Texto 3 Fundamentos da Gestao Social

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Texto 3 - Fundamentos da Gestão Social
A gestão pública e a reforma do Estado
A reforma do Estado surgiu nos anos 1990 com o objetivo de redefinir o papel do Estado. Um dos objetivos foi descentralizar as responsabilidades sociais para os estados e municípios.
Segundo Pereira (1998), a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração patrimonialista, a administração pública burocrática e a administração pública gerencial.
Pereira (2005, p. 49) ainda apresenta a seguinte concepção de administração pública: “Transformar a administração pública burocrática, rígida e ineficiente, em uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.”
De acordo com Pereira (1997), a administração pública burocrática surgiu na metade do século XIX, na época do Estado Liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. É baseada nos princípios da profissionalização, da organização em carreira, da hierarquia funcional, da impessoalidade e do formalismo.
Como forma de combater a corrupção e o nepotismo, tem-se um controle rígido para seleção de pessoal, para celebração de contratos e para exercício do controle, que é voltado para a própria administração, com a eficiência na prestação dos serviços públicos ao cidadão, chamado de cidadão-cliente.
A administração pública gerencial surge na metade do século XX, como resposta à expansão das funções econômicas e sociais do Estado ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, deixando à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública está na necessidade de restringir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário que passa então a ser essencial (PEREIRA, 1997).
As principais diretrizes dos organismos internacionais recomendam que a reforma do Estado seja orientada para o mercado, “predominantemente pelos valores da eficiência e da qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações” (PIETRO, 2005, p. 49), exigindo o abandono de instrumentos de controle político e a restrição na alocação de recursos públicos, principalmente na área social.
Segundo Pereira (1997), na reforma do Estado foram indicados quatro componentes básicos:
a) a delimitação do tamanho do Estado, reduzindo suas funções por meio da privatização, da terceirização e da publicitação, o que envolve a criação das organizações sociais;
b) a redefinição do papel regulador do Estado por meio da desregulamentação;
c) o aumento da governança, ou seja, a recuperação da capacidade financeira e administrativa de implementar decisões políticas tomadas pelo governo através do ajuste fiscal;
d) o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo;
e) intermediar interesses, garantir legitimidade e governar.
Segundo Ribeiro (2002), com a reforma, ocorreram alterações nos mecanismos da tomada de decisões do aparelho do Estado; portanto, houve uma orientação para a descentralização, entendida como quebra do monopólio administrativo estatal, exigências de responsabilização dos agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social.
As funções do Estado a partir da reforma:
As funções do Estado estão divididas em quatro setores de atuação:
a) Núcleo estratégico: compreende os Poderes Legislativo, Judiciário e o Ministério Público, e, no Poder Executivo, o Presidente da República, os ministros e seus auxiliares e assessores, diretamente responsáveis pelo planejamento e pela formulação das políticas públicas.
b) Atividades exclusivas: serviços que só o Estado pode realizar, como regulamentar, fiscalizar e fomentar.
c) Serviços não exclusivos: correspondem ao setor em que o Estado atua com outras organizações privadas ou públicas não estatais: são os serviços sociais do Estado, abrangendo fundamentalmente escolas, universidades, centros de pesquisa científica e tecnológica, creches, ambulatórios, hospitais, entidades assistenciais, museus, emissoras de rádio e TVs educativas e culturais.
d) Produção de bens e serviços para o mercado: corresponde à área de atuação das empresas, abrangendo atividades econômicas voltadas para o lucro.
De acordo com Pietro (2005), no Primeiro Setor, afirma-se que a efetividade das decisões é mais importante que a eficiência; aí pode haver um misto de administração burocrática e gerencial. Nos demais setores, a eficiência é mais importante, devendo prevalecer a administração pública gerencial.
Segundo Pereira (1997), é no núcleo de serviços não exclusivos que o governo estabelece as premissas da reforma do Estado na sua relação com a sociedade e o mercado, a partir dos seguintes objetivos:
• transferir os serviços não exclusivos para entidades denominadas de organizações sociais;
• buscar autonomia e flexibilidade na prestação desses serviços;
• buscar a participação da sociedade mediante o controle desses serviços através dos conselhos de administração, com centralidade na figura do cidadão-cliente;
• fortalecer a parceria entre Estado e sociedade através do contrato de gestão.
 
Para Pereira (1997), as mudanças não atingem apenas a esfera econômica, mas também ideológica e política, buscando o consentimento e a adesão das classes à nova ideologia.
De acordo com Ribeiro (2002), a elaboração do plano diretor da reforma do Estado teve como objetivo aprofundar a descentralização de funções para estados e municípios, limitando as ações do Estado às atividades exclusivas, reservando as não exclusivas ao setor público não estatal, e a produção de bens e serviços à iniciativa privada.
Administração pública e gestão pública:
Existem várias formas de conceituar administração pública. Santos (2006) fornece diversas definições para administração pública, citando outros autores:
Para Amato (1971), administração pública é a gestão dos bens e interesses qualificados da comunidade, nos âmbitos federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. 
De acordo com Meirelles (1985), administração pública é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
No entanto, Santos (2006) conceitua administração pública como a organização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo.
Segundo Ferreira (apud Santos, 2006), gestão pública refere-se às funções da gerência pública nos negócios do governo, mandato de administração. Para Santos (2006), a gestão associa-se a uma determinada fase de mandato. Portanto, a gestão teria as mesmas características da administração, mas válidas por um período de tempo determinado.
Pode-se diferenciar administração pública de gestão pública afirmando que administração é atividade neutra, vinculada à lei ou à norma técnica; é conduta hierarquizada.
A gestão, por outro lado, implica o atendimento de parâmetros básicos: tradução da missão, realização de planejamento e controle, administração de recursos humanos, materiais, tecnológicos e financeiros, inserção de cada unidade organizacional no foco da organização e tomada de decisão diante de conflitos internos e externos. Portanto, a gestão pública é a mesma atividade administrativa vinculada à lei ou à norma técnica e à política, realizando funções administrativas em um determinado período de tempo.
O art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, cita alguns princípios que norteiam a gestão pública. Gasparini (1995) amplia o leque de princípios e conceitua-os da seguinte forma:
• legalidade: está associada à gestão pública em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não podendo se afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilização do seu autor;
• impessoalidade: qualquer atividade de gestão pública deveser dirigida a todos os cidadãos, sem a determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza;
• moralidade: os atos e as atividades públicas devem obedecer aos princípios morais. Para Meirelles (1985), estes estão intimamente ligados ao conceito do bom administrador, ou seja, aquele que busca o melhor e mais útil para o interesse público;
• publicidade: este princípio torna obrigatória a divulgação dos atos, contratos e outros documentos da administração pública para conhecimento, controle e início dos seus feitos. O instrumento oficial é o jornal, público ou privado, destinado à publicação dos atos. Em geral, são utilizados Diários Oficiais;
• finalidade: impõe-se à administração pública a prática de atos voltados para o interesse público;
• continuidade: os serviços públicos não podem parar, pois as necessidades da população não param. Existem dispositivos legais que dão direito ao consumidor de ser ressarcido por empresas prestadoras de serviços públicos na falta ou inadequação dos serviços;
• indisponibilidade: o detentor da disponibilidade dos bens e dos direitos públicos é o Estado, e não seus servidores;
• igualdade: todos os cidadãos são iguais perante a lei e, portanto, perante a administração pública.
CARACTERIZANDO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA:
Administração pública direta: Para que o Estado realize suas funções políticas e administrativas, é necessária estrutura organizacional voltada aos interesses da coletividade. Essa estrutura chama-se administração pública, nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Na administração direta, os serviços e a competência para prestá-los estão distribuídos entre os diversos órgãos que compõem a entidade política por eles responsável.
Na esfera federal, esses órgãos são os ministérios; nas esferas estadual e municipal, as secretarias.
Administração pública indireta: São entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e vinculadas ao executivo, através do ministério ou secretaria em que se enquadra sua principal atividade, gozando, entretanto, de autonomia administrativa e financeira. Podem ser:
• Autarquias: serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar as atividades típicas da administração pública e promover seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. A autarquia é uma pessoa jurídica de direito público;
• Empresas públicas: são pessoas jurídicas de direito privado, mas com capital inteiramente público, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES); Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos;
• Sociedades de economia mista: são pessoas jurídicas de direito privado, formadas com capital público e particular, com predominância de direção estatal. Regem-se pelas regras das sociedades comerciais, mas não estão sujeitas a falências. Exemplo: Petrobras, Eletrobras, Sabesp, Cesp;
• Fundações públicas: entidades atípicas que se prestam à realização de atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, porém de interesse da coletividade, como educação, cultura, pesquisa, cuja manutenção se dá com o amparo estatal;
• Fundos especiais: produto de receitas especificadas por lei, que se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação, como Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social (FUNDES), Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FUNDEB), Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação;
• Agências reguladoras: autarquias criadas com a finalidade de regular setores cuja atividade foi alvo de processo de privatização, como Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL);
• Agências executivas: qualificação dada à autarquia ou fundação que celebra contratos de gestão com o órgão da administração direta a que se acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos;
Os contratos administrativos: 
Sob aspecto legal, o contrato caracteriza-se como uma convenção estabelecida entre duas ou mais pessoas para construir, regular ou extinguir entre elas uma relação jurídica patrimonial.
O contrato administrativo caracteriza-se pela participação do Poder Público como parte predominante e pela finalidade de atender a interesses públicos. O contrato público tem as seguintes características especiais:
• Intransferibilidade: em regra, o particular não pode ceder seus direitos contratuais, e o cumprimento das obrigações assumidas perante a administração não pode ser delegado a outrem.
• Alterabilidade: a qualquer tempo, a administração pode alterar o contrato, cabendo, porém, indenização.
• Revogabilidade: a qualquer tempo, a administração pode revogar o contrato, cabendo, porém, indenização.
• Prorrogabilidade: no interesse público, a administração pode prorrogar um contrato sem nova concorrência pública, mediante termo aditivo, desde que esteja previsto no processo de contratação.
• Execução inafastável: o particular não pode interromper a obra ou serviço contratado, sob a alegação de que o Poder Público não está cumprindo sua parte.
• Publicidade: salvo determinação expressa em contrário, a validade do contrato administrativo exige a sua publicação no órgão oficial.
• Licitação prévia: em regra, o contrato administrativo é precedido de licitação, sob pena de nulidade.
São objetos de contratação, por meio de licitação, todos os processos de concessão, compra, contratação de serviços, obras públicas, fornecimento de produtos ou serviços.
Licitação:
A licitação é um procedimento prévio de escolha do contratado pela administração, sendo obrigatório para todas as entidades da administração direta ou indireta. O processo licitatório é regulado por lei.
A licitação é dispensável em certos casos, como na ocorrência de guerra ou graves perturbações da ordem, ou em situações de calamidade pública. É inexigível quando não houver possibilidades de competição, ou na contratação de serviços técnicos especializados cujo prestador de serviço seja o único no mercado.
Espécies de licitação:
Conforme o valor do contrato, compra ou contratação de serviços, são estabelecidas várias modalidades:
• Contratos vultosos: concorrência;
• Contratos médios: tomada de preço;
• Contrato de valores reduzidos: carta-convite.
Em algumas situações, poderão ser usados concursos e leilões. Concursos para a escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos, mediante prêmios ou remuneração aos vencedores. O leilão de imóveis inservíveis, produtos apreendidos, na modalidade pregão eletrônico, que vem sendo empregado cada vez mais na administração pública para compras rotineiras, contratação de serviços, entre outros.
As licitações são processos públicos nos quais os critérios de apresentação e avaliações das propostas estão previamente definidos, bem como sanções administrativas e criminais.
A Constituição de 1988, art. 37, inc. XXI, criou bases nas quais mais tarde, em 21 de junho de 1993, assentou-se a Lei Federal nº 8.666, que instituiu o Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos.
Bens públicos
Bens de uso comum: são os que estão fora de comércio e podem ser utilizados por todos, como os mares, os rios, as estradas, as ruas, as praças.
Bens públicos dominicais: são os de propriedade da União, dos Estados ou dos Municípios.
Bens públicos de uso especial: também são de propriedade da União, dos Estados e dos Municípios, mas com uma destinação específica, como prédios em que funcionam as repartições públicas.
Servidores públicos:
O regime jurídico: os regimes jurídicos de contratação de servidores podem ser estatutário (para servidores públicos) e CLT (para os chamados empregados públicos). Em ambos os casos, somente podem ser admitidos por concurso público.
Remuneração: os servidores públicos recebem vencimentos, formados pelo vencimento-padrão, mais vantagens, como adicionais e gratificações. Membros dos PoderesExecutivo, Legislativo e Judiciário podem receber subsídios.
Estabilidade: a estabilidade é adquirida pelo servidor concursado após três anos de exercício de cargo efetivo e aprovado em avaliação de desempenho. O estável só pode ser demitido mediante processo administrativo, com ampla defesa, sentença judicial transitada em julgado, ou por desempenho insuficiente, demonstrado em avaliação periódica.
Vitaliciedade: nesse caso, a demissão só pode dar-se em virtude de sentença judicial transitada em julgado. São vitalícios juízes de direito, membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.
Acumulação de cargos: em princípio, não cabe acumulação de cargos em serviço público, salvo exceções previstas em lei.
Penalidade: entre as penalidades, estão a advertência, a suspensão por noventa dias, a demissão (nos casos graves) e a cassação de aposentadoria (por faltas cometidas quando ainda na ativa).
DIFERENÇAS ENTRE SETOR PÚBLICO E SETOR PRIVADO:
Primeiramente, é importante caracterizar que a administração pública é um instrumento de poder político, pois todas as organizações públicas se encontram dependentes da vontade política de representantes da coletividade. O objetivo da administração pública é atender de forma continuada às necessidades essenciais da coletividade.
A administração privada, por sua vez, trata de atender a necessidades individuais ou de um grupo de pessoas, sem a preocupação de atingir o conjunto da população. Tem por finalidade a aferição de lucro, que será revertido a fins pessoais e particulares dos proprietários. A administração pública tem por finalidade o interesse e os serviços públicos.
Os meios para a administração privada estão previstos na legislação vigente e caracterizam-se pela igualdade entre si e pelas regras que não podem ser impostas a não ser em caso de acordos celebrados entre as partes.
Como a administração pública, em princípio, representa os interesses coletivos definidos na Constituição, a ela se submetem os próprios gestores públicos, a população e a iniciativa privada.
Na administração pública, os objetivos fixados em lei não podem ser alterados ou inviabilizados por seus gestores. Portanto, há que se fazer o que a lei autorizou ou especificou. Na administração privada, os objetivos podem ser alterados desde que a lei não proíba.
A gestão de recursos humanos e a fixação de preços dos serviços prestados ou dos bens produzidos estão limitadas por princípios específicos do direito administrativo; portanto, os gestores públicos são obrigados a seguir fielmente o que a lei autorizou ou especificou.
Na administração privada, existem leis gerais que regulamentam o processo de contratação de pessoal; entretanto, o estabelecimento de preços para produtos ou serviços prestados segue critérios concorrenciais do mercado.
As organizações públicas não concorrem entre si nem com as empresas privadas. A sua continuidade ou sobrevivência depende apenas do poder político que as cria, mantém, modifica e extingue. Já as organizações privadas estão sujeitas a leis de mercado, sobrevivem em concorrência com outras organizações, podem falir.
O administrador público, portanto, tem que ter conhecimento do direito administrativo, das leis que regem os contratos administrativos e estabelecem as normas do seu comportamento. O administrador privado tem que ter visão de mercado, e necessita também do conhecimento próprio das empresas.
A administração privada produz bens e serviços para comercialização no mercado consumidor. A administração pública presta atendimento aos cidadãos sem distinção de poder aquisitivo. Pessoas de todas as camadas sociais, em princípio, têm direito aos mesmos serviços públicos.
Os recursos humanos no setor público são contratados por meio de concursos públicos, possuem, como já foi dito, estabilidade, não podendo ser demitidos a não ser em casos muito específicos.
Na administração privada, os recursos humanos são contratados de forma direta, independentemente de concursos, e sua permanência na empresa está sujeita a critérios de competência, eficiência e também em função das condições de mercado.
Convergências entre a gestão pública e a gestão privada:
O Estado se manifesta, em suas ações, através da criação e funcionamento das organizações públicas. Estas se assemelham às organizações privadas na medida em que necessitam também da aplicação dos processos administrativos, ou seja, Planejamento, Organização, Direção e Controle.
Também nas organizações públicas encontraremos questões relativas a campos tradicionais de estudo da Administração, tais como Recursos Humanos, Finanças, Administração de Materiais, Contabilidade, Orçamento, Prestação de Serviços,Atendimento ao Público, Tecnologia de Informação, etc.
Existe atualmente uma tendência muito forte nas organizações públicas no sentido das mesmas incorporarem cada vez mais no seu gerenciamento diário algumas técnicas há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes.