Atos administrativos

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Universidade Federal de Pelotas
Direito Administrativo – 2ª prova 
ATOS ADMINISTRATIVOS
Conceito
Para Helly Lopes ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigação aos administrados ou a si própria.
Para Mazza, ato administrativo é toda manifestação expedida no exercício da função administrativa, com caráter infralegal (subordinação aos dispositivos legais, que representa a vontade do povo), consistente na emissão de comandos complementares à lei (só pode tratar de matéria previamente disciplinada em lei), com a finalidade de produzir efeitos jurídicos. 
Estado de Polícia
Vontade da Administração Ação concreta
Estado de Direito
Vontade da Administração Ato administrativo Ação concreta
É uma declaração de vontade que deve ser expedida pelo Poder Público. Ou seja, a Administração Pública não pode iniciar qualquer atuação material sem a prévia expedição do ato administrativo que lhe sirva como fundamento. É a fonte e o limite material da atuação da Administração.
Ato jurídico ≠ Fato jurídico
	Para os civilistas, fato jurídico em sentido amplo é qualquer acontecimento da vida relevante para o direito, ex: morte. E são divididos em: fatos naturais (sentido estrito) e fatos humanos (em sentindo amplo) que, por sua vez, dividem-se em atos jurídicos em sentido estrito (quando os efeitos são determinados pela lei) ou negócios jurídicos (manifestação de vontade capaz de produzir efeitos jurídicos queridos pelas partes). 
Há 4 correntes para distinguir fato jurídico de ato jurídico, são elas:
Corrente clássico-voluntarista: (Sylvia Di Pietro)
Utilizam a voluntariedade como critério de diferenciação. O ato administrativo é um comportamento humano voluntário enquanto que o fato jurídico é um acontecimento da natureza relevante para o direito administrativo. Ex: morte de servidor público. 
Corrente antivoluntarista: (Celso Bandeira de Mello)
Ato administrativo como enunciado prescritivo, disciplinando o “dever ser”. Fato administrativo sendo simplesmente um acontecimento a que a lei atribui consequências jurídicas. Há 3 importantes características decorrentes dessa teoria: 
1) atos administrativos podem ser anulados e revogados, diferente dos fatos; 
2) atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, os fatos não; 
3) o tema da vontade interessa nos atos administrativos discricionários (naqueles em que a que prática da Administração desfruta de certa margem de liberdade), o que não ocorre com os fatos.
Corrente materialista: (Helly Lopes)
Tem o ato como manifestação volitiva da Administração, enquanto que o fato é toda atividade pública material, mero trabalho ou operação técnica dos agentes públicos.
Nessa corrente, o fato administrativo resulta sempre do ato administrativo, que o determina. A expedição do ato consistiria num requisito necessário para a Administração realizar uma ação concreta/decisão executória/fato administrativo.
Corrente dinamicista (José Carvalho Filho / majoritária dos concursos): 
Fato administrativo como toda atividade material no exercício da função administrativa, ou seja, tudo aquilo que retrata alteração dinâmica ou movimento na ação administrativa. Podem ser um evento da natureza (fato administrativo natural) ou um comportamento voluntário (fato administrativo voluntário) e podem ser decorrentes de atos administrativos ou também de condutas administrativas.
Atos da administração
Nem todo ato da administração é ato administrativo. 
Conceito: Há duas correntes diversas sobre o tema:
Corrente minoritária: 
Considera que os atos da Administração são todos os atos jurídicos praticados por ela própria, incluindo os atos administrativos. Defendida por Maria Sylvia Di Pietro.
Corrente majoritária: 
Adotada por grande parte da doutrina, considera que os atos da Administração são atos jurídicos praticados pela Administração Pública que não se enquadram no conceito de atos administrativos, ex: atos legislativos expedidos, atos políticos regidos na CF, atos regidos pelo direito privado e os meramente materiais. Sabendo que existe atos administrativos sendo praticados fora dos domínios da Administração Pública, como por exemplo aqueles expedidos por concessionários e permissionários.
Espécies
Atos políticos ou de governo: 
	Não se caracterizam como atos administrativos, pois possuem uma ampla margem de discricionariedade e têm competência extraída da CF. Ex: declaração de guerra, decreto de intervenção federal, etc.
Atos meramente materiais: 
	Consistem na prestação concreta de serviços, faltando-lhes o caráter prescritivo próprio dos atos administrativos. Ex: poda de árvore, varrição de ruas, cirurgia em hospital público.
Atos legislativos e jurisdicionais: 
	São praticados excepcionalmente pela Administração Pública no exercício de função atípica. Ex: medida provisória.
Atos regidos pelo direito privado ou atos de gestão: 
	Casos raros em que a Administração Pública ingressa em relação jurídica submetida ao direito privado ocupando posição de igualdade perante o particular, ou seja, destituído de poder de império. Ex: Locação imobiliária e contrato de compra e venda.
Contratos administrativos: 
	São vinculações jurídicas bilaterais, diferente dos atos que são unilaterais. Ex: Concessão de serviço público e parceria público-privada.
Espécies de ato administrativo segundo Helly Lopes
Atos normativos: 
	Aqueles que contêm comandos, em regra, gerais e abstratos para viabilizar o cumprimento da lei. Ex: decretos e deliberações.
Atos ordinatórios: 
	São as manifestações internas da Administração decorrentes do poder hierárquico disciplinando o funcionamento de órgãos e a conduta de agentes públicos. Assim, não podem disciplinar comportamentos de particulares por constituírem determinações intra muros. Ex: instruções e portarias.
Atos negociais: 
	Manifestam a vontade da Administração em concordância com o interesse de particulares. Ex: concessões e licenças.
Atos enunciativos:
	Certificam ou atestam uma situação existente, não contendo manifestação de vontade da Administração Publica. Ex: certidões, pareceres e atestados
Atos punitivos: 
Aplicam sanções a particulares ou servidores que pratiquem condutas irregulares. Ex: multas e interdições de estabelecimento.
Atributos do ato administrativo
Classificação dos atos administrativos
Quanto ao grau de liberdade
Atos vinculados: 
	São aqueles praticados pela Administração sem margem alguma de liberdade, pois a lei define de antemão todos os aspectos da conduta. Não podem ser revogados porque não possuem mérito. Entretanto, podem ser anuláveis. Ex: aposentadoria compulsória do servidor que completa 70 anos de idade.
Atos discricionários: 
	São aqueles praticados pela Administração dispondo de margem de liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de atingir o interesse público. São caracterizados pela existência de um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito. Por isso podem ser tanto anulados (na hipótese de vício de legalidade) quanto revogados (por razões de interesse público).
Quanto à formação
Atos simples:
	Resultam da manifestação de um único órgão, seja singular ou colegiado. Ex: decisão do conselho de contribuintes, declaração de comissão parlamentar de inquérito.
Atos compostos: 
	São aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da verificação, visto, aprovação, anuência, homologação ou “de acordo” por parte de outro, como a condição de exequibilidade. A manifestação do segundo órgão é secundária ou complementar. Ex: auto de infração lavrado por fiscal e aprovado pela chefia. A existência, a validade e a eficácia dependem da manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas a execução fica pendente até a manifestação do outro órgão (ato secundário).Atos complexos: 
	São formados pela conjugação de vontade de mais de um órgão ou agente. A manifestação do último órgão ou agente é elemento da existência do ato, ou seja, somente após ela, o ato torna-se perfeito, ingressando no mundo jurídico. Ex: investidura de funcionário, pois a nomeação é feita pelo chefe do executivo e complementada pela posse dada pelo chefe da repartição; aposentadoria de servidor público, nomeação de desembargadores do STF.
Quanto aos destinatários 
Atos gerais ou regulamentares: 
	Dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários. Em regra geral, são atos portadores de determinações abstratas e impessoais. Ganham publicidade por meio de publicação na imprensa oficial. Não havendo meio de publicação nos jornais, devem ser afixados em locais públicos para conhecimento geral. Ex: edital de concurso, regulamentos, instruções normativas e circulares de serviço.
Atos coletivos: 
	Expedidos em função de um grupo definido de destinatários. A publicidade é atendida com a simples comunicação aos interessados. Ex: alteração no horário de funcionamento de uma repartição pública.
Atos individuais: 
	Aqueles direcionados a um destinatário determinado. A exigência de publicidade é cumprida com a comunicação ao destinatário. Ex: promoção do servidor público.
Quanto à estrutura
Atos concretos: 
	Regulam apenas um caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Ex: ordem de demolição de um móvel com risco de desabar.
Atos abstratos ou normativos: 
	Aqueles que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações concretas, não se esgotando após a primeira aplicação. Têm sempre aplicação continuada. A competência para expedição de atos normativos é indelegável. Ex: regulamento do IPI.
Quanto ao alcance
Atos internos: 
	Produzem efeitos dentro da Administração, vinculando somente órgãos e agentes públicos. Por alcançarem somente o ambiente administrativo doméstico, não exigem publicação na imprensa oficial, bastando cientificar os interessados. Ex: portarias e instrução ministerial.
Atos externos: 
	Produzem efeitos perante terceiros. Ex: fechamento de estabelecimento e licença.
Quanto ao objeto
Atos de império: 
	Praticados pela Administração em posição de superioridade diante do particular. Ex: desapropriação, multa, interdição de atividade.
Atos de gestão: 
	Expedidos pela Administração em posição de igualdade perante o particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo direito privado. Ex: locação de imóvel, alienação de bens públicos.
Atos de expediente:
	Dão andamento a processos administrativos. São atos de rotina interna praticados por agentes subalternos sem competência decisória. Ex: numeração dos autos do processo.
Quanto à manifestação de vontade
Atos unilaterais: 
	Dependem de somente uma vontade. Ex: licença.
Atos bilaterais: 
	Dependem da anuência das duas partes. Ex: contrato administrativo.
Quanto aos efeitos
Atos ampliativos: 
	Aqueles que aumentam a esfera de interesse do particular. Ex: concessão, permissão, autorização. São destituídos de imperatividade, exigibilidade e executoriedade.
Atos restritivos: 
	Limitam a esfera de interesse do destinatário. Ex: sanções administrativos.
Quanto ao conteúdo
Atos constitutivos: 
	Criam novas situações jurídicas. Ex: admissão de um aluno em escola pública.
Atos extintivos ou desconstitutivos: 
	Extinguem situações jurídicas. Ex: demissão de um servidor. 
Atos declaratórios ou enunciativos: 
	Visam preservar direitos e afirmar situações preexistentes. Ex: certidão e atestado.
Atos alienativos: 
	Realizam a transferência de bens ou direitos a terceiros. Ex: venda de um bem público.
Atos modificativos: 
	Alteram situações preexistentes. Ex: alteração do local de reunião.
Atos abdicativos:
	Aqueles em que o titular abre mão de um direito. Ex: renúncia à função pública.
Quanto à situação jurídica que criam
Atos-regra: 
Criam situações gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser revogados a qualquer tempo. Ex: regulamento.
Atos subjetivos: 
Criam situações particulares, concretas e pessoais. Podem ser modificados pela vontade das partes. Ex: contrato.
Atos-condição: 
Praticados quando alguém se submete a situações criadas pelos atos-regra, sujeitando-se a alterações unilaterais. Ex: aceitação de cargo público.	
Quanto à eficácia
Atos válidos: 
	São praticados pela autoridade competente atendendo a todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica.
Atos nulos: 
	Aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema normativo. Possuem defeitos insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Ex: ato praticado com desvio de finalidade
Atos anuláveis: 
	Praticados pela Administração Púbica com vícios sanáveis na competência ou na forma. Admitem convalidação. Ex: ato praticado por usurpador de função pública.
Atos irregulares: 
	Portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer consequência na validade do ato. Ex: portaria publicada com nome de “decreto”.
Quanto à exequibilidade
Atos perfeitos:
	Atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade.
Atos imperfeitos:
	Aqueles incompletos na sua formação. Ex: ordem não exteriorizada.
Atos pendentes: 
	Preenchem todos os elementos de existência e requisitos de validade, mas a irradiação de efeitos depende do implemento de condição suspensiva ou termo inicial. Ex: permissão outorgada para produzir efeitos daqui 12 meses.
Atos consumados ou exauridos: 
	Produziram todos os seus efeitos. Ex: edital de concurso exaurido após a posse de todos os aprovados.
Quanto à retratabilidade
Atos irrevogáveis:
	São insuscetíveis de revogação, tais como: atos vinculados, exauridos, geradores de direito subjetivo. Ex: lançamento tributário (ato vinculado).
Atos revogáveis: 
	Aqueles sujeitos à possibilidade de extinção por revogação. Ex: autorização para bar instalar mesas sobre a calçada.
Atos suspensíveis:
	Praticados pela Administração com a possibilidade de ter os efeitos interrompidos temporariamente diante de situações excepcionais. Ex: autorização permanente para circo-escola utilizar área pública durante os finais de semana, mas que pode ser suspensa quando o local for cedido para outro evento específico.
Atos precários: 
	Expedidos pela Administração Pública para criação de vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passíveis de desconstituição a qualquer momento pela autoridade administrativa diante de razões de interesse público superveniente. Não geram direito adquirido. Ex: autorização para instalação de banca de flores em calçada.
Quanto ao modo de execução
Atos autoexecutórios: 
	Podem ser executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Ex: requisição de bens.
Atos não autoexecutórios: 
	Dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus efeitos regulares. Ex: execução fiscal.
Quanto ao objetivo visado pela Administração
Atos principais:
	São aqueles com a existência bastante em si, não sendo praticados em função de outros atos. Ex: decisão do conselho de contribuintes.
Atos complementares: 
	Aprovam ou confirmam o ato principal, desencadeando a produção de efeitos deste. Ex: visto da autoridade superior aposto em auto de infração.
Atos intermediários ou preparatórios: 
	Concorrem para a prática de um ato principal e final. Ex: publicação do edital é ato preparatório dentro do procedimento licitatório.
Atos-condição: 
	São praticados com exigência prévia para a realização de outro ato. Ex: concurso é ato-condição para a posse na magistratura.
Atos de jurisdição ou jurisdicionais: 
	São praticados pela Administração Pública envolvendo uma decisão sobre matéria controvertida. Ex: decisão de órgão administrativo colegiado revisando ato de agente singular.
Quanto à natureza da atividade
Atos da administração ativa: 
	Criam uma utilidade pública. Ex: admissão de aluno em universidade pública.
Atos de administração consultiva:Esclarecem, informam ou sugerem providências indispensáveis para a prática do ato administrativo. Ex: pareceres opinativos.
Atos de administração controladora: 
	Impedem ou autorizam a produção dos atos de administração ativa, servindo como mecanismo de exame da legalidade ou do mérito dos atos controlados. Ex: homologação de procedimento pela autoridade superior.
Atos de administração verificadora: 
	Apuram a existência de certo direito ou situação. Ex: registro de casamento.
Atos de administração contenciosa: 
	Decidem no âmbito administrativo questões litigiosas. Ex: decisão de tribunal administrativo.
Quanto à função da vontade administrativa
Atos negociais ou negócios jurídicos: 
	Produzem diretamente efeitos jurídicos. Ex: promoção do servidor público.
Atos ouros ou meros atos administrativos: 
	Não produzem diretamente feitos, mas funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos emanados diretamente da lei. Ex: certidão.
Extinção do ato administrativo: 4 categorias
Extinção ipso iuri pelo cumprimento integral de seus efeitos: 
	Quando o ato administrativo produz todos os efeitos que ensejaram sua prática, ocorre sua extinção natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se das seguintes formas:
Esgotamento do conteúdo: o ato exaure integralmente a sua eficácia após o cumprimento do conteúdo. Ex: edital de licitação de compra de vacinas após a vacinação realizada.
Execução material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato é materialmente cumprida. Ex: ordem de guinchamento de veículo extinta após sua execução.
Implemento de condição resolutiva ou termo final: o ato é extinto quando sobrevém o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. Ex: término do prazo de validade da CNH.
Extinção ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou objeto: 
	O ato administrativo é praticado em relação a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses elementos, o ato extingue-se automaticamente. Ex: promoção de servidor extinta com seu falecimento.
Extinção por renúncia: 
	Ocorre quando o próprio beneficiário abre mão da situação proporcionada pelo ato. Ex: exoneração de cargo a pedido do ocupante.
Retirada do ato: 
	É a forma de extinção mais importante para provas e concursos públicos. Ocorre com a expedição de um ato secundário praticado para extinguir ato anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação, caducidade e contraposição.
Revogação: É a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc, praticada pela Adm Pública e fundada em razões de conveniência e oportunidade, respeitando os direitos adquiridos. Na revogação, ocorre uma causa superveniente que altera o juízo de conveniência e oportunidade sobre a permanência de determinado ato discricionário, obrigando a Administração a expedir um segundo ato, chamado ato revocatório, para extinguir o ato anterior. Ou seja, o motivo da revogação é a superveniência de fato novo impondo outro juízo sobre o interesse público relativo ao ato praticado. Por isso, sua natureza é discricionária. A revogação é de competência da mesma autoridade que praticou o ato revogado, não somente da Administração. O que não pode é o Judiciário revogar ato praticado por outro Poder. A eficácia ex nunc significa dizer que os efeitos do ato são preservados até a data de sua revogação, tem efeitos futuros, não retroativos. O ato revocatório é ato secundário, constitutivo e discricionário. Há alguns atos que não podem ser revogados, tais como: Atos que geram direitos adquiridos, atos já exauridos, atos vinculados, enunciativos e preclusos.
Anulação: É a extinção de um ato ilegal, defeituoso, determinada pela Administração ou pelo Judiciário, com efeitos ex tunc. Os fundamentos da anulação são o poder de autotutela e o principio da legalidade, tendo prazo decadencial de 5 anos, salvo comprovada má-fé. O ato anulatório é praticado para extinguir ato administrativo anterior, e assim, a anulação deve desconstituir os efeitos desde a data da prática do ato administrativo defeituoso. A anulação não pode ser realizada quando: a) ultrapassado o prazo legal; b) houver consolidação dos efeitos produzidos; c) for mais conveniente para o interesse público manter a situação fática já consolidada do que determinar a anulação (teoria do fato consumado); d) houver possibilidade de convalidação. 
	Quadro comparativo entre anulação e revogação
	 
	Anulação
	Revogação
	Motivo
	Ilegalidade
	Conveniência e oportunidade (interesse público)
	Competência
	Administração e Poder Judiciário
	Somente a Administração
	Efeitos
	Retroativos (ex tunc)
	Não retroativos (ex nunc)
	Ato que realiza
	Ato anulatório
	Ato revocatório
	Natureza
	Decisão vinculada
	Decisão discricionária
	Alcance
	Atos vinculados e atos discricionários
	Atos discricionários perfeitos e eficazes
	Prazo
	5 anos
	Não tem
	Dica especial
	Anulação de atos ampliativos e dos praticados por funcionário de fato tem efeitos ex nunc
	A revogação só pode ser realizada com a superveniência de fato novo que deve constar da motivação do ato revocatório
Cassação: É a modalidade de extinção do ato administrativo que ocorre quando o administrado deixa de preencher condição necessária para permanência da vantagem. Ex: CNH cassada porque o condutor ficou cego.
Caducidade/decaimento: Extinção do ato em consequência da sobrevinda de norma legal proibindo situação que o ato autorizava. É uma anulação por causa superveniente. Ex: perda do direito de utilizar imóvel com fins comerciais com a aprovação de lei que transformou a área exclusivamente residencial.
Contraposição: Ocorre com a expedição de um segundo ato, fundado em competência diversa, cujos efeitos são contrapostos aos do ato inicial, produzindo sua extinção. Ex: ato de nomeação de um funcionário extinto com exoneração.
Convalidação:
	É uma forma de suprir defeitos leves do ato para preservar a sua eficácia. É realizada por um ato convalidatório, com natureza vinculada, constitutiva e eficácia ex tunc. A convalidação constitui meio para restaurar a juridicidade, preservando a segurança jurídica e da economia processual. O objeto da convalidação é um ato administrativo, vinculado ou discricionário, possuidor de um vício sanável ensejador de anulabilidade. Existem 3 espécies de convalidação: 
Ratificação: Quando a convalidação é realizada pela mesma autoridade que praticou o ato
Confirmação: Realizada por outra autoridade
Saneamento: Nos casos em que o particular é quem promove a sanatória do ato.
	
Teoria dos atos sanatórios
	Trata do aperfeiçoamento da relação jurídico-administrativa com defeito de legalidade. Segundo Moreira Neto, a sanatória voluntária possui 3 modalidades:
Ratificação: corrige defeito de competência 
Reforma: elimina a parte viciada de um ato defeituoso
Conversão: A administração transforma um ato com vício de legalidade, aproveitando seus elementos válidos, em um novo ato.
	Há ainda a sanatória não voluntária ou fato sanatório, nomes atribuídos aos institutos da prescrição e decadência, que operam a estabilização de defeitos do ato pelo transcurso de um prazo legal associado à inércia do titular do direito.