ADMINISTRACAO FINANCEIRA 05 12 2010 orçamento publico

Prévia do material em texto

GRANCURSOS – PLÊIADE
 ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E LEI 
DE RESPONSABILIDADE FISCAL
MPU -2010
PROF. FLÁVIO ASSIS
SUMÁRIO
ASSUNTO PÁGINA
1. INTRODUÇÃO 02
2. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO NO MUNDO 02
3. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 06
3.1 MODELO ORÇAMENTÁRIO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 13
3.1.1 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO ANUAL 20
4. ACOMPANHAMENTO E CONTROLE DA EXECUÇÃO-DEC. PROG.R. FINANC. 29
5. TIPOS DE ORÇAMENTO – CLÁSSICO x PROGRAMA 36
6. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 38
7. CRÉDITOS ADICIONAIS 40
8. RECEITA PÚBLICA – TIPOS E CLASSIFICAÇÕES E RECEITA NA LRF 42
9. DESPESA PÚBLICA- TIPOS, CLASSIFICAÇÕES E DESPESA NA LRF 60
10. RESTOS A PAGAR 92
11. DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES 93
12. SUPRIMENTO DE FUNDOS 93
13. CARTÃO DE PAGAMENTOS DO GOVERNO FEDERAL 94
14. CONTA ÚNICA DO TESOURO NACIONAL 99
15. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 101
16. LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 102
2
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA, ORÇAMENTÁRIA E LRF 
1. INTRODUÇÃO 
Nas sociedades organizadas o sistema jurídico está estruturado para que os cidadãos, os 
destinatários das ações estatais, não sejam surpreendidos por medidas intempestivas tomadas pelos 
governantes. Este fato, por si só, justifica a imprescindibilidade da existência do orçamento público, cujas 
origens se confundem com o surgimento do Estado de Direito. Aliás, a questão de ordem financeira do 
poder público foi a primeira área a ser atingida na passagem do Estado Absoluto para o Estado de Direito. 
A concepção de que os gastos dos governantes devem ser previamente autorizados vem desde o longínquo 
ano de 1217, com a edição da Magna Charta Libertatum do Reino Unido. 
A trajetória histórica do orçamento público remonta aos tempos de antanho, a uma época em que o 
rei ou imperador era o próprio Estado. Não havia, então, distinção entre as finanças particulares do 
soberano e as do Governo. 
Com o crescimento do Estado, tornou-se necessário proceder a uma melhor organização de suas 
receitas e despesas, nascendo assim o orçamento público. O seu aprimoramento o transformou em uma 
ferramenta indispensável para as instituições governamentais. Sua história foi marcada por árduas e 
multisseculares lutas políticas, que o tornaram um instrumento absolutamente necessário ao equilíbrio dos 
interesses antagônicos em volta do poder. Tem sido assim em todas as esferas de governo, desde a sua 
origem até os dias de hoje, em face de sua relevância para todos os segmentos da sociedade. 
A origem etimológica da palavra orçamento, de acordo com Pinto (1956) , está, em geral, 
fortemente vinculada ao termo italiano orzare ou ao latino ordior, orsus sum, ordiri ( urdir), que tem o 
significado de planejar, calcular. Percebe-se que o efeito de planejar as ações está há muito tempo 
intimamente vinculado às ações orçamentárias. 
2. A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO MUNDO 
Os países que mais se destacaram pelo desenvolvimento da técnica orçamentária foram a Inglaterra, 
a França e os Estados Unidos. 
2.1 INGLATERRA 
A história do orçamento público mostra que o seu embrião teve origem no Reino Unido, em 1217, 
quando o rei John Lackland (João Sem-Terra) outorgou a famosa Magna Charta Libertatum (Carta Magna), 
que estabeleceu, no seu art. 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu 
conselho comum”. Este dispositivo estabeleceu condições para se acabar com a arbitrariedade da Coroa na 
instituição de impostos; fato conseguido mediante pressões dos barões, que eram parte integrante do 
conselho comum, órgão de representação da época. 
Com o advento da “Revolução Gloriosa” de 1688, seguida da institucionalização da Declaração dos 
Direitos, a Bill of Rights , estabeleceu-se que “A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer 
qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou pagar impostos, sem consentimento comum através da Lei do 
Parlamento”.
O controle ficou apenas com um lado da moeda, o da receita. Com o passar dos anos, fez-se 
necessário estendê-lo para o lado da despesa, o que foi feito de forma gradual, iniciando pela redução dos 
dispêndios das forças armadas da época. 
3
A caminho do desenvolvimento da técnica do orçamento formal, por volta de 1706, através da 
Resolução n.º 66, da Câmara dos Comuns, definiram-se duas regras básicas: a primeira era a de que caberia 
ao Executivo a responsabilidade pelas finanças do Governo, coordenando a proposta de receita e despesa; e, 
pela segunda, caberia ao parlamento aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa proposta, inclusive exercer o 
controle da execução orçamentária. 
Em 1787 foi aprovada a Lei do Fundo Consolidado, que representou um grande avanço na 
organização das finanças na Inglaterra. A respeito deste assunto, Burkhead assim explica essa concentração 
de recursos: “Este criava um único fundo geral, destinado a receber e registrar todas as receitas e despesas, 
constituindo a base para um completo relacionamento das atividades financeiras do Governo.” 
Não obstante, somente a partir de 1822 foi formalmente redigido o primeiro orçamento público na 
Inglaterra e o Executivo passou a prestar contas ao Legislativo. Havia uma exposição de justificativas que 
fixava a receita e a despesa para o Executivo. “Pode-se considerar essa data como a que marca o início do 
Orçamento, plenamente desenvolvido, na Grã-Bretanha.” 
Acontecimento sui generis ocorre no processo orçamentário inglês, não tendo sofrido modificações 
significativas até os dias atuais. O programa de governo é apresentado pelo Gabinete – espécie de comissão 
da Câmara dos Comuns – ao Parlamento, que pode aprovar redução de despesas ou solicitar uma alternativa 
viável, sem que isso signifique uma moção de desconfiança em relação ao Gabinete. Não obstante, se o 
Parlamento propuser aumento das despesas, isso, sim, implicará em perda de confiança no Gabinete, 
tornando-se imperativa a formação de um novo Governo
Lyra Filho descreve um fato curioso a respeito da palavra budget. No seu sentido original 
significava bolsa de couro, que o Chanceler do Erário utilizava para levar ao Parlamento os documentos 
relativos à exposição das necessidades do Governo. Com o passar do tempo, a palavra passou a significar 
os documentos de receitas e despesas contidos nessa bolsa que eram submetidos à apreciação do 
Parlamento. Hoje, a palavra budget significa orçamento. 
A trajetória histórica do orçamento, na Inglaterra, evidencia questões relevantes incorporadas no 
avanço da sistemática orçamentária, como: atestou que a despesa pública depende da política adotada; 
delineou a natureza técnica e jurídica do orçamento público; e serviu como ponto de referência para a 
implementação desse instrumento nas organizações governamentais do mundo todo. 
2.2 FRANÇA 
No longo período napoleônico da França, sabidamente um regime político autoritário, o povo 
francês ou qualquer forma de sua representação eram alijados do processo orçamentário.As receitas e as 
despesas da França eram fixadas e executadas tão-somente pelo poder soberano. 
O avanço da técnica orçamentária iniciou-se com a Revolução Francesa, em 1789, com a instituição 
da Assembléia Nacional, que aprovou a Declaração dos Direitos do Homem, onde se estabeleciam 
princípios e regras básicos, segundo os quais “...cabia exclusivamente aos representantes do povo o direito 
de votar impostos, os quais deveriam ser pagos por todos os cidadãos, de acordo com sua capacidade 
contributiva independente de sua condição social”. 
Assim como ocorreu na Inglaterra, o controle pelo lado da despesa veio bemmais tarde, em 1831, 
quando ficou estabelecido que a despesa de cada ministro francês não deveria exceder aos recursos 
destinados a sua pasta. Segundo Giacomoni, a partir desta data “o controle parlamentar sobre o orçamento 
passou a ser completo.”
4
O aperfeiçoamento do processo orçamentário francês, em sua fase inicial, instituiu relevantes 
princípios orçamentários para elaboração do orçamento público, os quais perduram até hoje em várias 
nações do mundo, inclusive no Brasil. Segundo Burkhead, esses princípios são: o orçamento deverá ser 
votado anualmente (anuidade); deverá ser votado antes do início do ano financeiro a que se refere 
(anterioridade); deverá conter todas as previsões de receitas e despesas necessárias para o ano seguinte 
(universalidade); e, as receitas não devem ser vinculadas a objetivos específicos, mas todas devem fazer 
parte de um fundo consolidado (nãoafetação das receitas). Este último, na atualidade, em alguns paises, 
merece ressalvas, em função das vinculações constitucionais e de leis específicas das esferas de governo. 
2.3 ESTADOS UNIDOS 
Com o advento da Revolução Americana, que culminou com sua independência, não havia no país 
de origem – Inglaterra – uma técnica orçamentária possível de ser aplicada pelos mentores da Constituição 
Americana. Mesmo assim, já nessa época, ela estabelecia que “nenhuma soma será retirada do Tesouro, 
senão em conseqüência de apropriações estabelecidas em lei; e que um balanço das entradas e saídas de 
dinheiros públicos deve ser divulgado, periodicamente”.
Este dispositivo constitucional foi regulamentado por volta de 1800, e segundo ele, ao Secretário do 
Tesouro Nacional caberia “elaborar e apresentar ao Congresso [...] um relatório financeiro sistemático que 
contenha a estimativa da receita pública, bem como da despesa”. 
Nesse período de formação do governo americano todos os órgãos se encontravam numa e mesma 
localidade, o que tornava as suas comunicações fáceis, amistosas e sem formalidades, de tal maneira que se 
confundiam as funções congressistas com as do Gabinete, em termos de matéria de ordem financeira. Em 
1802 esses relacionamentos foram abalados com a criação, pela Câmara dos Representantes, da Comissão 
de Meios e Recursos – Committee on Ways and Means -, com acentuado poder sobre questões relativas às 
receitas e apropriações de despesas, colocando fim à exclusiva função do Executivo na condução das 
finanças do Governo.As comunicações verbais cederam lugar à comunicação escrita. O congresso passou a 
exigir acentuado detalhamento das dotações, a fim de restringir o arbítrio do Executivo, seguindo-se, daí, 
atritos freqüentes entre os dois poderes. 
A partir de 1865, a Comissão de Meios e Recursos passou a ter suas funções divididas com outra 
criada pela Câmara, denominada Comissão de Dotações. Esta última foi rapidamente subdividida, 
chegando a dez comissões na Câmara e oito no Senado, todas com autoridade para opinar sobre dotações 
orçamentárias do Governo, num período de abundância de recursos na economia americana. 
Os mandos e desmandos nas dotações não passaram despercebidos aos olhos dos mais atentos, a 
ponto de um cronista relatar que “[...] os Estados Unidos desperdiçam milhões anualmente. Mas sua riqueza 
é tão grande, sua receita é tão elástica, que o país não dá conta do seu prejuízo. [...] tem o glorioso 
privilégio da juventude, o privilégio de cometer erros sem sofrer suas conseqüências”. 
Não é difícil compreender que esse descontrole sobre as despesas públicas por parte do Executivo e 
do Legislativo, aliado a fortes índices de negociatas e corrupções, levou o Governo Americano a sucessivos 
déficits na virada do século XIX para o XX, acrescidos de uma parcela significativa de aumento de 
despesas, devido à intensificação das atribuições governamentais. Tornou-se mister, por isso, implementar 
medidas para restringir os déficits e substituir essa praxe na gestão orçamentária de modo geral negligente. 
O debate sobre a reforma orçamentária trouxe para o campo das idéias os empresários, que 
perceberam no orçamento um poderoso instrumento para tornar o Governo mais eficiente com menos 
recursos, o que teria reflexos imediatos na redução da carga tributária imposta à sociedade. Além disso, o 
crescimento das despesas, ante as crescentes demandas sociais e a progressiva complexidade da estrutura da 
5
máquina administrativa do governo nacional, estava a exigir a adoção de métodos e processos de 
concepções mais avançadas. 
No afã de encontrar uma fórmula orçamentária capaz de colocar os objetivos perseguidos pela 
administração em lugar dos meios, de 1910 a 1913, o Presidente Taft instituiu a famosa Comissão de 
Economia e Eficiência, a qual realizou estudos nas áreas de orçamento, contabilidade, finanças, recursos 
humanos e organização administrativa. Desse trabalho saiu a conceituação de orçamento público: 
“documento para ação por parte do Governo, um instrumento de controle e de administração para o chefe 
do Executivo e uma base para o funcionamento dos departamentos e órgãos”. 
Em 1921, o Presidente Harding, empenhado com uma visão do tipo empresarial, conseguiu que a 
Câmara dos Representantes aprovasse uma lei de iniciativa do Poder Executivo, denominada Lei de 
Orçamento e Contabilidade – “Budget and Accounting Act” . A nova lei transferiu ao presidente a missão 
específica e simbólica de enviar todos os anos o orçamento da nação americana. O Congresso passou a 
exigir acentuado detalhamento das dotações a fim de restringir o arbítrio do Executivo. 
As evidências da aproximação entre o planejamento e o orçamento mostravam-se cada vez mais 
fortes. Na década de 1930, o Departamento de Agricultura e a Administração do Vale do Tenesse adotaram, 
de forma sui-generis, uma classificação orçamentária por projetos e programas. Esse novo e revolucionário 
modelo representou um grande avanço na técnica orçamentária, capaz de aproximar o orçamento com o 
planejamento, instrumento de gerência que começava a ter ampla aceitação junto a vários segmentos da 
sociedade. 
No final da década de 1940, a Comissão Hoover, em face de seus estudos, recomendou ao Governo 
Federal um orçamento com indicação dos objetivos, dos custos e da relação receita/despesa, tudo 
estruturado na forma de funções, projetos e atividades. Para esse tipo de orçamento cunhou a expressão 
performance-budget, vale dizer, orçamento de desempenho. 
Não obstante, foi em 1950 que o Congresso Americano aprovou a Lei de Processo e Contabilidade, 
integrando efetivamente o planejamento e o orçamento como ferramentas indispensáveis à administração 
pública. Criou-se a metodologia do orçamento para o programa, a partir de uma concepção gerencial que 
procurava definir o orçamento como um elo de ligação entre o planejamento e as ações executivas da 
gestão pública e, para tanto, incorporava os custos dos programas do governo. 
Essa nova técnica ficou conhecida mais tarde como PPBS (Planning, Programming and Budget 
System) – Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. A concepção fundamental do PPBS 
consiste na introdução da análise custo/benefício e da análise entre as prioridades conflitantes. Para 
Giacomoni, constitui-se “no coroamento de uma série de estudos aplicações práticas realizadas”. A sua 
acolhida nos meios acadêmicos permitiu sua divulgação e aceitação em outros países, com ajustes às 
peculiaridades de cada um.
Com a escassez de recursos financeiros decorrente da guerra com o Vietnã e a ascendência do 
processo inflacionário, a técnica do PPBS ficou comprometida; afinal, para as circunstâncias da época, 
planejar e programar não faziam sentido. 
O próximo passo para a evoluçãotecnológica do sistema orçamentário foi o Orçamento Base Zero 
– OBZ -, desenvolvido nos Estados Unidos no final de 1960, pela empresa Texas Instruments Co. e 
adaptado para o setor público no início dos anos 1970, na elaboração do orçamento de 1973. 
Essa abordagem orçamentária “... requer que o administrador justifique integralmente seu 
orçamento em detalhe como se fosse novo (isto é partindo do zero) e justifique a necessidade de realizar 
6
despesa.” As solicitações partem de baixo para cima na estrutura organizacional e trabalha-se com pacotes 
de decisão para cada atividade ou operação de bens e serviços oferecidos à sociedade. 
A concepção mais avançada é a do Activity-Based Budget (ABB), ou seja, o Orçamento Baseado em 
Atividades. Kaplan e Cooper afirmam que “o orçamento baseado em atividades estima a quantidade 
esperada de todos os geradores do custo por atividade”.
3. A EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 
A vinda do rei D. João VI ao Brasil permitiu ampliar a abertura dos portos brasileiros. Com maiores 
impostos aduaneiros, iniciou-se o processo de organização das finanças públicas, culminando com a 
criação, em 1808, do Erário Público e do Regime de Contabilidade. 
No Brasil, o orçamento público também sempre constituiu um poderosíssimo instrumento de 
controle dos recursos financeiros gerados pela sociedade, os quais retornam a essa mesma sociedade na 
forma de bens e serviços prestados. É tão importante que, historicamente, todas as constituições 
federais e estaduais, bem como as leis orgânicas dos municípios, sempre consagraram dispositivos sobre a 
programação como categoria do orçamento público, desde a época do Império até os dias atuais. 
A primeira constituição do Brasil, outorgada em 25/03/1824 por Dom Pedro I, atribuiu à Câmara 
dos Deputados a iniciativa das leis para instituir impostos (art. 36, nº 1) e estabeleceu a exigência da 
apresentação de uma proposta de orçamento. No seu art. 172 estabelecia; “O ministro da Fazenda, [...] 
apresentará à Câmara dos Deputados anualmente, [...] o orçamento geral de todas as despesas públicas do 
ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas”. 
Dessa maneira, a competência de elaboração da proposta ficou a cargo do Executivo, porém a sua 
aprovação constituiu-se em competência da Assembléia Geral (Câmaras dos Deputados e Senado). Alguns 
tratadistas -entre eles Baleeiro -afirmam que “o primeiro orçamento nacional elaborado com esse 
dispositivo que abrigava as principais regras da matéria foi votado para o exercício de 1831-1832”. As 
décadas que se seguiram não evidenciaram registros maiores na questão da organização das finanças 
públicas. 
A segunda constituição brasileira, promulgada em 24/02/1891, veio logo após a proclamação da 
República. Com ela foram implantadas importantes modificações na distribuição de competências para a 
elaboração, tramitação e aprovação do orçamento. O Poder Legislativo passou a ter competência para 
elaboração do orçamento de todos os poderes da nova República. 
Por outro lado, a Lei n.º 30, de 08 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades do Presidente 
da República, estabelecia que a não-apresentação da proposta de orçamento constituía crime contra as leis 
orçamentárias. Tal fato trouxe um impasse entre os poderes, só superado pela decisão tomada no sentido de 
que o Executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Poder Legislativo, que deliberaria.
Em 1922 foi aprovado pelo Congresso Nacional o Código de Contabilidade da União. Para a 
época, o Código foi considerado uma evolução tecnológica nas finanças públicas, ao imprimir novas 
normas técnicas que possibilitaram ordenar em nível de União -e, posteriormente, por semelhança, nos 
Estados e municípios -, procedimentos orçamentários, financeiros, patrimoniais, administrativos etc., 
visando à busca de melhor eficiência na gestão dos recursos. 
Em 1926, mediante uma reforma na constituição, foi finalmente realizada a transferência de 
competência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática. 
7
Com o advento da terceira constituição da Nação, outorgada em 16/07/1934, perdeu espaço o 
Legislativo e voltou a reinar absoluto o Executivo, a quem cabia elaborar e decretar o orçamento. Nela as 
questões de ordem orçamentária mereceram destaque, ao serem classificadas em uma seção própria. Nessa 
constituição, a competência para elaboração da proposta orçamentária era atribuída ao Presidente da 
República, cabendo ao Legislativo a sua votação com auxílio do Tribunal de Contas. 
Na realidade, a falta de ordem jurídico-constitucional e de leis complementares sobre limitações às 
emendas inseridas pelos legisladores deu ao orçamento uma modalidade do “tipo misto”, com co-
participação entre ambos os poderes. 
A quarta constituição brasileira foi decretada em 10/11/1937, como resultado de um regime 
político fortemente autoritário, denominado Estado Novo. Aqui as abordagens de ordem orçamentária 
também mereceram destaque, ao serem tratadas em capítulo especial com seis artigos. Segundo esses 
artigos, a proposta do orçamento deveria ser formatada por um departamento administrativo a ser criado 
junto à Presidência da República. 
A sua votação e aprovação caberiam não só a Câmara dos Deputados, mas também ao Conselho 
Fiscal, uma espécie de Senado Federal, que também contaria com dez membros de confiança nomeados 
pelo Presidente da República. Giacomoni afirma: “A verdade é que essas duas câmaras legislativas nunca 
foram instaladas e o Orçamento federal foi sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo”. 
O regime estadonovista criou, em 1938, o Departamento de Administração do Serviço Público 
(DASP), que iniciou o planejamento orçamentário no Brasil, tendo como objetivo principal organizar 
anualmente a proposta orçamentária, de acordo com as instruções do Presidente da República.
Em 1938, como resultado da Primeira Conferência de Técnicos da Contabilidade Pública e 
Assuntos da Fazenda, promovida pelo Governo Federal, foram feitas as primeiras tentativas de 
padronização, que tiveram como base o padrão orçamentário elaborado pelo Conselho Técnico de 
Economia e Finanças. 
A quinta constituição do Brasil foi promulgada em 18/09/1946, logo após a redemocratização do 
País. Pelo seu conteúdo, o Executivo continuou a elaborar o projeto de lei orçamentária, passando, porém, a 
encaminhá-lo às casas do Congresso para discussão e aprovação, inclusive com a prerrogativa de emendas. 
Essa constituição de 1946, denominada “planejamentista”, explicita as necessidades de se criarem 
planos setoriais e regionais, com reflexo direto na monetarização do orçamento, ao estabelecer vinculações 
com a receita. A experiência brasileira na construção de planos globais, até 1964, caracterizou-se por 
“contemplar somente os elementos de despesa com ausência da programação de objetivos, metas e recursos 
reais, intensificando as desvinculações dos Planos e dos Orçamentos”. 
O regime político resultante do movimento dos militares, em 1964, assumiu características 
autoritárias nunca vistas antes. Em conseqüência, a sexta constituição brasileira outorgada em 24/01/1967, 
estabeleceu regras de orçamento única e exclusivamente a favor do centralizador Poder Executivo, 
estendendo-as inclusive aos Estados e municípios. A grande decepção, em matéria de orçamento, ficou por 
conta da retirada sumária das prerrogativas do Poder Legislativo quanto às iniciativas de leis e emendas que 
criassem ou aumentassem despesas. Assim rezava o artigo 65: 
“ É de competência do Poder Executivo a iniciativa dasleis orçamentárias e das que abram 
créditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou de 
qualquer modo autorizem, criam ou aumentam despesas.” 
8
§1.º -Não será objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada 
órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo.
O Executivo, ao encaminhar a proposta orçamentária, torna explicito o conflito de interesses entre 
as possíveis alocações de recursos e a distribuição dos custos entre os diversos segmentos da sociedade. 
Além disso, não transitavam pelo Poder Legislativo o orçamento monetário, que continha a programação da 
política monetária e cambial, e o orçamento das empresas estatais, que abrangia as empresas públicas, as 
sociedades de economia mista, suas subsidiárias e suas controladas, direta ou indiretamente, as autarquias, 
as fundações e os órgãos autônomos da administração indireta. 
Portanto, não passando pelo Poder Legislativo o orçamento monetário e o orçamento das empresas 
estatais, segundo Cruz, “as peças orçamentárias que iam ao encontro do Congresso Nacional tinham a 
inexpressiva participação de menos do que 20% dos recursos financeiros a movimentar”. 
Apesar de tudo, de fundamental importância para o processo orçamentário em todas as esferas de 
governo -federal, estadual, municipal e do Distrito Federal – tem sido, indubitavelmente, o papel 
desempenhado pela Lei 4320, de março de 1964. Nesse seu longo período de vigência, em momento algum 
serviu de empecilho para o surgimento de significativas reformas orçamentárias e financeiras, da adoção de 
técnicas mais modernas, o que lhe dá, efetivamente, o honroso aspecto de lei básica de orçamento. 
Comumente conhecida como Lei 4320/64, estabeleceu, logo no seu art. 2º: “A Lei de Orçamento conterá a 
discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de 
trabalho do governo...” 
Em 1967, o Decreto-Lei 200, de 25 de março, criou o Ministério do Planejamento e Coordenação 
Geral, com a competência de elaborar a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Por sua 
vez, o Ministro instituiu a Subsecretaria de Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal 
(SOF), com a atribuição de órgão central do sistema orçamentário. 
A década de 1980 iniciou-se, no campo político, com fortes pressões populares pela distensão do 
regime autoritário e abertura institucional. Os movimentos sociais ganharam as ruas e a finalidade da base 
política do regime veio à tona. Abriu-se espaço para as eleições -as “diretas já” -para Presidente da 
República, e para a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte. A redemocratização do País e as 
liberdades individuais foram resgatadas. 
Finalmente, em 05 de outubro de 1988, o País recebeu sua sétima Carta Magna, em vigor 
atualmente. Essa constituição atribuiu ao processo orçamentário uma seção especial e à parte: 
Titulo VI 
– Da Tributação e do Orçamento, Capítulo II das Finanças Públicas, Seção II dos Orçamentos. 
A partir da sua promulgação ocorreram mudanças substanciais na prática orçamentária, devido às 
alterações impostas. Como decorrência, em nível de Estados e municípios, novas práticas avançadas 
foram introduzidas. 
No campo técnico, as reformulações adotadas deram maior democratização às políticas públicas e 
uma participação mais ampla do Poder Legislativo no estabelecimento da programação econômico-
financeira do Estado. Assim, a Constituição Federal (CF) resgatou as prerrogativas do Congresso Nacional 
de criar despesas e emendar a proposta orçamentária do Executivo e recuperou para a área de decisão do 
Poder Legislativo os assuntos referentes aos orçamentos das entidades descentralizadas. 
9
A hierarquia dos instrumentos de planejamento orçamentário integrado está estabelecida no artigo 
165 da CF, que diz: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as 
diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais”, São documentos inovadores em relação aos processos 
orçamentários anteriores.
Observa-se que todo o processo alocativo de recursos está sob a égide da lei, e nada se faz em 
termos de despesa pública sem que exista uma autorização legislativa. Na prática, é a plena vivência do 
princípio da universalização orçamentária na ordem constitucional. 
Em atendimento à própria Constituição Federal, surgiu, em 2000, a Lei Complementar de 
Responsabilidade Fiscal – LRF, de n.º 101/2000, que introduziu inovações na administração das finanças 
públicas, instituindo mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos públicos. 
RESUMO DO CAPÍTULO E QUESTÕES DE PROVA
A gestão de uma instituição, independentemente de sua natureza jurídica, tem no seu orçamento um 
instrumento capaz de orientar as decisões que devem ser tomadas no sentido de alcançar os objetivos 
pretendidos, através da materialização das ações pensadas e programadas para um período determinado, no 
caso, um ano. 
A elaboração do orçamento permite identificar previamente os recursos disponíveis e mobilizáveis, 
que serão aplicados segundo as prioridades estabelecidas em função da política implementada pelo 
governante. Por isso, o orçamento tem-se constituído no mais importante instrumento de gestão dos 
recursos públicos. 
No decorrer da história, a evolução conceitual do orçamento público, decorrente dos avanços dos 
conhecimentos teóricos empíricos da realidade na qual se inseriu, permite conceituá-lo de várias formas, 
desde a mais simples até uma concepção mais aprofundada. 
A primeira delas, a mais simples de todas, diz: “Orçamento é a fixação das despesas a serem pagas 
em dado exercício, as quais serão contrabalançadas com a previsão da receita necessária”. 
Limita-se, por um lado, a uma relação de receitas a serem arrecadadas – que são as origens – e, de 
outro lado, a uma relação de despesas – que são as aplicações -, sem nenhum compromisso em deixar 
transparentes os motivos e os objetivos do gasto e sem entrar no mérito do que se faz. 
A segunda conceituação do orçamento público é tê-lo como um forte instrumento de controle 
sobre as finanças das entidades governamentais. Nesse sentido, Giacomoni diz “... o orçamento público 
serviu como instrumento de controle, tanto do legislativo sobre o Executivo, como desse sobre suas 
próprias unidades integrantes”. Complementa Antony: “...a elaboração do orçamento ocorre como parte do 
processo de controle administrativo”. 
Para desempenhar esse papel, o orçamento revestiu-se de classificações orçamentárias elementares 
de receitas e despesas e uma roupagem que permitiram registros contábeis que atendam às necessidades do 
setor público. Constituir-se-ia numa boa fórmula de controle, ao colocar frente a frente as receitas e as 
despesas.
Na terceira forma de conceituação, o orçamento público tem como função principal ser um 
instrumento de administração para materialização das ações do governo para que ele próprio possa 
funcionar e assim alcançar os objetivos voltados para a sociedade. Aqui nasce a idéia de orçamento-
programa que estabelece os propósitos, os objetivos e as metas inseridas em uma estrutura de programas a 
10
realizar, fazendo a ligação entre o planejamento e as finanças e permitindo que os planos expressos em 
unidades de medida o sejam também em termos de dinheiro, possibilitando assim levá-los à execução 
prática. Essa conceituação aproxima o planejamento, o orçamento e os recursos financeiros. 
Finalmente, a quarta conceituação é bem mais recente. Ao orçamento público é dado o caráter de 
principal documento para divulgação das ações do governo junto á sociedade.Nesta conceituação embute-
se uma das principais obrigações impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que é a publicação 
periódica e sistemática das informações sobre as receitas e as despesas da instituição pública, para que o 
cidadão possa saber o que está acontecendo e exercer sua cidadania na fiscalização do que o governo faz. 
Voltou o orçamento às suas origens, a ser o principal instrumento de controle social sobre o dinheiro 
público. 
Na verdade, o orçamento é, antes de tudo, uma decisão de governo ou um exercício de poder e, 
nesse sentido, não só uma questão técnica, mas também política. Isto significa que todo orçamento público 
implica a determinação de prioridades, relacionadas, por sua vez, com a capacidade de intervenção e 
negociação de certos setores da sociedade ou com opções do próprio governo local. O orçamento permite a 
identificação dos recursos disponíveis, que serão aplicados segundo as prioridades estabelecidas e afinadas 
com a política adotada pelo gestor público. 
Pode-se dizer que o desenvolvimento do orçamento público implicou num grande avanço para a 
democracia e para as liberdades individuais, ao corroborar, na sua trajetória histórica, a separação dos 
poderes, condição sine qua non para um regime político democrático. Ao longo do tempo transformou-se 
em um instrumento de bem-estar social, que deseja reduzir as despesas e diminuir a carga tributária. É 
sinônimo de esclarecimento das responsabilidades dos governantes perante a sociedade. Um bom 
orçamento pode prestar serviços e estimular o desenvolvimento. Se elaborado na direção certa, promove em 
muito o bem-estar social, mas se elaborado de forma errada, atrapalha e até inibe o desenvolvimento. 
A sua origem e seus fundamentos são encontrados na própria história dos regimes democráticos. A 
sua força, o seu prestígio e a sua expressão na vida das sociedades estão na razão direta da maior ou menor 
consciência política das nações. 
QUESTÕES DE PROVAS ANTERIORES
1) Julgue os itens abaixo, relativos às normas legais do orçamento público.
a) A Lei do Plano Plurianual deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração 
Pública para as despesas de capital e para as despesas com subvenções econômicas.
b) A autorização contida na Lei Orçamentária Anual para a realização de operação de crédito por 
antecipação de receita não é considerada dispositivo estranho à previsão de receitas e à fixação de 
despesa e nem fere o princípio da exclusividade.
c) São vedados a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de 
programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização regulamentar.
d) É admitida a abertura de créditos extraordinários para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, 
mediante utilização, na esfera federal, de medida provisória.
e) Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício 
financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão na LOA.
GABARITO: E,C,E,C,E
11
2) A respeito da LDO, que veio representar uma alteração significativa no processo de elaboração do 
orçamento, julgue os itens que se seguem.
a) A LDO vem ensejar aos legisladores o conhecimento da situação global das finanças do 
Estado, proporcionando-lhes uma antevisão da proposta orçamentária orçamentária a ser 
posteriormente elaborada.
b) O prazo para o encaminhamento da proposta orçamentária ao Poder Legislativo está previsto 
na Constituição, que determinou que o projeto deverá ser remetido até oito meses e meio antes 
do encerramento do exercício financeiro.
c) O Poder Legislativo deverá devolver o projeto ao Poder Executivo, para sanção, até o 
encerramento do primeiro período da sessão legislativa ou durante o recesso parlamentar de 
julho.
d) A LDO conterá orientações para a elaboração das propostas orçamentárias a serem observadas 
ao longo de todo o mandato do Presidente da República..
e) A LDO poderá inclusive, dispor, sobre alterações na legislação tributária.
GABARITO: C,C,E,E,C
3) No que concerne à tramitação do projeto de lei do orçamento, no âmbito do Poder Legislativo, julgue 
os itens abaixo.
a) A discussão e a votação da proposta oriunda do Poder Executivo, assim como das emendas 
aprovadas da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, deverão ocorrer em 
cada uma das Casas do Congresso Nacional.
b) A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização somente pode aprovar emendas 
que indiquem os recursos necessários, em especial, os provenientes de excesso de arrecadação 
verificado no exercício financeiro anterior.
c) O Congresso Nacional deverá devolver o projeto de lei orçamentária anual, para sanção 
presidencial, em até trinta dias do encerramento do exercício financeiro.
d) O parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização sobre as emendas 
apresentadas será conclusivo e final, salvo requerimento para que a emenda seja submetida à 
votação, assinado por um décimo dos congressistas e apresentado à mesa do Congresso Nacional 
até o dia anterior ao estabelecido para a discussão da matéria.
e) Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, 
ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos 
especiais e suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
GABARITO:E,E,E,C,C
4) No que concerne aos procedimentos relativos à promulgação da lei orçamentária anual, julgue os itens 
abaixo.
a) Aplicam-se as normas relativas aos demais processos legislativos.
b) A promulgação somente poderá ocorrer após a votação dos vetos presidenciais.
c) A sanção representa a concordância do Chefe do Poder Executivo com os termos da lei decretada pelo 
Poder Legislativo.
d) O Presidente da República terá um prazo não superior a trinta dias para sancionar a lei orçamentária 
anual.
e) O Presidente da República terá quinze dias para comunicar ao Presidente do Senado as razões do veto, 
caso exista.
GABARITO:C,E,C,C,E
05) A respeito do tratamento constitucional e doutrinário vigente conferido ao orçamento público, julgue 
os itens abaixo.
a) A disciplina básica do orçamento público é estabelecida pela Constituição da República, que estatui os 
seus princípios e as regras que tratam da receita e da despesa, desde a autorização para a cobrança de 
12
tributos até a previsão para os gastos, sendo reconhecida pela doutrina a existência de uma 
verdadeira constituição orçamentária.
b) O plano decenal, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual constituem etapas 
de planejamento orçamentário.
c) Salvo em caso de calamidade pública ou social, é vedada, expressamente, a realização de despesas ou 
a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
d) Não é possível, em nenhuma hipótese, a rejeição do projeto de lei orçamentária anual.
e) No que concerne à histórica e polêmica questão doutrinária relativa à natureza jurídica do orçamento, 
na conhecida e clássica posição de León Duguit, o orçamento tem estrutura e natureza complexas: no 
tocante à receita, é uma lei quando autoriza a cobrança de tributos; no que diz respeito à fixação da 
despesa, tem natureza administrativa ou de ato-condição.
GABARITO: C,E,E,E,C
06) Em relação às normas constitucionais que regulam os orçamentos públicos, julgue os itens que se 
seguem.
a) A matéria veiculada na lei orçamentária anual restringe-se à previsão de receita e à fixação das 
despesas. Afora isso, a única matéria passível de ser veiculada nessa lei diz respeito à autorização 
para a abertura de créditos suplementarese à contratação de operações de crédito, ainda que por 
antecipação de receita.
b) O orçamento da seguridade social é veiculado em lei própria, diversa daquela em que se veicula o 
orçamento da União, haja vista a natureza autárquica da entidade que gere esses recursos e a 
necessidade de se impedir que o Executivo Federal os desvie para despesas em outras áreas.
c) O orçamento das fundações públicas universitárias faz parte do Orçamento Geral da União.
d) A Constituição não admite a vinculação de receita de impostos a qualquer órgão ou a qualquer 
despesa, ressalvada, apenas, a destinação aos fundos de participação dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios.
e) As leis que estabelecem os orçamentos anuais são de iniciativa privativa do Presidente da República. A 
par disso, na apresentação de emendas ao projeto do Executivo, é imprescindível que se indiquem os 
recursos necessários à nova despesa proposta – admitidos, apenas, os provenientes da anulação de 
outras despesas.
GABARITO:C,E,C,E,C
07) Desde seus primórdios, a instituição orçamentária foi cercada por uma série de regras, com a 
finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal tarefa, que é auxiliar o 
controle parlamentar sobre os executivos. No Brasil, a prática orçamentária, que é fundamentada nessas 
regras, também chamadas princípios orçamentários,
a) não respeita o princípio da unidade, dada a existência do orçamento fiscal, do orçamento das estatais e 
do orçamento da seguridade social.
b) respeita o princípio da universalidade, mesmo não havendo a exigência de inclusão das receitas e das 
despesas operacionais das empresas estatais.
c) não respeita o princípio do orçamento bruto, porquanto permite que algumas despesas sejam deduzidas 
de certas receitas.
d) respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a exigência de elaboração de planos plurianuais.
e) respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o orçamento conter 
autorizações para a abertura de créditos suplementares.
GABARITO: E,C,E,C,C
STF/2008 - Com base na doutrina e nas legislações orçamentária e financeira públicas, julgue os itens abaixo. 
08) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do 
13
século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser 
mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento 
econômico. 
09) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária 
passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente 
na Constituição de 1934. 
GABARITO: C, E
3.1 O MODELO ORÇAMENTÁRIO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 
Título VI
Capítulo II
Seção II
DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as 
relativas aos programas de duração continuada. 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública 
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da 
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de 
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido 
da execução orçamentária. 
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados 
em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração 
direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria 
do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da 
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder 
Público.
14
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as 
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza 
financeira, tributária e creditícia. 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão 
entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, 
não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como 
condições para a instituição e funcionamento de fundos. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e 
aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas 
anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta 
Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das 
demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na 
forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem 
ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas 
as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
15
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação 
nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja 
alteração é proposta.
§6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão 
enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se 
refere o art. 165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as 
demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, 
ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais 
ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou 
adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as 
autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da 
arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades 
da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a 
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem 
como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos 
recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para 
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade 
social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados 
no art. 165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de 
receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas 
16
com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Inciso incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a 
realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que 
trata o art. 201. (Inciso incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem 
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso 
em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro 
subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e 
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no 
art. 62.
§ 4º E permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e 
156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para prestação de garantia ou 
contragarantia à União e para pagamentos de débitos para com esta. (Parágrafo incluído pela Emenda 
Constitucional nº 3, de 17/03/93)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares 
e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-lhes-ão 
entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e 
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos 
acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e 
as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos 
parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais 
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. (Parágrafo 
incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei 
17
complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as 
seguintes providências: 
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; 
II - exoneração dos servidores não estáveis.
 (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o 
cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o 
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o 
órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Parágrafo incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 04/06/98)
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a 
um mês de remuneração por ano de serviço. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 
04/06/98)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação 
de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Parágrafo 
incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.
(Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)
QUESTÕES DE PROVA - TCU
87)Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta 
orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o 
Congresso Nacional somente na Constituição de 1934. 
88)Tem-se observado, no Brasil, que o calendário das matérias orçamentárias e a falta de rigor no 
cumprimento dos prazos comprometem a integração entreplanos plurianuais e leis orçamentárias anuais.
GABARITO: E, C
TST-2008
Com base nos conceitos e na legislação acerca de orçamentos públicos, julgue os itens a seguir. 
93 O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política fiscal do 
governo a partir da década de 30 do século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função 
relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade. 
94 A utilização da política orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica 
promover ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a 
ocorrência de deficits ou superavits. 
95 De acordo com a atual legislação brasileira, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) disporá sobre 
as alterações na legislação tributária, que, para todos os fins, não estarão sujeitas aos princípios da 
anterioridade e da anualidade. 
96 Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias destinadas ao Poder Judiciário ser-lhe-ão 
entregues até o dia 20 de cada mês, na proporção das liberações efetuadas pelo Poder Executivo às 
suas próprias unidades orçamentárias.
GABARITO: C,C,E,E
18
COMENTÁRIOS RELACIONADOS COM O ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 
1988
O texto constitucional promulgado em 1988 trouxe inovações significativas na sistemática de 
elaboração e de apreciação dos instrumentos que compõem o chamado “modelo orçamentário”. O principal 
arcabouço legal do processo de planejamento e de orçamento está inscrito nos arts. 165 a 169 da 
Constituição Federal1 e tem como expoente formal três documentos interdependentes, a saber: a Lei do 
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A 
preocupação central dos Constituintes de 88, ao aprovar essas normas, foi vincular os processos de 
planejamento ao de orçamento.
Desse modo, foi determinado no art. 165, § 4º, da CF, que “...Os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano 
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”. Adicionalmente, o § 1º do art. 167, estabelece que 
“...Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia 
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de 
responsabilidade”.
A Lei do Plano Plurianual é uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o § 1º 
do art. 165 do texto constitucional, “...estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas 
da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada”.
A elaboração do projeto de lei do PPA inicia-se no Poder Executivo, sendo coordenado pela 
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e 
Gestão (SPI/MPO). Esse projeto deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano 
de cada mandato presidencial e tem validade para um período de quatro exercícios financeiros. A sua 
execução inicia-se no segundo ano do mandato presidencial e encerra-se no primeiro ano do mandato 
presidencial subseqüente. O PPA veio substituir o antigo Orçamento Plurianual de Investimentos. 
Comparativamente ao seu antecessor, que abrangia apenas três exercícios, o PPA apresenta, além do valor 
das despesas de capital (construção de edificações públicas, estradas etc.), também as metas físicas a serem 
atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada (benefícios 
previdenciários), condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), por sua vez, é uma lei ordinária com validade apenas 
para um exercício. De acordo com o § 2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as 
metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da 
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento”. 
Estabelece, assim, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parâmetros 
que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte ( lista de projetos 
prioritários, normas sobre convênios, fixação das metas de resultado primário, relação dos riscos fiscais).
As prioridades e metas definidas pela LDO para os programas e ações são apresentadas em anexo 
ao texto legal, constituindo-se num detalhamento anual de metas estabelecidas no PPA e que foram 
selecionadas para constar do projeto de lei orçamentária de cada exercício.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a LDO passou também a conter dois 
Anexos de extrema importância para orientar o governo e a sociedade sobre a condução da política fiscal. 
Trata-se do Anexo de Metas Fiscais, onde são estabelecidos os resultados primários esperados para os 
19
próximos exercícios, e que dão uma dimensão da austeridade dessa política; e o Anexo de Riscos Fiscais, 
onde são enumerados os chamados passivos contingentes, ou seja, aquelas dívidas que ainda não estão 
contabilizadas como tal, mas que, por decisão judicial, poderão vir a aumentar a dívida pública. 
A elaboração do projeto da LDO inicia-se no Poder Executivo e o projeto é encaminhado até 15 de 
abril de cada ano ao Congresso Nacional, devendo por este ser aprovado até 17 de julho, sob pena de não se 
interromper o primeiro período da sessão legislativa.
No Poder Executivo, o órgão que coordena a elaboração desse projeto da LDO é a Secretaria de 
Orçamento Federal (SOF) do Ministério de Orçamento e Gestão (MPO). A Secretaria do Tesouro Nacional 
(STN) do Ministério da Fazenda (MF) também colabora na feitura desse documento, principalmente nas 
questões relacionadas à dívida mobiliária federal e às normas sobre execução orçamentária. Cabe apontar 
que as normas de direito financeiro, baixadas pela Lei n.º 4320, de 1964, são ainda as que estabelecem as 
regras básicas de elaboração, execução e controle dos planos e orçamentos. Porém, face, principalmente, 
aos novos comandos orçamentários introduzidos pela Constituição de 88, essa lei ficou desatualizada.
Assim, diante da ausência da lei complementar prevista no § 9.º do art. 165 da CF, que viria a 
substituir a referida lei, a LDO tem exercido também o papel de suprir as lacunas e imperfeições legais 
sobre a matéria, atuando de forma a compatibilizar as normas infra-constitucionais com as disposições 
contidas no texto da Lei Maior.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é igualmente uma lei ordinária com validade para cada 
exercício fiscal. Consoante o § 5.º do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: o 
orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas estatais. 
Os dois primeiros envolvem toda a programação de gastos dos Poderes da União, seus fundos, autarquias e 
fundações. Em suma, abrangem toda a administração pública, direta e indireta. O orçamento de 
investimentos das empresas estatais contém a previsão de investimentos das entidades em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Os orçamentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos da União, como os destinados à 
manutenção da máquina pública, os desembolsos com saúde, educação, defesa, estradas, portos, benefícios 
previdenciários, folha de pessoal, jurosda dívida etc., bem como todas as receitas que são esperadas para 
serem arrecadadas. O projeto de lei orçamentária deve ser enviado ao Congresso Nacional até 31 de agosto 
de cada ano, e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Sua elaboração é coordenada 
pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério de Planejamento e Orçamento e Gestão (SOF/MPO) 
que prepara a minuta da Mensagem Presidencial e encaminha a proposta ao Congresso Nacional.
Pela análise conjunta desses três instrumentos, depreende-se que a concepção do processo de 
planejamento e orçamento no Brasil confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada, que pode ser 
assim resumida: o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos programas e ações de 
governo, enquanto a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou seja, materializa anualmente as ações e 
programas a serem executados por meio de projetos, atividades e operações especiais. À LDO, por sua vez, 
cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos, destacando do PPA os investimentos e 
gastos prioritários que deverão compor a LOA, e definir as regras e normas que orientam a elaboração da 
lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao da edição da LDO. O diagrama a seguir ilustra o 
inter-relacionamento entre os diversos instrumentos legais que compõem o ordenamento jurídico dos planos 
e orçamentos.
20
3.1.1. O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO ANUAL 
O processo de elaboração do orçamento público federal começa no Poder Executivo, com a 
expedição das regras gerais pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF). O diagrama a seguir ilustra esse 
trâmite.
A partir disso, os órgãos setoriais (Ministérios da Educação, Saúde, Agricultura etc.) fazem o 
levantamento das necessidades de gastos das áreas que compõem cada ministério e apresentam suas 
propostas à SOF, a quem compete compatibilizar as expectativas de gastos com o nível de receita que o 
governo espera arrecadar da sociedade. Os Poderes Legislativo e Judiciário também elaboram suas 
propostas, dentro dos parâmetros fixados pela LDO, e enviam-nas à SOF para que sejam integradas ao 
projeto de lei do orçamento. 
Não é tarefa fácil para a SOF definir os “grandes números” do orçamento. Embora a lei 
orçamentária deva ser contabilmente equilibrada, com receitas esperadas iguais às despesas fixadas, por trás 
dessa estrutura estão parâmetros que afetam a sociedade como um todo. Contabilmente o orçamento está 
sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver 
não cortar gastos, a diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por lei, devem também constar 
do orçamento.
A meta de inflação, a taxa média de juros, a taxa média de câmbio, a evolução da massa salarial, a 
expectativa de crescimento real do PIB, o montante do refinanciamento da dívida, o resultado primário 
desejado, entre outros, são parâmetros decisivos para a apresentação da proposta orçamentária. Os cinco 
primeiros são estabelecidos pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda e repassados à 
Secretaria da Receita Federal, para fazer as previsões de receitas, e à SOF, para fixar alguns itens de receita. 
Em regra, procura-se fixar a despesa dentro do montante esperado da receita. Porém, há situações 
que, a despeito da priorização de gastos, as intenções de despesas não podem ser mais comprimidas e o 
orçamento é elaborado prevendo deficit (despesas fixadas maiores que as receitas que se espera arrecadar).
21
Nesses casos, para financiar o excesso de gasto, o governo recorre a operações de crédito ou 
empréstimos, junto à iniciativa privada nacional ou a entidades estrangeiras. Esses empréstimos também 
devem estar previstos na lei orçamentária, para contrabalançar o excesso de despesa. Por essa razão é que 
dizemos que o orçamento é sempre contabilmente equilibrado. 
Retornemos ao processo de elaboração do orçamento. Uma vez concluída a proposta, esta é 
encaminhada ao Presidente da República, juntamente com uma Exposição de Motivos do Ministro do 
Planejamento, Orçamento e Gestão, onde são apresentadas as perspectivas da economia e das finanças 
públicas para o exercício referido. Estando de acordo, o Presidente da República remete-a, em forma de 
projeto de lei, ao Congresso Nacional, por meio de Mensagem Presidencial, até o dia 31 de agosto de cada 
ano. Como co-responsável e participante na elaboração dos instrumentos de planejamento e orçamento, 
cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compõem o processo orçamentário.
Os projetos relativos ao PPA, à LDO e à LOA são apreciados conjuntamente pelas duas Casas do 
Congresso Nacional, cabendo à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO- 
examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos, também em sessão conjunta. 
A forma constitucional prevista para a atuação do Congresso Nacional, em sua participação na 
elaboração dos planos e orçamentos, dá-se por meio de emendas aos referidos projetos de lei. Nos planos e 
orçamentos, os parlamentares, por meio das emendas, procuram aperfeiçoar a proposta encaminhada pelo 
Poder Executivo, visando a uma melhor alocação dos recursos públicos. Desse modo, identificam as 
localidades onde desejam que sejam executados os projetos ou inserem novas programações com o objetivo 
de atender às demandas das comunidades que representam.
As emendas parlamentares são sujeitas a restrições de diversas ordens. A norma constitucional, 
conforme art. 166, § 3.º, estabelece as regras fundamentais para a aprovação de emendas parlamentares ao 
projeto de lei orçamentária anual, quais sejam:
I. não pode acarretar aumento na despesa total do orçamento, a menos que sejam identificados omissões ou 
erros nas receitas, devidamente comprovados;
II. é obrigatória a indicação dos recursos a serem cancelados de outra programação, já que normalmente as 
emendas provocam a inserção ou o aumento de uma dotação;
III. não pode ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros, 
transferências constitucionais e amortização de dívida;
IV. é obrigatória a compatibilidade da emenda apresentada com as disposições do PPA e da LDO.
Assim, ressalvado o caso de identificação de receita não incluída ou subestimada na proposta, a 
atuação parlamentar dá-se fundamentalmente por um remanejamento de dotações orçamentárias de uma 
para outra programação.
A aprovação das emendas deve observar não apenas as restrições constitucionais, mas também os 
aspectos legais específicos eventualmente existentes em cada programação, bem como as disposições das 
Resoluções do Congresso Nacional. A Resolução n.º 03/2003-CN determina que cabe à CMO:
V. examinar e emitir parecer sobre os PLs do Plano Plurianual, Diretrizes Orçamentárias, Orçamento Anual, 
Créditos Adicionais7 e Extraordinários e Contas apresentadas pelo Poder Executivo, que incluirá, além das 
suas, as relativas aos outros Poderes e ao Ministério Público (ao Tribunal de Contas da União – TCU - cabe 
emitir parecer prévio sobre essas contas);
22
VI. examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
VII. examinar e emitir parecer sobre a execução orçamentária e financeira, informações do TCU sobre obra 
com indício de gestão irregular, a gestão fiscal dos órgãos, a avaliação quadrimestral das metas fiscais, os 
contingenciamentos e a avaliação do impacto fiscal das políticas monetária, creditícia e cambial.
Após a aprovação pela Comissão Mista de Orçamento, o substitutivo segue para a apreciação pelo 
Plenário do Congresso Nacional. Uma vez aprovado o substitutivo pelo Plenário do Congresso, agora 
chamadode autógrafo, este é enviado ao Presidente da República para sanção e publicação da lei 
orçamentária, dentro de um prazo máximo de quinze dias úteis. Ocorrendo vetos, o Congresso terá trinta 
dias para apreciá-los, podendo torná-los sem efeito, caso seja esta a decisão da maioria dos congressistas.
3.1.2 – ELABORAÇÃO DA PROPOSTA PARA 2011
O Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA – da União para o exercício de 2011 será enviado pelo 
Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de 2010.
 O processo de elaboração do PLOA se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de 
Orçamento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação 
dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante 
necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. Para nortear o desenvolvimento do seu processo 
de trabalho, a SOF toma como base um conjunto de premissas, que compreende:
- Orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do Governo;
- Ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração, transformando o orçamento em 
instrumento efetivo de programação de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e 
ações;
- Aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas obrigatórias, quais sejam, aquelas que 
constituem obrigações constitucionais e legais da União, nos termos do art. 9o, § 2o, da LRF (Lei 
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000);
- Administração do processo por meio de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente 
especificadas, produtos definidos e configurados, participação organizada e responsável dos agentes 
envolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da confiança e da credibilidade nos 
diversos níveis da Administração;
- Ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de todo o 
exercício;
- Integração da execução orçamentária com a elaboração, conferindo racionalidade e vitalidade ao 
processo, por meio da padronização e agilização na produção de informações gerenciais que subsidiem, 
simultaneamente, as decisões que ocorrem no desencadeamento dos dois processos;
- Incorporação das repercussões de decisões geradas em uma das instâncias, que afetam o 
desenvolvimento da outra;
- Criação de instrumentos de atualização das projeções da execução e da elaboração do orçamento 
para subsidiar a tomada de decisão no âmbito das metas fiscais a serem atingidas; e
- Elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada de modo a evidenciar a 
transparência da gestão fiscal, observando o princípio da publicidade e permitindo o amplo acesso da 
sociedade às informações relativas a cada uma das etapas do processo.
23
 No que concerne especificamente aos procedimentos de elaboração da proposta orçamentária, a 
sistemática planejada para 2011 pretende contemplar, de forma integrada, as especificidades do órgão 
central, dos órgãos setoriais e das unidades orçamentárias. Essa sistemática está calcada nos seguintes 
princípios:
- O Plano Plurianual 2008-2011 estabelece os programas que constarão dos orçamentos da União 
para os exercícios compreendidos no mesmo período;
- O instrumento que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária é a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias;
- O orçamento viabiliza a realização anual dos programas mediante a quantificação das metas e a 
alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais);
- A elaboração dos orçamentos da União é de responsabilidade conjunta dos órgãos central e setoriais 
e das unidades orçamentárias; e
O processo de elaboração da proposta orçamentária para os Poderes Legislativo e Judiciário e para o 
Ministério Público da União apresenta as seguintes peculiaridades:
- O art. 14 do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011 - PLDO 2011 determina uma 
data específica para entrega das respectivas propostas setoriais à Secretaria de Orçamento Federal;
- O Poder Judiciário e o Ministério Público da União deverão encaminhar parecer de mérito do 
Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, que constarão das 
Informações Complementares ao Projeto de Lei Orçamentária de 2011, conforme estabelecido no § 1º do 
art. 14 do PLDO 2011; e
- O art. 18 do PLDO 2011 estabelece metodologia específica para efeito da elaboração de suas 
respectivas propostas orçamentárias. 
3.1.2.1 -ETAPAS E PRODUTOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO
As etapas do processo de elaboração, os responsáveis e os produtos gerados estão relacionados na 
tabela a seguir:
24
3.1.2.2 PAPEL DOS AGENTES NO PROCESSO DE ELABORAÇÃO
25
 a)Secretaria de Orçamento Federal
- Definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;
- Coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais – PLDO e do 
orçamento anual da União;
- Análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura programática dos órgãos e Unidades 
orçamentárias no exercício;
- Fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;
- Orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento;
- Fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentárias setoriais;
- Análise e validação das propostas setoriais;
- Consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e
- Coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações orçamentárias necessárias ao trabalho 
desenvolvido pelos agentes do sistema orçamentário federal.
b)Órgão Setorial
O órgão setorial desempenha o papel de articulador no seu âmbito, atuando verticalmente no processo 
decisório e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua 
atuação no processo de elaboração envolve:
- Estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária - Avaliação da adequação da 
estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias;
- Formalização ao MP da proposta de alteração da estrutura programática;
- Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da qualidade das informações constantes do cadastro de 
programas e ações;
- Fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas 
orçamentárias das unidades orçamentárias;
- Definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de 
elaboração da proposta orçamentária;
- Coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial;
- Análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias; e
- Consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.
c)Unidade Orçamentária
A unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta 
orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. 
Trata-se de momento importante do qual dependerá a consistência da proposta do órgão, no que se refere a metas, 
valores e justificativas que fundamentam a programação.
As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da 
despesa por programa, ação orçamentária e subtítulo. Seu campo de atuação no processo de elaboração compreende:
- Estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para elaboração da proposta orçamentária;
- Estudos de adequação da