Mestrado em Sociologia Política Projeto de Artigo

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Mestrado em Sociologia Política 
Mestranda: Rosa Elena Krause Berger
Disciplina: Instituições Políticas: Abordagens Teóricas e Perspectivas
Professor: Dr. Alceu Maurício Junior
Apresentação do objeto de estudo/problema para desenvolvimento de um artigo.
Projeto do artigo
Objeto: 
Porque emancipar: dilemas sobre o processo emancipatório municipal – Análise sobre o desempenho dos municípios do Estado do Espírito Santo nos aspectos geográficos, físico, econômico, financeiro e social, com utilização do indicador básico IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal), da ONU. Implementação de políticas públicas.
Metodologia:
Estudo bibliográfico com análise dos dados do IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal), da ONU, bem como outros indicadores elaborados e apresentados por órgãos públicos como o IPEA e IBGE e outros que se fizerem necessários no desenvolvimento do trabalho. 
Também utilizaremos pesquisas históricas que nos auxiliarão na compreensão do objeto deste projeto.
Introdução:
A realidade municipal vem ganhando cada vez mais espaço na agenda dos estudiosos dos problemas sociais brasileiros. Esta crescente importância deve-se, sobretudo, à redefinição das escalas de análise para a implementação de políticas públicas, focadas, cada vez mais, a esfera local. Neste sentido torna-se relevante que se realize, num primeiro momento, um breve resgate histórico do processo de criação de municípios no Brasil, buscando elementos que o relacione aos períodos de centralização e descentralização federativa do país.
A partir deste ponto trabalharemos, em conjunto e de forma articulada, com duas categorias analíticas complementares: população e município. Em outras palavras, procuraremos mostrar como se distribuem essas duas categorias no espaço nacional, chamando atenção para suas diferenças e semelhanças. Para isso utilizaremos alguns indicadores, como taxa de crescimento da população e do município, ambas por classe de tamanho da população.
Como forma de aprofundar mais o estudo analisaremos o comportamento do Município de Santa Maria de Jetibá-ES. Por fim, faremos uma caracterização sócio demográfica do município referido, distribuído por faixas de população – utilizando alguns indicadores, retirados, principalmente, da Pesquisa de Informações Básicas Municipais e dos Indicadores Sociais Municipais, ambas do IBGE, bem como o indicador básico IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal), da ONU.
Federalismo e Criação de Municípios no Brasil no Período de 1940 a 2001:
A questão federativa sempre esteve presente no cenário municipal, alternando-se períodos de intensa centralização política com aqueles de maior descentralização. Ao responder, com frequência, a objetivos de manutenção de privilégios de grupos específicos, como a descentralização ocorrida com a proclamação da República e a Constituição de 1891 – que deu origem à famosa política “café com leite” – passando pela recentralização ocorrida com a Revolução de Trinta – que criou as condições para a unificação do mercado interno e posterior industrialização -, o federalismo sempre refletiu o perfil ideológico e estratégico de determinado programa político governamental.
Com a Constituição de 1988, após mais de vinte anos de intensa centralização – desta feita decorrentes dos governos militares instalados em meados da década de sessenta – comtemplou-se os estados e também os municípios com maior liberdade de tomada de decisões tanto política quanto econômica. Este processo corroborou a luta destes entes federativos por maior descentralização fiscal e política, iniciada no final dos anos setenta, caracterizando o que AFFONSO chamou de “descentralização pela demanda”. Nas palavras do autor:
“(...) a redemocratização ocorreu primeiro nos governos subnacionais no início dos anos 80, com a eleição para governadores e prefeitos, para somente quase dez anos depois chegar ao núcleo central do Estado (em 1988, com a constituinte, e em 1989, com a eleição direta para Presidência da República). Esse timing favoreceu a identificação pela luta pela descentralização dos governos subnacionais, a União ficou sem quem a defendesse na Constituição de 1988, e a descentralização se deu sem um projeto de articulação, e sem uma coordenação estratégica”.[1: AFFONSO, R. B. Descentralização e Reforma do estado: a Federação Brasileira na encruzilhada, pag. 134.]
A intensa criação de municípios no Brasil é um dos resultados desse processo: entre 1988 e 2001 foram instalados 1377 municípios, o que corresponde a 25% de todos os municípios do país. Desse total 57% localizam-se nas regiões Sul (31%) e Nordeste. As regiões Norte e Sudeste participam cada qual com 18% do total de municípios instalados, enquanto o Centro-Oeste foi a região que teve o menor percentual de municípios instalados nesse período, 6%.
O processo de fragmentação municipal no Brasil foi bastante diferenciado ao longo do tempo, apresentando diferentes dinâmicas que estão intimamente relacionadas aos períodos políticos que o Brasil então passava. Entre 1940 e 2001 foram instalados 3.986 municípios no país, dos quais 2.337 (60%) entre as décadas de 1940 a 1970. Este período foi marcado pela maior fragmentação de municípios no país, relacionada, por sua vez, a uma significativa descentralização federativa.
Esta dinâmica estava ancorada na Constituição de 1946 que conferiu maior evidência aos municípios brasileiros, antes subjugados à competência dos Estados e da União. Dentre as resoluções que beneficiaram esta esfera subnacional a principal encontra-se na questão dos tributos partilhados. Após vencer a pressão dos grandes municípios, que queriam uma distribuição de recursos proporcional à arrecadação de cada município, a proposta acabou por beneficiar os municípios menores, funcionando, desta forma, como um mecanismo de redistribuição de recursos, de acordo com o IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal).
A maior autonomia, tanto política quanto financeira, concedida aos municípios pela Constituição de 1946 esbarrou, por outro lado, na estrutura política que ainda dominava as relações entre as esferas federativas. Com isso, a contínua submissão dos interesses municipais ao domínio político exercido pelas oligarquias estaduais passou a comprometer o repasse dos recursos para os municípios.
Esses percalços, no entanto, não inibiram o intenso processo de fragmentação municipal, que teve início com o suposto aumento das receitas destinadas aos municípios. Por outro lado, a inexistência efetiva desses recursos comprometeu o processo de desenvolvimento dos municípios que não conseguiam se manter unicamente através de recursos próprios. Conforme texto preparado pelo IBAM:
“Com a falsa visão de que poderiam arrecadar mais recursos federais, por conta do Imposto de Renda que a União restitui aos Municípios onde ele é arrecadado, brotaram Municípios em todos os Estados, em proporções evidentemente alarmantes, evidenciando a falta de critério e, como era de se esperar, o inverso dos benefícios esperados. Todos os Estados o fizeram, mas há que se destacar o exemplo de São Paulo, Minas Gerais, Bahia, Ceará e Paraná, em princípio. Rio de Janeiro, Espírito Santo e Acre são mencionados como exceção (inicial) à febre de multiplicação. O Estado do Amazonas, por exemplo, que tinha 44, em pouco tempo, passou a ter 296 Municípios”.[2: IBAM, p. 5]
Com a chegada dos militares ao poder, o processo de fragmentação municipal ganhou regras mais rígidas, resultando na criação de poucos municípios no país, devido à centralização política que daí se sucedeu. De acordo com o Art. 2º da Lei Complementar nº.1 da Constituição de 1967: “Nenhum Município será criado sem a verificação da existência, na respectiva área territorial, dos seguintes requisitos:
I – população estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado;
II – eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população;
III – centro urbano já constituído,com número de casas superior a 200 (duzentas);
IV – arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos”.
 Foi somente a partir dos anos setenta, com a intensificação da luta pela redemocratização que a pressão dos Estados e Municípios por maior descentralização fiscal começou a surtir efeito. Esse processo ganhou força durante os anos oitenta culminando com a Constituição de 1988 que, ao promover uma maior descentralização política, beneficiou os municípios em pelo menos quatro aspectos principais: em primeiro lugar elevando-os ao status de entes da federação, o que, em outras palavras, significou uma maior articulação entre as três esferas governamentais, com o município se inserindo com maior autonomia.
O segundo aspecto refere-se ao crescimento dos recursos fiscais oriundos das transferências efetuadas pelos Estados e pela União destinados aos Municípios. A principal fonte destes recursos provém do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que engloba, respectivamente, 22,5% da arrecadação do Imposto de Renda e 25% dos 10% da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados.
O terceiro aspecto refere-se ao direito conquistado pelos municípios de regerem-se por Lei Orgânica própria. Esta conquista concedeu maior liberdade aos municípios, retirando-os, ainda que não totalmente, da órbita de interesse dos Estados. Este fato representa um certo enfraquecimento no processo de organização federativa que o país até então se encontrava, com as oligarquias estaduais atuando de forma indiscriminada nas questões municipais.
O rompimento com a rigidez da Constituição de 1967 no que se refere à criação, emancipação, desmembramento e fusão de municípios foi outro ponto que também beneficiou estes “novos” entes federativos. 
A partir da promulgação da Constituição Federal em 1988, que estabeleceu novos quesitos menos rigorosos que os anteriormente existentes e transferiu para os Estados a responsabilidade de disciplinar o processo de emancipação dos municípios, uma onda avassaladora de emancipações ocorreu no Brasil. Neste período, passamos de 3.974 municípios em 1980 para 5.507 no ano 2000, tendo sido criados 1.533 municípios em todo o país, conforme dados do IBGE.
Diversos fatores contribuíram para esse grande incremento de unidades territoriais todas com grande importância no contexto nacional, dado as peculiaridades de cada região do país.
Conforme afirma a pesquisadora da SEPURB, Vera Lúcia Santos Ribeiro (1997), dois aspetos se destacam, o primeiro: “as motivações políticas, dirigidas à consolidação de grupos oligárquicos locais, que via de regra sempre tiveram posições antagônicas com os grupos instalados nas sedes municipais, que exerciam o poder local”, o outro, “a necessidade de se desmembrar unidades administrativas importantes a nível local, em direção à racionalidade administrativa, dada a sua importância local e regional”.
Uma referência sobre o interesse antigo dos moradores de um núcleo urbano em ser independente vem de João de Azevedo Carneiro Maria (1883), que cita: “Para convencer que a liberdade municipal é condição elementar de todas as outras, bastaria refletir que, onde não tem povo a franqueza de reger por si só os negócios que mais de perto lhe interessam falta-lhe também a virilidade precisa para exercer com estímulo qualquer dos outros direitos”.[3: CARNEIRO MARIA, João de Azevedo – O Município. Estudos Sobre Administração Local. Tip. de G. Lenziger e Filhos, Rio de Janeiro, 1883, p. VII. In :Cidade Constituinte. Org. NERU. Texto de COSTA, Luís César Amad – Autonomia do Município ma atual Constituição Brasileira. Espaço & Debates, São Paulo, 1986.]
Outro importante foco de discussão baseia-se no fato da autonomia municipal, considerada excessiva por alguns, reforçada pela Constituição de 1988, quando destacou o município como um ente federativo. 
Neste assunto destaca-se estudo desenvolvido pela cientista política Aspásia Camargo, que dirige o Centro Internacional de Desenvolvimento Sustentável da FGV, em que recomenda reforma urgente do modelo de federalismo no Brasil, principalmente no tocante às competências entre União, Estados e Municípios. É seu entendimento que a “opção pelo fortalecimento dos Municípios resultou numa descentralização mais profunda e mais radical do que se supunha. Tanto do ponto de vista tributário quanto do político e administrativo. Mas ao mesmo tempo ocorreram anomalias e distorções”.
Destaca que essas anomalias e distorções são provenientes da diferenciação enorme entre tamanho, população e arrecadação tributária entre Estados e municípios, o que se recomenda que seja mais bem equacionado. Outra citação interessante está no fato de reconhecer os ganhos no processo de descentralização, dizendo: “Há ganhos inegáveis no processo de descentralização do país. O primeiro é que o município levou a melhor. Apesar de toda a assimetria existente entre eles, o município, que está mais perto do povo e se sensibiliza mais com suas demandas, assume a tarefa em muitos serviços públicos. A saúde, por exemplo, teve avanço impressionante na área municipal”.
A existência de municípios muito pequenos em população, incompatíveis com o bom desempenho de uma administração pública, e oposto a estes, distritos com tamanho de cidades médias a grandes, sem autonomia administrativa, dependente da cidade sede, não promovem o bom atendimento às suas populações no tocante aos serviços públicos, criando ambientes urbanos bastante degradados.
Com isto em mente, passaremos agora à análise dos dados do IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal), da ONU, bem como outros indicadores elaborados e apresentados por órgãos públicos como o IPEA e IBGE, referentes ao Município de Santa Maria de Jetibá.
Estudo de Caso – O Município de Santa Maria de Jetibá-ES
O Município de Santa Maria de Jetibá foi instalado em 1989, com área de 737,29 km². Seu índice IDHM 2010 é de 0,671; a Faixa do IDHM é média (IDHM entre 0,6 e 0,699).
Sua população, de acordo com o Censo 2010 é de 34176 habitantes, com Densidade demográfica: 46,36 hab/km².
IDHM
Renda, Longevidade e Educação anos1991, 2000, 2010.[4: Fonte: Pnud, Ipea e FJP]
2.1 – Educação:
O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de Santa Maria de Jetibá é 0,671, em 2010. O município está situado na faixa de Desenvolvimento Humano Médio (IDHM entre 0,6 e 0,699). Entre 2000 e 2010, a dimensão que mais cresceu em termos absolutos foi Educação (com crescimento de 0,259), seguida por Longevidade e por Renda. Entre 1991 e 2000, a dimensão que mais cresceu em termos absolutos foi Educação (com crescimento de 0,164), seguida por Renda e por Longevidade.
	IDHM e componentes
	1991
	2000
	2010
	IDHM Educação
	0,098
	0,262
	0,521
	LONGEVIDADE
IDHM Longevidade
	0,708
	0,753
	0,834
	
	
	
	
	Esperança de vida ao nascer
	67,49
	70,15
	75,04
	I
IDHM Renda
	
0,531
	
0,642
	
0,695
	IDHM Renda
	0,531
	0,642
	0,695
Renda per capita
	Renda per capita
	218,37
	434,18
	603,33
Evolução:
Entre 2000 e 2010
O IDHM passou de 0,502 em 2000 para 0,671 em 2010 - uma taxa de crescimento de 33,67%. O hiato de desenvolvimento humano, ou seja, a distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice, que é 1, foi reduzido em 33,94% entre 2000 e 2010.
Entre 1991 e 2000
O IDHM passou de 0,333 em 1991 para 0,502 em 2000 - uma taxa de crescimento de 50,75%. O hiato de desenvolvimento humano, ou seja, a distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice, que é 1, foi reduzido em 25,34% entre 1991 e 2000.
Entre 1991 e 2010
Santa Maria de Jetibá teve um incremento no seu IDHM de 101,50% nas últimas duas décadas, abaixo da média de crescimento nacional (47%) e abaixo da média de crescimento estadual (46%). O hiato de desenvolvimento humano, ou seja, a distância entre o IDHM do município e o limite máximo do índice, que é 1, foi reduzido em 50,67% entre 1991 e 2010.
Ranking:
Santa Maria de Jetibáocupa a 2642ª posição, em 2010, em relação aos 5.565 municípios do Brasil, sendo que 2641 (47,46%) municípios estão em situação melhor e 2.924 (52,54%) municípios estão em situação igual ou pior. Em relação aos 78 outros municípios de Espírito Santo, Santa Maria de Jetibá ocupa a 51ª posição, sendo que 50 (64,10%) municípios estão em situação melhor e 28 (35,90%) municípios estão em situação pior ou igual.
Demografia e Saúde
População
Entre 2000 e 2010, a população de Santa Maria de Jetibá teve uma taxa média de crescimento anual de 1,74%. Na década anterior, de 1991 a 2000, a taxa média de crescimento anual foi de 2,39%. No Estado, estas taxas foram de 1,01% entre 2000 e 2010 e 1,02% entre 1991 e 2000. No país, foram de 1,01% entre 2000 e 2010 e 1,02% entre 1991 e 2000. Nas últimas duas décadas, a taxa de urbanização cresceu 103,80%.
Estrutura Etária:
Entre 2000 e 2010, a razão de dependência de Santa Maria de Jetibá passou de 58,52% para 43,85% e a taxa de envelhecimento evoluiu de 5,10% para 6,46%. Entre 1991 e 2000, a razão de dependência foi de 73,64% para 58,52%, enquanto a taxa de envelhecimento evoluiu de 4,49% para 5,10%.
Longevidade, mortalidade e fecundidade
A mortalidade infantil (mortalidade de crianças com menos de um ano) em Santa Maria de Jetibá reduziu 39%, passando de 23,3 por mil nascidos vivos em 2000 para 14,0 por mil nascidos vivos em 2010. Segundo os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas, a mortalidade infantil para o Brasil deve estar abaixo de 17,9 óbitos por mil em 2015. Em 2010, as taxas de mortalidade infantil do estado e do país eram 14,2 e 16,7 por mil nascidos vivos, respectivamente.
	Taxa de fecundidade total
	3,4
	2,8
	1,6
A esperança de vida ao nascer é o indicador utilizado para compor a dimensão Longevidade do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Em Santa Maria de Jetibá, a esperança de vida ao nascer aumentou 7,6 anos nas últimas duas décadas, passando de 67,5 anos em 1991 para 70,2 anos em 2000, e para 75,0 anos em 2010. Em 2010, a esperança de vida ao nascer média para o estado é de 75,1 anos e, para o país, de 73,9 anos.
Educação:
Crianças e Jovens
A proporção de crianças e jovens frequentando ou tendo completado determinados ciclos indica a situação da educação entre a população em idade escolar do município e compõe o IDHM Educação. 
No período de 2000 a 2010, a proporção de crianças de 5 a 6 anos na escola cresceu 122,12% e no de período 1991 e 2000, 359,56%. A proporção de crianças de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental cresceu 53,14% entre 2000 e 2010 e 163,83% entre 1991 e 2000. 
A proporção de jovens entre 15 e 17 anos com ensino fundamental completo cresceu 80,82% no período de 2000 a 2010 e 400,63% no período de 1991 a 2000. E a proporção de jovens entre 18 e 20 anos com ensino médio completo cresceu 188,41% entre 2000 e 2010 e 79,23% entre 1991 e 2000.
Em 2010, 62,37% dos alunos entre 6 e 14 anos de Santa Maria de Jetibá estavam cursando o ensino fundamental regular na série correta para a idade. Em 2000 eram 52,99% e, em 1991, 32,42%. Entre os jovens de 15 a 17 anos, 25,75% estavam cursando o ensino médio regular sem atraso. Em 2000 eram 14,07% e, em 1991, 3,90%. Entre os alunos de 18 a 24 anos, 8,36% estavam cursando o ensino superior em 2010, 2,80% em 2000 e 0,00% em 1991. 
Nota-se que, em 2010, 4,08% das crianças de 6 a 14 anos não frequentavam a escola, percentual que, entre os jovens de 15 a 17 anos atingia 37,00%.[5: Fonte: Pnud, Ipea e FJP]
População Adulta:
A escolaridade da população adulta é importante indicador de acesso a conhecimento e também compõe o IDHM Educação. 
Em 2010, 32,09% da população de 18 anos ou mais de idade tinha completado o ensino fundamental e 19,05% o ensino médio. Em Espírito Santo, 55,23% e 38,68% respectivamente. Esse indicador carrega uma grande inércia, em função do peso das gerações mais antigas e de menos escolaridade. 
A taxa de analfabetismo da população de 18 anos ou mais diminuiu 14,74% nas últimas duas décadas. [6: Fonte: Pnud, Ipea e FJP]
Anos Esperados de Estudo:
Os anos esperados de estudo indicam o número de anos que a criança que inicia a vida escolar no ano de referência tende a completar. Em 2010, Santa Maria de Jetibá tinha 8,72 anos esperados de estudo, em 2000 tinha 7,59 anos e em 1991 9,17 anos. Enquanto que Espírito Santo, tinha 9,36 anos esperados de estudo em 2010, 9,51 anos em 2000 e 9,30 anos em 1991.
Renda
A renda per capita média de Santa Maria de Jetibá cresceu 176,29% nas últimas duas décadas, passando de R$218,37 em 1991 para R$434,18 em 2000 e R$603,33 em 2010. A taxa média anual de crescimento foi de 98,83% no primeiro período e 38,96% no segundo. A extrema pobreza (medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 70,00, em reais de agosto de 2010) passou de 29,97% em 1991 para 16,35% em 2000 e para 4,49% em 2010. 
A desigualdade diminuiu: o Índice de Gini passou de 0,58 em 1991 para 0,62 em 2000 e para 0,49 em 2010. 
Trabalho:
Entre 2000 e 2010, a taxa de atividade da população de 18 anos ou mais (ou seja, o percentual dessa população que era economicamente ativa) passou de 81,47% em 2000 para 82,86% em 2010. Ao mesmo tempo, sua taxa de desocupação (ou seja, o percentual da população economicamente ativa que estava desocupada) passou de 1,25% em 2000 para 1,18% em 2010.
Em 2010, das pessoas ocupadas na faixa etária de 18 anos ou mais, 62,79% trabalhavam no setor agropecuário, 0,00% na indústria extrativa, 4,08% na indústria de transformação, 3,25% no setor de construção, 0,46% nos setores de utilidade pública, 8,26% no comércio e 17,64% no setor de serviços.
Conclusão:
Pela análise feita nos dados referentes ao Município de Santa Maria de Jetibá-ES, através dos indicadores IDH-M, e, considerando o modelo de federalismo implantado no Brasil, bem como a proposta inicial deste trabalho, podemos assegurar de fato que os Municípios que deram origem a outros não perderam a capacidade de investimento (caso do Município de Santa Leopoldina-ES) e consequentemente desenvolvimento e, os municípios originados a partir de suas emancipações (caso de Santa Maria de Jetibá-ES), apresentaram evolução muito significativa em seus indicadores de crescimento em todos os parâmetros analisados.
Portanto, os dados apresentados contrariam as alegações nas quais se baseiam aqueles que são contrários à criação de novos municípios, para justificar as mesmas. Desta forma, podemos afirmar seguramente que as emancipações fizeram bem a todos os municípios quer de origem, quer originados.
Finalizando estas conclusões, considerando ainda a grande extensão territorial do Brasil, bem como de Santa Maria de Jetibá; a diversidade sócio cultural da população brasileira, a heterogeneidade física e geográfica do país, bem como as particularidades e especificidades econômicas regionais, nos permitem afirmar que o processo de parcelamento do território brasileiro, através das emancipações, deve ser de responsabilidade conjunta das esferas estadual e federal, tendo em vista que todos dependem de recursos gerados nos municípios, normalizados, arrecadados e distribuídos pela União, estados e os próprios municípios.