativos etc.)
[ 13 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
Ainda segundo essa lei, as despesas de capital são as de:
a) investimento: dotações para o planejamento e a execução 
de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis 
considerados necessários à realização destas últimas, bem 
como para os programas especiais de trabalho, aquisição de 
instalações, equipamentos e material permanente e constituição 
ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter 
comercial ou financeiro;
b) inversões financeiras: despesas para aquisição de imóveis, 
ou de bens de capital já em utilização; aquisição de títulos 
representativos do capital de empresas ou entidades dequalquer 
espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento 
do capital; e constituição ou aumento do capital de entidades 
ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, 
inclusive operações bancárias ou de seguros;
c) transferências de capital: dotações para investimentos ou 
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou 
privado devam realizar, independentemente de contraprestação 
direta em bens ou serviços.
Importante observar que o art. 11 da Lei nº 4.320/1964 informa 
que as operações de crédito representam espécie do gênero “receitas de 
capital”, e que o art. 12 da mesma lei explicita que as despesas de capital 
são compostas por três parcelas: 
• investimentos; 
• inversões financeiras;
• transferências de capital. 
Segundo essa composição, para a verificação do cumprimento 
da regra de ouro, deve-se comparar espécie de receita com gênero de 
despesa, por intermédio da comparação entre “operações de crédito” 
(espécie) e despesas de capital (gênero).
Juntamente com esse mandamento geral, a Constituição previu 
exceção à regra de ouro ao ressalvar as operações de crédito autorizadas 
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
[ 14 ] Gestão Orçamentária e Financeira
Com espírito semelhante, visando à gestão fiscal responsável, o art. 
44 da LRF veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de 
bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento 
de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência 
social, geral e próprio dos servidores públicos.
Vedações Orçamentárias
Relembrando os princípios orçamentários, é possível perceber que 
alguns deles – como o da exclusividade e o da não vinculação – se referem, 
na realidade, a vedações orçamentárias, as quais, no plano constitucional, 
encontram-se gravadas em conjunto no art. 167, a seguir transcrito.
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária 
anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante 
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas [...]; 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia 
autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos 
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, 
sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de 
créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos 
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados 
no art. 165, 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem 
prévia autorização legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de 
empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal 
[ 15 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas 
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais 
de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do 
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata 
o art. 201. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 
[...] 
Em complemento, é oportuno realçarmos que há diversas outras 
vedações em matéria orçamentária no plano infraconstitucional, a 
exemplo da constante no art. 44 da LRF, a qual impede, em regra, o 
financiamento de despesas correntes mediante a utilização de receitas de 
alienação de bens, o que permitiria situações assemelhadas a “vender a 
casa própria para pagar viagens de férias”. 
Tal vedação torna-se necessária para não dar margem a condutas 
inaceitáveis que caracterizariam gestão temerária (imprudente, arriscada, 
perigosa, precipitada) de recursos públicos.
[ 16 ] Gestão Orçamentária e Financeira
Síntese 
Neste Módulo, nosso objetivo foi compreender como ocorre a 
integração entre o planejamento governamental e o orçamento público 
no Brasil, a partir dos elementos estabelecidos pela própria Constituição 
e por normas legais que regem o Direito Financeiro no âmbito público.
Conhecemos o PPA, a LDO e a LOA, assim como o relacionamento 
entre as três peças com vistas à organização da ação estatal, permitindo 
a tradução de estratégias, objetivos e metas em programas e ações de 
governo.
Estudamos as funções e a composição do orçamento público, que 
trata da estimativa das receitas e da fixação das despesas que o governo 
irá realizar a cada exercício financeiro, e de aspectos importantes 
relacionados à peça orçamentária, como seu ciclo de gestão e princípios 
que regem sua elaboração e interpretação.
Nesta aula de conclusão, entendemos como o orçamento público 
no Brasil é estabelecido sob a forma de uma lei ordinária e especial: a Lei 
Orçamentária Anual – LOA, que, com caráter autorizativo, irá orientar 
a aplicação dos recursos públicos arrecadados pelos governos nas três 
esferas da federação.
Finalmente, estudamos os limites constitucionais e legais à 
elaboração da proposta orçamentária e outros tópicos de interesse 
especial, como a reserva de contingência, as vedações orçamentárias e a 
regra de ouro para fins de equilíbrio fiscal.
[ 17 ]Aula 2: Lei Orçamentária Anual
Referências bibliográficas 
1.GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas, 2010.
2.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de 
Orçamento Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Versão 2011. 
Brasília, 2010. 
3.Brasil. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria 
de Planejamento e Investimentos Estratégicos. Manual de Elaboração: 
plano plurianual 2008-2011. Brasília: MP, 2007.
4.MACHADO JR, José Teixeira. A Técnica do Orçamento-Programa no 
Brasil. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 
1979.