ADM_01_ AULA INAUGURAL _2016.2

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2016.2 
 
ADM I 
 
Profº. Francisco De Poli 
de Oliveira 
 
UNESA 
 
 
 
AULA INAUGURAL – AS TRANSFORMAÇÕES 
DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
(Evolução do Estado, Surgimento do Direito 
Administrativo e a Consagração do Estado 
Democrático de Direito) 
 
 
 
 
 
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Evolução do Estado, Surgimento do Direito 
Administrativo e a Consagração do Estado Democrático 
de Direito 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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I – INTRODUÇÃO 
1.1 A Evolução do Estado, o surgimento do Direito Administrativo e a consagração do 
Estado Democrático de Direito 
1. Não há como estudar, ou mesmo se situar, na organização administrativa, sem que se 
compreenda o Estado Moderno. E isso se deve a um fator muito simples: o Estado se organiza 
e se estrutura a partir das imposições do seu ordenamento jurídico. 
 
2. Esse ordenamento jurídico, bem como as disciplinas jurídicas, varia no tempo e no 
espaço, pois o Direito não é uma ciência atemporal, ou seja, ele está sujeito às mutações 
históricas. E isso é fácil de se perceber: a organização política de uma determinada 
comunidade é que ditará a essência do Direito que estará vigente em determinado período 
histórico. Basta uma rápida passada pela história do Brasil para se verificar essa assertiva. 
 
3. Em outras palavras: as relações entre a Administração Pública e o Direito são alteradas 
ao longo do tempo, sejam essas alterações avanços ou retrocessos. 
 
1.2 Estado Liberal, Estado Social e Estado Democrático de Direito 
4. Assim, para fins de estudo da evolução da Administração Pública a partir dos diferentes 
tipos de Estado ao longo da história, tomaremos como ponto de partida o ESTADO DE 
DIREITO LIBERAL, ou simplesmente ESTADO DE DIREITO. 
5. Então: 
 
Evolução da Administração Pública  ponto de partida: o ESTADO LIBERAL DE 
DIREITO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6. Mas como isso se ocorreu dentro do contexto histórico? 
 
 
 
7. Deu-se mediante um processo evolutivo que passou por três estágios, a saber: 
1) A concepção do Estado Liberal de Direito; 
2) O surgimento do Estado Social de Direito e, 
3) O Estado Pós-social ou Subsidiário. 
REVOLUÇÃO 
FRANCESA 
CONSAGRAÇÃO DO 
ESTADO DEMOCRÁTICO 
DE DIREITO 
NASCIMENTO 
DIREITO ADMINISTRATIVO (regulador das relações envolvendo o ESTADO e o 
EXERCÍCIO DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS) 
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II – DESENVOLVIMENTO 
2.1 O Estado de Direito (Estado Liberal de Direito) 
2.1.1 Antecedentes 
8. Antes desse estágio, ou seja, até o advento do Estado de Direito, vivia-se no 
denominado ESTADO DE PRÉ-DIREITO, onde não se concebia a existência de limites 
impostos à atuação estatal. Era o ESTADO ABSOLUTO, ou “Estado de Polícia”, vigente nos 
séculos XIV a XVIII, caracterizado pela centralização do poder nas mãos do monarca que 
possuía poderes ilimitados. “A vontade do Rei era a própria vontade do Estado, a lei suprema” 
(“l’Etat c’est moi”1). Temos, aqui, a irresponsabilidade civil do Estado (“The king can do 
wrong”2). 
9. Então, pelo fato de o Estado não se encontrar limitado pela ordem jurídica, não poderia 
ser responsabilizado pelos danos eventualmente causados a terceiros (“The king can do 
wrong”3). INEXISTIA, PORTANTO, O DIREITO ADMINISTRATIVO. 
10. Esquematicamente, vejamos os antecedentes históricos, sociais e políticos desse 
primeiro estágio: 
 
 
 
 
1 O ESTADO SOU EU. A frase de Luís XIV "L'État c'est moi" (o Estado sou eu), proferida em 1655, tornou-se símbolo do 
despotismo do ancien régime. 
O desprezo votado a um interesse que seria superior ao do próprio rei - o interesse do Estado - não fazia sentido na cabeça 
do então jovem Luís XIV, uma vez que o Estado e ele próprio se fundiam e confundiam em si. 
 
2 O rei não erra! A teoria da irresponsabilidade predominou nas monarquias absolutistas, pois o Estado exercia plenamente a 
sua autoridade, não havendo por parte dos súditos a possibilidade de contestação. A essência do Estado absolutista é 
a soberania, ou seja, a autoridade suprema que não está submetida a mais ninguém. 
O Estado absolutista, sendo soberano, instituía e tutelava o direito. Assim, não havia por parte do Estado a possibilidade de 
violar a lei, pois em última análise todos os atos por ele praticados seriam em princípio legais. O princípio “The King can do 
not wrong” e o equivalente em francês “Le roi ne peut mal faire” (O rei não pode errar), bem como a máxima “Quod principi 
placuit habet legis vigorem” (Aquilo que agrada o príncipe tem força de lei), refletem esta concepção de Estado. Celso 
Antônio Bandeira de Mello expõe de maneira clara neste sentido: Com efeito, é sobejamente conhecida a frase de 
Laferrière: “O próprio da soberania é impor-se a todos sem compensação”; bem como as fórmulas regalengas que 
sintetizavam o espírito norteador da irresponsabilidade: “Le roi ne peut mal faire”, como se afirmava na França, ou: “The 
King can do not wrong”, que é a evidente versão inglesa. 
Em consequência, não se admitia que ao Estado absolutista fosse atribuída qualquer responsabilidade, sob risco de ofender 
a sua soberania. 
Com o advento do Estado de Direto, não fazia mais sentido isentar o Estado de responsabilidade, pois o Estado passa a 
submeter-se ao império da Lei, sendo sujeito de direito, ou seja, titular de direitos e obrigações. 
Desse modo, a teoria da irresponsabilidade, que nunca foi admitida no Brasil, foi sendo superada e deixou de ser 
definitivamente adotada pelas duas últimas nações que a sustentavam. Nos Estados Unidos, a teoria foi abandonada em 
virtude do Federal Tort Claim Act, de 1946. Já na Inglaterra, o fim veio com o Crown Proceeding Act, de 1947. 
 
3 A ideia de um Estado irresponsável e ilimitado nas suas ações não teve caráter absoluto, especialmente com a consagração 
da TEORIA DO FISCO e o estabelecimento da “DUPLA PERSONALIDADE DO ESTADO”. Por essa teoria, o Estado se desdobrava 
entre o “Estado propriamente dito”, dotado de soberania e que não respondia pelos seus atos, e o Estado enquanto “Fisco”, 
entidade que estabelecia relações jurídicas com os particulares, sendo perante eles responsável. 
 
A QUEM SE 
OPUNHA? 
Ao ESTADO ABSOLUTO, ou “Estado de Polícia”, vigente nos séculos XIV 
a XVIII, caracterizado pela centralização do poder nas mãos do monarca 
que possuía poderes ilimitados. “A vontade do Rei era a própria vontade 
do Estado, a lei suprema” (“l’Etat c’est moi”). Temos, aqui, a 
irresponsabilidade civil do Estado (“The king can do wrong”) 
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11. A gênese do Direito Administrativo como um ramo especial do Direito, ao lado do Direito 
Privado, deu-se como consequência do advento da REVOLUÇÃO FRANCESA DE 1789 e a 
CONSAGRAÇÃO DO ESTADO DE DIREITO. 
 
12. E como pode ser explicado esse surgimento do Direito Administrativo? Ele pode ser 
explicado, fundamentalmente, pela consagração de certos IDEAIS LIBERAIS 
REVOLUCIONÁRIOS DA BURGUESIA, quais sejam: 
 
 
 
13. Essas conquistas revolucionárias buscavam, na sua essência, LIMITAR A ATUAÇÃO 
DO ESTADO e, por via de consequência, PROTEGER OS CIDADÃOS. Assim, podemos 
interpretar os IDEIAIS LIBERAIS REVOLUCIONÁRIOS DA BURGUESIA, acima demonstrados, 
da seguinte forma:IDEAIS LIBERAIS 
REVOLUCIONÁRIOS 
DA BURGUESIA
A SEPARAÇÃO DE 
PODERES
O PRINCÍPIO DA 
LEGALIDADE
A DECLARAÇÃO 
DOS DIREITOS DO 
HOMEM E DO 
CIDADÃO
QUAL FOI A 
CAUSA? 
A desconfiança e o medo da sociedade em relação ao período anterior 
(Estado Absolutista). 
QUAL ERA O 
SENTIMENTO 
O Estado era considerado um inimigo do povo em função das 
arbitrariedades cometidas pelo Estado Absolutista. 
 
PRINCÍPIO 
DA 
LEGALIDADE 
O Princípio da Legalidade passava a exigir a submissão do Estado à 
lei (Estado de Direito), deixando de lado a liberdade absoluta e 
arbitrária do Antigo Regime. 
Na lição de J.J. Gomes Canotilho, o princípio da supremacia da lei possuía um duplo enfoque: 
a) Servir de garantia para os cidadãos de que a lei seria editada pelo órgão legislativo que 
representava a vontade geral; 
b) Consagrar o “princípio da legalidade da administração”, que estabelecia a hierarquia superior da 
lei em detrimento das medidas adotadas pelo executivo. 
A generalidade das leis garantiria, ainda, um tratamento igualitário entre os administrados. 
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. 
Norberto Bobbio, por sua vez, afirma sua predileção pelo “governo das leis”, típico dos regimes 
democráticos, em detrimento do “governo dos homens”. BOBBIO, Noberto. O futuro da democracia. 
 
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2.1.2 O Surgimento do Direito Administrativo 
14. Podemos situar as origens do Direito Administrativo no CAMPO PRÁTICO e NO 
NORMATIVO. 
 
15. No CAMPO PRÁTICO, temos que a origem do Direito Administrativo remonta do célebre 
julgamento do CASO BLANCO (arrêt Blanco4). 
 
4Circunstâncias do Caso – Ocorrência 
Em 3 de novembro de 1871, Agnès Blanco, 5 anos, ao passar em frente a uma fábrica de processamento de tabaco, foi 
atropelada e ferida gravemente por um vagonete que saiu subitamente de dentro do estabelecimento, tendo uma perna 
amputada. 
O vagonete pertencia a uma empresa estatal de manufatura de tabaco de Bourdeax e era conduzido por quatro 
empregados. 
Inconformado, o pai da menina, Jean Blanco, ingressou, em 24 de janeiro de 1872, no tribunal de justiça (civil) com uma ação 
de indenização (reparação de danos) contra o Estado, alegando a responsabilidade civil (patrimonial) pela falta cometida por 
seus quatro empregados. A chamada faut du service. 
Surgiu, então, um conflito entre a jurisdição judicial (causas entre particulares – civil) e a jurisdição administrativa (causas em 
que o Estado é parte), sendo o Tribunal de Conflitos responsável por decidir de quem era a competência para julgar a causa. 
A corte, composta por quatro membros de cada jurisdição, enfrentou um impasse, posto que houve um empate (4 a 4). 
O Ministro da Justiça, Jules Dufaure, presidente do Tribunal de Conflitos, denominado Guardião dos Selos, desempatou, 
usando sua prerrogativa do Voto de Minerva, em favor do Conselho do Estado, a jurisdição administrativa. 
Diante dessa decisão superior, prevaleceu a decisão do Conselho do Estado que concedeu uma pensão vitalícia à vítima, 
lançando, assim, as bases da Teoria do Risco Administrativo que estabelece a responsabilidade objetiva do Estado por danos 
causados pelos seus agentes. 
Essa decisão do Tribunal de Conflitos é uma das onze em que foi determinante o voto do Guardião dos Selos devido a um 
empate entre seus membros. Alguns doutrinadores indicam que esse empate revela o caráter profundamente político desse 
julgamento que teve por fundamento uma interpretação contrária e um pouco teleológica da Lei de 16-24 de agosto de 
1790. Entendem que é importante situá-la em seu contexto político. Assim, o Conselho de Estado, corpo criado sob a égide 
do regime napoleônico, que se encontrava no banco dos réus desde a abdicação de Napoleão III, retoma suas funções sob o 
fundamento tradicional de sua competência, o Poder Público, que era muitas vezes sinônimo de opressão aos olhos dos 
republicanos. A prestação de serviço público adequado teria lhe permitido encontrar seu futuro. 
 
Essência do Caso 
“Considerando que a responsabilidade que pode incumbir ao Estado os danos causados aos particulares, causados pelas 
pessoas empregadas pelo serviço público, não pode ser regida pelos princípios que são estabelecidos no Código Civil, para as 
relações jurídicas de particular a particular; que esta responsabilidade não é plena nem absoluta; que ela tem suas regras 
especiais que variam de acordo com as necessidades do serviço e a necessidade de conciliar o direito do Estado (direito 
público) com os direitos privados (direito civil).” Arrêt Blanco du Tribunal des Conflits sur Légifrance (www.legifrance.gouv.fr) 
 
A SEPARAÇÃO 
DE 
PODERES 
O princípio da separação de poderes (rectius: funções), 
popularizado por Montesquieu, pretendia ser um mecanismo de 
limitação do exercício poder estatal, vez que evitava a concentração 
de poderes nas mãos de um mesmo órgão. 
Em relação à necessidade de divisão de poderes, Montesquieu afirmava: “Tudo estaria perdido se o 
mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse os três 
poderes”. MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O espírito das leis. 
A DECLARAÇÃO 
DOS DIREITOS DO 
HOMEM E DO 
CIDADÃO 
A declaração dos direitos do homem e do cidadão consagrava 
diversos direitos fundamentais que seriam oponíveis ao Estado. 
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16. Nesse caso, datado de 1783, uma criança de cinco anos, Agnes Blanco, havia sido 
atropelada por uma vagonete pertencente à Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O 
Tribunal de Conflitos, ao apreciar uma espécie de conflito negativo de competência entre o 
Conselho de Estado e a Corte de Cassação, responsáveis, respectivamente, pela jurisdição 
administrativa e pela jurisdição comum, fixou a competência do Conselho de Estado para o 
julgamento da causa, tendo em vista a presença do serviço público naquele caso e a 
necessidade de aplicação de regras publicistas, diferenciadas daquelas aplicáveis aos 
particulares. 
 
17. Pode-se apontar, então, as seguintes consequências do arrêt Blanco: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
18. No CAMPO NORMATIVO, a Lei do 28 pluviose do ano VIII de 1800 é apontada como 
sendo a “certidão de nascimento” do Direito Administrativo, pois estabeleceu, de forma 
pioneira, NORMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA e de solução de litígios contra a 
Administração Pública. 
 
Comentário 
A decisão do Caso Blanco, segundo o grande jurista francês, Gaston Jèze, figura como a pedra angular do Direito 
Administrativo francês. Na verdade, ela define tanto a competência da jurisdição administrativa como o conteúdo do Direito 
Administrativo. A decisão reconhece o Serviço Público como o critério para definir a competência da jurisdição 
administrativa, afirma a especificidade das regras aplicáveis aos serviços públicos e estabelece um nexo entre o fundamento 
do direito aplicável e a competência da jurisdição administrativa. Isso é o que os juristas chamam de princípio da ligação (elo) 
entre a competência e o fundamento. 
Convém ressaltar que a importância dada ao caso Blanco resulta de uma reconstrução mitológica do Direito Administrativo, 
feita no início do século XX sob a influência do Comissário do Governo Jean Romieu. Antes disso, na verdade, a decisão 
Blanco não foi praticamente mencionada, nem nas obras de doutrina,nem nas conclusões dos comissários do governo. Além 
disso, essa abordagem é extremamente discutida. Na verdade, duas escolas doutrinárias se enfrentam sobre esse assunto: a 
escola do serviço público (Duguit) e a do poder público (Hauriou). A principal diferença entre elas reside no critério de 
aplicação do Direito Administrativo. 
É igualmente importante ressaltar que o caso Blanco confirma, em grande parte, os termos de uma decisão anterior, no caso 
Rothschild, de 6 de dezembro de 1855, na qual já havia o entendimento de que o Estado deve responder pelos danos 
causados por seus agentes, quando no exercício de suas funções. 
 
CONSEQUENCIAS DO 
ARRÊT BLANCO 
(Pedra angular do D. Adm. Francês) 
Define a 
competência da 
jurisdição 
administrativa e o 
conteúdo do Direito 
Administrativo 
Reconhece o Sv. 
Público como sendo 
o critério para definir 
a competência da 
jurisdição 
administrativa 
Afirma a 
especificidade das 
regras aplicáveis aos 
serviços públicos 
Estabelece um nexo 
entre o fundamento 
do direito aplicável e 
a competência da 
jurisdição 
administrativa 
PRINCÍPIO DA 
LIGAÇÃO (elo) entre 
a competência e o 
fundamento 
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19. Ensina Odete MEDAUAR, em texto citado não literalmente de DEBBASH: 
“...esta lei de 1800 contém, em síntese, preceitos sobre organização 
administrativa e sobre litígios contra a Administração (...) no tocante à 
organização, dois princípios a nortearam: hierarquização e centralização; 
conforme o primeiro, fixou-se de modo claro, pela primeira vez, a separação 
entre o representante que exerce funções no âmbito político e o funcionário, que 
atua no setor administrativo, totalmente subordinado àquele; o poder de 
nomeação e exoneração cabe à autoridade superior, sobretudo ao Primeiro 
Cônsul (Napoleão), por força da Constituição do ano VIII; conforme o segundo 
princípio, a organização territorial se uniformizou e simplificou, prevendo-se, 
ainda em nível local, agentes representantes de poder central, os prefet, 
também subordinados integralmente a este. Quanto aos litígios, referida lei 
atribuiu ao Conselho de Estado funções de órgão consultivo, juiz de 
contestações em matéria administrativa e instância de apelação das decisões 
tomadas pelos conselhos de prefeitura no âmbito de sua competência para 
dirimir litígios; evidente que o Conselho de Estado preparava as decisões finais 
tomadas pelo Primeiro Cônsul, pois nesse período vigorava o sistema de justiça 
retida”. 
O texto de DEBBASCH a que se refere a autora é o seguinte: 
"Si la France recherche, depuis 1789, avec beaucoup d'hésitation, sa 
constitution politique elle a trouvé, en l'na VIII, sa constitution 
administrative. Celle-ci va régir la France pendant un siècle et demi. Ce nést qu'à 
l 'époque actuelle que l'on recherchera une nouvelle constitution administrative 
pour la France, en conservant, d'ailleurs, beacoup des principes posés en l'na 
VIII. Cette constitution administrative s'organise autour du thème de 
l'organisation administrative et du thème du contrôle de l'action administrative. 
1 / L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE 
La réorganisation administrative est la consequénce de l'organisation politique. 
Le Premier Consul, aprés avoir affermi le pouvoir politique, cherche à mettre à la 
disposition de ce dernier une administration ordonée. 
Deux principes commandent cette réorganisation administrative, la 
hiérarchisation et la centralisation. 
A / La hiérarchisation 
Elle résulte d'abord de la distinction, pour la première fois clairement faite, entre 
la notion de représentant et la notion de fonctionnaire. Le représentant exerce 
ses fonctions dans l'ordre politique, le fonctionnaire dans l'ordre administratif. Le 
fonctionnaire est étroitement subordonné à l'autorité supérieure. Celle-ci dispose 
du double pouvoir de nomination et de révocation des agents administratifs. 
La Constitution de l'na VIII consacre ce pouvoir de manière étendue au profit du 
Premier Consul lui-même. Aux termes de l'article 41 de cette Constitution, "le 
Premier Consul nomme et révoque à volonté les membres du Conseil d'Etat, les 
ministres, les ambassadeurs et autres agents extérieurs en chef, les officers de 
l'armée de terre et de mer, les membres des administrations locales et les 
commissaires du gouvernment prés les tribunaux". Ainsi, tous les membres de 
l'administration dépendent désormais, soit directement, soit indirectement, du 
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Premier Consul. Cette hiérarchisation très stricte va contribuer à la constitution 
de l'administration comme corps possédant ses règles propres et soumis 
strictement, dans l'intérét général, au pouvoir exécutif. "Il faut choisir l'homme qui 
convient à la place et non la place qui convient à l'homme", affirme Napoléon. 
A côté de cette subordination des agents publics à l'autorité centrale, se 
développe le pouvoir réglementaire.Cellui-ci, jusquálors nié en droit, est 
consacré officiellement par la Constitution de l'an VIII. Deux articles sont 
particulièrement importants: il s'agit, d'abord, de l'article 44 selon lequel "le 
gouvernment propose les lois et fait les règlements nécessaires pour assurer 
leur exécution". Il s ágit, ensuite, de l'article 54 selon lequel "les ministres 
procurent l'execution des lois et des reglements d'aministration publique". 
Parce que l'équilibre des pouvoirs penche en faveur du pouvoir executif, ces 
dispositions ne demeurent pas lettre morte. Au contraire, le pouvoir 
réglementaire va se développer aux dépens des lois, Qui renvoient le plus 
souvent au règlement. En pratique, de plus, un poivoir règlementaire est reconnu 
à de nombreuses autorités administratives. Le pouvoir réglementaire devient un 
moyen essentiel de l'action administrative. 
B / La centralisation 
La centralisation va de pair avec la hiérarchisation. Elle est une réaction contre 
l'anarchie entrainée par la descentralisation révolutionnaire. Elle se traduit par 
deux traits: un remodelage de la carte administrative de la France, un 
changement dans le mode d'organisation de l'administration. 
La carte administrative de la France est modifée dans le sens d'une plus 
grande simplification. De ce point de vue, le Consulat et l'Empire ne font 
qu'achever l'oeuvre révolutionnaire, mais c'est sous l'Empire qu'il devient le 
cadre territorial privilégié de l'action de l'Etat. A côté du département, il n'existe 
plus, desormais, que les arrondissements et les communes, à la place des 
nombreuses collectivités et circonscriptions créés par les régimes 
révolutionnaires successifs. 
C'est surtout le mode d'administration Qui est changé. La loi du 28 pluviôse de 
l'na VIII devient la charte de l'administration française. L'aspect le plus nouveaus, 
et promis à la pérennité, est l'institution à l'échelon local d'agents destinés à 
représenter le pouvoir central. Le prefet est la figure la plus connue de ces 
autorités. Napoléon fait des préfets, selon son expression, des empereurs au 
petit pied[3], étroitement soumis au pouvoir central. "L'organisation des 
préfectures, leur action, les résultats étaient admirables et prodigieux" (Pensées 
politiques et sociales, cf. Institutions et droit administratifs, texts et documents, 
P.U.F., 1980, p. 62). Face au poivoir central omniprésent, les collectivités locales 
ne peuvent avoir qu'une, elles ne sont plus qu'un des organes dúne 
administration hiérarchisée et centralisée suivant le principe de la pyramide." 
 
20. Em apertada síntese, esta Lei de 1800 contém preceitos sobre organização 
administrativa e solução de litígios contra a Administração. Vamos fazer um breve comentário 
sobre eles: 
 
21. No que diz respeito à organização,dois princípios a nortearam: HIERARQUIZAÇÃO e 
CENTRALIZAÇÃO. 
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22. Vejamos cada um deles, esquematicamente: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
23. Agora o mais interessante: apesar da França ser um país de tradição romanista, 
portanto arraigada às grandes CODIFICAÇÕES, a evolução do DIREITO ADMINISTRATIVO 
não se deu a partir de normas (codificações), mas sim a partir da JURISPRUDÊNCIA 
CRIATIVA DO CONSEIL D´ÉTAT (Conselho de Estado Francês), órgão integrante da própria 
estrutura executiva e responsável pelo CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO5. 
 
24. A razão histórica que levou a França a criar uma JUSTIÇA ESPECIALIZADA PARA A 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA tem raízes na Revolução Francesa de 1789, que foi marcada por 
uma profunda desconfiança em relação aos juízes. 
 
25. Essa JUSTIÇA ESPECIALIZADA, portanto, teve papel fundamental na criação das 
bases do Direito Administrativo. 
 
 
5 Será estudado no ADM_I_02_Introdução ao Direito Administrativo_2016.2. 
 
PRINCÍPIOS NORTEADORES DA 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
DA LEI 28 DA PLUVIOSE 
CENTRALIZAÇÃO 
Fixou-se pela primeira vez 
a separação entre o representante que 
exerce funções no âmbito político e o 
funcionário que atua no setor 
administrativo, totalmente subordinado 
àquele. 
O poder de nomeação e exoneração cabe 
à autoridade superior, sobretudo ao 
Primeiro Cônsul (Napoleão), por força da 
Constituição do ano VIII. 
A organização territorial se uniformizou e 
simplificou, prevendo-se, ainda em nível 
local, agentes representantes do poder 
central, os preft, também subordinados 
integralmente a este. 
HIERARQUIZAÇÃO 
Quanto aos litígios, a referida lei atribuiu 
ao Conselho de Estado funções de órgão 
consultivo, juiz de contestações em 
matéria administrativa e instância de 
apelação das decisões tomadas pelos 
conselhos de prefeitura no âmbito de sua 
competência para dirimir litígios. Evidente 
que o Conselho de Estado preparava as 
decisões finais tomadas pelo Primeiro 
Cônsul, uma vez que nesse período 
vigorava o sistema de justiça retida. 
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26. De acordo com WEIL, o Direito Administrativo seria “fruto de milagre”6, pois o próprio 
Estado estaria se AUTOVINCULANDO ao Direito. A premissa dessa concepção é a ruptura e a 
descontinuidade com o antigo regime7. 
 
27. É importante observar que a ideia de uma JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 
ESPECIALIZADA, integrante do Executivo, demonstra uma supremacia, ainda que disfarçada, 
do Executivo sobre o Legislativo, pois caberia àquele (e não à lei) decidir, em última análise, 
qual seria o conteúdo do Direito Administrativo8. 
 
28. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende leciona que: 
 
“O nascimento do Direito Administrativo não teria sido fruto de um milagre 
e nem, tampouco, representaria uma continuidade com o regime anterior. 
Prossegue: “não se pode afirmar uma origem exclusivamente milagrosa 
quando a força da Revolução impôs aos governantes a necessidade de 
estabelecerem regras especiais e limitadoras da ação estatal em um novo 
contexto sociopolítico. Induvidosamente, o surgimento do Direito 
Administrativo foi fruto da pressão social. De outra parte, não se teria 
efetivamente uma solução de continuidade com o Velho Regime, pois, 
ainda que existissem defeitos ou “pecados” importantes, a Administração 
deixava de ser totalmente arbitrária e passava a encontrar limites em 
normas legais, respondendo o Estado civilmente pelos seus atos. ” 
 
29. Segundo Odete Medauar9, o surgimento do Direito Administrativo está vinculado aos 
princípios da Revolução Francesa, ainda que isso se tenha dado sem o rompimento completo 
com algumas noções e práticas do Antigo Regime, acolhidas por esse ramo de direito em 
formação. 
 
30. Ora, se não há uma ruptura completa com o regime anterior, também não se pode 
asseverar uma simples relação de continuidade. Assim, as novidades trazidas pela Revolução 
Francesa, sintetizadas por Odete Medauar, esquematicamente, são as seguintes: 
 
 
 
 
6 WEIL, Proper. Direito Administrativo, Coimbra: Almedina, 1977, p. 7. 
 
7 Essa afirmação é criticada por Paulo Otero, que sustenta que à época havia uma relação de continuidade entre 
a França pós-revolucionária e os ideais consagrados pelo período político anterior, servindo o Direito 
Administrativo, na verdade, como um mecanismo para legitimar e, ao mesmo tempo, imunizar o poder estatal 
contra o controle externo. 
 
8 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa à juridicidade. 
Coimbra: Almedina, 2003, p. 271. No Brasil, vide BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo, Rio 
de Janeiro: Renovar, 2006, pp. 9-17. 
 
9 MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução, 2ª edição, São Paulo: RT, 2003, p. 21. 
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2.1.3 A Consagração do Estado Liberal de Direito 
31. Já as principais caraterísticas desse estágio (ESTADO ABSTENCIONISTA) são as 
seguintes: 
 
a) Função de “guarda noturno”. Nesse primeiro estágio, em razão da desconfiança e do 
medo da sociedade em relação ao período anterior, o ESTADO LIBERAL DE DIREITO foi 
concebido como sendo um ESTADO ABSTENCIONISTA, ou seja, um verdadeiro “GUARDA 
NOTURNO”. É a etapa EMBRIONÁRIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO. 
b) Respeito à liberdade dos cidadãos. Essa característica está, assim como as demais, 
intrinsecamente relacionada com a função de “Guarda Noturno”. Significa dizer que o ESTADO 
ABSTENCIONISTA foi indelevelmente marcado pelo respeito à liberdade dos indivíduos e pela 
ausência de interferência na ordem social e econômica. 
c) Ausência de interferência na ordem social e econômica. O Estado, naquele momento, 
fora considerado INIMIGO DO POVO, fato perfeitamente justificável em face às atrocidades 
cometidas pelo período anterior (Estado Absolutista). Assim, o Estado só intervia nas relações 
privadas via ATOS IMPOSITIVOS (atos administrativos) para garantir os direitos fundamentais 
de 1ª geração (liberdade e propriedade); 
d) A organização administrativa era liberal e reduzida. Tal é justificado em função das 
poucas atividades reconhecidas ao Estado. Caracterizava-se pela centralização das atividades 
e estruturação hierarquizada do aparelho estatal. 
 
 
 
 
 
 
 
32. O Estado teve que evoluir, pois a DESIGUALDADE SOCIAL gerada pelo 
ABSTENCIONISMO do ESTADO LIBERAL gerou a necessidade da intervenção estatal nas 
relações econômicas e sociais, através da imposição de normas de ordem pública, com o 
intuito de afastar a desigualdade social gerada pelo abstencionismo do Estado Liberal. 
MAS O ESTADO 
EVOLUI... 
NOVIDADES TRAZIDAS PELA REVOLUÇÃO FRANCESA 
a) O surgimento de 
preceitos obrigatórios 
para as autoridades 
administrativas, 
limitativos, em 
grande medida, do 
poder. 
b) O reconhecimento 
de direitos dos 
particulares perante 
a Administração, 
acompanhados dos 
respectivos remédios 
constitucionais. 
c) A profunda 
elaboração 
doutrinária 
específica. 
d) A importância da 
jurisprudência 
administrativa que 
vinculava a 
Administração e 
norteava a produção 
de institutos 
jurídicos. 
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33. Naquele momento, o Estado deixava de sercompreendido como um “inimigo” da 
sociedade e passava a ser encarado como um aliado, ao qual cabia atuar positivamente na 
ordem econômica e social, em benefício do INTERESSE PÚBLICO. 
 
 
2.2 O Surgimento do ESTADO SOCIAL DE DIREITO (“welfare state”10) – 2º Estágio 
34. Vejamos os principais aspectos desse estágio: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10Estado de bem-estar social (em inglês: Welfare State), também conhecido como Estado-providência, é um tipo de 
organização política e econômica que coloca o Estado como agente da promoção (protetor e defensor) social e organizador 
da economia. Nesta orientação, o Estado é o agente regulamentador de toda vida e saúde social, política e econômica do 
país em parceria com sindicatos e empresas privadas, em níveis diferentes, de acordo com o país em questão. Cabe ao 
Estado do bem-estar social garantir serviços públicos e proteção à população. 
Os Estados de bem-estar social desenvolveram-se principalmente na Europa, onde seus princípios foram defendidos 
pela social-democracia, tendo sido implementado com maior intensidade nos Estados Escandinavos (ou países nórdicos) tais 
como Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia), sob a orientação do economista e sociólogo sueco Karl Gunnar Myrdal. 
Ironicamente Gunnar Myrdal, um dos principais idealizadores do Estado de bem-estar-social dividiu, em 1974, o Prêmio de 
Ciências Econômicas (Prêmio Nobel) com seu rival ideológico Friedrich August von Hayek, um dos maiores defensores 
do livre mercado, economista da Escola Austríaca. 
Esta forma de organização político-social, que se originou da Grande Depressão, se desenvolveu ainda mais com a ampliação 
do conceito de cidadania, com o fim dos governos totalitários da Europa Ocidental (nazismo, fascismo etc.) com a hegemonia 
dos governos sociais-democratas e, secundariamente, das correntes euro-comunistas, com base na concepção de que 
existem direitos sociais indissociáveis à existência de qualquer cidadão. 
Pelos princípios do Estado de bem-estar social, todo o indivíduo teria o direito, desde seu nascimento até sua morte, a um 
conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido seja diretamente através do Estado ou 
indiretamente, mediante seu poder de regulamentação sobre a sociedade civil. Esses direitos incluiriam a educação em 
todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima, recursos 
adicionais para a criação dos filhos, etc. 
 
ORIGENS 
 
 
 
 
 
 
 
 
CARACTE- 
RÍSTICAS 
As suas origens remontam do período pós-guerra (II GM) 
a) A intervenção estatal na economia e nas relações sócias ganha força, na 
tentativa de minimizar algumas mazelas oriundas do período liberal. 
b) Em decorrência do alargamento das atividades estatais que passaram a ocorrer, 
a Administração Pública passou a se utilizar de um meio de atuação mais típico 
do Direito Privado, qual seja, o CONTRATO. Tem-se, portanto, o surgimento do 
CONTRATO ADMINISTRATIVO. 
c) Há uma efetiva alteração de mentalidade no âmbito da Administração Pública 
que, deixando de lado o seu caráter autoritário, passa a adotar mecanismos de 
consenso. Trata-se, segundo a professora Maria João Estorninho, “de uma 
forma de administração nova, (negociada ou contratual), em que o acordo vem 
substituir os tradicionais atos unilaterais da autoridade, aparecendo em relação a 
eles como uma verdadeira alternativa e em que os administrados deixam de ser 
meros destinatários passivos das decisões unilaterais da Administração Pública. 
” 
d) Nesse período, denominado por Fritz Fleiner como “a fuga para o direito privado, 
o Estado, ao lado do fenômeno da contratualização da sua atuação, passou a 
constituir, através da técnica da DESCENTRALIZAÇÃO, pessoas jurídicas de 
direito privado (Empresas Estatais, Sociedades de Economia Mista e 
Concessionárias de Serviços Públicos) para a execução de serviços que antes 
eram delegados a particulares. 
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35. Importante salientar que o que ocorreu nesse período não foi a privatização do público, 
mas sim a publicização do privado, tendo em vista, também, que muitos dos serviços prestados 
pelo Estado, sob a nova roupagem, possuíam natureza industrial e comercial. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2.3 O Estado Pós-Social ou Subsidiário 
36. Assim, houve a premente necessidade de desburocratização da Administração 
Pública, com o intuito de AGILIZAR A SUA ATUAÇÃO E TORNÁ-LA EFICIENTE. Ocorre então 
o denominado “retorno do pêndulo” dando o início ao 3º estágio da evolução da Administração 
Pública. 
 
 
 
 
 
 
 
 
37. Significa dizer que o Estado devolve aos particulares diversas tarefas, especialmente 
as de caráter econômico (diversas Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista 
demonstraram-se ineficientes), e entrega à iniciativa privada, inclusive, tarefas que, até então, 
eram exclusivamente desempenhadas pelo Poder Público. Ocorreu, portanto, a 
PRIVATIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. 
38. Por óbvio que não se trata propriamente de um simples retorno ao ESTADO LIBERAL 
pós-revolução, pois, agora, o ESTADO NÃO MAIS ABDICA DA INTERVENÇÃO NA ÁREA 
ECONÔMICA E SOCIAL, o que ocorreu no ESTADO LIBERAL. 
39. Então, onde essas mudanças fixaram o seu foco? Fixaram na técnica utilizada para 
essa intervenção, que deixa de ser DIRETA e passa a ser INDIRETA. Temos aqui o surgimento 
da REGULAÇÃO (ESTADO REGULADOR) e do FOMENTO PÚBLICO11. 
 
11 Fomento é uma atividade administrativa de intervenção no domínio econômico para incentivar condutas dos 
sujeitos privados mediante a outorga de benefícios diferenciados, inclusive mediante a aplicação de recursos 
financeiros, visando a promover o desenvolvimento econômico e social. 
 
RETORNO DO 
PÊNDULO... 
 
 
 
CONSE-
QUÊNCIAS 
a) Hipertrofia do aparato estatal como consequência da ampliação e 
concentração das atividades administrativas pelo Estado, tornando-o 
incapaz de atender às inúmeras tarefas que passaram a lhe ser afetas; 
b) A intervenção desmedida do Estado gerou, segundo Ramon Cotarelo, um 
“Estado do Mal-Estar”. 
c) A máquina administrativa ficou ineficiente. 
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40. Assim, a intervenção estatal direta estará ausente quando a sociedade for capaz de 
atender aos interesses sociais. Há, portanto, uma valorização da sociedade como um todo na 
satisfação do interesse público, devendo o Estado, meramente, criar condições materiais para 
que os cidadãos possam atuar. 
41. É nesse quadro que o princípio da subsidiariedade, cunhado a partir da doutrina 
social da Igreja Católica, dá ensejo à expressão “Estado Subsidiário”, caracterizado pela 
AUSÊNCIA DE INTERVENÇÃO DIRETA QUANDO A SOCIEDADE FOR CAPAZ DE 
ATENDER AOS INTERESSES SOCIAIS 
42. Esquematicamente, os aspectos principais desse estágio são os seguintes: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 O fomente envolve a existência permanente de estruturas de bens e pessoas, que atuam visando ao 
desempenho de uma função pública. É uma atividade estatal coordenada e permanente para promover o 
desenvolvimento nos diversos setores da economia. 
Destina-se a orientar o uso dos recursos econômicos, de modo a conformar a sua exploração e alterar os padrões 
de condutaque seriam adotados pela iniciativa privada. Busca afetar as condutas dos particulares, de modo a 
induzi-los a condutas ativas e omissivas reputadas como desejáveis para certos fins. 
Não consiste, todavia, na imposição de comandos normativos qualificando as condutas dos particulares como 
obrigatórias ou proibidas. O particular é incentivado a escolher uma conduta reputada como desejável pelo 
Estado. 
Tal incentivo é produzido pela previsão normativa de benefícios vinculados à adoção das condutas ativas ou 
omissas adotadas pelo particular. A norma jurídica prevê uma premiação para condutas desejáveis, tornando-as 
mais atrativas para o particular (ex: isenção de imposto para incentivar a instalação de indústrias na cidade). 
A finalidade imediata buscada pelo fomento é o desenvolvimento econômico e social. O que se pretende é a 
eliminação da pobreza e das desigualdades regionais e sociais, o aumento do emprego e outras melhorias que 
propiciarão a elevação dos recursos necessários para o desenvolvimento social. 
No caso do fomento, a satisfação dos interesses públicos é produzida de modo indireto, por meio da atuação da 
iniciativa privada. A finalidade do Estado, ao promover o incentivo, não consiste na obtenção de benefícios 
econômicos diretos. O Estado não visa ampliar a receita pública – aliás, as providências de fomento tendem a 
produzir o resultado oposto, ao menos no primeiro momento. Mas isso não se confunde como uma pura e simples 
liberalidade. Não se trata de abrir mão de bens e interesses públicos com a finalidade de beneficiar um particular 
– ainda que, num primeiro momento, isso possa ocorrer. 
Como regra, a atividade de fomento envolve uma contrapartida do particular envolvido. O sujeito privado é 
beneficiário de uma atuação favorável do Estado, que está condicionada a uma série de contrapartidas. Cabe ao 
particular realizar investimento em montantes mínimos e em locais específicos, desenvolver certo tipo de 
benefício para a comunidade, produzir riqueza e assegurar vantagens a população carente, etc. 
Ou seja, o eventual benefício inerente ao fomento é apenas um fator de convencimento para que a iniciativa 
privada desenvolva atividades socialmente indispensáveis. Em suma, os ganhos sociais, econômicos e culturais 
inerentes ao fomento compensam a redução da arrecadação ou a transferência de benefícios promovida pelo 
Estado. 
 
As que devem ser 
prestadas 
DIRETAMENTE 
 pelo 
Estado 
As que podem ser 
prestadas por 
PARTICULARES (não 
envolvem o exercício 
do PODER DE 
AUTORIDADE) 
FATO 
GERADOR 
Necessidade de uma redefinição das ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS. 
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 X 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. Reformulação do papel e do tamanho do Estado. 
2. EC nº. 06/95 e 07/95 (abertura da economia para o capital estrangeiro). 
3. EC nº. 05/95; 08/95 e 09/95 (atenuaram os monopólios estatais). 
4. Instituição do PND (Programa Nacional de Desestatização), através das Leis nº. 
9.031/90 e 9.491/97 (esta substituiu a anterior). 
5. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA é substituída pela ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA GERENCIAL – EC nº. 19/98 (Reforma Administrativa – Princípio da 
Eficiência). 
6. A Implementação dos CONTRATOS DE GESTÃO. 
APB APG 
VISA PROCESSOS VISA RESULTADOS (Princípio da 
Eficiência – EC nº. 19/98) 
 Descentralização; 
 Avaliação de Desempenho. 
7. Definição dos 04 (quatro) setores (núcleos) do aparelho estatal: 
LINHA DO 
TEMPO 
a) Grã-Bretanha, EUA e Nova Zelândia: anos 80 (início de ajustes fiscais e 
privatizações). 
b) Brasil: anos 90. 
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Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração 
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando 
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse 
coletivo, conforme definidos em lei. 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade 
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive 
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e 
tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, 
observados os princípios da administração pública; 
 
1º) NÚCLEO 
ESTRATÉGICO 
Elaboração das leis, políticas públicas e seu respectivo 
cumprimento. Exemplo: as atividades legislativas, 
jurisdicionais e político-administrativas. 
 
2º) ATIVIDADES 
EXCLUSIVAS 
 
 
 
 
Aquelas na qual a presença do Estado é fundamental. 
Exemplo: atividades de polícia, de regulação, de 
serviços públicos, etc. 
 
3º) SERVIÇOS 
NÃO 
EXCLUSIVOS 
São os prestados para a coletividade que não exigem o 
poder de autoridade do Estado. Exemplo: saúde, 
educação, etc. 
 
4º) SETOR DE 
PRODUÇÃO 
São os bens e serviços para o mercado. Envolvem as 
ATIVIDADES ECONÔMICAS LUCRATIVAS (empresas 
estatais). 
 
 
 
 
CARACTE-
RÍSTICAS 
a) Ausência da intervenção direta quando a sociedade for capaz de atender aos 
interesses sociais; 
b) Implementação de parcerias com particulares; 
c) A intervenção passa a ser INDIRETA (Regulação); 
d) O Núcleo Estratégico é inerente ao Estado, cuja delegação é vedada; 
e) O art. 173, da CRFB. 
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IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e 
fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos 
administradores. 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não 
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
§ 3º - A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a 
sociedade. 
§ 4º - A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação 
dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos 
lucros. 
§ 5º - A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da 
pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às 
punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a 
ordem econômica e financeira e contra a economia popular. 
 
 
2.4 A Organização Administrativa em Setores 
43. São os seguintes os setores da organização administrativa: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SETORES DA ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA 
BRASILEIRA 
1º SETOR 
Estado (Adm 
Pública Direta e 
Indireta) 
2º SETOR 
Mercado 
(Concessionárias e 
Permissionárias 
de Serviços 
Públicos) 
3º SETOR 
Entidades 
privadas, sem fins 
lucrativos, que 
formalizam 
parcerias com o 
Estado para a 
satisfação do 
interesse público 
(SSA, OSCIPs, etc.) 
Estão a meio 
caminho entre o 
ESTADO e o 
MERCADO 
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III – RESUMO (QUADRO SINOPTICO) 
3.1 Evoluçãodo Estado e do Direito Administrativo 
44. Iremos nos valer de um quadro sinóptico para resumir os principais pontos até aqui 
aprendidos: 
 
EVOLUÇÃO DO ESTADO E DO DIREITO ADMINISTRATIVO – Quadro Sinóptico 
Linha Mestre A evolução do Direito Administrativo confunde-se com a própria evolução 
da concepção do Estado. 
MOMENTOS PRINCIPAIS 
1. Estado 
Liberal de 
Direito 
Gênese  Etapa embrionária do Direito Administrativo; 
 O Estado era visto como um inimigo do povo; 
 Atuação abstencionista do Estado (“guarda noturno”) na ordem social e 
econômica; 
 Supervalorização da livre iniciativa; 
 Preocupação central: assegurar a liberdade dos cidadãos (autonomia da 
vontade); 
 A intervenção do Estado somente se daria naquelas situações em que 
fosse fundamental o poder de autoridade estatal (Poder de Império) 
através de atos impositivos (atos administrativos) para garantir os 
Direitos de 1ª Geração (liberdade e propriedade); 
Evolução  A própria evolução do Estado demonstrou a necessidade de o Poder 
Público intervir nas relações econômicas e sociais, mediante a 
imposição de normas de ordem pública visando diminuir a desigualdade 
social gerada pelo abstencionismo do Estado liberal; 
 O Estado deixa de ser visto como um “inimigo do povo”, passando a ser 
encarado como um aliado; 
 Necessidade de o Estado atuar positivamente na ordem econômica e 
social em benefício o interesse público. 
2. Estado 
Social de 
Direito 
Gênese  Após a II GM (welfare state); 
 A intervenção estatal na economia e nas relações privadas é reforçada 
com o objetivo de minimizar algumas mazelas oriundas do período 
liberal; 
 “Fuga para o Direito privado” (necessidade de agilidade e de eficiência 
estatal); 
 Início da contratualização da atividade administrativa (contrato 
administrativo ao invés de ato administrativo); 
 Substituição do modelo autoritário pelo consensual, e a instituição de 
entidades administrativas com personalidade jurídica de direito privado; 
Evolução  Hipertrofia do aparato estatal, tornando-o incapaz de atender às 
inúmeras tarefas que passaram a lhe ser afetas. 
3. Estado 
Democrático 
de Direito 
Gênese  A partir da década de 80, em diversos países, especialmente na Grã-
Bretanha, EEUU e Nova Zelândia. No Brasil, a partir da década de 90. 
 Seu surgimento se deu pela imperiosa necessidade de 
desburocratização da Administração Pública, com o intuito de agilizar a 
atuação estatal e torná-la eficiente. 
Evolução  Não houve uma desvalorização da Administração Pública, mas sim uma 
redefinição das suas atividades (aquelas que devem ser prestadas 
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diretamente pelo Estado, e as que podem o ser por particulares); 
 No Brasil, alterações legislativas liberalizaram a economia e efetivaram 
a desestatização; 
 No âmbito constitucional, as EC 06 e 07, ambas de 1995, abriram a 
economia para o capital estrangeiro; e as EC 05, 08 e 09, todas de 
1995, atenuaram os monopólios estatais; 
 Foi instituído o PND (Programa Nacional de Desestatização – Lei nº. 
8.031/1990, posteriormente substituída pela Lei nº. 9.941/1997); 
 Advento da 2ª Reforma Administrativa (a primeira deu-se com o DL nº 
200/1967) via EC nº. 19/1998 (o Princípio da Eficiência foi acrescentado 
ao rol do caput do art. 37, da CRFB); 
 A APB (Administração Pública Burocrática) foi substituída pela APG 
(Administração Pública Gerencial). Enquanto a primeira se preocupava 
com processos, a segunda passou a se preocupar com resultados); 
 Início da descentralização de atividades e pela avaliação de 
desempenho (Princípio da Eficiência) a partir de indicadores definidos 
em contratos (ex.: contratos de gestão); 
 Foram elencados os 04 (quatro) setores do aparelho estatal: 
 Núcleo estratégico: é inerente ao Estado, sendo vedada a sua 
delegação a particulares, ainda que seja possível (e recomendável) a 
participação de cidadãos na elaboração das políticas públicas 
 Atividades exclusivas: quando não houver a necessidade do 
exercício do Poder de Polícia, devem ser delegadas aos particulares, 
por meio da concessão e permissão de serviços públicos (art. 175, 
da CRFB); 
 Serviços não exclusivos: ou seja, aqueles cuja titularidade não é 
apenas do Estado, devem ser prestados, prioritariamente, por 
particulares, cabendo ao Estado o exercício da atividade de fomento 
(a Lei nº. 9.637/1998 e a Lei nº. 9.790/1999 instituíram, 
respectivamente, o contrato de gestão e o termo de parceria como 
instrumentos de fomento às atividades sociais); 
 Produção de bens e serviços: essa atividade de produção de bens e 
serviços ao mercado, por ser de natureza privada, em sua essência, 
deve ser prestada, via de regra, por particulares (princípios da livre-
iniciativa e da subsidiariedade), sendo possível a sua prestação pelo 
estado, por meio das empresas estatais, quando houver interesse 
coletivo relevante ou imperativo da segurança nacional (art. 173, da 
CRFB). 
 Essa diminuição do aparelho estatal e a reformulação das atividades 
que devem ser desenvolvidas pelo Estado não significaram um retorno 
ao Estado Liberal Clássico, pois, agora, o Estado não abdica da 
intervenção na área econômica e social; 
 A mudança primordial se deu na técnica que passou a ser utilizada para 
implementar e operacionalizar essa intervenção (deixou de ser DIRETA 
e passou a ser INDIRETA (subsidiariedade), especificamente mediante 
a REGULAÇÃO (Estado Regulador) e o fomento público. 
 Instituição das AGÊNCIAS REGULADORAS. 
 
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IV – CONCLUSÃO 
4.1 Estágio Atual 
45. No estágio atual da evolução do Direito, há um crescente abrandamento da dicotomia 
entre o campo público e o privado, especialmente após o reconhecimento da normatividade 
dos princípios constitucionais e da centralização da Constituição. 
 
46. Assim, podemos afirmar que existe uma crescente aproximação entre as esferas 
públicas e privadas, ou seja, uma “privatização do direito público e publicização do direito 
privado”. 
 
47. Vamos estudar, esquematicamente, a PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO e a 
PUBLICIZAÇÃO DO DIRETO PRIVADO. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
48. Outro “fenômeno” relevante nesse quadro de mudanças da fisionomia do Estado que 
impactaram a interpretação do Direito Administrativo foi o advento da chamada 
“GLOBALIZAÇÃO ECONÔMICA” ou simplesmente “MUNDIALIZAÇÃO”. 
 
49. No âmbito da União Europeia, por exemplo, temos o DIREITO COMUNITÁRIO ou 
DIREITO DA UNIÃO EUROPÉIA que é, na sua essência, DIREITO ADMINISTRATIVO 
EUROPEU ou DIREITO ADMINISTRATIVO COMUNITÁRIO12. 
 
 
12 Fausto de Quadros assevera que “o Direito Comunitário penetra diretamente no Direito Administrativo nacional, 
modificando-o decisivamente. Em consequência, pode-se falar na “europeização do Direito Administrativo 
nacional”. 
A PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO 
PÚBLICO E A PUBLICIZAÇÃO DO 
DIREITO PRIVADO 
PUBLICIZAÇÃO DO DIREITO PRIVADO PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO 
a) Existência de entidades integrantes da 
Administração Pública Indireta revestidas 
de formas jurídicas privadas (Empresas 
Públicas e Sociedades de Economia 
Mista). 
b) A delegação de serviços públicos a 
entidades privadas. 
c) A criação das OS (Organizações 
Sociais) e OSCIP (Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público). 
d) A participação dos cidadãos na 
Administração Pública. 
a) O dirigismo contratualimposto para 
determinadas relações jurídicas (CDC, Lei 
de Locações, etc.). 
b) A “socialidade” norteadora do Novo 
Código Civil (função social do contrato e 
da propriedade; natureza social da posse, 
etc. 
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50. Importante ressaltar que a ORDEM JURÍDICA DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS 
nasceu essencialmente do Direito Administrativo dos Estados europeus, principalmente dos 
ordenamentos jurídico-administrativos da França e da Alemanha (posteriormente, também os 
da Itália e Reino Unido). 
 
51. Resumidamente, podemos dizer que esse “fenômeno” se deu em dois importantes 
momentos: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
52. Pode-se afirmar, portanto, que hoje está ocorrendo uma “reconstrução” ou 
“reelaboração” dos Direitos Administrativos nacionais, aproximando as ordens jurídicas de 
matriz românico-germânica com as do common law. 
 
53. E no Brasil? 
 
54. No Brasil, a atuação administrativa deixa de ser preponderantemente IMPERATIVA e 
passa a ser cada vez mais CONSENSUAL. Tal mudança é decorrente do advento do Estado 
Democrático de Direito e a consagração de princípios e valores contrapostos (sociedade 
pluralista). 
 
55. O Estado Democrático de Direito, expressão consagrada pelo art. 1º, da CRFB, 
demanda, mais do que o respeito à lei (LEGALIDADE), respeito ao processo democrático 
(LEGITIMIDADE)13. 
 
56. A legitimidade do Direito Administrativo, portanto, nesse novo contexto histórico, deve 
ser revigorada pela participação do cidadão na Administração Pública e por instrumentos 
consensuais. 
 
 
13 Canotilho ensina que: “O Estado constitucional não é e nem deve ser apenas um Estado de direito (...) Ele tem 
de estruturar-se como Estado de direito democrático, isto é, como uma ordem de domínio legitimada pelo povo. A 
articulação do “direito” e do “poder” no Estado constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve 
organizar-se e exercer-se em termos democráticos. O princípio da soberania popular é, pois, umas das traves 
mestras do Estado constitucional. O poder político deriva do “poder dos cidadãos”. 
1º MOMENTO 
Os ordenamentos administrativos 
nacionais contribuíram 
decisivamente para a formação do 
Direito Comunitário. 
2º MOMENTO 
O Direito Comunitário passou a 
contribuir para o desenvolvimento 
daqueles ordenamentos. 
ADM I - 01 - AULA INAUGURAL - 2016.2 
Profº. Francisco De Poli de Oliveira 
 
23 
 
III - CONCLUSÃO 
57. Podemos concluir afirmando que o Direito Administrativo, cunhado sob os ventos 
liberais da Revolução Francesa de 1789, deve ser reinterpretado para se adequar à realidade 
atual.