SUDENE Administraçao financeira e orçamentária

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APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 1 
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: 
Orçamento público. Orçamento público no Brasil. O ciclo orçamen-
tário. Orçamento programa. Planejamento no orçamento programa. 
Orçamento na Constituição da República. 
Conceituação e classificação de receita pública. 
Classificação orçamentária de receita pública por categoria econô-
mica no Brasil. 
Classificação de gastos públicos. 
Tipos de créditos orçamentários. 
Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000. 
 
Orçamento público. 
Orçamento público no Brasil. 
O ciclo orçamentário. 
Orçamento programa. 
Planejamento no orçamento programa. 
Orçamento na Constituição da República. 
 
DOS ORÇAMENTOS 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regi-
onalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de duração continuada. 
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento. 
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramen-
to de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria-
nual e apreciados pelo Congresso Nacional. 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra-
tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de 
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
ra, tributária e creditícia. 
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili-
zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre-
visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a 
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de 
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da 
lei. 
§ 9º - Cabe à lei complementar: 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-
ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-
rias e da lei orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da adminis-
tração direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona-
mento de fundos. 
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes 
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento 
comum. 
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e 
Deputados: 
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e 
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; 
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, 
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais 
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com 
o art. 58. 
§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre 
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das 
duas Casas do Congresso Nacional. 
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje-
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: 
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes 
orçamentárias; 
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien-
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: 
a) dotações para pessoal e seus encargos; 
b) serviço da dívida; 
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e 
Distrito Federal; ou 
III - sejam relacionadas: 
a) com a correção de erros ou omissões; ou 
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não 
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este 
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja 
alteração é proposta. 
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao 
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 
165, § 9º. 
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não 
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo 
legislativo. 
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição 
do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou 
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 
Art. 167. São vedados: 
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária 
anual; 
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que 
excedam os créditos orçamentários ou adicionais; 
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III - a realização de operações de créditos que excedam o montante 
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos 
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 
Legislativo por maioria absoluta; 
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se 
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e 
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determi-
nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação 
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas 
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) 
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori-
zação legislativa esem indicação dos recursos correspondentes; 
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos 
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, 
sem prévia autorização legislativa; 
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; 
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos 
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou 
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados 
no art. 165, § 5º; 
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autoriza-
ção legislativa. 
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprésti-
mos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Esta-
duais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com 
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais 
de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do 
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata 
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou 
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercí-
cio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for 
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do 
exercício financeiro subsequente. 
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para 
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de 
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no 
art. 62. 
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-
postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam 
os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou con-
tragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) 
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, 
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos 
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da 
Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em 
duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 
9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites 
estabelecidos em lei complementar. 
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera-
ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de 
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusi-
ve fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser 
feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, 
de 1998) 
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às 
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorren-
tes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, 
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mis-
ta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida nes-
te artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediata-
mente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os 
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste ar-
tigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes provi-
dências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos 
em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucio-
nal nº 19, de 1998) 
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-
rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei 
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o 
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especi-
fique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da 
redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará 
jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de 
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores se-
rá considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com 
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas 
na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
NATUREZA JURÍDICA 
Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se 
estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio-
sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não 
menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal 
legal. 
Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa 
esse instituto no mundo do dever ser. 
Régis Fernandes noticia que para León Duguit: 
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos 
gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em 
relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido 
material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contri-
buinte e é geral e abstrata.” 
Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e 
Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista: 
“orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao 
Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos." 
Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é 
indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento 
público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição 
Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes. 
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Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 3 
Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti-
do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que 
atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui-
ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, 
haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, 
que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de 
17 de março de 1964. 
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (apro-
vado por lei) contendoa previsão de receitas e a estimativa de despesas a 
serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmen-
te um ano). 
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados or-
çamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase 
no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização 
de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento gover-
namental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar 
e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo 
na alocação dos recursos públicos. 
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orça-
mento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero 
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um 
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo 
de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a 
ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo). 
 
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se 
com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder 
Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O docu-
mento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para 
o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do 
Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento 
público das ações a realizar no exercício. 
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento 
Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investi-
mento das Empresas Estatais Federais. 
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e 
controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro 
na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes 
Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal. 
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-
bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos 
seguintes projetos de lei: 
Plano Plurianual (PPA) 
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
Lei de Orçamento Anual (LOA) 
O orçamento público brasileiro. 
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução 
Antônio Carlos da Cunha Gonçalves 
1.INTRODUÇÃO 
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado 
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios 
destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente 
do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. 
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolá-
rio do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-
nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação 
legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do 
povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a 
utilização da receita pública em determinada despesa (!). 
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício, 
sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a 
ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os 
princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento? 
Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas 
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. 
Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das recei-
tas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a 
um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento 
da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em 
um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido 
acompanhamento e avaliação da gestão. 
Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de cer-
tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cum-
primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma 
das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em 
vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência 
orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos 
gastos públicos pelo Legislativo. 
No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos 
hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica 
conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se 
modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e 
deixando de ser a simples análise das contas públicas. 
Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação gover-
namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante 
eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. 
O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento 
público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Mo-
derna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos 
demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas 
Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento 
que, hoje, possuímos. 
Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes 
considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os 
programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o 
motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-
car em prática determinado programa. 
Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de dis-
cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve 
ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como 
já sabido, deve ser cumprido. 
2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
O estudo do orçamento público, com características contemporâneas, 
remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a ges-
tão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-
vimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento. 
Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua 
obra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas 
eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança, 
contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento 
empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da 
função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que propor-
cionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse 
sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas, 
o Orçamento Público. 
Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das 
finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à 
previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras pala-
vras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documen-
tos legais) contendo aprevisão de receitas e despesas de um gover-
no, durante um determinado exercício. 
Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transi-
ção do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vincu-
lou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos pode-
res do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder 
absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o 
próprio ordenamento normativo. 
Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela 
Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-
lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 4bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, fato 
é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro 
contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financeiras [01]. 
As origens históricas do orçamento têm em conta as características so-
ciais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e 
contextualizavam o seu aspecto financeiro. 
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das 
relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas 
relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen-
tos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o 
Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei 
cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras 
reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manuten-
ção do exército real. 
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das ne-
cessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicio-
nais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebi-
mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume-
rários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios 
reais. 
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento 
dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, 
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos 
almejados. 
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse 
um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se 
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do 
tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR 
BALEEIRO preleciona que: 
com o tempo, essas assembleias, em cada país, receberam nomes es-
pecíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, 
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade 
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam 
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar 
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, 
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02] 
Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João-
Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se 
tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o 
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o 
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, 
dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de 
tributos. 
No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, funda-
mentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de 
pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos. 
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revo-
luções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, 
através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tribu-
tos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR-
DO LOBO TORRES, que: 
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanente-
mente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de 
Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publi-
cidade que marca os tributos permanentes. [03] 
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi 
possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o 
lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade 
fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites 
para a utilização dos recursos públicos. 
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co-
brança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter-
mediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa 
às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do 
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as 
garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e 
Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a 
existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refleti-
ria na própria concepção orçamentária. 
Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegu-
rava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das 
despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-
dade de seus cidadãos. 
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos 
valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para 
a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas 
públicas [04]. 
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado 
a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em 
que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a 
assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre 
os recursos gastos e os impostos arrecadados [05]. 
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente 
negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIO-
MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que 
governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade 
como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente 
conservadora". [06] 
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse 
modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações 
dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século 
XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que 
pusessem fim às constantes crises econômicas. 
Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a ne-
cessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o 
advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social. 
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não 
bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-
ção entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamen-
to financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas. 
Nesse contexto, fortalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN 
MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de 
um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-
de e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de 
outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-
ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, 
sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momen-
tos de desequilíbrios cíclicos. 
Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdên-
cia e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou 
um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades 
sociais. 
Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado 
para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-
ma da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi 
fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em 
que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômi-
co, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo 
monopólios e criando barreiras aos mercados internos. 
Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR 
BALEEIRO,escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em 
alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso: 
as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho 
para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimen-
tos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técni-
ca orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso 
dessa tarefa enorme.[07] 
Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro 
ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 5 
Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta-
do. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no 
domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero 
documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas 
para se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do 
Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. 
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar ape-
nas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia, 
colocando-a como centro da política. 
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminente-
mente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de 
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli-
citamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos 
para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da eco-
nomia. 
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO: 
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao 
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a 
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de 
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos 
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o 
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu-
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das 
características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria 
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a 
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. 
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a 
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em 
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei 
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. 
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor 
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os 
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a 
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os 
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais 
racional. [08] 
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da 
Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou 
o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabili-
dade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o 
ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder 
Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o 
custeio do ente ou a seguir a sua política econômica. 
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, com-
preende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Pluria-
nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de 
Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e 
a execução das políticas públicas de cada ente da Federação. 
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO 
BRASILEIRO 
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que: 
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se ex-
pressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os 
valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não 
se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretiza-
ção dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídi-
ca começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. 
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indetermi-
nação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produ-
zem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa 
plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e 
obrigações. [09] 
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que: 
Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do 
próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de 
concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais - 
fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas, 
contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se 
dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10] 
Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princí-
pios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência, 
permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou 
seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e 
fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador. 
Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários 
foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-
tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-
ção do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicio-
nal ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada 
especificamente. 
Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por 
condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandona-
dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o 
que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão 
precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste 
ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-
estar social no período pós-guerra. 
Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentá-
rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-
tes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os 
extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvol-
vimento econômico. 
Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tra-
tamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram 
sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas consti-
tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-
sar. 
Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-
taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de 
conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo 
de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e 
172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro, 
estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria 
observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a 
competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à 
sanção do Poder Executivo - paraa aprovação do orçamento. Eis os dispo-
sitivos em comento: 
Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que 
estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão 
annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até 
que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras. 
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-
tros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, 
apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver 
reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do 
anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas 
publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e 
rendas publicas. [11] (SIC) 
Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que 
significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada 
ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração 
uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a 
sua discussão e aprovação. 
Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da 
despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei - 
onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no 
período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamen-
tos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 6 
o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter 
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedên-
cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios. 
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro or-
çamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao 
exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elabora-
ção dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões 
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatorie-
dade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a 
situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das 
verbas sob sua responsabilidade. 
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o 
funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a 
competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, 
bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização. 
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constitui-
ção da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram 
introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração 
do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional 
(artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a 
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante 
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamen-
tar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12]. 
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou 
inadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação 
de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de 
1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da Repú-
blica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto 
da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significati-
vas: (i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do 
princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo: 
Art. 34. (...) 
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à 
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente 
criados. 
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de cré-
ditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da 
receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do 
modo de cobrir o deficit. 
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o con-
teúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas 
pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de 
um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentá-
rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou 
os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos 
franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de 
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como 
"orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil 
e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira 
inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua 
formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter 
matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalva-
das: a autorização para abertura de créditos suplementares e para opera-
ções de crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino 
a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit. 
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição 
da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se 
autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao 
saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do 
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer 
operações de crédito, por antecipação de receita ou não. 
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, princi-
palmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a 
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesou-
ro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o 
produto das operações de crédito. 
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934, 
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da 
chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático, 
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social 
e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitu-
cional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta, 
que passou à responsabilidade direta do Presidente da República. 
Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que po-
dia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabele-
ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a 
parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especifi-
cação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se 
confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a 
razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislati-
va se refira a despesas específicas e não a dotações globais. 
O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos 
créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de 
créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada 
a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natu-
reza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto, 
ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários 
permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de 
1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outor-
gada por Getúlio Vargas em 10.11.1937.Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que: 
O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia 
da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos, 
proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988, 
como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional, 
art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser 
também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou 
a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para 
outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62, 
§1º, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio 
referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e 
extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se 
o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele 
exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, serão incor-
porados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, ex vi do atual 
art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946). [13] 
Tal princípio, no entanto, não constou da Constituição dos Estados 
Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi 
implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovação 
pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades. 
Nessa Constituição, a elaboração do orçamento continuava sendo de 
responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento 
administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame 
e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conse-
lho Fiscal. 
Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa não chegou a ser 
exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os 
orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo 
elaborados e aprovados pelo Presidente da República, com o assessora-
mento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público 
("DASP"). Assim, o período do Estado Novo marcou de forma indelével a 
ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da 
existência de uma lei orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parla-
mento, para a manutenção dos poderes constituídos, esteio da democracia. 
Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constitui-
ção dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposi-
ções Constitucionais Transitórias, de mesma data, consagrou as liberdades 
individuais previstas na Constituição de 1934, que haviam sido retiradas 
pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de 
manifestação, consciência e crença, inviolabilidade do sigilo de correspon-
dência, separação dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro 
reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da 
proposta orçamentária, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 7 
quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta 
do governo. Além disso, manteve intactos os princípios orçamentários até 
então consagrados. 
Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei 
nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro 
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos 
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das 
finanças públicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou impor-
tantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a intro-
dução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei nº 4.320/64, 
em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo 
por elementos ("Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa 
far-se-á no mínimo por elementos." Dispositivo que teve a expressão no 
mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart, veto que foi 
derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Diário Oficial 
do dia 05.05.1964). 
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulga-
da" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, 
decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto 
constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário. 
O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas per-
deu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio 
geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio 
dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com 
pessoal, acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à 
realização de operações de créditos que excedam o montante das despe-
sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, não mais se 
busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das 
finanças públicas, como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei 
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) e o 
princípio do equilíbrio: 
O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do 
equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio 
orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua 
gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que 
ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem 
ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. [15] 
Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram altera-
ções na Constituição de 1967. Tais princípios são complementares e pre-
veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, 
órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento, numa 
única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o perío-
do. 
A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o 
mandamento de que o orçamento seria uno, inserto nas Cartas Constituci-
onais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituição 
que, ao lado do orçamento anual, introduziu-se o orçamento plurianual de 
investimentos. Surgia, assim, um novo princípio constitucional-
orçamentário, o da programação – a programação constante da lei orça-
mentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício finan-
ceiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de 
outras normas preordenadoras. 
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento de plane-
jamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orça-
mentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unica-
mente ao orçamento anual, o princípio da programação veio propiciar uma 
ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento 
anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter 
eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu, 
ao invés, um Plano Plurianual ("PPA"). 
Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucio-
nal alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária, na 
prática, até a metade da década de 80, parcela considerável dos dispên-
dios da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). O 
orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os 
encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e pratica-
mente a totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesou-
ro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonoma-
mente pelo Banco Central ("BACEN") eBanco do Brasil ("BB") por intermé-
dio dos denominados Orçamento Monetário ("OM"), do BACEN, e Conta-
movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST, que 
consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas 
públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas 
direta ou indiretamente pela União). Todos estes documentos eram apro-
vados, exclusivamente, pelo Presidente da República. [16] 
Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM, e 
com a extinção da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medi-
das administrativas, coroadas pela promulgação da Carta Constitucional de 
1988, é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da 
universalidade orçamentária. [17] 
A aplicação do princípio da unidade foi elastecido, na Constituição de 
1988. No entanto, embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o que 
"A lei orçamentária anual compreenderá", deixou de fora do orçamento 
fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com 
os recursos ordinários do Tesouro Nacional, para compor com elas um 
orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da Previdên-
cia Social, que também foi merecedora de tratamento em documento 
separado, observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade, já que 
se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter 
continuado, que deve manter um equilíbrio econômico- financeiro auto-
sustentado. 
Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimen-
tos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade 
orçamentária, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitida-
mente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas 
unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para 
sua manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orça-
mento fiscal, como vem ocorrendo por força de disposições contidas na 
últimas LDOs. 
A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a 
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a 
voto, nos termos do artigo 165, § 5º, correspondeu a um avanço na aplica-
ção do princípio da universalidade dos gastos, ainda que excluídos os 
dispêndios relativos à manutenção destas entidades. 
O princípio da não afetação de receitas determina que essas não se-
jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que este-
jam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as 
prioridades públicas. A Constituição de 1967 o adotou, ressalvada a sua 
aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição 
e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a 
aplicação de tal princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas 
própria Constituição, não permitindo sua ampliação mediante lei comple-
mentar. 
A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.1994, ao criar o 
Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular, ainda que somente 
para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos 
impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de se permi-
tir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução 
orçamentária. 
A Constituição de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionaliza-
ção de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os 
à matéria orçamentária, elevando a nível constitucional os princípios da 
clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, § 6º - que 
determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de de-
monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
rentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza 
financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publica-
ção bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária. 
4.AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS BRASILEIRAS E A EXECUÇÃO DO 
ORÇAMENTO 
Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio, o orçamento 
público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis 
básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias 
("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 8 
o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Fede-
ração (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Nesse capítulo, 
analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua função no 
sistema orçamentário brasileiro, e de que forma respeitam os orçamentários 
pátrios, vistos no Capítulo 2. 
4.1.O Plano Plurianual 
O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165 
da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, 
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento 
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos 
pela Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos. 
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de 
tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Exe-
cutivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte. 
Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, 
em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio 
prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação 
do serviço público, em prol do interesse público. 
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatório o Governo plane-
jar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as 
diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em pro-
gramas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. A 
Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas ações de 
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente. 
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i) 
objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o 
valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indi-
cador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade 
de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, (vii) a regionaliza-
ção do plano, etc. 
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unida-
de responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos 
várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será desig-
nado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, 
por determinação direta da Administração Pública. 
O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que 
sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder públi-
co (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado. 
A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de anda-
mento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – 
não só apresentando a situação atual dos programas, mas também suge-
rindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não 
significativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases 
para a elaboração do orçamento anual. 
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efeti-
vação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis. 
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e 
necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do ente, dentro do 
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na 
sua realização. 
4.2.A Lei de Diretrizes OrçamentáriasA Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") tem a finalidade precípua de 
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de 
investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Orçamentária 
Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administração públi-
ca, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios do orça-
mento investimento e da unidade orçamentária. 
De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Federal de 
1988, a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da administração 
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
quente, (ii) orientará a elaboração da LOA, (iii) disporá sobre as alterações 
na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agên-
cias financeiras oficiais de fomento. 
Em observância do princípio da anualidade orçamentária, a LDO será 
elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada pelo Poder Legisla-
tivo que, após aprovação, devolverá ao Executivo para sação. É importante 
destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição 
do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em 
seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a 
aprovação do projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá 
ser analisado e encaminhado para aprovação. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 
04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a previsão de 
várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i) 
estabelecer os critérios para o congelamento de dotações, quando as 
receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) esta-
belecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação 
das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as 
condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas, 
fornecendo o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc., 
sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas 
na LDO, excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para 
autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros 
entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório 
Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer 
critérios para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos 
que estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação finan-
ceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser 
retido na peça orçamentária, como Reserva de Contingência. 
Além do estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá 
ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos 
deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nomi-
nal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e 
para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das 
metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais, 
instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resulta-
dos pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três últimos exercí-
cios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da 
política vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos 
últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos 
obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação financeira e atuarial de 
todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da 
estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expan-
são das despesas obrigatórias de caráter continuado; (vii) a avaliação dos 
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, infor-
mando as providências, caso se concretizem, como por exemplo, é impor-
tante verificar os processos judiciais de devolução de tributos questioná-
veis, ou demanda de reivindicações salariais não concedidas. 
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal 
da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primário; 
(ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passi-
vos financeiro e permanente; (iii) a avaliação do cumprimento das metas do 
ano anterior; (iv) a evolução do patrimônio líquido ou passivo real descober-
to (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliação financeira e atuarial dos 
fundos de previdência dos servidores públicos; (vi) a Estimativa de com-
pensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios 
etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter 
continuado. 
4.3.A Lei Orçamentária Anual 
A Lei Orçamentária Anual ("LOA") ou orçamento anual visa concretizar 
os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabeleci-
das pela LDO, em conformidade com o princípio da unidade do orçamento 
público. É uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e 
aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas 
que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do 
orçamento). A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e 
aprovado até o final de cada Legislatura, sendo competência do Chefe do 
Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta 
do orçamento. 
A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos, 
a saber: (i) o Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autar-
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 9 
quias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente 
público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de econo-
mia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer 
recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamen-
tos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de 
financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da 
CF e refinanciamento da dívida externa; (ii) o Orçamento de Seguridade 
Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete 
executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer 
sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os 
demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de 
Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem 
com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii) 
o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, 
parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e socie-
dades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, dete-
nha a maioria do capital social com direito a voto. 
4.4.A Execução Orçamentária 
A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a financeira! 
Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto 
orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orça-
mento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por 
outro lado, havendo recurso financeiro, mas não se podendo gastá-lo, não 
há que se falar em disponibilidade orçamentária. 
Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como sendo 
a utilização dos créditos na LOA. Já a execução financeira, por sua vez, 
representa a utilizaçãode recursos financeiros, visando atender à realiza-
ção dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias 
pelo Orçamento. 
Na técnica orçamentária, inclusive, é habitual se fazer a distinção entre 
as palavras crédito e recursos. O primeiro termo designa o lado orçamentá-
rio e o segundo, o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de 
uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou autorização de gasto ou sua 
descentralização, e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade 
bancária. 
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orça-
mentária e de programação financeira para o exercício, e lançadas as 
informações orçamentárias, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, 
tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. 
Executar o orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele 
previstas, ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públi-
cos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e 
oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam 
seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na 
Lei nº 4.320/64, isto é, (i) o empenho, (ii) a liquidação e (iii) o pagamento – 
atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho ante-
cedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentá-
rio e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe 
uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedo-
res de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito 
até o término do processo licitatório. 
Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser con-
ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria 
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento 
de condição. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentá-
ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que 
se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. Não se 
deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; 
esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a 
junção dos dois procedimentos em um único. 
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem 
assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o 
implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo 
se assim não fosse, pois a Lei nº 4.320/64 determina que o pagamento de 
qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo 
da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será 
cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a 
realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento 
de condição. 
O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na 
verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e 
documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprova-
ção de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. 
Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o ob-
jeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve 
pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de 
Lançamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e 
conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o 
reconhecimento da despesa. 
Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor de-
verá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanha-
da da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente 
atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço corresponden-
te, no verso da nota fiscal, fatura ou conta. 
O último estágio da despesa é o pagamento, que consiste na entrega 
de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou 
obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, que 
deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente 
é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. Se houver 
importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos 
públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício. 
Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princípios 
constitucionais orçamentários, bem como aqueles que regem a Administra-
ção Pública, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficiência, de modo 
que o interesse público seja sempre garantido. 
5.CONCLUSÃO 
Os argumentos aqui trazidos não dizem respeito somente ao orçamen-
to público, mas à própria essência do Estado, entendido como provedor de 
bens e serviços, cujas relações com a comunidade são de subordinação e 
domínio. 
Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu 
próprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da 
representação política, deve observar os princípios e normas no momento 
de elaboração de suas políticas, com vistas à promover o interesse social. 
Como demonstrado, a relevância do orçamento e sua essencialidade 
para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com 
princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando 
previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. 
Não é preciso chamar a atenção para a importância do orçamento na 
vida política e administrativa de determinado Estado como o plano das suas 
necessidades monetárias, em determinado período de tempo, exercendo 
grande influência na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa 
da consecução de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado. 
É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos 
pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de inter-
venção no domínio econômico. 
O estudo do orçamento, desde sua origem, e principalmente de seus 
princípios auxiliará o administrador público a não cometer erros no momen-
to da elaboração de sua proposta, ajudará o legislador a aprovar a propos-
ta, que se tornará lei, influenciará o administrador na execução das metas e 
programas lançados na lei orçamentária e trará facilidades ao intérprete do 
direito no momento da análise da legislação orçamentária. 
Como visto, com o tempo e as evoluções sociais, o orçamento deixou 
de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização 
de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de 
atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. 
Mais do que isso! O orçamento deixou de ser instrumento de reivindicação 
da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade, 
que busca garantir os direitos constitucionais dos cidadãos, em um Estado 
de Bem-estar social. 
APOSTILAS OPÇÃO A Sua Melhor Opção em Concursos Públicos 
Direito Financeiro A Opção Certa Para a Sua Realização 10 
Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de 
uma política de descentralização do governo, que já é prevista 
na Constituição vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é 
fundamental a participação e apoio das esferas inferiores da administração 
pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios 
que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local. 
Nesse giro, é interessante notar que os municípios vêm assumindo um 
novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos 
cidadãos as condições básicas de sobrevivência e também impor limites ao 
processo de exclusão. Esse novo papel é um dos resultado do processo 
de descentralizaçãoadministrativa brasileira, onde a