Aula A dívida pública no Brasil

Prévia do material em texto

A Dívida Pública no Brasil 
Referências: 
• Capítulo 9: A dinâmica da dívida pública e o 
caso brasileiro (Finanças Públicas - Fabio 
Giambiagi e Ana Cláudia Além) 
 
• Cap. 15: Necessidades de Financiamento do 
Setor Público, Déficits e Dívida Pública (item 
15.3) (Finanças Públicas – Fernando Rezende) 
A dívida pública no Brasil 
• Quem fizesse uma projeção da dívida pública 
brasileira em 1980, partindo do pressuposto de 
que o déficit público seria bastante algo durante 
toda a década de 1980, provavelmente chegaria à 
conclusão de que a trajetória do endividamento 
público seria explosiva; 
• Observação dos dados: em meados dos anos 
1990, o Brasil tinha uma dívida pública muito 
similar à do início dos anos 1980, expressa em 
percentagem do PIB; 
• Como isso se explica? 
A dívida pública no Brasil 
• Definição de senhoriagem: 
– Em termos históricos, a senhoriagem consistia no 
conjunto de obrigações e deveres que o vassalo 
medieval devia a seu suserano ou senhor; 
– Em termos mais específicos, isto é, quando relacionada 
com a emissão de moeda, a senhoriagem é a receita 
obtida por aqueles que têm o poder de emitir, 
decorrente da diferença entre o valor de face da 
moeda e seu custo de produção, que inclui o valor do 
metal correspondente (ouro, prata, bronze etc.) e o 
trabalho de cunhagem propriamente dito; 
Paulo Sandroni - Dicionário de Economia do século XXI 
 
A dívida pública no Brasil 
• Em parte, a explicação reside no quadro (p.222) a seguir: 
 
 
 
 
 
• Quadrante B: Déficit Público baixo e senhoriagem elevada → queda da dívida 
pública; 
• Quadrante C: Déficit Público elevado e senhoriagem baixa → aumento da dívida 
pública; 
• Quadrantes A e D: o sinal da variação da dívida pública é ambíguo. 
• O crescimento do PIB é um parâmetro relevante para a análise (relação dívida/PIB); 
– 1981/1984: negativo em 0,3% ao ano; 
– 1985/1989: 4,4% ao ano; 
– 1990/1994: 1,3% ao ano. 
Senhoriagem 
Baixa Elevada 
Déficit público Baixo A B 
Elevado C D 
A dívida pública no Brasil 
• Para entender o que aconteceu com a dívida brasileira, é 
necessário analisar outra variável: 
• Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP): 
corresponde ao conceito de déficit nominal apurado pelo 
critério “acima da linha”; refere-se a variação da dívida 
fiscal líquida entre dois períodos de tempo; 
• Déficit nominal = Gastos totais – Receitas totais; 
• Revisando: 
– Método “acima da linha” – representa a diferença entre os 
fluxos de receita e despesa, ou seja, é o excesso de gastos sobre 
a arrecadação; 
– Método “abaixo da linha” – considera o déficit como uma 
variação da dívida pública por meio de seu financiamento. 
 
A dívida pública no Brasil 
• Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP): 
corresponde ao conceito de déficit nominal apurado pelo critério 
“acima da linha”; refere-se a variação da dívida fiscal líquida 
entre dois períodos de tempo; 
• Dívida fiscal líquida: é dada pela diferença entre a dívida líquida do 
setor público e o ajuste patrimonial; 
• Dívida líquida do setor público: é dada pela soma das dívidas 
interna e externa do setor público (governo central, Estados e 
municípios e empresas estatais) junto ao setor privado, incluindo 
a base monetária e excluindo-se ativos do setor público (reservas 
internacionais, créditos com o setor privado e os valores das 
privatizações); 
• Ajuste patrimonial: item da dívida líquida do setor público que 
contabiliza a diferença entre os passivos do governo, contraídos 
no passado e posteriormente reconhecidos (“esqueletos”), e os 
resultados da privatização. 
 
 
A dívida pública no Brasil 
• NFSP no conceito operacional: exclui das necessidades de 
financiamento nominais a correção monetária (efeito 
inflacionário) que incide sobre a dívida fiscal líquida. Seu 
correspondente pelo critério “acima da linha” é o déficit 
operacional; 
 
• Déficit operacional = Déficit primário (gastos não financeiros – 
receitas não financeiras) + Pagamento de juros reais; 
 
• NFSP no conceito primário: exclui das necessidades de 
financiamento nominais, o pagamento de juros nominais que 
incide sobre a dívida fiscal líquida. Equivale ao déficit primário 
apurado pelo critério “acima da linha”; 
 
A dívida pública no Brasil 
4,7 
3,6 
5,7 
4,8 
6,9 
-1,4 
0,2 
1,7 
0,7 
-1,1 
4,6 
3,5 
4 
6,9 
1,9 
3,6 
2 
2,7 
3,6 
5 
2,2 
2,6 
2,4 
4,1 
0,4 
-0,3 
1,2 
0,7 
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Déficit público operacional e financiamento através da senhoriagem 
1985/1998 (% PIB) 
NFSP - Operacional Senhoriagem
Fonte: Banco Central – Livro pág. 224 
A dívida pública no Brasil 
• A trajetória da dívida pública no Brasil nos 30 
anos (1981-2010) pode ser decomposta em 
seis períodos: 
– 1981/1984; 
– 1985/1989; 
– 1990/1994; 
– 1995/1998; 
– 1999/2002; 
– 2003/2010; 
A dívida pública no Brasil 
A dívida pública no Brasil 
• 1981/1984; 
– Caracterizou-se pela elevação da relação dívida/PIB; 
– Contexto: forte déficit fiscal e estagnação econômica; 
– ↑ Déficit fiscal → ↑ dívida pública → ↑ relação 
dívida/PIB; 
– Em pouco tempo, a dívida passou de pouco mais de 20% 
do PIB, para mais de 55% do PIB, em parte devido aos 
déficits fiscais da época e, também ao impacto da 
desvalorização cambial de 1983; 
– Essa desvalorização elevou significativamente o valor da 
dívida externa, medida como percentagem do PIB; 
A dívida pública no Brasil 
• 1985/1989; 
– Déficit público: até 1989 manteve-se extremamente 
elevado; 
– Déficit similar ao da primeira metade da década de 1980, 
mas uma queda da relação dívida/PIB; 
– Três fatores para esta queda: 
1) Crescimento do PIB (variação real acumulada de 24% no 
período); 
2) A receita de senhoriagem aumentou → combinação de planos 
econômicos com taxa de inflação que depois dos planos 
voltavam a crescer, gerando um imposto inflacionário; 
3) Importante subindexação da dívida, fruto da aceleração 
inflacionária, que na prática “comia” parte da dívida herdada do 
passado; 
 
 
A dívida pública no Brasil 
• 1990/1994; 
– Queda da importância relativa da dívida pública se 
manteve durante os primeiros anos da década de 1990; 
– Menor crescimento da economia; 
– Motivos da queda: 
1) Diminuição das NFSP: o déficit operacional médio deste período 
chegou a zero; 
2) Novo movimento de apreciação cambial – reduz a importância 
relativa da dívida externa; 
3) O acordo da dívida externa daquele mesmo ano – implicou 
eliminar parte do seus valor, devido ao cancelamento parcial da 
dívida; 
– A dívida pública caiu para apenas 30% do PIB em 1994; 
A dívida pública no Brasil 
• 1990/1994; 
– Mudança de composição da dívida → tendência de diminuição 
da participação da dívida externa na dívida líquida total do setor 
público; 
• 1983: 2/3 da dívida total; 
• 1990: mais de 50% do total; 
• 1994: menos de 1/3 do total. 
– Razões desta mudança: 
• Processo de acumulação de reservas internacionais iniciado em 1991; 
– 1991: US$ 9 bilhões; 
– 1994: US$ 36 bilhões; 
• Processo de privatização → venda de empresas endividadas em US$ e 
que em consequência deixaram de constar na estatística de 
endividamento público; 
 
 
A dívida pública no Brasil 
• 1995/1998; 
– Depois de 1994: nova etapa na evolução da 
dívida → fatores opostos aos de 1990/1994; 
– Retorno a uma situação de déficits fiscais 
elevados e ao mesmo tempo, diminuição da 
senhoriagem; 
– A dívida pública voltou a crescer a partir de 
meados dos anos 90;A dívida pública no Brasil 
• 1999/2002; 
– 1999: inaugura-se a fase dos elevados superávits 
primários; 
– Dívida pública continuou aumentando; 
– Não mais pelos déficits elevados como até 1998 e 
sim devido ao efeito dos ajustes patrimoniais, 
associado ao impacto das sucessivas desvalorizações 
sobre a dívida pública afetada pelo câmbio – dívida 
interna indexada ao dólar e dívida externa pública; 
– A partir do Governo Lula: dívida líquida voltou a 
diminuir como proporção do PIB, com exceção de 
2009 (ano de economia estagnada); 
 
A dívida pública no Brasil 
• 2003/2010; 
– A partir de 2003: a intensidade da apreciação 
cambial fez com que a dívida externa associada 
ao câmbio diminuísse rapidamente, gerando um 
efeito patrimonial favorável para as contas 
públicas → diminuição da dívida pública; 
 
A dívida pública no Brasil 
• Dívida líquida do setor público e ajustes patrimoniais – 
Dezembro (% PIB) – pg. 229 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Banco Central. Para 2010, setembro. 
 
Composição 1998 2002 2006 2010 
Dívida líquida do setor público 38,9 60,6 47,0 41,0 
Dívida fiscal 37,9 39,1 36,9 34,0 
Ajustes patrimoniais 1,0 21,5 10,1 7,0 
Privatização -3,0 -4,3 -2,8 -2,2 
Outros ajustes 4,0 25,8 12,9 9,2 
Sobre dívida interna 0,4 10,3 5,0 3,4 
Sobre dívida externa 0,5 8,5 3,0 2,6 
Demais ajustes patrimoniais 3,1 7,0 4,9 3,2 
A dívida pública no Brasil 
-30,0
-20,0
-10,0
0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
Dívida líquida do setor público - 2013/2015 (% PIB) 
Total Interna Externa
Dívida externa negativa: “Temos mais créditos do que dívidas no exterior. A 
dívida desapareceu no sentido contábil, apenas” – então presidente do Banco 
Central, Gustavo Franco (1998). 
Inflação e Déficit Público 
• Uma das principais fontes de financiamento do déficit 
público é a emissão monetária: 
• Excesso de oferta de moeda na economia = aumento de 
preços → detentores de moeda = perda do poder aquisitivo; 
• “Como o governo é detentor do monopólio da emissão, ele 
pode apropriar-se de recursos reais, por meio do aumento 
dos gastos, em troca de emissão de base monetária”; 
• Senhoriagem = receita total do governo oriunda do aumento 
da base monetária; 
• Parte do aumento da base monetária é destinada a 
satisfazer ao aumento dos encaixes reais, em função do 
crescimento econômico e do aumento das transações 
econômicas e a outra utilizada para cobrir as necessidades 
oriundas do aumento da inflação. 
Inflação e Déficit Público 
• Senhoriagem = receita total do governo oriunda do aumento da 
base monetária; 
𝑆ℎ𝑡 = 
∆𝑀𝑡
𝑃𝑡
= 𝜇𝑚𝑡 = ∆𝑚𝑡 + 𝜋𝑡𝑚𝑡 
• Onde: 
– 𝜇𝑡 = taxa de crescimento da base monetária (𝑀𝑡); 
– 𝑚𝑡 = saldos monetários reais; 
– 𝜋𝑡 = taxa de inflação. 
• A receita total da senhoriagem pode ser interpretada como 
imposto, no qual 𝜇𝑡 é a alíquota de imposto e 𝑚𝑡 a base de 
incidência da arrecadação; 
• A senhoriagem pode ser decomposta em crescimento dos saldos 
monetários reais + o imposto inflacionário (𝜋𝑡𝑚𝑡); 
Inflação e Déficit Público 
• A senhoriagem deverá ser igual ao imposto inflacionários na hipótese 
que ∆𝑚𝑡 = 0. 
𝑆ℎ𝑡 = 
∆𝑀𝑡
𝑃𝑡
= 𝜇𝑚𝑡 = ∆𝑚𝑡 + 𝜋𝑡𝑚𝑡 
• Onde: 
– 𝜇𝑡 = taxa de crescimento da base monetária (𝑀𝑡); 
– 𝑚𝑡 = saldos monetários reais; 
– 𝜋𝑡 = taxa de inflação. 
• Países com baixas taxas de inflação, essa fonte de receita tem sido 
pequena; 
– EUA (1980/91): senhoriagem = 0,4% PIB ; imposto inflacionário = 0,9% PIB; 
• Países com elevada taxa de inflação: 
– Brasil (1980/91): senhoriagem = 3,8% PIB e imposto inflacionário = 14,2% PIB; 
Inflação e Déficit Público 
• Questões importantes quanto ao financiamento 
inflacionário do déficit público: 
 Existe um nível ótimo de arrecadação deste imposto? 
 Dito de outra forma, o imposto inflacionário obedece 
à curva de Laffer? 
Até que ponto esse tipo de financiamento do déficit 
público pode acarretar um processo inflacionário 
crônico ou uma hiperinflação? 
Qual o tipo de dependência do déficit público em 
relação ao nível de inflação? 
 
 
Revisando: Curva de Laffer 
• Teoria desenvolvida pelo economista monetarista Arthur Laffer; 
• Existe uma relação peculiar entre a arrecadação tributária e a taxa 
de impostos na economia; 
• Quando a taxa de impostos é baixa, a relação é diretamente 
proporcional, mas depois de ultrapassar um ponto de 
maximização da arrecadação, a relação passa a ser inversamente 
proporcional; 
• A partir de determinado nível de tributação, qualquer elevação da 
taxa, em lugar de provocar aumento da arrecadação, resultaria 
numa redução; 
• As causas principais deste fenômeno são: 
– Evasão fiscal (quando os impostos são muito elevados); 
– Desestímulo provocado sobre os negócios em geral. 
 
 
Revisando: Curva de Laffer 
 
 
Inflação e Déficit Público 
• Existem limites que determinam o financiamento via 
imposto inflacionário. 
• Aceleração da inflação → reduz a demanda por 
moeda; 
• Portanto, existe um nível de inflação que maximiza a 
receita do imposto inflacionário. A partir desse ponto, 
a queda da base de arrecadação mais que compensa 
o aumento da inflação, que funciona como a alíquota 
do imposto; 
• Há, portanto, uma curva de Laffer para o imposto 
inflacionário. 
 
Inflação e Déficit Público 
Taxa de 
inflação 
(𝝅) 𝜋 ótimo 
 
Inflação e Déficit Público 
• O nível ótimo de taxa de inflação depende de 
fatores, como a capacidade de substituição da 
moeda por outros ativos que forneçam alto 
grau de liquidez e que possam compensar a 
perda com a erosão real; 
• Quanto mais elevada for essa capacidade, 
maior será a inflação requerida para atingir a 
receita máxima; 
Inflação e Déficit Público 
• Efeito Tanzi: 
 
– Defende que a inflação reduz a receita tributária em 
termos reais em decorrência da defasagem entre o 
fato gerador do imposto e sua efetiva coleta 
(recebimento dos recursos pela autoridade fiscal); 
 
– Segundo este efeito, a inflação contribui para redução 
real da receita e aumento do déficit público; 
 
– Governos: forma de minimizar o efeito Tanzi → adotar 
a indexação do sistema tributário, ou seja, cobrar os 
impostos em termos de um índice que acompanhe a 
evolução da inflação; 
Inflação e Déficit Público 
• Efeito Tanzi: 
 
– Brasil: criou-se a Unidade Fiscal de Referência (Ufir) uma espécie 
de moeda indexada para o pagamento de impostos; 
• No auge da hiperinflação brasileira (entre o final de 1989 e início de 
1990), a Ufir sofria variações diárias, acompanhando a aceleração 
inflacionária; 
• Com o advento do Plano Real buscou-se eliminar os mecanismos de 
indexação que alimentavam a memória inflacionária. Manteve-se a 
Ufir, mas sua frequência de variação foi reduzida. 
 
– A defasagem na arrecadação varia entre os países e de acordo 
com o tipo de imposto. 
 
– Países desenvolvidos: a defasagem média é menor do que nos 
países em desenvolvimento, principalmente devido à maior 
eficiência da administração e do sistema tributário; 
 
Inflação e Déficit Público 
• Efeito Tanzi: 
 
– Defasagem média é menor para impostos sobre a renda 
(de um mês para aqueles retidos na fonte) e maior nos 
impostos indiretos (de 6 a 10 meses para impostos sobre o 
consumo de bens e serviços); 
 
– Estudos sugerem uma relação inversa entre a eficiência do 
sistema tributário e a utilização do imposto tributário; 
 
– Países em que a base de tributação é, em grande parte, 
formada por uma população de baixa renda e possuem 
uma administração tributária ineficiente, dependem 
significativamente do imposto inflacionário;Inflação e Déficit Público 
• Efeito Patinkin: 
 
– Sugere que a elevação dos preços pode proporcionar 
a redução do déficit público por meio da queda real 
nos gastos públicos; 
 
– Para isto ocorrer, basta o governo adiar pagamentos e 
postergar aumento de salários num ambiente de 
aceleração inflacionária; 
 
– Com uma inflação de 1.000% ao ano, um atraso de 15 
dias nos salários ou no pagamento dos benefícios 
previdenciários é responsável por uma redução real 
de 10,5% nesses gastos; 
Inflação e Déficit Público 
• Efeito Patinkin: 
 
– Esse efeito torna-se mais forte à medida que a inflação 
atinge patamares mais elevados (por exemplo, a partir de 
1.000% ao ano); 
 
– Com isso, o déficit público tende a ser ajustado, dado que 
os gastos não estão indexados (ou indexados de forma 
imperfeita), enquanto a receita acompanha mais de perto 
a aceleração inflacionária; 
 
– Estudos empíricos para o Brasil (Cardoso, 1998, e Bacha, 
1994) sugerem que o efeito Patinkin domina o efeito Tanzi, 
sobretudo nos períodos de elevada inflação.