Módulo 9 01M CONSTITUCIONAL

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DIREITO CONSTITUCIONAL 
PROF: PAULO ADIB CASSEB 
 
ESTATUTO DOS PARLAMENTARES 
 
IMUNIDADES DOS MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL (art. 53 da CF) 
 
Os parlamentares possuem prerrogativas que decorrem do exercício do mandato, por isso 
que o próprio Supremo Tribunal Federal tem entendido que eles apenas estarão amparados por 
essas imunidades, durante o efetivo exercício do mandato, isso significa que se estiverem afastados 
temporariamente do mandato para o exercício dos cargos previstos no art. 56 da CF, como Ministro 
de Estado, nesses períodos eles não estarão amparados pelas imunidades. 
As imunidades decorrem do exercício do mandato. Evidentemente que se abusarem das 
prerrogativas, o que incluem as imunidades, os parlamentares poderão ter o mandato cassado, 
poderá ocorrer a cassação de mandato pelo voto aberto da maioria absoluta da respectiva Casa 
legislativa, cabendo, evidentemente, a própria Casa legislativa interpretar a existência ou não de 
abuso de prerrogativa. O voto não é mais secreto, conforme emenda constitucional 76/2013. 
 
MODALIDADES DE IMUNIDADES 
 
1ª) IMUNIDADE MATERIAL (INVIOLABILIDADE) 
 
Significa que Deputados Federais e Senadores são invioláveis por quaisquer palavras, votos e 
opiniões, são invioláveis civil e penalmente. 
A imunidade tem por fim a proteção da liberdade de expressão do parlamentar, até mesmo 
para estimular o parlamentar no exercício da importante função típica do poder legislativo, que é a 
de fiscalização da administração pública, portanto, a ideia é estimular o parlamentar a denunciar 
eventuais irregularidades que ele tenha detectado em relação à administração pública, sem ter o 
receio de cometer com isso, um ilícito civil ou um ilícito penal. 
 
FUNCIONAMENTO DA IMUNIDADE MATERIAL 
 
Esta imunidade material está na inviolabilidade por palavras, opiniões e votos, ela alcança a 
palavra escrita, assim como a palavra verbalmente manifestada alcança as publicações, entrevistas 
e declarações para os meios de comunicação e, inclusive, a divulgação pelos meios de 
comunicações, os trabalhos legislativos e dos pronunciamentos feitos pelos parlamentares no 
recinto do legislativo. 
Essa imunidade material será absoluta, se o pronunciamento ocorrer no recinto do Congresso 
Nacional, e se o pronunciamento ocorrer fora do recinto do Congresso Nacional, essa imunidade 
será assegurada, mas desde haja nexo entre o pronunciamento e o mandato. 
A função de um parlamentar não é simplesmente a legislativa, parlamentar não é um 
legislador, é um representante, portanto, ele está amparado pelas imunidades, pela imunidade 
material, fora do recinto do Congresso Nacional, por exemplo, quando estiver em eventos públicos 
em razão do mandato, participando de debates, palestras, inaugurações, reuniões com partidários, 
comícios, etc. 
E se parlamentar abusar, promover um discurso que faça apologia ao crime? 
Como dito a pouco, o abuso de prerrogativa configura conduta contrária ao decoro 
parlamentar, sendo assim, cabe à respectiva Casa Legislativa avaliar, e se identificar abuso no 
pronunciamento, poderá, pelo voto da maioria absoluta, perder o mandato. 
 
 
 
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Na esfera penal a imunidade material descaracteriza a própria tipicidade penal dos crimes 
contra a honra, expressão do próprio Supremo Tribunal Federal: “Descaracteriza a tipicidade penal 
dos crimes contra a honra, exclui a natureza delituosa do fato”. 
Portanto, não há que se perguntar o que aconteceria depois do término do mandato, se o 
parlamentar poderia ou não ser processado penalmente por aquele pronunciamento. Nesse caso, 
não, ele não pode ser processado por algo que não houve, esta é a força da imunidade material, 
não é uma imunidade processual, é bem mais forte, é uma imunidade material. 
 
2ª) IMUNIDADE FORMAL 
 
Pode ser prisional ou processual. Alguns autores classificam em três modalidades, a saber: a 
imunidade material e a imunidade formal, como sendo a processual e a imunidade prisional 
separada. 
Na realidade, isto tudo é uma distinção que depende apenas da preferência de cada um, não 
altera o conteúdo de cada uma dessas imunidades, é uma forma apenas de tratar do tema. 
Costumo seguir a linha que considera a imunidade formal um gênero com duas espécies: a 
imunidade prisional e a imunidade processual. 
 
a) IMUNIDADE PRISIONAL 
 
Deputados Federais e Senadores não podem ser presos durante o exercício do mandato, isso 
inclui até mesmo prisão civil. Na realidade, a Constituição Federal prevê uma exceção à 
Constituição, prevê uma exceção por flagrante de crime inafiançável, mesmo assim, nesta situação, 
a prisão deve ser comunicada em 24 horas à Casa Legislativa do Parlamentar, e, esta, por meio de 
voto aberto e pela maioria de seus membros, decidirá se a prisão será mantida ou não. 
É importante lembrar que o voto para essa decisão é aberto, conforme determinou a emenda 
35, antes dessa emenda era voto secreto. 
Existe uma precedente no STF que também afasta a incidência da imunidade prisional, no 
caso de prisão decorrente de condenação criminal transitada julgado, embora isso não conste 
literalmente da Constituição Federal é um precedente do STF ao interpretar a matéria. Houve 
também outro precedente interessante do STF que chegou a afastar a literalidade das regras 
constitucionais sobre imunidade prisional, ao reconhecer em um caso concreto a absoluta anomalia 
ética institucional política e jurídica de uma determinada Casa Legislativa. 
Portanto, o STF, neste caso, admitiu a possibilidade de não se aplicar a imunidade prisional 
num modo como estabelece o art. 53 da CF em relação à decisão sobre prisão, a possibilidade de 
prisão apenas no caso de flagrante de crime inafiançável. O STF chegou a afastar tudo isso em um 
julgamento envolvendo um membro de poder legislativo estadual. 
 
b) IMUNIDADE PROCESSUAL 
 
A imunidade processual refere-se apenas a processo crime, não abrange Inquérito Policial, 
portanto, ela alcança processo crime, processo por infrações penais comuns, crimes comuns e 
contravenções penais. 
Antes da emenda 35, havia previsão constitucional de autorização prévia da Casa Legislativa 
do Parlamentar para a instauração de processo crime contra parlamentar, esse era o sistema 
anterior à emenda 35, exigência de autorização prévia da Casa para instauração do processo crime 
contra parlamentar. 
 
 
 
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Esta exigência foi eliminada pela emenda 35, agora não é mais aceita, agora a denúncia ou 
queixa é oferecida perante o STF, que é o tribunal competente para o julgamento, para processar e 
julgar Deputados e Senadores, e o processo é instaurado normalmente, não há mais necessidade 
de prévia deliberação da Casa Legislativa. 
 
Isto significa que acabou a imunidade processual? 
Não, a emenda 35 não extinguiu a imunidade processual, a emenda 35 reformulou as regras 
da imunidade processual. Pois, como funcional o modelo atual, o STF ao receber a denúncia ou 
queixa comunicará esse fato à Casa Legislativa do Parlamentar, aqui o processo segue adiante. Feita 
essa comunicação, qualquer partido político com representação nesta Casa, poderá a qualquer 
momento, até a decisão judicial final, pedir a própria Casa Legislativa a sustação do processo 
judicial, o partido interessado faz esse pedido endereçado à Mesa Diretora. 
Esse pedido pode ser formulado a qualquer tempo até a decisão judicial final. Feito o pedido, 
encaminhado o pedido, recebido o pedido, a Mesa Diretora da Casa Legislativa, neste caso, a Casa 
Legislativa, terá o prazo improrrogável de 45 dias para apreciação desse pedido, a CF só não diz o 
que aconteceriase este prazo fosse descumprido, o que existe por ora, são sugestões doutrinárias, 
mas nada em concreto na hipótese de descumprimento desse prazo. 
A Casa Legislativa, portanto, pode por decisão da maioria de seus membros, ou seja, maioria 
absoluta, determinar a suspensão do processo judicial até o término do mandato parlamentar. 
Vejam que a imunidade processual ainda existe, houve apenas uma reformulação das regras, a Casa 
Legislativa suspende o processo judicial em curso até o julgamento, até o término do mandato. 
É sempre bom lembrar que também a prescrição ficará suspensa. 
Outra inovação importante da emenda 35, foi a previsão de que só será possível a aplicação 
da imunidade processual, portanto, da suspensão de processo crime, para os casos de processo 
crime que envolvam crimes cometidos após a diplomação, portanto, se o crime foi anterior à 
diplomação, o processo que discute esse crime não poderá ser suspenso. Neste campo não há 
incidência da imunidade processual, foi a inovação da emenda 35 para aqueles que visam a 
obtenção de mandato para servir de escudo para posturas ilícitas que já tinham cometido, se 
desestimulem a disputar eleições com esse propósito. 
Lembrando que a diplomação é anterior à posse, é ato pelo qual a justiça eleitoral confere ao 
eleito o certificado oficial de reconhecimento estatal de vitória nas urnas. A Constituição Federal diz 
que a imunidade processual é aplicada apenas a processos por crimes cometidos após a 
diplomação. Uma dúvida muito comum nessa seara de imunidade processual refere-se à questão 
da reeleição, o que acontece se houver a reeleição do parlamentar, o processo que havia sido 
suspenso, continuará suspenso? 
A imunidade processual não se projeta de um mandato a outro, destacou o STF que reeleição 
não significa continuidade de mandato, de fato, falamos em reeleição como uma nova eleição, 
mesmo que seja no período subsequente, mas trata-se de uma outra eleição, houve uma nova 
manifestação popular, uma nova decisão popular, uma nova investidura, uma nova diplomação, 
portanto, reeleição não é continuidade, houve o final de uma mandato, uma nova deliberação 
popular e uma nova investidura. Por isso, se o processo estava suspenso, havendo reeleição, ele 
volta a tramitar normalmente, a imunidade processual, não se projeta de um mandato para outro. 
No momento em que a Constituição Federal diz que a imunidade processual só se refere a 
processo, só atinge a processo-crime que discuta crime após a diplomação. Para o STF significa 
“atual” diplomação. 
Imaginemos a seguinte situação: o parlamentar comete um crime durante o exercício do 
mandato, ele é reeleito, durante o segundo mandato, há um pedido feito para suspensão do 
 
 
 
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processo-crime, portanto, é feito, haverá uma deliberação sobre um pedido de suspensão do 
processo-crime, só que processo que envolve um crime que ele cometeu durante o primeiro 
mandato, não poderá ser suspenso. 
Portanto, quando a Constituição Federal fala em “crimes cometidos após a diplomação”, 
refere-se, segundo interpretação do STF, à diplomação atual, mesmo que ele tenha sido reeleito, se 
o crime tenha sido cometido durante o mandato anterior, o processo não poderá ser suspenso 
durante o segundo mandato. 
De acordo com o art. 53, §8º, da CF, as imunidades parlamentares são preservadas, são 
asseguradas também na vigência de estado de sítio. É bom alertar que se fala em “estado de sítio”, 
muitas vezes se acha que tudo é diferente, portanto, cuidado, essa é a regra. 
Portanto, no estado de sítio as imunidades parlamentares são asseguradas, mas este 
dispositivo diz que poderá ser suspensa por decisão de 2/3 da respectiva Casa Legislativa, se o 
parlamentar praticar ato fora do Congresso Nacional que prejudique a execução das medidas 
adotadas durante o estado de sítio. Esta é a exceção quanto à suspensão das imunidades em 
estado de sítio. 
Os deputados estaduais e distritais, evidentemente, possuem as mesmas imunidades que 
deputados e senadores, já os vereadores possuem apenas a imunidade material, a inviolabilidade, e 
mesmo assim, na circunscrição do Município. Portanto, o vereador não possui imunidade formal, 
prisional e nem processual. 
 
INCOMPATIBILIDADES DOS PARLAMENTARES 
 
São impedimentos que a Constituição prevê aos congressistas e algumas dessas 
incompatibilidades são aplicadas a partir da diplomação e outras a partir da posse. Esses 
impedimentos encontram-se no art. 54 da CF. 
 
a) INCOMPATIBILIDADES A PARTIR DA DIPLOMAÇÃO 
 
1ª. Os parlamentares não podem firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito 
público, autarquia, empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias de serviços 
públicos, salvo nos casos de contratos que obedeçam as cláusulas uniformes. 
Como bem destaca José Afonso da Silva, embora exista certa polêmica no que diz respeito à 
conceituação de contrato com cláusulas uniformes, é plausível a interpretação de que isso faz 
referência a contratos de adesão, como por exemplo, contratos de seguros, contratos de 
fornecimento de gás, luz, telefone, etc., evidentemente, por razões óbvias, a Constituição faz esta 
ressalva. 
Esta vedação é para firmar ou manter contrato, com esses entes. Estamos diante de uma 
incompatibilidade negocial. 
 
2ª. Os parlamentares não podem aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, 
inclusive os demissíveis ad nutum, o que significa demissível a critério de, a vontade de, ao arbítrio 
de. 
Portanto, é vedado exercer cargo, função ou emprego remunerado, incluídos os demissíveis 
ad nutum, nas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias de 
serviço público. 
 
 
 
 
 
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b) INCOMPATIBILIDADES INCIDENTES A PARTIR DA POSSE 
 
1ª. O parlamentar não pode ser dono, controlador, diretor, exercer funções remuneradas em 
empresas que gozem de vantagens decorrentes de contrato com pessoa jurídica de direito público, 
por razões evidentes, temos, neste caso, uma incompatibilidade profissional. 
 
2ª. Não podem “ocupar” cargo ou função inclusive que sejam demissíveis ad nutum, nas 
empresas, nas entidades de direitos, nos entes, nas pessoas jurídicas de direito público e nas 
autarquias, nas empresas públicas e sociedades de economia mista e entidades de serviço público. 
José Afonso da Silva chama a atenção, que ele realmente não vê diferença entre aceitar, 
exercer e ocupar, mas reparem que a diferença que aquela incompatibilidade vista anteriormente, 
é incidente, após a diplomação que se fala em aceitar ou exercer, e esta, incide a partir da posse, 
que fala em ocupar. A única diferença que propriamente existe, fora esse jogo de palavras da 
Constituição, é que em relação à primeira, fala-se em cargo, função e emprego, e esta fala em 
ocupar cargo ou função, não fala emprego. 
Quer dizer, como bem destaca José Afonso da Silva, é algo realmente que não tem muito 
propósito, não há muita diferença entre aceitar, exercer e ocupar. 
OBS: pergunta de 1ª fase: é a partir da posse que a CF veda ocupar cargo ou função, incluindo 
os demissíveis ad nutum. Temos neste caso uma incompatibilidade funcional. 
 
3ª. Os parlamentares não podem patrocinar causa em que seja interessada pessoa jurídica de 
direito público, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias de 
serviço público. Patrocinar causa, esta expressão refere-se à advocacia, ao exercício da advocacia, 
lembrando que integrantes de mesa de Poder Legislativo de Casa Legislativa, não podem advogar 
em quaisquer hipóteses. Temos aí nesse caso, uma incompatibilidade profissional.4ª. O parlamentar não pode ser titular de mais de um cargo ou mandato público eletivo. 
Temos neste caso uma incompatibilidade política. 
 
O art. 55 da CF prevê a possibilidade de perda de mandato por meio de cassação, bem como, 
por extinção, então haverá perda de mandato por cassação ou extinção, sempre assegurada a 
ampla defesa, seja nos casos de cassação, seja nos casos de extinção. 
 
CASSAÇÃO DO MANDATO 
 
A cassação de mandato ocorrerá por deliberação plenária, por deliberação do plenário da 
Casa. Haverá a provocação pela mesa da Casa ou por qualquer partido político com representação 
no Congresso. Portanto, a representação será pelo plenário da Casa e só haverá a cassação do 
mandato, a perda do mandato pelo voto aberto da maioria absoluta dos membros da Casa. O voto 
não é mais secreto por força da emenda constitucional 76/2013. 
Trata-se de uma decisão constitutiva negativa, não importa a ocorrência do fato gerador da 
representação formulada, se não houver essa deliberação da casa, não há a perda do mandato. 
Essa decisão é constitutiva negativa e o efeito da decisão é ex nunc, evidentemente, que não 
retroage e são válidos os atos praticados pelo parlamentar no exercício do mandato, até o 
momento da cassação. 
Repito: sem a deliberação da Casa do Plenário, não há perda do mandato. 
 
 
 
 
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HIPÓTESES DE CASSAÇÃO 
 
1ª) A violação às incompatibilidades do art. 54 da CF. A perda do mandato não é automática, 
se o parlamentar contrariar qualquer um dos impedimentos vistos acima, será necessário que haja 
uma representação pelos legitimados e a decisão da maioria absoluta da Casa, mediante voto 
aberto. O voto não é mais secreto, conforme emenda constitucional 76/2013. 
 
2ª) Conduta contrária ao decoro parlamentar. A Constituição traz dois exemplos: abuso de 
prerrogativas e recebimento de vantagem indevida, mas não esgotam as possibilidades, os 
regimentos podem e devem trazer outras situações de condutas contrárias ao decoro, pela 
abrangência do termo, decoro seriam as condutas que afetassem a imagem, o pundonor do 
mandato e do próprio Poder Legislativo. 
É interessante lembrar que o próprio STF já entendeu que se o parlamentar afastar 
temporariamente do mandato, porque ele pode fazer isso, autorizado pelo art. 56 da CF, o inc. I 
prevê um afastamento temporário do parlamentar sem perder o mandato para ocupar cargo de 
Ministro de Estado, Secretário de Estado, de Distrito Federal, de Território, Secretário de Município, 
mas desde que o que o Município seja capital de Estado, governador de Território e chefe de 
missão diplomática temporária. 
Nesses casos ele deixa o mandato, não perde o mandato, e se neste período ele praticar um 
ato que prejudique a imagem, o pundonor do Poder Legislativo, ao retornar poderá ter seu 
mandato cassado, afinal, como disse o STF, ele permanece parlamentar, ele é parlamentar, o que 
gera responsabilidade, inclusive, nesses casos de afastamento, com base no art. 56, I, ele pode 
optar pela remuneração do mandato como próprio art. 56 autoriza, neste caso, pode haver sim, a 
cassação do mandato, por contrariedade ao decoro, por ato praticado em período em que ele 
estava no exercício dos cargos previstos no art. 56, I, da CF. 
 
3ª) Condenação criminal transitada em julgado. Não basta a condenação criminal transitada 
em julgado para gerar a perda do mandato, havendo condenação criminal transitada em julgado, se 
houver a representação feita pela Casa ou por partido com representação no Congresso, ocorrerá a 
deliberação plenária, sem a qual não haverá perda do mandato, mesmo diante da condenação 
criminal transitada em julgado, porque é hipótese de cassação do mandato. 
 
PERDA DO MANDATO POR EXTINÇÃO 
 
No caso de extinção haverá necessidade de um ato declaratório da mesa da Casa Legislativa 
que declare a extinção mandato, sem o qual a extinção não se opera, a mesa pode ser provocada 
por quaisquer dos seus membros ou por qualquer partido político com representação no Congresso 
Nacional. 
O efeito dessa declaração é ex nunc, não retroativa, e prevalece o entendimento de que se 
trata de ato vinculado. Ocorrendo a hipótese de perda de mandato pela via da extinção, cabe a 
mesa declarar a perda de mandato, mas não há prazo para que isso ocorra, esse é um dos 
problemas práticos operacionais. 
 
 HIPÓTESES DE EXTINÇÃO DO MANDATO 
 
 
 
 
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1ª) Falta, ausência da terça parte das sessões legislativas ordinárias, e como bem diz o STF, o 
parlamentar que não justifica e ausenta-se, revela desinteresse pelo mandato. 
2ª) Perda e suspensão dos direitos políticos. São os casos enumerados pelo art. 15 da CF. São 
os casos de perda e suspensão dos direitos políticos, salvo, na hipótese de condenação criminal 
transitada em julgado, porque o próprio art. 55, considerou esta hipótese como de cassação e não 
extinção do mandato. 
Então se pegarem a relação dos casos de perda e suspensão dos direitos políticos do art. 15 
da CF, perceberão um deles, condenação criminal transitada em julgado, mas esta hipótese o art. 
55 já considerou como de cassação de mandato, todas as demais são hipóteses de extinção do 
mandato, todas as demais hipóteses de suspensão dos direitos políticos e de perda dos direitos 
políticos, são hipóteses de extinção de mandato. 
 
3ª) Nos casos determinados pela Justiça Eleitoral, como por exemplo, a ação de impugnação 
de mandato eletivo, e é importante lembrar que o STF entendeu que o detentor de mandato 
político eletivo que deixa o partido, que abandona o partido, perde também o mandato. Perde o 
mandato se ele deixou o partido fora dos casos em que o Supremo admite que o abandono do 
partido não provoca a perda do mandato. 
 
O Supremo diz e a regra é: Deixou o partido, perde o mandato, porque o mandato é do 
partido, porque a Constituição considera filiação partidária uma condição de elegibilidade, e a 
filiação partidária é obrigatória no Brasil, sendo assim, o mandato é do partido, e não do candidato 
eleito, só não perderá o mandato se deixar o partido, se for para a criação de um novo partido, se 
ele demonstrar que é o partido que o perseguia, ou então, que é o partido que o traiu o programa 
do próprio partido, se ele justificar desta forma, não haverá perda do mandato. 
Evidentemente, que por uma interpretação consonante com o disposto no art. 55 da CF, 
esses casos são determinados pela Justiça Eleitoral e ainda há necessidade do ato declaratório da 
mesa, para que se efetive a perda do mandato. O art. 55 ainda faz uma observação importante no 
§4º deste artigo, diz que a renúncia de parlamentar sujeito a processo tendente a perda de 
mandato após a instauração de processo, terá seus efeitos suspensos até a deliberação final do 
processo. 
Portanto, se o parlamentar renunciar antes da instauração do processo, a renúncia opera-se 
de imediato. Se ele renunciar após a instauração do processo para perda do mandato, a renúncia 
terá seus efeitos suspensos. 
Qual a vantagem ou desvantagem para os parlamentares? 
Isso a Constituição não diz, isso está na legislação infraconstitucional, na lei das 
inelegibilidades, na lei complementar 64/90, o parlamentar que perder o mandato ficará inelegível 
por oito anos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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PERGUNTAS: 
 
1) As imunidades parlamentares perduram e que período? 
2) Em que consiste a imunidade parlamentar material? É absoluta? É restrita ao exercício da 
função legislativa? Se houver abuso, quala consequência? Após o término do mandato, o 
parlamentar pode ser processado por crime contra a honra praticado durante o mandato? 
3) O que é imunidade formal? 
4) O que consiste a imunidade prisional? Há exceções? 
5) Em que consiste a imunidade processual? Ela obsta a instauração de inquérito? Abrange 
crimes anteriores à diplomação? Se houver reeleição, persiste a imunidade? As 
imunidades persistem durante o estado de sítio? 
6) Os deputados estaduais ou do Distrito Federal têm imunidade material? E os vereadores? 
7) Quais as incompatibilidades dos parlamentares previstas a partir da diplomação? 
8) Quais as incompatibilidades dos parlamentares previstas a partir da posse? 
9) Quais os requisitos e hipóteses de cassação de mandato? 
10) Quais os requisitos e hipóteses de extinção do mandato parlamentar?