Módulo 8 01M DIREITO CONSTITUCIONAL

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DIREITO CONSTITUCIONAL 
PROF: PAULO ADIB CASSEB 
 
ORGANIZAÇÃO DOS PODERES 
 
PODER LEGISLATIVO FEDERAL 
 
A Constituição Federal no Título IV trata da organização dos Poderes, seguindo a ordem 
tradicional exposta no próprio art. 2º da CF, que inicia pelo Legislativo e na sequência o Executivo e 
o Judiciário. 
Esta sequência (legislativo, executivo e judiciário) traduz os três momentos lógicos na vida de 
qualquer Estado. Em primeiro lugar toma-se uma decisão, uma deliberação, aprova-se uma norma, 
quando aprovada, a função legislativa será aplicada, seguindo vem a função executiva, e só após a 
aplicação da lei, é que surgem os conflitos, impondo, então, o exercício da função jurisdicional. 
Por isso, a sequência constitucional em: Legislativo, Executivo e Judiciário. Sem contar que o 
Legislativo com sua função típica de legislar, atuará nesse sentido, observando diretamente a CF e o 
Executivo e o Judiciário com suas respectivas missões, observarão a lei produzida pelo Legislativo, 
bem como a CF. 
 
O Título IV da CF que inicia a análise da separação de Poderes começa, portanto, pelo Poder 
Legislativo Federal, nos arts. 44 e seguintes da CF. 
 
PODER LEGISLATIVO FEDERAL 
 
O caput do art. 44 da CF prevê que o Legislativo Federal é representado pelo Congresso 
Nacional. É sempre bom lembrar que ao tratarmos do Legislativo, utilizaremos várias vezes o termo 
parlamentar. Existe um certo seguimento doutrinário que critica o emprego do termo parlamentar 
no Brasil, uma vez que o Legislativo Federal tem a denominação oficial de Congresso Nacional. 
Portanto, segundo esse seguimento doutrinário, teríamos que falar congressista e não parlamentar. 
Na realidade o emprego do uso do termo parlamentar, decorre de uma tradição histórica, 
porque o berço do Legislativo contemporâneo é o parlamento inglês, por isso a tradição no direito 
constitucional de referência ao Poder Legislativo como parlamento, ainda que a denominação 
oficial em cada Estado seja diferente como Congresso Nacional, Assembleia da República, 
Assembleia Geral, enfim, não importa a denominação oficial, a essa praxe, essa tradição no direito 
constitucional de usar a palavra parlamento para designar, ainda que informalmente, o Poder 
Legislativo, bem como parlamentar, os seus integrantes e parlamentares os seus atos. 
A própria CF/88 usa o termo parlamentar por várias vezes, por exemplo, no art. 17 da CF há 
referência ao funcionamento parlamentar dos partidos políticos; por exemplo, no art. 55 da CF, 
duas vezes são empregadas o termo parlamentar, fala em renúncia de parlamentar e em decoro 
parlamentar; no art. 58, § 3º da CF, há referência às comissões parlamentares de inquérito. 
Portanto, a própria Constituição Federal assumiu a terminologia, ou seja, não há equívoco em 
utilizar o termo parlamentar para referir-se aos membros e atos do Legislativo, apesar dessa 
posição, em certo seguimento da doutrina, clama pelo emprego apenas do termo congressista. 
Feita essa observação preliminar, destaca-se que esse art. 44 da CF que considera o 
Congresso Nacional como o representante do Legislativo Federal, a expressão do Legislativo 
Federal, adota também, o sistema bicameral de estrutura interna do Poder Legislativo Federal. 
 
CONGRESSO NACIONAL 
 
O Congresso Nacional é composto internamente por duas câmaras: 
 
 
 
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a) Câmara dos Deputados; 
b) Senado Federal. 
Na realidade existem justificativas para a adoção do sistema bicameral de organização do 
Poder Legislativo. Evidentemente que o surgimento do bicameralismo foi espontâneo, próprio da 
história política da Inglaterra, mas na realidade a doutrina política percebeu que esse modelo 
bicameral teria vantagens, por isso é que a ideia foi disseminada, o próprio Montesquieu, no livro 
Espírito das Leis, trata do Legislativo bicameral e com isso até hoje, muitos países adotam o sistema 
bicameral para organização do Poder Legislativo, cada qual com suas justificativas. 
Existem algumas justificativas gerais para a adoção do bicameralismo que o Brasil seguiu, nem 
todo país segue todas essas justificativas, que será mencionado em seguida para a adoção do 
sistema bicameral. O Brasil seguiu todas elas. 
 
FUNDAMENTOS DO BICAMERALISMO 
 
As justificativas da adoção deste sistema de organização de estrutura interna do Poder 
Legislativo, são: 
1º) Decorre da importância da função legislativa. A lei é o instrumento que restringe a 
liberdade humana. 
É o princípio da legalidade: “ninguém será obrigado ao fazer ou a deixar de fazer alguma coisa 
se não em virtude lei”. Se a lei que pode restringir a liberdade humana, é fundamental que se tenha 
cautela na elaboração da lei. 
É fundamental que haja discussão intensa, debate intenso, critérios de análise e reanálise 
daquilo que foi decidido. Assim, a ideia de se posicionar, de se estabelecer um processo legislativo 
com duplo exame. 
A ideia da existência de uma casa revisora como um mecanismo de segurança ao processo 
legislativo. Assim, caso eventualmente seja aprovado um projeto prejudicial à sociedade, um 
projeto viciado por uma das casas, ainda há esperança de que no segundo exame feito por outra 
casa, numa revisão promovida por outros olhos, isso seja corrigido. Portanto, o bicameralismo seria 
um mecanismo de segurança no processo legislativo. 
Muitos poderiam falar como questionam os defensores do unicameralismo, pois bastaria a 
previsão de duas sessões em uma mesma casa, portanto, na revisão feita pela mesma casa, os 
eventuais equívocos poderiam ser corrigidos. Entretanto, nada como a revisão promovida por olhos 
diferentes, por outra casa, por outros integrantes. 
Essa é a primeira justificativa do sistema bicameral, por isso, é que denominamos a casa que 
aprecia, em segundo lugar, os projetos, de casa revisora. Esse é o papel central. 
 
2º) É a ideia de que todo Estado, toda sociedade, têm interesses momentâneos, ocasionais, 
que precisam ser resolvidos com uma certa agilidade, têm também preocupações e interesses 
permanentes e questões que só podem ser resolvidas a longo prazo. 
A ideia de se aglutinar no Poder Legislativo duas Casas, sendo que uma delas voltaria sua 
atenção, principalmente, às questões de momento do país, da sociedade, aos problemas que 
afligem a sociedade, as questões que precisam ser resolvidas com maior celeridade, portanto, a 
Casa que teria o foco centrado nessas questões, seria a Câmara dos Deputados, por isso, 
geralmente o mandato do Deputado é menor que o mandato do Senador, porque com o mandato 
menor, o Deputado fica pressionado pela opinião pública, afinal pouco tempo depois, como no 
nosso caso, 4 (quatro) anos depois, ele terá que disputar nova eleição. 
 
 
 
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Portanto, se ficar esquecido, se ele não der atenção, não participar das discussões que 
aquecem o ânimo da sociedade, naquele momento terá dificuldades de reeleição. 
Esta é a justificativa de um mandato menor para o Deputado. 
Paralelamente a isso, outra casa, o Senado, voltaria sua atenção, principalmente, para as 
questões que demandam tempo para serem resolvidas, as questões de longo prazo e aos interesses 
permanentes do Estado, por isso, é que em geral o mandato do Senador é mais extenso que o do 
Deputado, no caso brasileiro, de 8 (oito) anos. É exatamente para que ele fique afastado da pressão 
da opinião pública, sem a preocupação com uma eleição iminente, e tenha, portanto, tempo para 
dedicar-se as questões de longo prazo. 
Assim, se a justificativa do bicameralismo muitas vezes não se concretiza de forma útil na 
prática, isso se dá por deformação da vida prática política,mas os fundamentos doutrinários 
existem, não foi por acaso que a Constituição Federal estabeleceu um mandato de 4 (quatro) anos 
para Deputado Federal e de 8 (oito)anos para Senador. 
 
3º) É a ideia de que seria interessante, importante, reunir no Poder Legislativo, no processo 
de elaboração das leis, as virtudes da juventude e as virtudes da vasta experiência política, é a ideia 
de ter uma Câmara eminentemente jovem e portanto, com as qualidades inerentes à juventude, o 
espírito progressista, inovador, ágil, por isso que a idade mínima para a candidatura a Deputado 
Federal é de 21 anos, já haveria também paralelamente a isso, uma outra casa, o Senado, que seria 
marcada pela vasta experiência política de seus membros, e com isso imprimiria na atuação da 
Câmara Alta, as qualidades próprias da experiência, a moderação, a cautela, os espírito reflexivo, 
contendo evidentemente aquela impetuosidade natural da Câmara Jovem, com a experiência de 
quem já viu aquilo antes. 
Por isso é que a idade mínima para candidatura a Senador é de 35 anos, também, a previsão 
constitucional das idades mínimas diferentes, Deputado e Senador não são por acaso, a razão de 
ser é essa. Seria a ideia de ter uma casa predominantemente jovem e uma casa 
predominantemente marcada pela vasta experiência política. 
 
4º) É específica dos países que adotam como forma de estado a federação. Nas federações, 
uma casa representa o povo, a Câmara dos Deputados, enquanto que outra casa representa os 
estados-membros, que seria o Senado. 
Portanto, essas quatro justificativas, como se percebe do texto da Constituição Federal 
Brasileira foram utilizadas para embasar a opção brasileira pelo bicameralismo ao legislativo da 
União. 
Assim, estão descritos os fundamentos do sistema bicameral consagrado pelo art. 44 da CF. 
 
O que é legislatura? 
Denomina-se legislatura o período entre as eleições legislativas, portanto, no nosso caso é de 
4 (quatro) anos. 
 
Não se confunde legislatura com sessão legislativa. Sessão legislativa é o ano de trabalho do 
Poder Legislativo. Período legislativo, por sua vez, é o semestre de trabalho do Poder Legislativo. 
A sessão legislativa pode ser dividida em: sessão ordinária e sessão extraordinária. As sessões 
ordinárias são as comuns, tem início anualmente em 2 de fevereiro, seguem até 17 de julho, 
reiniciam em 1º de agosto, seguindo até 22 de dezembro. Nesses intervalos podem ocorrer, se 
houver convocação, portanto, durante os recessos, as denominadas sessões extraordinárias. 
 
 
 
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O art. 45 da CF trata da composição da Câmara dos Deputados, estabelecendo o sistema 
eleitoral proporcional para a composição. 
 
SISTEMA PROPORCIONAL 
 
O primeiro enfoque do sistema proporcional aparece de forma clara e textual no art. 45 da 
CF, que significa que os deputados, na condição de representantes do povo, são eleitos 
proporcionalmente à população de cada Estado. Os Estados mais populosos terão mais deputados, 
e os Estados menos populosos terão menos deputados. A CF estabelece apenas limites mínimo e 
máximo de 8 e de 70, respectivamente, de deputados. Por menor que seja a população, o Estado 
terá 8 deputados, por maior que seja a população o Estado terá 70 deputados. 
O único que tem o limite máximo é o estado de São Paulo com 70 Deputados Federais. 
Essa é a primeira ideia de proporcionalidade. Ressalte-se que a definição específica do 
número de deputados por estado, é feita a partir de dados estatísticos do IBGE, pela legislação 
infraconstitucional. A lei complementar, inclusive, define que o número total de deputados não 
ultrapassará 513, portanto, se houver alteração populacional e a lei tiver que acrescentar o número 
de deputados a um determinado estado, outro deverá perder, porque o número total não 
ultrapassará 513. 
 
Importante: Cada território federal terá 4 (quatro) deputados federais, independentemente 
de sua população. 
O primeiro sentido de sistema proporcional é essa proporcionalidade em relação à população. 
O segundo sentido de sistema proporcional é disciplinado, inclusive, pela legislação 
infraconstitucional, pela legislação eleitoral. É a ideia de que os deputados serão eleitos de acordo 
com o desempenho de seus partidos. Portanto, na eleição para deputado federal, nem sempre os 
mais votados vencem, verifica-se primeiro o desempenho do partido. Na realidade, as vagas de 
cada Estado são distribuídas aos partidos, e, assim, tendo as vagas dos partidos, os mais votados 
desses partidos ou coligações, preenchem as vagas. 
Existe para essa distribuição da vagas de cada Estado para os partidos, uma fórmula prevista 
na legislação eleitoral. Na realidade, após as eleições legislativas, em cada Estado é apurado o 
desempenho dos partidos na eleição para deputado, para a Câmara dos Deputados. 
A fórmula é a seguinte, em cada Estado isso é feito: 
Verifica-se em primeiro lugar, qual o número de votos válidos nas eleições para deputado 
federal, portanto, é feito o somatório dos votos válidos no Estado. Somam-se os votos atribuídos a 
todos os candidatos à Deputado Federal de todos os partidos, inclusive votos apenas em legenda, 
na sigla partidária. Chegamos ao número de votos válidos no Estado. 
 
Atenção: Não são computados os votos nulos e votos em branco. Então, há a determinação 
dos votos válidos. 
O número de votos válidos é dividido pelo número de vagas do Estado, então se o Estado tem 
53, o Estado tem 8, se o estado tem 70, o número de votos válidos é dividido pelo número de vagas 
do Estado. O resultado é o chamado quociente eleitoral, o número mais aguardado pelos partidos e 
candidatos, isto porque, é esse número que traçará o destino de cada um dos partidos e coligações. 
O quociente eleitoral definirá o resultado para os partidos. Tendo o quociente eleitoral, 
verifica-se, então, qual foi o desempenho isoladamente de cada partido ou coligação. 
Ex: Partido “X”- é feito o somatório dos votos atribuídos a todos os candidatos a Deputado 
Federal do partido X, incluindo os votos apenas na legenda de X. 
 
 
 
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O número de votos do partido nas eleições para a Câmara dos Deputados é dividido pelo 
quociente eleitoral, o resultado dessa divisão é o número de vagas dos partidos. Se o partido 
conseguiu, por exemplo, três vagas, os três mais votados do partido, preenchem essas vagas. As 
vagas são do partido ou da coligação. 
Se o partido, somando os votos de todos os candidatos a deputado, atingiu o quociente 
eleitoral uma vez, esse partido terá um deputado federal. Se a votação do partido superou o 
quociente eleitoral três vezes, esse partido terá três vagas para deputado. Se esse partido superou 
o quociente eleitoral sete vezes, esse partido terá sete vagas para deputado federal. Os setes mais 
votados preenchem essa vaga. 
Por isso, é que os partidos procuram por vezes os apelidados de “puxadores de votos”, que 
são pessoas conhecidas que certamente serão muito bem votadas, o que reverterá para o próprio 
partido, porque quanto mais votos os candidatos dos partidos tiver, mais chances de conseguir 
outras vagas para aquele partido. 
Se o partido não atingiu o quociente eleitoral, o partido não terá vaga. É isso que explica o 
fato de que, por vezes, um candidato com 200 votos é eleito, porque o partido dele teve, sete 
vagas, o primeiro votado teve uma votação expressiva, por exemplo, 1.500.000 votos e o partido 
fez sete vagas, o 7º colocado teve uma votação insignificante de 200 votos, mas foi o 7º colocado 
do partido, como as vagas são do partido, esse indivíduo está eleito. 
Outro pode ter conseguido sozinho, uma votação até queexpressiva, mas o partido dele não 
atingiu o quociente eleitoral, ele não está eleito. 
 
Qual é a razão de ser desse sistema proporcional? Por que esse modelo? 
A ideia é: o sistema eleitoral proporcional permite a concretização do princípio constitucional 
do art. 1º da CF, do pluralismo político, pois impede que uma Câmara dos Deputados, tenha uma 
representação de um único partido, o que é próprio dos regimes ditatoriais. 
O sistema eleitoral proporcional permite que as minorias também sejam representadas, e 
democracia não é apenas o governo da maioria, é o governo da maioria, mas com a participação 
das minorias. 
Portanto, se o sistema fosse majoritário e todos os mais votados, fossem de um mesmo 
partido, porque, foi um partido que teve uma campanha melhor, com financiamento mais intenso, 
teríamos um Estado com o povo representado por apenas um partido, em desrespeito as posições 
minoritárias. 
Essa é a justificativa do sistema eleitoral proporcional. 
 
Importante: Esse sistema eleitoral proporcional é utilizado além das eleições para Deputado 
Federal, também nas eleições para Deputado Estadual, Deputado Distrital e Vereadores. 
 
SISTEMA MAJORITÁRIO 
 
O art. 46 da CF trata da composição do Senado. O Senado como representante dos Estados 
possui no total 81 Senadores. Cada Estado tem três Senadores e também o Distrito Federal. Os 
territórios não elegem senadores. 
Como o Senado representa os Estados-Membros, cada Estado terá três Senadores, o mesmo 
número de Senadores, não há variação, pois eles não representam o povo, e, sim, os Estados. Em 
uma federação, há a igualdade jurídica entre os Estados, por isso é que todos têm a mesma 
quantidade de Senadores. 
 
 
 
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Como o mandato do Senado é extenso, de oito anos, eles não são eleitos simultaneamente, 
três deles não são eleitos simultaneamente. 
A CF tem um mecanismo que permite que o Senado sofra uma renovação parcial de sua 
composição a cada quatro anos, a cada legislatura. Portanto, a cada quatro anos haverá uma 
renovação parcial do senado em 1/3 a 2/3 de seus membros, alternadamente. 
Então, em uma eleição, vota-se para um Senador, quatro anos depois não terá encerrado o 
mandato desse Senador, vota-se para 2/3 do Senado, quatro anos depois não terão encerrados os 
mandatos desses dois Senadores e sim, daquele primeiro eleito oito anos antes. 
Portanto, isso permite uma renovação de ideias, de mentalidade, de propostas, a cada quatro 
anos no Senado. 
É bom lembrar que na eleição para o Senado, a sua composição segue o sistema eleitoral 
majoritário, ou seja, os mais votados são eleitos, independentemente do desempenho partidário. É 
o mesmo sistema adotado nas eleições para Chefe de Poder Executivo, qual seja, o sistema 
majoritário. 
Cada Senador já é eleito com dois suplentes. Na realidade, diferentemente do que ocorre 
com o suplente de Deputado Federal, que é o indivíduo que disputou a eleição, mas não conseguiu 
a votação suficiente, o suplente de Senador não disputa a eleição individualmente, na realidade os 
nomes dos suplentes são registrados no momento do registro da candidatura do candidato ao 
Senado. Então, ele já é eleito com dois suplentes, tanto que nas últimas eleições já constam na 
própria cédula virtual os nomes dos dois suplentes (número só tem o candidato a senado, porque 
ele é o candidato). 
Interessante notar que o STF já teve oportunidade de tratar da figura do suplente, deixando 
claro que o suplente, enquanto tal, não pode ser qualificado como membro do Poder Legislativo. 
Na realidade, exatamente por isso, ele sequer possui foro privilegiado. O suplente só tem dois 
direitos: 
1º) o direito de substituir, no caso de impedimento (impedimento temporário); 
2º) o direito de suceder no caso de vaga (vaga definitiva). 
 
O art. 47 da CF prevê duas regras procedimentais aplicáveis pelas Casas Legislativas em suas 
atuações plenárias, como também pelas comissões parlamentares de ambas as casas. 
A redação deste art. 47 não é clara, na realidade esse artigo prevê duas regras 
procedimentais: 
1ª) Prevê um quórum mínimo de presença, diz o dispositivo constitucional que só haverá 
instauração de sessão deliberativa, se estiver presente a maioria dos membros da casa, portanto, a 
maioria absoluta deve estar presente para que haja sessão de deliberação. É o que se denomina 
quórum de deliberação. 
Já caiu em prova: Qual o quórum para deliberação de lei ordinária, projeto de lei ordinária? A 
pergunta não se refere ao quórum de aprovação, mas, sim, de deliberação, que é maioria absoluta. 
Só haverá instalação de sessão deliberativa, se satisfeito esse quórum de presença mínima, que é 
de maioria absoluta. 
2ª) Refere-se ao quórum de aprovação. Prevê esse art. 47, uma regra geral para a aprovação 
das proposições submetidas ao poder legislativo, às casas legislativas e as suas comissões. 
Diz esse dispositivo, que se a CF não estabelecer outra coisa expressamente, aplica-se como 
quorum de aprovação, a maioria simples, ou seja, a proposição será aprovada pela maioria dos 
presentes. 
 
 
 
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Então, se não houver previsão constitucional expressa de quórum de aprovação, aplica-se a 
regra geral, que é a maioria simples, que significa a maioria dos presentes. Maioria absoluta 
significa maioria dos membros, e maioria simples significa maioria dos presentes. 
Por exemplo, quórum de aprovação de lei complementar, a CF especifica, ou seja, exige 
maioria absoluta; o quórum de aprovação dos decretos legislativos pelo Congresso Nacional é pelo 
menos, a maioria deles com base no art. 49 da CF, a CF não específica, portanto, prevalece a regra 
geral de aprovação por maioria simples. 
Por vezes, a CF especifica, por exemplo, que decreto legislativo aprovado pelo Congresso para 
“estado de defesa” e de “sítio” é maioria absoluta, então, nesse caso, prevalece o que a 
Constituição Federal especificou. 
Não havendo previsão, é a regra geral a ser aplicada, de maioria simples. 
 
Qual seria o quórum de aprovação da resolução do Senado, que suspende a execução de 
normas declaradas inconstitucionais pelo STF no controle difuso, com base no art. 52, X da CF? (Já 
caiu em prova) 
A Constituição Federal não prevê o quórum de aprovação dessa resolução, se ela não prevê 
expressamente, aplica-se a regra geral do art. 47, assim, essa resolução poderá ser aprovada por 
maioria simples. 
Esses são os artigos introdutórios sobre o Poder Legislativo Federal. 
 
ATRIBUIÇÕES DO PODER LEGISLATIVO 
 
No sistema constitucional de 88, há ainda a possibilidade da divisão das atribuições do poder 
legislativo em funções típicas e funções atípicas. 
 
a) Funções típicas: são as tradicionalmente consideradas como tal, ou seja, a função 
legislativa e a função de fiscalização da Administração Pública. 
Quanto à função legislativa, no nosso modelo ainda é considerada como atribuição típica do 
legislativo. É a visão clássica tradicional, segundo a qual este poder com este nome legislativo, tem 
como função preponderante, primeiramente, a de legislar. 
Faz-se essa observação, porque atualmente em alguns sistemas estrangeiros já há uma 
divisão da função legislativa entre Parlamento e Governo, com a reserva de competência legislativa, 
exclusiva do Governo e competência legislativa do Parlamento. Nesse tipo de sistema, já é inviável 
considerar a função legislativa na condição de função típica como exclusividade do Parlamento. 
No modelo brasileiro, a CF manteve o sistema tradicional, que considera a função legislativa 
típica do Legislativo. Mesmo assim, é bem verdade que a própria CF autoriza mediante diversosmecanismos, a ingerência do poder executivo nos trabalhos legislativos, até mesmo provocando 
preferências de pauta do Poder Legislativo durante a apreciação das proposições. Não se faz 
referência apenas à possibilidade de edição de medida provisória, cuja edição intensa certamente 
afeta os trabalhos do legislativo. 
Mas, faz-se referência, também, a outros mecanismos constitucionais que autorizam essa 
ingerência governamental na esfera do legislativo, como por exemplo, a previsão de iniciativa 
legislativa ao Poder Executivo, mais uma vez, o uso intenso dessa iniciativa, monopoliza os 
trabalhos do legislativo para os pleitos do executivo. Além disso, também, a possibilidade conferida 
pelo art. 64 da CF, de requerimento de urgência ao procedimento de apreciação dos projetos de 
iniciativa do Presidente da República, pode provocar um controle do Poder Executivo dos trabalhos 
do legislativo. 
 
 
 
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Mesmo assim, ainda podemos considerar pela ótica constitucional, que a função legislativa é 
típica do legislativo. 
O art. 48 da CF exemplifica algumas matérias que devem ser objeto de lei. Os incisos do art. 
48 apresentam um rol meramente exemplificativo e não taxativo. Prova disso é o que consta do 
caput, que alerta que cabe ao Congresso Nacional legislar sobre todas as matérias de competência 
da União. Portanto, os incisos refletem meros exemplos de competência legislativa do Congresso 
Nacional, por exemplo, concessão de anistia, aprovação de incorporação, subdivisão, 
desmembramento de estados, etc. 
Essa é, portanto, a função legislativa, ainda típica do Congresso Nacional. 
 
A segunda função típica e tradicionalmente considerada como função típica é a de fiscalização 
da Administração Pública. Função esta que adquiriu importância ainda maior a partir do estado 
social. Com o gigantismo da administração pública que chegou a adquirir até mesmo função 
normativa, seja pela função regulamentar, seja até mesmo exercendo função legislativa, ainda que 
de forma atípica por lei delegada, por medida provisória, a Administração Pública com o seu 
gigantismo, provocou a importância maior no plano do Poder Legislativo da segunda função típica, 
da função de fiscalizar a própria administração. 
Nesse cenário, não que o legislativo tenha cedido espaço no campo legislativo, ele ainda tem 
a primazia da função legislativa, apesar dos instrumentos presidenciais para tanto. Mas, a função de 
fiscalizar a Administração Pública assumiu uma importância considerável e isto é visível no próprio 
texto da CF de 88, sendo que ao destacar em vários momentos a sua função de fiscalização, que 
cabe ao Congresso Nacional, inclusive no campo contábil financeiro, com o auxílio do Tribunal de 
Contas. 
Na realidade, o art. 49 da CF já apresenta exemplos da função de fiscalização que cabe ao 
Congresso Nacional. 
O inciso IX, ao prever que cabe ao Congresso Nacional anualmente julgar as contas do 
Presidente da República, função de fiscalização. 
O inciso X, que destaca a competência exclusiva do Congresso Nacional para fiscalizar os atos 
do poder executivo, inclusive da Administração Indireta. 
O art. 50 da CF também enaltece a função de fiscalização, que cabe ao Poder Legislativo, ao 
prever que as casas legislativas, bem como as suas comissões parlamentares e não são apenas as 
CPIs, é qualquer comissão parlamentar, podem requerer informações aos Ministros de Estado 
sobre suas áreas de atuação, bem como aos titulares de órgãos subordinados à Presidência da 
República, podem requisitar informações pessoais a serem prestadas, pessoalmente, como 
também por escrito, e se não forem prestadas no prazo ou se prestadas de forma indevida, isso 
gera até mesmo crime de responsabilidade. Vejam neste caso, a força da função de fiscalização que 
o legislativo tem, e esse tipo de requerimento de informações pode ser feita por qualquer comissão 
parlamentar, isso não é algo relativo à CPI simplesmente, qualquer comissão parlamentar, é o que 
consta do art. 50 da CF. 
Nesta linha de enaltecimento da função de fiscalização da Administração Pública, o art. 58, § 
3º da CF previu a figura da CPI. 
Portanto, a razão de ser da comissão parlamentar de inquérito é a função típica do Poder 
Legislativo de fiscalizar a Administração Pública. 
 
CRIAÇÃO DE CPI 
 
 
 
 
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Diz o § 3º do art. 58 da CF que a criação de CPI depende de requerimento subscrito, por pelo 
menos, 1/3 dos membros da casa legislativa. 
No caso de CPI mista, este requerimento deve ser subscrito por pelo menos 1/3 dos membros 
da Câmara dos Deputados e 1/3 dos membros do Senado. 
O requerimento é endereçado ao Presidente da casa e de acordo com o STF, a mera 
apresentação deste requerimento, impõe a criação da CPI. 
Na realidade, se houver previsão, inclusive em algum regimento legislativo, e se houvesse 
previsão nesse sentido, de submissão deste requerimento, a deliberação plenária para decisão de 
eventual criação ou de CPI, haveria violação ao direito de oposição e de investigação que cabe as 
minorias parlamentares. 
O STF entendeu que implicitamente o § 3º do art. 58 da CF consagra esse direito, qual seja, o 
direito de oposição e de fiscalização da Administração Pública por meio de investigação 
parlamentar, que cabe as minorias parlamentares. Extraiu esse direito desta previsão genérica do 
citado dispositivo, que permite a apresentação de requerimento para a criação de CPI, subscrito 
por apenas 1/3 dos membros da Casa. 
 
Por que o STF chegou a essa conclusão, de que a apresentação do requerimento já impõe a 
criação, o que daria cumprimento ao direito de oposição das minorias parlamentares? No modelo 
constitucional brasileiro, a tendência é que o governo tenha maioria no Legislativo, mas, isso não é 
só uma conjectura? 
Não. Esta tendência decorre do sistema constitucional, da opção constitucional na disciplina 
das eleições do Executivo e do Legislativo. A CF determina que as eleições para o Executivo e o 
Legislativo ocorram na mesma data, de tal modo que as eleições Municipais, não coincidem com as 
eleições gerais, a CF também faz a observação textual: eleições para prefeitos e vereadores devem 
ser na mesma data. 
 
Qual a razão de ser dessa preocupação? 
Eleições na mesma data para o Legislativo e Executivo, favorece a vitória no legislativo do 
partido do candidato preferido do povo, para o executivo, é uma tendência natural do eleitorado, 
se o eleitorado tem uma preferência para o Poder Executivo, isso refletirá na sua escolha para o 
Legislativo, de tal modo que essa tem sido a regra. 
O vencedor no executivo acaba possuindo maioria no legislativo. Se as eleições não fossem na 
mesma data, provavelmente isso não aconteceria, porque eleição legislativa em período posterior a 
eleição para o executivo, sofre desgaste natural do chefe do Poder Executivo. 
Todo aquele que disputa uma eleição para o executivo nos moldes de uma eleição 
contemporânea, com atuação decisiva dos meios de comunicação, gera uma super expectativa da 
sociedade. 
Portanto, todo exercício de cargo do executivo após as eleições gera em certa medida um 
pouco de frustração, o que favorece nas eleições legislativas se não fossem coincidentes na mesma 
data a escolha pelos partidos de oposição. É o modelo dos Estados Unidos, o que provocou muitas 
vezes na história a eleição legislativa, gerando a vitória de um partido de oposição ao Presidente da 
República. 
O modelo brasileiro favorece o oposto, favorece a vitória no legislativo do partido que venceu 
as eleições para o executivo, do vencedor do executivo ou pelo menos dos partidos de apoio ao 
candidato preferidodo povo para o executivo. 
Dessa forma, com a maioria parlamentar dando suporte ao governo, a fiscalização da 
administração pública parte muitas vezes, via de regra, das minorias, por isso é que para que a 
 
 
 
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fiscalização da administração pública fosse efetiva, a Constituição Federal garante um direito 
efetivo das minorias parlamentares de fiscalização que é a criação de CPI. 
Se o requerimento de criação de CPI dependesse de deliberação plenária, a maioria 
parlamentar, que, via de regra, é governista, impediria a criação das CPIs. Por este motivo é que o 
STF chegou à conclusão de que basta a apresentação do requerimento para que a CPI seja criada. 
O Presidente da Casa só poderá promover uma análise formal do requerimento, verificando 
se atende os requisitos constitucionais, se há realmente a assinatura de 1/3 dos membros da Casa, 
se o requerimento aponta de forma precisa o objeto de investigação da CPI, apenas uma análise 
formal, mas não do conteúdo, do mérito do requerimento. 
Portanto, dessa maneira é que é criada uma CPI, com a mera apresentação do requerimento. 
 
COMPOSIÇÃO DE CPI 
 
A composição de CPI segue um princípio constitucional previsto no § 1º do art. 58, que é 
aplicável não só a CPI, mas a toda e qualquer Comissão Parlamentar, mesmo as Comissões 
Parlamentares permanentes, as divididas por matérias, comissões chamadas temáticas, comissão 
de educação e cultura, comissão de constituição e justiça e cidadania, etc. 
Trata-se do princípio da representação proporcional aos partidos. Os partidos com mais vagas 
no plenário terão também mais vagas nas comissões, mas sempre serão reservadas vagas para a 
minoria, porque isso decorre do princípio democrático. A concepção de democracia pressupõe o 
governo da maioria, mas com a participação das minorias. 
Portanto, as comissões parlamentares devem ser o reflexo da composição do cenário 
partidário da Casa, com os partidos majoritários, mas também com as minorias representadas. 
Divididas as vagas pelos partidos caberá aos lideres partidários a indicação dos membros da 
CPI. Se os líderes partidários não indicarem os integrantes da CPI, o STF entende que esta função 
será do Presidente da Casa. Afinal, segundo o STF, a falta de instalação de CPI em razão da não 
indicação de seus membros, também violaria o direito de oposição e de investigação, que cabe às 
minorias parlamentares. Portanto, seria uma ofensa direta a Constituição Federal. Dessa forma, 
diante da omissão dos líderes, caberá ao Presidente da Casa legislativa a designação dos 
integrantes da CPI. 
Composta a CPI, ela mesma elege o presidente da comissão, que escolhe o relator. 
 
PRAZO DE FUNCIONAMENTO DA CPI 
 
Prevalece no STF o entendimento de que toda CPI deverá funcionar por prazo determinado, 
isso está na CF, ela só não diz qual é o prazo, por isso que o STF estabelece um prazo. Como a CPI é 
modalidade de comissão temporária, toda CPI deve funcionar por prazo determinado. 
O prazo máximo de funcionamento de uma CPI, segundo o STF, é o período da legislatura em 
que a comissão foi criada. A legislatura tem duração de quatro anos, portanto, se uma CPI for criada 
no início da legislatura, ela poderá durar no máximo os quatro anos da legislatura. 
Se for criada no final da legislatura, durará o tempo remanescente da legislatura. 
Portanto, durante a legislatura, uma CPI pode até determinar a prorrogação do seu prazo de 
funcionamento, quantas vezes quiserem, desde que não ultrapasse o término da legislatura. Isto, 
segundo o STF serve para a CPI mista, para a CPI do Senado e para a CPI da Câmara. 
É bom lembrar que o texto do regimento da Câmara prevê algo diverso, ele prevê que a CPI 
da Câmara terá funcionamento por 120 dias, prorrogáveis por mais 60 dias. Mesmo assim, por 
maioria, o STF entendeu que é aplicável à CPI da Câmara, o mesmo prazo máximo considerado para 
 
 
 
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a CPI do Senado e da CPI mista, portanto até o término da legislatura, afinal deputados e senadores 
não receberam poderes diferenciados de investigação, os poderes de investigação são os mesmos 
para deputados e senadores. 
 
PUBLICIDADE DA CPI 
 
Quanto à publicidade das sessões de CPI, o STF também se pronunciou sobre a matéria, 
entendendo que, via de regra, as sessões das CPIs são públicas, assim como ocorre com as sessões 
do Poder Legislativo, com as sessões em geral do Poder Legislativo, afinal o princípio da publicidade 
é a regra no estado democrático para o poder legislativo e não só para os outros poderes. 
Sendo assim, as sessões das CPIs só poderão ser reservadas por deliberação da própria CPI ou 
por previsão em regimento legislativo, nunca por determinação judicial em nome da separação de 
poderes. 
Como bem lembrou o ministro Celso de Mello, em vários votos proferidos no STF, no regime 
democrático deve ocorrer a dessacralização do segredo, privilegia-se na verdade, a publicidade, o 
mesmo ocorre com as sessões de CPI. 
 
OBJETO DE INVESTIGAÇÃO DE CPI 
 
Diz a CF: fato determinado. Portanto, a CPI não pode investigar questões vagas, genéricas, 
meras elucubrações, só pode investigar fato precisamente definido e nunca questões vagas. 
De acordo com o STF, evidentemente que o requerimento da CPI já deve apontar qual é esse 
fato determinado, de forma precisa. 
Se no curso das investigações surgir um novo fato que mereça apuração, diz o STF que a 
mesma CPI poderá investigá-lo, desde que esse fato tenha relação com o fato originário, do objeto 
de investigação da CPI. Essa é a condição. 
Então, está nesse fato a importância da redação, no requerimento de criação da CPI com 
precisão e qual é o fato determinado, objeto de investigação. 
A CPI conclui os seus trabalhos pela aprovação de um relatório final. Como a CPI não julga, 
apenas investiga, a conclusão dos trabalhos se dá pela aprovação de um relatório e nesse relatório, 
a CPI enumera as suas conclusões e encaminha aos órgãos competentes para providências 
posteriores, como por exemplo, Ministério Público, para fins de responsabilização civil e criminal, 
conforme aponta a própria CF, o que não significa que a CPI só encaminhará seu relatório para o 
Ministério Público, depende do que ela encontrar, pode encaminhar o relatório ao Ministério 
Público, como pode encaminhar o relatório também ao Tribunal de Contas, a outra CPI, ao próprio 
Poder Executivo para fins de instauração de eventual processo administrativo disciplinar, a AGU, 
pode encaminhar a Mesa da Câmara, a Mesa do Senado, depende do que a CPI detectar. 
 
PODERES DA CPI 
 
Diz a CF que a CPI têm poderes de investigação, próprios de autoridades judiciais, apenas 
poderes de investigação. 
Portanto, CPI não tem poderes cautelares do juiz, tem apenas poderes de investigação do 
juiz. 
 
Quais são os poderes de CPI? O que pode e o que não fazer a CPI? 
 
 
 
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Quanto a determinação de prisão, só se for em flagrante, até porque, em tese, qualquer 
pessoa pode determinar prisão em flagrante. 
A CPI pode convocar cidadãos e autoridades para que prestem depoimentos e esses cidadãos 
e autoridades terão alguns direitos evidentemente. 
De acordo com o STF, todo aquele que presta depoimento perante a CPI independentemente 
de sua condição (testemunha, investigado, etc.) terá os seguintes direitos: direito ao silêncio, mas 
apenas em relação às perguntas que puderem prejudicar o depoente, é o direito ao silêncio, 
relacionado ao direito a não autoincriminação (muitos silenciam de forma plena, o problemaé que 
cabe ao próprio depoente com auxílio de advogado, avaliar o que pode o que não pode prejudicar). 
Em tese, o direito ao silêncio é apenas ao que puder prejudicar o depoente, mas é o próprio 
depoente que faz essa análise. 
O segundo direito: decorre do primeiro, é o direito de não ser preso pelo exercício dessa 
prerrogativa do silêncio, seja por crime de falso testemunho, seja por crime de desobediência, 
dependendo da condição daquele que depõe perante a CPI. 
O terceiro direito: é o direito de não ter o silêncio interpretado em seu desfavor. 
Esses são os direitos que o STF reconhece àqueles que prestam depoimentos perante a CPI. 
 
O STF entendeu, também, que em relação a juízes, a CPI só poderá convocar juiz para depor 
se a pretensão da CPI for investigar a função administrativa do judiciário e não a função 
jurisdicional em nome da separação de poderes. 
O Legislativo investiga a Administração Pública em geral, as unidades administrativas de todos 
os poderes, inclusive do Judiciário, o que não pode é investigar a função jurisdicional, não pode 
uma CPI convocar o juiz, para saber as razões da concessão de uma liminar por exemplo. 
A CPI pode mediante decisão própria, mas desde que fundamentada em fatos concretos, 
nunca apenas em matéria jornalística, determinar a quebra de sigilos bancário, sigilo fiscal, sigilo 
negocial, sigilo telemático no sentido de informações computadorizadas, sigilo telefônico no 
sentido de dados telefônicos, registros de telefônicos e não interceptação telefônica. Então, só 
pode quebrar o sigilo telefônico, no sentido de registros telefônicos, dados telefônicos. 
A decisão deverá especificar o período sobre o qual pretende as informações, sob pena de 
violação aos direitos a privacidade. 
Da mesma forma, em relação à quebra de sigilo de juiz, vale o que foi dito há pouco, só será 
admitido se a intenção da CPI for investigar função administrativa do judiciário, mas nunca função 
jurisdicional. 
O STF a fim de restringir os poderes das CPIs, construiu a figura da cláusula de reserva 
jurisdicional, que significa que tudo aquilo que a CF textualmente, expressamente reservou para 
ordem, autorização ou decisão judicial, não pode ser objeto de decisão direta de CPI, por exemplo, 
busca e apreensão domiciliar e interceptação telefônica, em razão do que dispõe os incisos XI e XII 
do art. 5º da CF. 
O STF chegou a entender também que CPI estadual tem os mesmos poderes de CPI federal. 
São esses os principais aspectos das Comissões Parlamentares de Inquérito, cuja existência se 
deve à função típica do legislativo de fiscalizar a Administração Pública. 
 
b) Funções atípicas: função administrativa e a de julgar certas autoridades por crimes de 
responsabilidade. 
Função administrativa do legislativo: refere-se a gestão interna do Congresso Nacional e das 
próprias Casas Legislativas. É a função de autogestão, de gerenciamento interno, de disciplina de 
sua organização interna, do funcionamento de suas casas, de seus trabalhos, a disciplina da polícia 
 
 
 
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interna do legislativo, gestão de seus serviços e servidores, essa é a função administrativa do Poder 
Legislativo. 
Função de julgar por crime de responsabilidade: é o que se denomina impeachment. 
Algumas autoridades são processadas e julgadas por crimes de responsabilidade perante o Poder 
Legislativo. 
O nome dado ao processo por crime de responsabilidade que tramita perante o Poder 
Legislativo é impeachment. Ainda, é a expressão usada da origem desse instituto que é do direito 
inglês, daí a expressão do impeachment, de acusar. 
O impeachment é disciplinado pela CF, nos arts. 51 e 52, nos tópicos que apresentam as 
competências da Câmara e do Senado, bem como pela lei nº 1.079/1.950. 
 
SUJEITAM-SE A IMPEACHMENT 
 
- Presidente da República; 
- Vice-Presidente da República; 
- Ministros de Estado, apenas em alguns casos; 
- Comandantes das forças armadas, também em alguns casos; 
- Ministros do STF; 
- Procurador Geral da República; 
- Advogado Geral da União; 
- Membros do CNJ; 
- Membros do CNMP. 
 
Quanto a Ministros de Estado e Comandantes das forças armadas, apenas serão julgados por 
crimes de responsabilidade pelo legislativo, se houver conexão entre seus atos e atos e crimes de 
responsabilidade do Presidente da República. Não havendo esta conexão, Ministros de Estado e 
Comandantes das forças armadas serão julgados por crimes de responsabilidade pelo STF. 
 
PROCEDIMENTO DO IMPEACHMENT 
 
No caso crime de responsabilidade cometido pelo Presidente da República, Vice e Ministro de 
Estado, a Câmara dos Deputados exerce um juízo de admissibilidade. Só haverá instauração do 
processo, mediante autorização da Câmara dos Deputados pelo voto de 2/3 de seus membros. 
Havendo esta autorização o processo será instaurado no senado. 
No Senado ocorrerá a instauração e toda a tramitação do processo de impeachment com a 
ampla defesa e contraditório assegurados e o julgamento. 
Nos demais casos, não há o juízo de admissibilidade da Câmara dos Deputados, a denúncia já 
é encaminhada diretamente ao Senado. Haverá um juízo de admissibilidade no próprio Senado, 
mas não está previsto na CF, é disciplinado pela lei n.º 1.079/1.950. É uma admissibilidade mais 
simples. 
Admitida a denúncia, a instauração, a tramitação e o julgamento, também ocorre no próprio 
Senado. 
O senado só condenará pelo voto de 2/3 de seus membros. 
É bom lembrar que em todas essas situações, o Senado será excepcionalmente presidido pelo 
Ministro Presidente do STF, que coordenará os trabalhos, mas não terá direito de voto. 
Se for hipótese de crime de responsabilidade do próprio Presidente do STF, presidirá o 
Senado o substituto legal do Presidente do STF, que é o Vice-Presidente do STF. 
 
 
 
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PENAS QUE PODEM SER IMPOSTAS PELO SENADO 
 
- perda do cargo; 
- inabilitação para o exercício de função pública por 8 anos. 
 
De acordo com o STF, não cabe ao Poder Judiciário rever o mérito dessa decisão do Senado, 
porque é competência privativa do Senado. Só se admite controle judicial formal, por exemplo, não 
houve respeito à ampla defesa e ao contraditório, não foi observado o quórum de 2/3, apenas 
controle judicial sob aspectos formais. 
Além disso, o STF entendeu também que a segunda sanção, de inabilitação para o exercício 
de função pública por oito anos, não é pena acessória da primeira, portanto, eventual renúncia 
apresentada, após a instauração do processo de impeachment, não impedirá sua continuidade, 
essa é a posição definida pelo STF. 
Está a função de julgar que cabe ao Senado, a Câmara Alta do Poder Legislativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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PERGUNTAS: 
 
1) Em que consiste o sistema bicameral? 
2) Quais as justificativas para a adoção desse sistema? 
3) O que é legislatura? 
4) O que é o sistema proporcional? 
5) O que é quociente eleitoral? 
6) Qual o fundamento do sistema proporcional? 
7) O suplente do parlamentar é membro do poder legislativo? 
8) Qual o quórum de instalação? 
9) Qual o quórum de deliberação? 
10) Qual o quórum de aprovação da resolução do senado? 
11) Quais as atribuições típicas e atípicas do Congresso Nacional? 
12) Como se cria a CPI? 
13) Qual a composição da CPI? 
14) Qual o prazo de funcionamento da CPI? 
15) As sessões de CPI são públicas? 
16) Qual o objeto da CPI? 
17) Quais os poderes da CPI? 
18) O STF pode determinar a perdade mandato de parlamentar?