Improbidade Administrativa - Resumo

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ESCOLA DA MAGISTRATURA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROJETO MONITOR ACADÊMICO 
 
 
Material de apoio para estudo 
Direito Administrativo 
Tema: Improbidade administrativa (aula ministrada em 05/07/2011) 
Monitora: Marcela Sacchi da Silva 
 
 
ÍNDICE: 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ASPECTOS MATERIAIS 
 
1. DEFINIÇÃO DO CONCEITO DE “PROBIDADE ADMINISTRATIVA” ____________02 
 
2. NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA _______04 
 
3. ANÁLISE A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 
 3.1 Sujeito passivo ______________________________________________________05 
 
 3.2 Sujeito ativo ________________________________________________________05 
 
 3.3 Os terceiros na LIA __________________________________________________08 
 
 3.4 Os atos de improbidade em si __________________________________________09 
 
 3.5 As sanções na Lei de Improbidade Administrativa___________________________14 
 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ASPECTOS PROCESSUAIS: 
 
1 PROCEDIMENTO - FASE ADMINISTRATIVA_______________________________16 
 
1.1 Controle interno pela Administração (art. 14 da LIA)_________________________16 
 
1.2 A representação de qualquer pessoa_____________________________________17 
 
1.3 Atuação do MP______________________________________________________18 
 
2. CAUTELARES________________________________________________________19 
 
2.1 Indisponibilidade dos bens______________________________________________19 
 
2.1 Afastamento cautelar__________________________________________________22 
 
3. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA_______________________________23 
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3.1 Natureza Jurídica da ação de improbidade administrativa_____________________24 
 
3.2. Legitimados ativos___________________________________________________24 
 
3.3 Litisconsórcio passivo_________________________________________________25 
 
3.4 O foro de prerrogativa de função_________________________________________27 
 
3.5 Causa de pedir e pedido da demanda_____________________________________30 
 
4. DO PROCEDIMENTO ESPECÍFICO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE______________31 
 
5. A PRESCRIÇÃO NA LIA_______________________________________________33 
 
5.2 Causas interruptivas e suspensivas da prescrição___________________________35 
 
5.3 Prescrição da pretensão de ressarcimento_________________________________36 
 
6. A COISA JULGADA NA AÇÃO DE IMPROBIDADE___________________________39 
 
7. BIBLIOGRAFIA_______________________________________________________40 
 
LEGENDA: 
LIA – Lei de Improbidade Administrativa 
 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ASPECTOS MATERIAIS: 
 
 
1. DEFINIÇÃO DO CONCEITO DE “PROBIDADE ADMINISTRATIVA” 
 
O que seria a “probidade administrativa”? Seria o mesmo que moralidade? 
 
C1) A probidade é forma especial da moralidade; (Wallace Paiva Martins, José 
Afonso da Silva, Aristides Junqueira Alvarenga) Citado no acórdão da lavra do Ministro 
Fux - REsp 909446 / RN: 
 
4. À luz de abalizada doutrina: "A probidade administrativa é uma forma de moralidade 
administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo 
com a suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste 
no dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no 
exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes 
em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever 
é que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade 
administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada 
pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(...)." in José 
Afonso da Silva, 
Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, 
Malheiros Editores, 2005, p-669. 
 
 3 
C2) As expressões se equivalem (Maria Sylvia Di Pietro; Celso Antônio Bandeira 
de Mello ), relacionando-se à ideia de honestidade. Para Maria Sylvia Di Pietro, os termos 
seriam sinônimos, trazendo a ideia de honestidade na Administração Pública. Não basta a 
atuação administrativa meramente calcada na legalidade estrita: devem-se observar 
também os princípios éticos, de lealdade e boa- fé. Eles são verdadeiros deveres 
anexos que garantiriam a realização da ”boa administração”. 
 
Apesar de conceituar as expressões como sinônimas, Maria Sylvia destaca que 
a CF, quando quis mencionar a lesão à moralidade, falou em improbidade administrativa. 
(art. 37,§4º). 
 
Observa-se que a autora deixa, no entanto, uma indeterminação nesta 
conceituação: o que seria tal atuação “segundo princípios éticos, de lealdade, calcado na 
boa-fé?” 
 
Diogo de Figueiredo dá uma maior concretização a esta análise. Neste momento, 
é válido trazer à baila o conceito de juridicidade que, para Carvalho Filho, é a Legalidade 
em sentido amplo (submissão a toda ordem jurídica, aos princípios). Tal princípio derivaria 
da junção da legalidade administrativa, da legitimidade na atuação e da moralidade 
administrativa. Observe-se a conceituação: 
 
 
 
Legalidade administrativa 
 
 Legitimidade na atuação Juridicidade 
 
 moralidade administrativa 
 
• Legitimidade – deriva do princípio democrático – fidelidade aos 
interesses públicos primários (dimensão pública dos direitos 
subjetivos); fidelidade das ações à vontade do povo, 
democraticamente manifestada e juridicamente positivada. A 
legitimidade serve de base para os princípios da finalidade, 
discricionariedade e razoabilidade; 
 
• Legalidade- o Estado se submete às suas próprias Leis – auto 
contenção que garantirá a certeza jurídica. 
 
• Moralidade Administrativa – diferente da moral comum – atua como 
derivação do princípio da finalidade (sempre legislada, prevista em 
abstrato) e a partir da legitimidade resultado no caso concreto; 
 
Ao respeitar tais princípios, sobretudo a moralidade, o administrador atingiria a 
“boa administração”. Interessante notar que Diogo de Figueiredo traça alguns parâmetros 
para definir atuação contrária à “boa administração”: 
 
*Ausência de finalidade; *Desvio de finalidade; 
* Ineficiência grosseira; *Utilização de meio ilegítimo; 
 
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Chama-se atenção que autores como Elias Rosa e Waldo FAzzio Jr, entendem 
que a improbidade administrativa trata mesmo da chamada corrupção administrativa. 
 
Por fim, vale registrar a noção de “Administração Paralela” – seria um 
parassistema existente ao lado o sistema oficial, onde se praticam atos formais e 
informais, sendo que, estes últimos, muitas vezes acobertam ilegalidades. 
 
 
Mas será que a simples má administração ou a ação lesiva à definição de 
moralidade (artigo 2º, vi, p.único lei 9.794/98 e artigo 2º da lei nº 5427/09 erj) desaguará 
em ato de improbidade administrativa? 
 
Maria Sylvia Di Pietro destaca que os atos de improbidade administrativa sempre 
foram dotados de tipicidade muito semelhante ao princípio de direito penal. Exatamente 
por isso que o Poder Judiciário se mostrou muito resistente à punição de atos ditos 
“imorais”: trata-se de um conceito de valor, conceito jurídico indeterminado. Na punição de 
infrações, sejam elas penais, administrativas, ou político-administrativa (atos de 
improbidade) há necessidade de haver uma precisa definição dos elementos constitutivos 
da infração. Tal problema foi solucionado com a edição da lei 8.429/92 que trouxe a 
tipificação de tais atos. 
 
Destaque-se, apenas, que, improbidade como ato ilícito, tem um sentido muito 
mais amplo que os atos imorais, pois além de englobá-los, abrangerá também os atos 
tipicamente ilegais. Na lei de improbidade, atos imoraisserão apenas uma espécie de ato 
ímprobo. 
 
 
2. NATUREZA JURÍDICA DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
 
Fernando Capez (Limites constitucionais à Lei de improbidade) faz importante 
ressalva: 
 
UMA COISA É A NATUREZA DA AÇÃO CABÍVEL – não resta dúvidas que se 
trata de ação cível porque o artigo 37, §4º fala “sem prejuízo da ação penal cabível”; 
 
OUTRA COISA É A NATUREZA DOS ATOS DE IMPROBIDADE – isto porque o 
próprio artigo 12 da Lei 8.429/92 fala em “sem prejuízo das sanções penais, civis e 
administrativas” 
 
Para o penalista, os atos de improbidade situam-se em zona cinzenta, sendo 
que só se tem certeza de que foram retirados do âmbito penal. O autor, citando Francisco 
Bilac Pinto Ferreira (criador da Lei anterior 3.164/54), defende que se trata de um quarto 
gênero de ato ilícito. No entanto, admite que se pode conceituá-los levando em 
consideração a natureza das sanções impostas aos atos ímprobos. É justamente levando 
em conta este critério que os autores traçam suas classificações: 
 
a) Classificação de Marino Pazzaglini Filho: Os atos de improbidade teriam 
natureza político-civil-administrativa. Isto porque, para o autor, a suspensão de direitos 
políticos consiste em pena política; a perda da função pública em pena político-
administrativa; a proibição de contratar e receber benefícios corresponde à pena 
administrativa; a multa civil corresponde a uma pena civil; 
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b) Maria Sylvia Di Pietro: entende que se trata de um ilícito de natureza civil e 
política porque pode levar à perda do cargo, indisponibilidade dos bens e ressarcimento 
dos danos. A autora critica a classificação “administrativa” afirmando que a perda da 
função, neste caso é inerente à própria suspensão dos direitos políticos – se eles foram 
perdidos, deve haver também a perda da função pública. 
 
 c) STF, no Rcl 2138 / DF, considerou serem delitos de natureza político-
administrativa. Explica que a os atos de improbidade administrativa fazem parte do 
“regime de responsabilidade político-administrativa”; 
 
Destaque-se, apenas o voto do Ministro Gilmar Mendes nesta mesma RCL: ao 
afastar a aplicação da Lei de Improbidade aos agentes políticos com foro no STF, pode-
se observar que o Ministro equiparou tais atos a crimes de responsabilidade, defendendo 
que os mesmos têm um forte conteúdo penal. Assim, neste voto, ele dá a entender que a 
Lei de Improbidade, na verdade, introduziu no ordenamento jurídico “crimes de 
responsabilidade que podem ser praticado por qualquer agente público.” Abaixo, a 
questão será mais bem trabalhada. 
 
 
Concomitância das instâncias penal, civil e administrativa: 
 
POSSIVEL A INSTAURAÇÃO DE PROCESSOS NAS TRÊS INSTÂNCIAS !!! 
 
E mesmo que a autoridade administrativa represente ao Ministério Público 
para pedir a indisponibilidade dos bens (artigo 7º da LIA) ou seqüestro dos bens (artigo 16 
da LIA) , ela deverá instaurar o devido processo administrativo porque este é uma forma 
de concretização do poder-dever disciplinar da Administração Pública. 
 
 
3. ANÁLISE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
 
 3.1 Sujeito passivo: (art. 1º LIA) 
O dispositivo reproduz o que já havia sido afirmado na Lei da Ação Civil 
Pública. Englobam-se aqui empresas que estejam sobre o controle direto ou indireto da 
Administração Pública. 
Quanto ao parágrafo único, detacam-se o Sistema S, OS, OSCIPs e ainda 
outros tipos de entidade. Mas atente: a ação de improbidade administrativa só poderá 
englobar os valores correspondentes à contribuição dos cofres públicos. Assim, por 
exemplo, se foi dado um desfalque de 25 milhões de reais e a contribuição do erário 
correspondia a 10 milhões, somente este último valor poderá ser perseguido na ação de 
improbidade administrativa. O restante deve ser buscado por outros meios, como uma 
ação indenizatória ajuizada pela instituiçãoem face daqueles que enriqueceram 
ilicitamente. 
3.2 O sujeito ativo: (art. 2º da LIA) 
 
Polêmicas: 
 
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Os agentes políticos podem responder por improbidade administrativa? 
 
Depende!!!!!! Vejam-se as correntes: 
 
C1) (Maria Sylvia Di Pietro, José Augusto Delgado, Sérgio Turra Sobrane 
MAIORIA DA DOUTRINA); Nem a punição por crime contra a Administração Pública, nem 
a existência de crime de responsabilidade afastam a possibilidade de que haja a 
aplicação da Lei de improbidade também aos agentes políticos. 
 
Isto porque a CF adota uma terceira espécie, além da ação penal e do 
processo administrativo disciplinar: a ação civil de reparação de danos ao erário público, 
com conseqüências não penais propriamente ditas, apenas visando ao ressarcimento ao 
erário e aplicando ao infratores sanções civis e políticas com multa suspensão dos 
direitos políticos e perda da função pública. 
 
C2) STF – RCL 2138 - 
 
EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE 
RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE 
ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que 
justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do 
fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de 
Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente 
do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro 
perante o STF, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. Questão de ordem rejeitada. 
(...) II. MÉRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de 
improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n° 
1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2.Distinção entre os regimes de 
responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o 
regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A 
Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-
administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 
8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se 
a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse 
abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de 
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, 
I, "c", da Constituição. II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, 
por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n° 
1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da 
Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/199 2). (...) RECLAMAÇÃO 
Relator(a): Min. NELSON JOBIM 
Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES (ART.38,IV,b, DO RISTF) 
Julgamento: 13/06/2007 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
 
Na prática o que se pode dizer é que quem tem foro por prerrogativa de função 
(Art. 102, II, “c” da CF ) responderá somente por crime de responsabilidade. 
 
Mas atente: tal reclamação só reconheceu que a inaplicabilidade da Lei de 
improbidade administrativa aos agentes políticos com prerrogativa de função previsto no 
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artigo 102, II, “c” da CF. Tanto é assim que, AI 678927 AgR / SP - SÃO PAULO 
o STF negou a extensão de tal previsão a prefeito municipal. 
 
 
C3) STJ: 
O STJ entende que a Lei de Improbidade Administrativa não se aplica apenas 
ao Presidente da República. Isto porque, em relação a ele, há previsão expressa na CF, 
da prática de crime de responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 
 
"Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da 
República(art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 
86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a 
crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no 
art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo 
infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza ." (Rcl 2.790/SC, Rel. Min. 
Teori Albino Zavascki, Corte, 
 
A reclamação acima, que entendeu ser possível a responsabilização de 
governador por ato de improbidade administrativa, garantiu, o julgamento perante o STJ, 
entendendo haver uma competência implícita do STJ. A questão será detalhada quando 
se analisar a competência. 
 
Observa-se que no REsp 1190244 (12/05/2011), o STJ novamente afirma ser 
possível que o governador responda por ato de improbidade administrativa. 
 
 - Magistrados, Membros do MP e TCES: 
 
C1) Mauro Roberto Gomes de Mattos: Eles são agentes políticos e detém foro 
por prerrogativa de função, não podendo responder por ato de improbidade administrativa. 
A justificativa: eles só podem perder o cargo nas hipóteses dos art. 73, §3º; 95, I; e 128, 
§º 5º, I da CF. Traduzindo: para o autor, garantia da vitaliciedade os tornaria imunes à 
aplicação da Lei de Improbidade. 
 
C2) Maria Sylvia Di Pietro, Sérgio Turra Sobrane, Marino Pazzaglini Filho: Eles 
são agentes públicos. E mesmo se forem considerados agentes políticos, detentores de 
vitaliciedade, uma das formas de perda de seu cargo é justamente o fato de serem 
condenados definitivamente em sentença transitada em julgado. Assim decidiu o STJ no 
seguinte aresto: 
 
. "Esta Corte Superior tem posicionamento pacífico no sentido deque não existe forma 
vigente que desqualifique os agentes políticos - incluindo os magistrados - da 
possibilidade de figurar como parte legítima no pólo passivo de ações de improbidade 
administrativa" (AgRg no REsp 1127541/RN, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda 
Turma, DJe 11/11/2010). No mesmo sentido, dentre outros: EDcl no AgRg na AIA 26/SP, 
Rel. Ministra Denise Arruda, Corte Especial, DJe01/07/2009; REsp 1127182/RN, Rel. 
Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 15/10/2010. AgRg no Ag 
1338058 / MG 
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO 
2010/0139635-6 
 
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Já no REsp 1190244 / RJ entendeu ser possível a responsabilização de 
membro do MP por ato de improbidade administrativa. 
 
Atente-se para o decidido pelo STF na PET 3923. O aresto joga por terra a 
posição defendida pelo autor Mauro Roberto Gomes de Mattos: 
 
“As condutas descritas na lei de improbidade administrativa, quando 
imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa de foro, não se convertem em 
crimes de responsabilidade.” 
 
A situação dos deputados – Existe imunidade parlamentar à improbidade 
administrativa? 
 
Não. A imunidade parlamentar se refere à imunidade criminal. Logo, o 
deputado poderia ser acusado por improbidade administrativa. A única diferença é que a 
pena de perda da função pública não poderá ser aplicada porque ela implicaria a perda do 
mandato que esta medida é de competência da Câmara dos Deputados ou do Senado 
Federal (artigo 55 da CF) 
 
No entanto, a CF, em seu artigo 15, V, prevê que uma das consequências da 
condenação por improbidade administrativa é justamente a perda dos direitos políticos. 
Assim, a perda do mandato será declarada pela Mesa da Casa respectiva, conforme art. 
55, III c/c §3º da CF. Observe o aresto jurisprudencial do STF que descreve situação em 
que ocorreu a perda do mandato do parlamentar: 
“Extinção de mandato parlamentar em decorrência de sentença proferida em ação de 
improbidade administrativa, que suspendeu, por seis anos, os direitos políticos do titular 
do mandato. Ato da Mesa da Câmara dos Deputados que sobrestou o procedimento de 
declaração de perda do mandato, sob alegação de inocorrência do trânsito em julgado da 
decisão judicial. 2. Em hipótese de extinção de mandado parlamentar, a sua declaração 
pela Mesa é ato vinculado à existência do fato objetivo que a determina, cuja realidade ou 
não o interessado pode induvidosamente submeter ao controle jurisdicional. 3. No caso, 
comunicada a suspensão dos direitos políticos do litisconsorte passivo por decisão judicial 
e solicitada a adoção de providências para a execução do julgado, de acordo com 
determinação do Superior Tribunal de Justiça, não cabia outra conduta à autoridade 
coatora senão declarar a perda do mandato do parlamentar. 4.Mandado de segurança: 
deferimento. MS 25461 / DF - DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGURANÇA 
Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE 
Julgamento: 29/06/2006 Órgão Julgador: Tribunal Pleno” 
Tal entendimento deverá também ser aplicado aos deputados estaduais, 
conforme disposto no artigo 27, §1º da CF. 
 
Como para os vereadores não existe norma semelhante na CF, poderá haver a 
perda da função pública. 
 
 
 3.3 Os terceiros (artigo 3º da LIA): 
 
 Wallace de Paiva Martins traz a seguinte classificação: 
 
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a) Partícipes ou coautores – influencia, auxilia, colabora, participa mesmo que 
secundariamente. Pode ser pessoa jurídica. 
 
b) beneficiário – a pessoa que se favorece do ato de improbidade 
administrativa. 
 
Inegável que, em se tratando de terceiro, participe ou beneficiário, deve ficar 
constatado a existência de culpa ou dolo, segundo a exigência do tipo específico. Caso 
contrário, estar-se-ia admitindo responsabilidade objetiva. Pode-se constatar pelo 
dispostos no aresto do STJ: 
 
“ A jurisprudência desta Corte orienta-se no sentido de que, para que se configure a 
conduta de improbidade administrativa, é necessária a perquirição do elemento volitivo do 
agente público e de terceiros (dolo ou culpa), não sendo suficiente, para tanto, a 
irregularidade ou a ilegalidade do ato. Isso porque “não se pode confundir ilegalidade com 
improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo 
da conduta do agente." (REsp n. 827.445-SP, relator para acórdão Ministro Teori Zavascki, 
DJE 8/3/2010). 
 
 
3.4 Os atos de improbidade em si: 
 
Assemelham-se aos tipos penais abertos em que se conceitua a conduta no 
caput e se narra uma série de condutas meramente exemplificativas, uma vez que 
impossível narrar todas as espécies possíveis de improbidade. 
 
Fala-se em atos de improbidade, mas pode haver também uma omissão 
danosa. 
 
E o elemento subjetivo? Basta que se configure a lesão ao princípio ou à lei 
para que se tenha um ato de improbidade? 
 
Não, porque se não se verificaria a responsabilização objetiva do agente. 
Assim, para configuração do ato de improbidade deve haver dolo (artigo 9º, 10 e 11) ou 
culpa (art. 10). Confira-se o que o STJ decidiu no REsp. 827.445: 
 
“Não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade 
tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a 
jurisprudência dominante no STJ considera indispensável, para a caracterização de 
improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas 
descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos culposa, nas do artigo 10.” 
 
Dos atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito: 
 
Para Marino Pazzaglini Filho, esses atos acabam desaguando em “negociação 
da função pública.” Para sua configuração será necessário: 
 
a) recebimento de vantagem econômica indevida; 
b) vantagem patrimonial decorrente de comportamento ilegal do agente público; 
c) ciência do agente público da ilicitude da vantagem patrimonial indevida; 
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d) conexão entre o exercício funcional abusivo do agente público e a vantagem 
por ele auferida; 
 
A vantagem tem que ser patrimoniale economicamente aferível e não precisa 
ser correspondente a um dano ao erário. Isto porque o bem jurídico ali protegido é a 
probidade administrativa. 
 
Em geral, esta modalidade também levará à prática de crimes como concussão 
(art. 316 CP), corrupção passiva (art. 317 CP) ou peculato (art. 312 CP). 
 
A responsabilidade subjetiva requer o elemento anímico “dolo”. Aqui não 
basta a culpa. 
 
Dos atos que causam lesão ao erário: 
 
 
Análise das expressões do tipo: 
 
a) Erário público: 
 
Marino Pazzaglini Filho indica que se trata de “parcela do patrimônio público 
de conteúdo econômico financeiro direto.” O patrimônio público é mais amplo: 
compreende bens de valores histórico, econômico, turístico etc. Já o erário dirá respeito 
aos bens e direitos de valor econômico. Assim, pode-se conceituar que o erário é o 
patrimônio público financeiro. 
 
b)Perda- decréscimo,privação, desfalque de bens e haveres públicos; 
 
c) Desvio- descaminho, desvirtuamento do destino legal de coisa pública 
 
d) Apropriação – assenhoramento da coisa pública 
 
e) Malbaratamento- a venda por preço irrisório; 
 
 f) Dilapidação – desperdício, esbanjamento. 
 
 
Polêmicas: 
 
Prejuízo secundum legem: 
 
Haverá ato de improbidade administrativa se o agente público causa prejuízo 
ao erário sem cometer qualquer ilegalidade, ou seja, se ele fizer tudo o que a lei manda e 
mesmo assim causar prejuízo? 
 
Impossível, pois a ilegalidade da conduta é conditio sine qua non para 
configuração deste ato em exame. Aqui, sua conduta viola o direito pelo excesso de poder 
ou desvio de finalidade (transgressão do conteúdo da norma). 
 
Dano presumido ou hipotético: 
 
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. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, sendo 
certo, ainda, que a tipificação da lesão ao patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 
8429/92) exige a prova de sua ocorrência, mercê da impossibilidade de condenação ao 
ressarcimento ao erário de dano hipotético ou presumido.” REsp 939118 
 
O tipo doloso: 
 
A configuração desta espécie de ato de improbidade exige: 
 
a) ação ou omissão ilegal do agente público no exercício de suas funções; 
b) derivada de má-fé, desonestidade (dolosa ou culposa) 
c) causadora de danos efetivos ao erário; 
 
O tipo culposo: 
 
A configuração desta espécie de ato de improbidade exige: 
 
a) conduta voluntária advinda de má-fe; 
b) resultado danoso previsível; 
c) nexo de causalidade entre ambos; 
 
A conceituação de ato de improbidade culposo traz um grande desafio, pois 
a própria conceituação de ato ímprobo exige que se configure um desvio ético, uma 
desonestidade ou, nas palavras de Pazzaglini Filho, culpa advinda da má-fé. Assim, há 
grande dificuldade em conceituar as condutas da própria lei como culposas, sendo que, 
em sua maioria exigiriam dolo para Francisco Octávio Sobrinho. Para Sérgio Turra 
Sobrane, tal dispositivo beira à inconstitucionalidade. No entanto, o autor admite que a 
própria CF/88 determinou que lei dispusesse sobre estes atos. 
 
Marino Pazzaglini Filho entende que o agente público obra com culpa 
advinda de má-fé quando descumpre voluntariamente obrigação jurídica causando, 
involuntariamente, resultado antijurídico que poderia ser evitado se o agente tivesse agido 
diligentemente conforme seu dever de ofício. 
 
Trabalhando o conceito de boa-fé objetiva poder-se-ia chegar a um 
entendimento. Podemos definir boa-fé como um princípio geral de Direito, segundo o qual 
todos devem se comportar de acordo com um padrão ético de confiança e lealdade. Gera 
deveres secundários de conduta, que impõem às partes comportamentos necessários. 
 
Então o agente sabe que está descumprindo obrigação jurídica. Aí está a 
má-fé no ato culposo – ele sabe que não deveria agir assim e mesmo assim age. Há, 
portanto, consciência de que ele está descumprindo dever advindo de sua posição de 
agente público, mas ele não quer aquele resultado que acaba acontecendo porque ele 
não observou o dever de cuidado. A má-fé está justamente neste descumprimento que 
ele sabe ser indevido. 
 
Sérgio Turra Sobrane salienta que aquele que pratica conduta culposa 
desrespeita um “dever de cuidado objetivo que tem que agir de acordo com o 
ordenamento jurídico.” Salienta que a negligência e a imprudência são incompatíveis com 
o desempenho de funções públicas. 
 
 12 
E o agente que pratica ato ilegal por erro de interpretação ou por 
inabilidade administrativa? 
 
Lembre-se que a culpa, em se tratando de improbidade administrativa tem que 
estar “qualificada pela má-fé.”. Assim, se ele pratica um ato ilegal, violador do 
ordenamento jurídico por incompetência ou inabilidade não se estaria diante do ato de 
improbidade. O STJ sustenta tal entendimento: 
 
“3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade ó 
adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios 
constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do 
administrador.” REsp 909446 / RN 
 
“ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE DE PREFEITO - CONTRATAÇÃO DE 
PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. Não havendo 
enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do 
administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 8.429/92. A lei alcança o 
administrador desonesto, não o inábil. 
Recurso improvido. REsp. 213994’” 
 
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da 
Administração Pública: fazer remissão ao artigo 4º e artigo 2º Lei 9784 artigo 2º: 
Quais os princípios em questão? 
 
Sérgio Turra Sobrane fala, além do LIMPE, em razoabilidade, publicidade, 
impessoalidade, supremacia do interesse público. 
 
Walace Paiva Martins Jr. diz que o artigo instrumentaliza o artigo 4 º da LIA, 
cria deveres para o administrador, mas também se amplia para abarcar outros princípios. 
 
Basta que haja lesão ao princípio para que se configure ato de improbidade por 
violação aos princípios? 
 
NÃO. Observe a lição do STJ: 
 
PROCESSUAL CIVIL E IMPROBIDADE. ART. 11 DA LEI 8.429/1992.ELEMENTO 
SUBJETIVO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. DIVERGÊNCIA 
JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. 
1. A configuração de improbidade administrativa com base no art. 11 da Lei 8.429/1992 
dispensa a comprovação de intenção específica de violar princípios administrativos, 
sendo suficiente o dolo genérico. Precedentes do STJ. AgRg no Ag 1356691 / SP 
 
Para se configurar ato de improbidade com base no artigo 11 da Lei LIA: 
(Pazzaglini Filho): REGRA DE RESERVA!!! 
 
a) ação ou omissão de princípio constitucional regulador da 
Administração Pública; 
b) Comportamento constitucional ilícito denotativo de desonestidade, má-
fe ou falta de probidade do agente público; 
 13 
c) Ação ou omissão funcional dolosa 
d) Não decorra deste ato enriquecimento ilícito do agente ou lesão ao 
erário; 
 
Elemento Subjetivo: 
 
 C1) Wallace Paiva Martins: a conduta pode ser dolosa ou culposa; 
C2) Não precisa se perquirir o dolo ou culpa do agente, sendo necessário 
haver apenas a lesão ao princípio. Tal entendimento, minoritário, foi adotado no REsp. 
737.279 - PR 
 
“As infrações de que tratam os arts. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92, além de dependerem da 
comprovação de dolo ou culpa por parte do agente supostamente ímprobo, podem exigir, 
conforme as circunstâncias do caso, a prova de lesão ou prejuízo ao erário. Já o art. 11 
elenca diversas infrações para cuja consecução, em tese, é desnecessário perquirir se 
o gestor público se comportou com dolo ou culpa, ou se houve prejuízo material ao 
erário. Assim, nos quadrantes do Direito Penal, estar-se-ia diante de um crime formal ou 
de mera conduta, em oposiçãoaos crimes materiais (arts. 9º e 10 da LIA), para os quais 
se exige um resultado no mundo fenomênico. (...) Impende reconhecer que o recorrente 
deixou de observar o princípio da moralidade administrativa ao contratar e manter 
servidores sem concurso público na Administração, o que amolda sua conduta ao caput 
do art. 11 da Lei nº 8.429/92. (grifei).” 
 
C2) Entendimento majoritário, inclusive no STJ: a conduta tem que ser dolosa. 
Mas o dolo pode ser latu sensu. A matéria, antes controvertida, se encontra pacificada no 
âmbito da Primeira Seção que, por ocasião do julgamento do Recurso Especial 
951.389/SC, da relatoria do Ministro Herman Benjamin, firmou entendimento de que, para 
caracterização dos atos previstos no rt. 11 da Lei 8.429/1992, basta a configuração de 
dolo lato sensu ou genérico. 
 
Há necessidade de finalidade específica na prática do ato de improbidade? 
 
Não!!!! O STJ entende que basta a configuração do dolo genérico: 
 
“Registre-se, ainda, que o dolo que se exige para a configuração de improbidade 
administrativa reflete-se na simples vontade consciente de aderir à conduta descrita no 
tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples 
anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria 
saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de 
finalidades específicas.” AgRg no REsp 1214254 
 
Aqui também se aplica a tese da inabilidade, ou seja, se o agente atuou por de 
forma imperita não há de se falar em ato de improbidade. 
 
Dos atos de improbidade previstos no Estatuto da Cidade: 
 
 Para Marino Pazzaglini Filho, tal previsão é absolutamente desnecessária. 
Isto porque, conforme se consignou, os atos dos art. 9º, 10 e 11 contêm uma previsão 
geral no caput em que se pode tipificar qualquer ação ou omissão com conotação de má-
fé, desonestidade, falta de probidade de prefeitos e outros agentes públicos. 
 
 14 
Além disso, não basta que haja as condutas previstas no artigo 52 da Lei 
10.257/01: todas as considerações feitas em relação à necessidade de elemento subjetivo 
deverão ser observadas. 
 
Saliente-se, somente, que a existência de tais atos não exclui a ocorrência de 
outros desvirtuamentos na aplicação dos institutos da Lei 8.429/92. 
 
 3.5 As sanções na Lei de Improbidade Administrativa: 
 
A CF fala apenas em suspensão de direitos políticos, perda de função pública, 
indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário. Perceba-se que ela não falou em 
pena e sim em medidas cabíveis. Isto porque a indisponibilidade do bem tem nítido 
caráter preventivo. 
 
A LIA poderia instituir as sanções a mais? Não haveria inconstitucionalidade? 
 
 Para Maria Sylvia Di Pietro não. Ela estabeleceu apenas algumas medidas 
cabíveis, mas não as limitou, sendo possível ao legislador infraconstitucional instituir as 
demais. 
Classificação das sanções: 
 
 Perda dos direitos políticos; 
 Multa civil Sanções Graduadas 
 Proibição de contratar com o Poder Público 
 
 
 
 Perda da função pública 
 Ressarcimento integral do dano Sanções não graduadas 
 Perda dos bens ou valores acrescidos 
 ilicitamente ao patrimônio 
 
Algumas considerações sobre as sanções: 
 
Perda da função pública: 
 
Haverá fulminação da função pública exercida à época da prática do ato. Isto 
ocorrerá mesmo se: 
 
a) já esteja exercendo outra função pública – neste caso haverá perda da 
atual função se houver também perda dos direitos políticos; 
b) já esteja aposentado: neste caso, o juiz pode anular a aposentadoria e 
decretar a perda da função pública 
 
Para os deputados federais e estaduais - A única diferença é que a pena de 
perda da função pública não poderá ser aplicada porque ela implicaria a perda do 
mandato que esta medida é de competência da Câmara dos Deputados ou do Senado 
Federal (artigo 55 da CF) 
 
 
Ressarcimento do dano perda dos valores e bens: (art. 5º c/c art. 12) 
 15 
 
 Nem precisava de tratamento específico, porque os artigo 186 e 927 do CC já 
prevêem que quem pratica ato ilícito tem obrigação de repará-lo . Para Marino Pazzaglini 
Filho tal previsão trata de indenização e não de sanção.Obviamente que ela só será 
imposta se houver ato que lesionou o erário. E tal lesão não se presume: tem que ser 
provada, não existindo dano hipotético. 
Pode ser observada quando há a prática também do ato que importe 
enriquecimento ilícito. No entanto, ela é condicional à comprovação do prejuízo. 
O ressarcimento se estenderá aos sucessores do condenado por ato de 
improbidade administrativa. 
 
 
Multa civil: 
 
Como tem natureza apenas punitiva, não se estende aos sucessores do 
lesado. 
 
 
No EDcl nos EDcl no REsp 1159147 / MG o STJ adotou as posições acima: 
 
“10. Na verdade, essa criteriosa separação torna-se mais imperiosa porque, na seara da 
mprobidade administrativa, existem duas conseqüências de cunho pecuniário, que são a 
multa civil e o ressarcimento. A primeira vai cumprir o papel de verdadeiramente 
sancionar agente ímprobo, enquanto o segundo vai cumprir a missão de caucionar o 
rombo consumado em desfavor do erário. 
11. É preciso reconhecer e bem lidar com essa diferenciação para evitar uma proteção da 
moralidade de forma deficiente ou excessiva, pois ambas as situações corresponderiam à 
antítese da proporcionalidade.” 
 
 
Proibição de contratar com o Poder Público: 
 
Para Marino Pazzaglini Filho, tal sanção se estenderia para todos os entes e 
não somente em relação àquele contra o qual se praticou o ato de improbidade. Isto gera 
também a impossibilidade de participar de licitação, uma vez que esta em geral é ato 
prévio. 
 
Cumulatividade ou não das sanções: 
 
Subordina-se aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Nos arestos 
a seguir, observam-se os critérios utilizados pelo STJ para definir a extensão das penas a 
serem aplicadas, bem como a possibilidade de cumulatividade: 
 
“ O ressarcimento é apenas uma medida ética e economicamente defluente do ato que 
macula a saúde do erário; as outras demais sanções é que podem levar em coonta, e.g., 
a gravidade da conduta ou a forma como o ato ímprobo foi cometido, além da própria 
extensão do dano. Vale dizer: o ressarcimento é providência de caráter rígido, i.e., 
sempre se impõe e sua extensão é exatamente a mesma do prejuízo ao patrimônio 
público. 9. A perda da função pública, a sanção política, a multa civil e a proibição de 
contratar com a Administração Pública e de receber benefícios do Poder Público, ao 
contrário, têm caráter elástico, ou seja, são providências que podem ou não ser aplicadas 
 16 
e, caso o sejam, são dadas à mensuração - conforme, exemplificativamente, à magnitude 
do dano, à gravidade da conduta e/ou a forma de cometimento do ato - nestes casos, 
tudo por conta do p. ún. do art. 12 da Lei n. 8.429/92. A bem da verdade, existe uma única 
exceção a essa elasticidade das sanções da LIA: é que pelo menos uma delas deve vir ao 
lado do dever de ressarcimento. “EDcl nos EDcl no REsp 1159147 / MG 
 
“ Apenas para deixar claro, não é preciso que se apliquem todas as sanções revistas 
legalmente, mas pelo menos uma delas, na medida em que restou caracterizada a 
improbidade - embora, no caso, não possa ser determinado o ressarcimento.” REsp 
748787 / SP 
Os critérios para a fixação sancionatória pelo julgador são os princípios da 
Razoabilidade e Proporcionalidade, norteados pelas considerações sobre a 
reprovabilidade e lesividade da conduta, danoao erário, o proveito pessoal decorrente do 
ato e grau de culpa no atuar ilícito.A inexistência de dano direto ao erário não tem o 
condão de desqualificar suas condutas como ímprobas, pois por decorrência do artigo 21 
da Lei de Improbidade, a aplicação de pena não depende sequer de dano ao Patrimônio 
Público, conceito maior e abrangente daquele de erário público0001454-
79.2003.8.19.0042 - APELACAO - 1ª Ementa DES. MARIA AUGUSTA VAZ - 
Julgamento: 08/02/2011 - PRIMEIRA CAMARA CIVEL 
Interessante notar que o artigo 12, III da Lei 8.429/92 faz menção ao 
ressarcimento de dano ao erário, se houver. Isto dá a entender que apenas haveria ato de 
improbidade no caso de haver dano. Não é assim, pois o artigo 21, I da Lei determina que 
haverá aplicação das sanções independente de haver ou não dano ao erário. 
Este último artigo quer significar que tal lei pune não só o dano material à 
administração, como também qualquer sorte de lesão ou violação à moralidade 
administrativa, havendo ou não prejuízo econômico. Veja-se aqui que ele não utilizou o 
termo erário público. Para Maria Sylvia Di Pietro, procurou-se reger também o patrimônio 
moral da instituição, abrangendo as noções de honestidade, probidade e boa-fé. 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA- ASPECTOS PROCESSUAIS: 
 
1. PROCEDIMENTO – FASE ADMINISTRATIVA: 
 
 
1.1 Controle interno pela Administração: (art. 14 da LIA) 
 
Deriva do poder-dever disciplinar – aqui não há discricionariedade, ou seja, a 
autoridade administrativa não pode deixar de investigar tais atos (ou haveria 
responsabilização do próprio agente público omisso). Em se tratando de agente público 
federal, o controle do ato será feito pelos ditames da Lei 8.112/90 (art. 148/192). 
 
Justamente por se tratar de poder-dever, a autoridade administrativa, ainda que 
tenha representado ao Ministério Público pedindo a medida cautelar de indisponibilidade 
dos bens, não poderá deixar de investigar administrativamente – lembre-se da 
independência das instâncias. 
 
 17 
Wallace PaivaMartins Jr ressalta que, pelo conteúdo político, apadrinhamento é 
mais certo a instituição de um órgão próprio como uma Corregedoria ou Ouvidoria. 
 
1.2 A representação de qualquer pessoa: 
 
Diferentemente do que exige a Lei de Ação Popular, não se exige que o 
representante seja cidadão. Assim, até mesmo o estrangeiro poderá fazer representação 
contra os atos de improbidade administrativa. Ressalte-se que tal representação é direito 
de petição, previsto no artigo 5º,XIIV, “a” da CF. 
 
 
Precisa haver prova cabal dos atos? Art. 15, §1º 
 
NÃO. Diante da gravidade e da necessidade de repreensão, mesmo diante da 
simples informação, haverá obrigação da autoridade de investigar (mesmo porque ela 
poderia atuar de ofício). 
 
Representação anônima: 
 
No MS 13348 / DF, o STJ entendeu ser possível a instauração de procedimento 
administrativo mesmo diante de denúncia anônima. Ressalte-se que o precedente trata de 
infração administrativa, mas, analogicamente, seria possível aplicá-la também para 
averiguação do ato de improbidade. Observe-se: 
 
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO 
FEDERAL. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO 
DISCIPLINAR INSTAURADO COM BASE EM INVESTIGAÇÃO PROVOCADA POR 
DENÚNCIA ANÔNIMA. ADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. INEXISTÊNCIA DE 
AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO 
DEVIDO PROCESSO LEGAL. DILAÇÃO PROBATÓRIA. INADEQUAÇÃO DA VIA 
ELEITA. 
1. Ainda que com reservas, a denúncia anônima é admitida em nosso 
ordenamento jurídico, sendo considerada apta a deflagrar procedimentos de averiguação, 
como o processo administrativo disciplinar, conforme contenham ou não elementos 
informativos idôneos suficientes, e desde que observadas as devidas cautelas no que diz 
respeito à identidade do investigado. Precedentes desta Corte. 
 
Diante da rejeição pela autoridade administrativa, resta outra alternativa ao 
cidadão? 
 
Sim, uma vez que tal rejeição não impede a representação ao MP (art. 15 §2º). 
Mas, a despeito de tal previsão, existe a possibilidade de recurso na própria via 
administrativa, segundo Sérgio Turra Sobrane. 
 
Em se tratando de servidor público federal, artigo 14, §3º da LIA determinar que a 
representação se processe na forma da Lei 8.112/90. 
 
Comunicação ao MP, TCU, TCE: 
 
 18 
Há, na lei, obrigatoriedade de que se comunique ao MP e TCE ou TCU. Sobrane 
critica a previsão do art. 15, parágrafo único,uma vez que a redação anterior, a atuação 
do MP se dava de ofício. 
 
 1.3 Atuação do MP: 
 
Interessante notar que, o próprio MP poderá pedir a instauração do processo 
administrativo, conforme artigo 22 da LIA e artigo 7º da LC 73/93. Se houver tal 
requisição, a instauração do procedimento será obrigatória. 
 
Importante salientar que, o MP poderá optar também por instaurar o inquérito civil. 
 
 O inquérito civil: 
 
No projeto original da LIA, havia previsão específica sobre o inquérito civil, o que 
não foi aprovado pela Câmara dos Deputados. No entanto, para Wallace Paiva Martins Jr, 
Nigro Mazzili, Carlos Roberto Ortiz, isso não retira o poder investigatório com o uso, 
inclusive, de poderes requisitórios, perícias etc. A base legal derivaria dos artigos 129, III 
e VI da CF, art. 1, IV e 8º, p. ú da lei 7347/85 e art.25, IV “b” e 26, I a III da Lei 8.625/93. 
Wallace Paiva Martins Jr. justifica por que se pode concluir desta maneira: 
 
a) Lei 7.347/85, artigo 21 – para o autor, a ação de improbidade seria uma das 
ações coletivas integrantes do microssistema das ações coletivas, formado por 
previsões do CDC e LACP; 
b) O artigo 22 da LIA quer ampliar os poderes de investigação do MP e não 
reduzi-los; 
c) o inquérito civil é previsto como forma de garantir a investigação contra 
qualquer ato aparentemente atentatório ao patrimônio social e interesse 
público; 
 
O objetivo do inquérito civil é justamente evitar lides temerárias. 
 
Características: 
 
a) peça informativa e dispensável – se o MP tiver suficientes informações 
fornecidas, por exemplo, pela pessoa que fez a representação, poderá dispensar tal 
procedimento prévio. Também deverá haver o encaminhamento dos relatórios da CPI 
diante de indícios da prática de atos de improbidade para o MP, que, diante de tal fato, 
poderá instaurar inquérito ou poderá propor diretamente a ação de improbidade. 
 
(...) LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. SÚMULA 329/STJ. INQUÉRITO 
CIVIL ANTERIOR À AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESNECESSIDADE. DANO AO ERÁRIO. 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROVA EMPRESTADA. REEXAME DO CONJUNTO 
FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 
(..) 
4. Prescindível a instauração prévia de inquérito civil à Ação Civil Pública para 
averiguar prática de improbidade administrativa. Precedente do STJ. 5. O Tribunal a quo 
concluiu que o ato de improbidade administrativa ficou comprovado. A revisão desse 
entendimento implica reexame de fatos e provas, obstado pelo teor da Súmula 7/STJ. 6. 
O Ministério Público é parte legítima para propor Ação Civil Pública visando ao 
ressarcimento de dano ao Erário - Súmula 329/STJ. 
 19 
7. Agravo Regimental não provido. AgRg no REsp 1066838 / SC (Herman Benjamin) 
 
b) Inquisitório – não se curva ao contraditório e ampla defesa, uma vez que se 
trata de procedimento prévio investigatório; 
 
c) Público- em regra. Mas se houver necessidade de sigilo para que a investigação 
seja bem-sucedida, decretar-se-á o sigilo, pois nestes casos, predomina o interesse 
público. 
 
Para Wallace Paiva Martins Jr., inclusive, se já houve procedimento administrativo 
ou judicial prévio, não haverá problema algum de dispensar tal procedimento, podendo, 
inclusive, haver julgamento antecipado da lide. 
 
Seuarquivamento dependerá de aprovação do Conselho Superior do MP, conforme 
previsão do artigo 9º da Lei 7.347/85. 
 
 
Irregularidades ocorridas no inquérito administrativo são capazes de gerar a 
nulidade do processo? 
 
“5. O inquérito civil, como peça informativa, tem por fim embasar a propositura da 
ação, que independe da prévia instauração do procedimento administrativo. Eventual 
irregularidade praticada na fase pré-processual não é capaz de inquinar de nulidade a 
ação civil pública, assim como ocorre na esfera penal, se observadas as garantias do 
devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. 6. Recurso especial 
parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido.” REsp 1119568 / PR. 
 
 
Conclusão do inquérito: art. 8º e 9º da Lei 7.347/85 
Art. 30 Lei 8.625/93. Em caso de arquivamento, o feito é remetido para o Conselho 
Superior do MP que poderá: 
 
a) homologar a promoção de arquivamento; 
b) determinar novas diligências; 
c) reformar o arquivamento, determinando o ajuizamento da ação civil de 
improbidade; 
 
2. CAUTELARES: 
 
2.1 Indisponibilidade dos bens: 
 
Em que momento tal cautelar pode ser requerida? 
 
Tanto no inquérito civil, no processo administrativo disciplinar como na ação 
cautelar. O artigo 7º da LIA prevê justamente a representação da autoridade 
administrativa responsável pelo inquérito ao Ministério Público. 
 
O artigo 16 da LIA traz a possibilidade de a comissão representar tanto ao MP, 
como à sua Procuradoria. Perceba-se, portanto, que não há necessidade da intervenção 
do MP, podendo a própria pessoa jurídica requerer ao Poder Judiciário a presente 
cautelar. 
 20 
 
Em qualquer ato de improbidade a presente cautelar pode ser requerida? 
 
Não. Somente nos casos de haver enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio 
público, ou seja, atos tipificados nos artigos 9 e 10 da Lei 8.429/93. 
 
Requisitos: 
 
C1) Não há necessidade de demonstração de periculum in mora. Basta que haja 
o dano ao erário ou o enriquecimento ilícitos . O constituinte e o legislador 
infraconstitucional presumiram periculum in mora. (José Antônio Lisboa Neiva e 
precedentes da Segunda Turma do STJ): EDcl no REsp 1211986 / MT (Herman Benjamin 
– 2011) 
 
“Não fosse isso, é assente na Segunda Turma do STJ o entendimento de que a 
decretação de indisponibilidade dos bens não está condicionada à comprovação de 
dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa, justamente, a evitar 
dilapidação patrimonial. Posição contrária tornaria difícil, e muitas vezes inócua, a 
efetivação da Medida Cautelar em foco. O periculum in mora é considerado implícito. 
Precedentes do STJ inclusive em Recursos derivados da "Operação Arca de Noé" (REsp 
1205119/MT, Segunda Turma,Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Dje 28.10.2010; 
REsp 1203133/MT, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJe 28.10.2010; REsp 
1161631/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24.8.2010; REsp 
1177290/MT, Segunda Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, Dje 1.7.2010; REsp 
1177128/MT, Segunda Turma, Relator Ministro Herman Benjamin, Dje 16.9.2010; REsp 
1134638/MT, Segunda Turma, Relator Ministra Eliana Calmon, Dje23.11.2009. 
5. O fumus boni iuris está presente e foi demonstrado por meio da expressiva lesividade 
narrada,da vinculação da demanda com a "Operação Arca de Noé", dos altos valores 
envolvidos, da verossimilhança jamais afastada pelas decisões recorridas e dos 
pressupostos fáticos narrados no relatório do acórdão recorrido ( referência ao desvio de 
verbas, aos inúmeros procedimentos de licitação de empenho de pagamentos não 
apresentados e à dificuldade de encontrar a pessoa jurídica pivô de tais desvios). 6. 
Embargos de Declaração rejeitados.” 
 
C2) Devem ser demonstrados tanto o fumus boni iuris como o periculum in mora. ( Marino 
Pazzaglini Filho e alguns precedentes do STJ). REsp 905035 / SC: 
 
 
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE 
BENS. REQUISITOS. FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA. 
1. O fato de ser admitida a petição inicial da ação de improbidade não gera a presunção 
de que o éu irá desviar ou dilapidar seu patrimônio a ponto de dispensar a necessária 
configuração do periculum in mora para o deferimento do pedido liminar de 
indisponibilidade de bens. 
2. Acórdão que entendeu desnecessária a análise acerca do periculum in mora para a 
concessão da liminar é nulo. 
3. Recurso especial provido em parte para anular a decisão e determinar o retorno dos 
autos ao Tribunal a quo, para que realize novo julgamento. 
 
Tal posicionamento é minoritário no STJ: predomina, recentemente, o 
entendimento anterior. 
 21 
 
Limites da medida: 
 
A indisponibilidade dos bens não deve alcançar todo o patrimônio do devedor: 
deve bastar para a reparação da lesão ao erário ou corresponder ao prejuízo causado. 
REsp 762.894 
 
3. A decretação de indisponibilidade de bens em decorrência da apuração de atos de 
improbidade administrativa deve observar o teor do art. 7º, parágrafo único, da Lei 
8.429/92, limitando-se a constrição aos bens necessários ao ressarcimento integral do 
dano, ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de improbidade. 
4. Nesse sentido, os seguintes precedentes: REsp 806.301/PR, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz 
Fux, DJ de 3.3.2008, p. 1; REsp 886.524/SP, 2ª Turma, Rel. Min. João Otávio de 
Noronha, DJ de 13.11.2007, p. 524; REsp 781.431/BA, 1ª Turma, Rel. Min. Francisco 
Falcão, DJ de 14.12.2006, p. 274. . Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa 
parte, desprovido. 
 
Bens adquiridos anteriormente: 
 
Neste momento, há necessidade de se fazer uma distinção entre as duas espécies 
de ato de improbidade: 
 
a) os que geram lesão ao erário - em relação a eles, pouco importa se os bens 
foram adquiridos anteriormente ou posteriormente – a medida pode atingi-los 
indistintamente - REsp 762.894 e REsp 806.301. 
 
b) Marino Pazzaglini, José Antônio Lisbôa Neiva e Wallace Paiva Martins Jr. – atos 
que causam enriquecimento ilícito. Apenas bens posteriores à prática do ato. 
 
 
Wallace Paiva Martins Jr, concordando com Marino Pazzaglini Filho, levanta outra 
possibilidade: se este bem tiver sido alienado a um terceiro de boa fé? 
 
Para o doutrinador, deve-se retirar do patrimônio do réu bens de igual valor. 
Somente neste caso, haveria a possibilidade de bens anteriores responderem pela prática 
de ato de improbidade que causa enriquecimento ilícito. 
 
Mesmo raciocínio deve ser utilizado para os bens fungíveis. 
 
Ressalte-se que o STJ não faz tal distinção, dizendo apenas que os bens podem ser 
adquiridos antes ou depois do ato de improbidade. 
 
Tipos de medida: 
 
a) bens indevidamente acrescidos ao patrimônio particular - o objetivo será 
assegurar uma execução específica, qual seja, a devolução dos bens. Assemelha-se a 
um sequestro. 
 
b) dano a ser remunerado – assemelha-se a um arresto. (neste caso, não 
poderiam entrar os bens impenhoráveis) 
 
 22 
Quanto ao artigo 16 da LIA, Marino Pazzaglini Filho critica a denominação 
“sequestro": a lei deveria ter mencionado arresto – apreensão de qualquer bem. Esclarece 
que pouco importa qual seja a denominação dada pela LIA porque tais medidas se 
inserem no poder geral de cautela do juiz, sendo que ele pode deferir a medida que 
entender mais adequada, inclusive com o bloqueio dos bens no exterior conforme Art. 16, 
§2º da LIA. 
 
Dependendo da avaliação judicial, a cautelar poderá ser deferida inaudita altera 
pars. 
 
Bem de família: 
 
C1)AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DEFERIMENTO DE 
LIMINAR COM DETERMINAÇÃO DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. ACÓRDÃO 
FUNDAMENTADO E SEM OMISSÃO. CARÁTER DE BEM DE FAMÍLIA QUE NÃO 
INFLUENCIA NAINDISPONIBILIDADE E QUE DEMANDA REEXAME DE PROVA. 
III - O eventual caráter de bem de família dos imóveis nada interfere na determinação de 
sua indisponibilidade. Não se trata de penhora, mas, ao contrário, de impossibilidade de 
alienação. A Lei n.º 8.009/90 visa a resguardar o lugar onde se estabelece o lar, 
impedindo a alienação do bem onde se estabelece a residência familiar. No caso, o perigo 
de alienação, para o agravante, não existe. Ao contrário, a indisponibilidade objetiva 
justamente impedir que o imóvel seja alienado e, caso seja julgado procedente o pedido 
formulado contra o agravante na ação de improbidade, assegurar o ressarcimento dos 
danos que porventura tenham sido causados ao erário. AgRg no REsp 956039 / PR 
 
O caráter de bem de família dos imóveis nada interfere em sua indisponibilidade porque 
tal medida não implica em expropriação do bem. Precedentes desta Corte.4. Recurso 
especial não provido. 
 
C2)José Antônio Lisbôa Neiva –acha que só seria possível decretar a indisponibilidade do 
bem de família depois de haver sentença penal transitada em julgado. Art. 3º, VI da Lei 
8.009/90 
 
 
Prazo para propositura da ação em caso de cautelar autônoma: 
 
30 dias da sua efetivação. Art. 17 LIA.. 
 
2.2 Afastamento cautelar: art. 20 LIA 
 
Ressalte-se que tanto pode ser administrativo como judicial e que o afastamento 
administrativo já está presente na maioria dos Estatutos dos Servidores. 
 
C1) É inconstitucional porque não foi previsto pela CF; 
C2) Para garantir a instrução processual, ela seria justificável. 
 
E quais seriam os requisitos? 
 
C1) José Antônio Lisbôa Neiva – o requisito seria o presente no p. ú do artigo 20, ou 
seja, necessidade da instrução processual com definição de prazo; 
 
 23 
C2) Mauro Roberto Gomes de Mattos, Marino Pazzaglini, Wallace Paiva Martins Jr 
consideram ser necessários o periculum in mora e o fumus boni iuris. 
 
O STJ exige que se demonstre um efetivo risco para a instrução processual para 
que a medida seja deferida. REsp 993.065 
 
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE AFASTAMENTO DO CARGO. 
INTELIGÊNCIA DO ART. 20 DA LEI 8.429/92. 
1. Segundo o art. 20, caput, da Lei 8.429/92, a perda da função pública e a suspensão 
dos direitos políticos, como sanção por improbidade administrativa, só se efetivam com o 
trânsito em julgado da sentença condenatória. Assim, o afastamento cautelar do agente 
de seu cargo, previsto no parágrafo único, somente se legitima como medida excepcional, 
quando for manifesta sua indispensabilidade. A observância dessas exigências se mostra 
ainda mais pertinente em casos de mandato eletivo, cuja suspensão, considerada a 
temporariedade do cargo e a natural demora na instrução de ações de improbidade, pode, 
na prática, acarretar a própria perda definitiva. 
2. A situação de excepcionalidade não se configura sem a demonstração de um 
comportamento do agente público que importe efetiva ameaça à instrução do processo. 
Não basta, para tal, a mera cogitação teórica da possibilidade da sua ocorrência. 
3. Recurso especial de fls. 538-548 parcialmente conhecido, e, nesta parte, provido. 
Recurso Especial de fls. 445-474 provido. 
 
Quanto ao prazo, Wallace Paiva Martins Jr, ressalta que o artigo 147 da Lei 
8.112/90 determina o prazo de 60 dias. Reconhece que, apesar de a LIA não definir prazo, 
a medida deve ter prazo certo sim. 
 
E agentes públicos com mandato eletivo? 
 
Há quem defenda que existe a impossibilidade de decretação da medida no último 
ano do mandato. Seria uma tentativa de compatibilização com o artigo 15, V da CF. 
Wallace Paiva Martins Jr critica tal posição, ressaltando que não há qualquer previsão 
semelhante na LIA. No entanto, o STJ determinou a cessação da medida de afastamento 
de um prefeito que já durava mais de um ano. MC 1.730 
 
REsp 840930 / PR PROCESSO CIVIL - ADMINISTRATIVO - PREFEITO - AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA 
ART. 12, LEI Nº 7.347/85 C/C ART. 20 DA LEI Nº 8.429/92 -AFASTAMENTO DO CARGO 
- INSTRUÇÃO PROCESSUAL - MEDIDA CAUTELAR -EXCEPCIONALIDADE DE SEU 
CONHECIMENTO - RECURSO ESPECIAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO RETIDO - 
ART. 542, PARÁG. 3º DO CPC - PRESENÇA DO "FUMUS BONI IURIS" E DO 
"PERICULUM IN MORA". 
(...) 2 - Para a condução imparcial da coleta de provas na instrução processual relativas a 
eventuais crimes de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92), é imperioso o 
afastamento do 
Prefeito de suas funções, nos termos do art. 20 do referido diploma legal. 
3 - Caracteriza-se, entretanto, como dano irreparável ("periculum in mora") se, decorrido 
um ano do afastamento, a instrução processual não se encerra, reduzindo o mandato 
eletivo em um quarto e assemelhando tal ato judicial a uma verdadeira "cassação". 
 
3. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
 24 
 
3.1 Natureza Jurídica da ação de improbidade administrativa: 
 
Não se discute que ela tem natureza civil, uma vez que o artigo 37, §4º da CF prevê 
que haverá a responsabilização por atos de improbidade sem prejuízo da ação penal. 
 
Quanto ao interesse tutelado: 
 
C1) Trata-se da probidade administrativa, direito transindividual na modalidade 
direito difuso (art. 81, I do CDC). Assim, a ação teria natureza coletiva e sobre elas 
poderiam incidir os dispositivos do microssistema de ações coletivas, formado pelo LACP, 
CDC e AP etc. Sérgio Turra Sobrane destaca que o anteprojeto do Código das Ações 
Coletivas prevê duas modalidades de ações populares: ação popular constitucional e 
ação de improbidade administrativa, o que reforçaria a sua natureza coletiva. Tal 
natureza coletiva é também defendida por Freddie Diddier Jr e Hermes Zanet Jr. 
 
O STJ usa a nomenclatura de ação civil pública e a considera uma ação coletivano 
REsp 1098669 / GO: 
 
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. JUNTADA DE DOCUMENTOS. AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DA 
PARTE CONTRÁRIA. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. 
MICROSSISTEMA DE TUTELA COLETIVA. ARTS. 19 DA LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 
ART. 90 DO CDC. (...) 
2. Os arts. 21 da Lei da Ação Civil Pública e 90 do CDC, como normas de envio, 
possibilitaram o surgimento do denominado Microssistema ou Minissistema de proteção 
dos interesses ou direitos coletivos amplo senso. 
3. Aplica-se subsidiariamente o Código de Processo Civil nas ações de improbidade 
administrativa, apesar da ausência de norma expressa na Lei 8.429/92, nos termos dos 
arts. 19 da Lei 7.347/85 e 90 da Lei 8.078/90. 
 
C2) Arnoldo Wald: 
 
O autor defende que a lei de improbidade é uma outra modalidade de ação civil 
pública que não pode ser confundida com a ação civil prevista na Lei 7.347/85. Isto 
porque, apesar de ser a probidade administrativa um direito difuso, a LIA previu um rito 
próprio e específico e em momento nenhum previu a aplicação subsidiária da Lei 7347/85. 
 
Indisponibilidade: - artigo 17º, §3º: 
 
Vedação de transação e acordo. Existe, no caso, um poder dever de punir a 
improbidade – sanções irrenunciáveis e indisponíveis. 
 
3.2. Legitimados ativos: 
 
 Wallace Paiva Martins Jr, Sérgio Turra Sobrane: apenas a Administração Pública 
direta e indireta. As pessoas da segunda parte do caput do artigo 1º e do parágrafo único 
deste artigo não estariam incluídas porque apenas as entidades integrantes da 
Administração Pública (direta ou indireta) têm obrigação de submissão aos princípios da 
Administração Pública. Outros doutrinadores como Marino Pazzaglini Filho, José Antônio 
Lisbôa Neiva não comentam o assunto. 
 25 
 
 
Atuação do MP: 
 
Se não for como parte, será como fiscal da lei. Remissões: art 17 §4º c/c art. 5º 
Lei 7.347/85; 
 
O cidadão é legitimado? 
 
Na Lei 3.154/57 e Lei 3.504/58(predecessores da LIA) havia previsão de 
legitimidade supletiva para o cidadão. Na atual lei, no entanto, não há tal previsão. O 
cidadão tem, no entanto, legitimidade ativa para ação popular que prevê a anulação do 
ato e ressarcimento ao erário. 
 
Litisconsórcio ativo: 
 
Art. 17, §3º - remete ao §3º do artigo 6º da Lei 4.717/65: 
 
“§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja 
objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado 
do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo 
representante legal ou dirigente.” 
 
 Chama a pessoa jurídica a integrar o pólo ativo porque ela foi vítima. Há 
comunhão de interesses entre o MP e a pessoa jurídica. Mas tal legitimação ativa 
concorrente não é indispensável, mesmo porque não existe litisconsórcio ativo necessário. 
Trata-se de litisconsórcio posterior e facultativo, uma vez que a pessoa jurídica pode 
quedar-se inerte. Tal posição foi adotada no REsp 889.534 da lavra da Ministra Eliana 
Calmon 
 
A falta de citação da pessoa jurídica poderia levar à nulidade do processo? (REsp. 
329.735): 
 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA - AUSÊNCIA DE CITAÇÃO DO MUNICÍPIO – LITISCONSÓRCIO 
FACULTATIVO - NULIDADE - INOCORRÊNCIA - JULGAMENTO EM EMBARGOS DE 
DECLARAÇÃO - VIOLAÇÃO AO ARTIGO 535 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - 
INOCORRÊNCIA. 
Na ação civil pública declaratória de improbidade proposta pelo Ministério Público, a falta 
de citação do Município interessado, por se tratar de litisconsorte facultativo, a teor do 
disposto no artigo 17, parágrafo 3º, da Lei nº 8.429/92, com a nova redação dada pelo 
artigo 11 da Lei nº 9.366, de 1.966, não tem o condão de provocar a nulidade do processo. 
 
 
3.3 Litisconsórcio passivo: 
 
 Mais comuns nos atos compostos e complexos. Alguns podem agir com dolo e 
outros com culpa e isto será considerado. Não se trata nem de litisconsórcio unitário, 
nem de litisconsórcio necessário. Confira-se jurisprudência: REsp 1243334 / SP 
 
 26 
2. Não procede a alegação de violação do artigo 47 do Código de Processo Civil e do art. 
19 da Lei n. 7.347/1985, pois, à luz do entendimento firmado no STJ, não há falar em 
formação de litisconsórcio passivo necessário entre eventuais réus e as pessoas 
participantes ou beneficiárias das supostas fraudes e irregularidades nas ações civis 
públicas movidas para o fim de apurar e punir atos de improbidade administrativa, pois 
"não há, na Lei de Improbidade, previsão legal de formação de litisconsórcioentre o 
suposto autor do ato de improbidade e eventuaisbeneficiários, tampouco havendo relação 
jurídica entre as partes a obrigar o magistrado a decidir de modo uniforme a demanda, o 
que afasta a incidência do art. 47 do CPC" (AgRg no REsp 759.646/SP,Rel. Ministro Teori 
Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 30/03/2010). Precedentes: AgRg no Ag 
1.322.943/SP, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 04/03/2011; AgRg 
no REsp759.646/SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 30/03/2010; 
REsp 809.088/RJ, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJ 27/03/2006. 
3. Não se verifica nenhuma relação jurídica que implique na formação de litisconsórcio 
necessário entre os réus e as diversas sociedade empresárias que se beneficiaram ou 
participaram dos procedimentos licitatórios suspeitos. 
 
Ressalte-se que a pessoa jurídica interessada poderia peticionar pedindo a inclusão 
daquele que entende legitimado passivo. Se o juiz entender incabível tal inclusão poderá 
então propor ação própria. 
 
 
Necessidade de individualização das condutas em caso de litisconsórcio passivo: 
REsp 886.836: 
 
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. LEI 8.429/92, ART. 9º. APLICAÇÃO DA 
PENA. INDISPENSABILIDADE DA INDIVIDUAÇÃO E DA FUNDAMENTAÇÃO. 
1. Na ação de improbidade administrativa, a exemplo do que ocorre no processo penal, é 
indispensável a individuação da pena, com indicação dos fundamentos de sua aplicação 
(Lei 8.429/92, art. 12, § único). A devida fundamentação é requisito essencial da sentença 
(CPC, art. 458, II) e compõe o devido processo legal constitucional, pois é ela que 
ensejará ao sancionado o exercício do direito de defesa e de recurso (CF, art. 5.º, LIV e 
LV). A ausência desse requisito acarreta a nulidade da decisão (CF, art. 93, IX). 
2. No caso, inobstante o expresso reconhecimento das diferentes participações dos 
agentes, a todos eles foram aplicadas penalidades iguais, sem individuação ou 
fundamentação. 
3. Recurso especial provido para o efeito de anular o acórdão recorrido. 
 
 
A pessoa jurídica poderia atuar no pólo passivo, ou seja, assumir a defesa do ato 
tido como ímprobo? 
 
C1) Sim, uma vez que sua função é a de defender o interesse público. Se ela 
entender que aquele ato, a despeito de ser considerado ímprobo pelo MP, for lícito, ela 
poderá assumir a defesa do ato. Assim, ela não pode simplesmente assumir a defesa do 
agente público. Foi este o entendimento adotado no REsp 637.597. Confira-se: 
 
. A doutrina especializada sobre o tema, todavia, tem esposado o entendimento de que a 
exegese dos referidos dispositivos legais admite a atuação da pessoa jurídica interessada 
como litisconsorte passivo em ação civil pública de improbidade. Neste sentido, a lição de 
CARLOS FREDERICO BRITO DOS SANTOS, litteris: "A interpretação requer cautela 
 27 
quando da sua aplicação à ação de improbidade, posto que, diferentemente do que 
ocorre na ação popular (art. 6.º, caput), na ação civil pública de improbidade a pessoa 
jurídica interessada não pode ser acionada com ré, embora possa optar pelo litisconsórcio 
passivo na ação, após o seu chamamento, passando o ato praticado pelo agente público 
por entendê-lo lícito, apesar de reputado ímprobo pelo Ministério Público." (SANTOS, 
Carlos Frederico dos. "Improbidade Administrativa - Reflexões sobre a Lei n.º 8.429/92". 
1.ª ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002, p. 137) 
3. A pessoa jurídica de direito público interessada, em qualquer hipótese, haverá de 
pautar-se na defesa do interesse público, excluída a atuação pro parte, e na observância 
dos princípios da moralidade e da legalidade, que regem a atuação do administrado 
público. Neste particular, revela-se valiosa a lição de MARINO PAZZAGLINI FILHO, 
MÁRCIO FERNANDO ELIAS ROSA e WALDO FAZZIO JÚNIOR, na medida em que 
advertem: "... somente pode a pessoa jurídica assumir qualquer dos pólos da relação 
jurídica de direito material controvertida se demonstrado o 
interesse público naquele posicionamento, não sendo admitida a assunção desarrazoada 
ou desmotivada. Assim, verbi gratia, contestar o pedido apenas para a defesa pessoal do 
agente público jamais seráadmitido, podendo significar, para quem ordenar a indevida 
postura processual o cometimento de outro ato de improbidade (art. 11, caput)" (in 
"Improbidade Administrativa - Aspectos Jurídicos da Defesa do Patrimônio Público", 3.ª 
ed., rev. e atual., São Paulo: Ed. Atlas, 1998, p. 211). 
4. Atuando como litisconsorte ativo, interdita-se ao mesmo, migrar para o pólo passivo, 
máxime à luz da preclusão lógica. Deveras,refoge à ratio essendi da lei a defesa de ato 
pessoal do agente 
improbo, conforme analisado pela Corte a quo e de cognição interditada ao E. STJ, 
consoante a súmula n.º 07/STJ. 
 
C2: Ségio Turra Sobrane: A atuação da pessoa jurídica no pólo passivo só seria possível 
se houvesse pedido de nulidade do ato (constitutivo negativo): como o ato contou com a 
participação da pessoa jurídica, ela tem que integrar a lide (litisconsórcio necessário 
inicial), devendo ficar no pólo passivo se entender que deve defender o ato. Somente 
assim, os efeitos da decisão seriam extensíveis a ela, ou estaria fora do limite subjetivo da 
coisa julgada,não sendo, inclusive, obrigada a anular tal ato. 
 
C3) Wallace Paiva Martins Jr: a pessoa jurídica não poderia atuar no pólo passivo porque 
isto seria lesivo ao interesse público; 
 
 
 3.4 O foro de prerrogativa de função: 
 
C2) STF – não haveria foro por prerrogativa de função, a não ser 
relativamente aos agentes que respondem por crime de responsabilidade previsto no 
artigo 102, I, “c” da CF: RCl. 2138 
 
EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE 
RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE 
ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que 
justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do 
fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de 
Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente 
do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro 
 28 
perante o STF, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. Questão de ordem rejeitada. 
(...) II. MÉRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de 
improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n° 
1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2.Distinção entre os regimes de 
responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o 
regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A 
Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-
administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 
8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se 
a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse 
abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de 
responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, 
I, "c", da Constituição. II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, 
por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n° 
1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da 
Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/199 2). (...) RECLAMAÇÃO 
Relator(a): Min. NELSON JOBIM 
Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES (ART.38,IV,b, DO RISTF) 
Julgamento: 13/06/2007 Órgão Julgador: Tribunal Pleno 
 
Mas atente: tal reclamação só reconheceu que a inaplicabilidade da Lei de 
improbidade administrativa aos agentes políticos com prerrogativa de função previsto no 
artigo 102, II, “c” da CF. Tanto é assim que, AI 678927 AgR / SP - SÃO PAULO 
o STF, ao negar a extensão daquela decisão a prefeito municipal afirma: 
 
“Ressalto, ainda, que não merece prosperar o argumento de que os fundamentos da RCL 
2138/DF e da PEt. 3.211 –QO/DF se aplicama ao presente caso, uma vez que se tratam 
de situações totalmente distintas. 
É que em ambos os casos, ao contrário do que alega o agravante, não houve o 
reconhecimento desta Corte no sentido que de os agentes políticos possuem 
prerrogativas de foro nas ações civis de improbidade administrativa. Nos referidos 
julgados, os agentes possuíam prerrogativa de foro contitucionalmente estabelecida para 
serem julgados perante o Supremo Tribunal Federal, visto se tratarem de Ministro de 
Estado, na Rcl 2.138/DF, e de Ministro desta Corte, na Pet 3.211-QO/DF” inteiro teor 
 
C3) STJ: Rcl 2790 / SC 
 
CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE CONTRA 
GOVERNADOR DE ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO DOS AGENTES 
POLÍTICOS: LEGITIMIDADE. FORO POR RERROGATIVA DE FUNÇÃO: 
RECONHECIMENTO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ. PROCEDÊNCIA 
PARCIAL DA RECLAMAÇÃO. 
1. Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República 
(art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não 
há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de 
responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 
4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional 
que impusesse imunidade dessa natureza. 
2. Por decisão de 13 de março de 2008, a Suprema Corte, com apenas um voto contrário, 
declarou que “compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra 
seus membros” (QO na Pet. 3.211-0, Min. Menezes Direito, DJ 27.06.2008). Considerou, 
 29 
para tanto, que a prerrogativa de foro, em casos tais, decorre diretamente do sistema de 
competências estabelecido na Constituição, que assegura a seus Ministros foro por 
prerrogativa de função, tanto em crimes comuns, na própria Corte, quanto em crimes de 
responsabilidade, no Senado Federal. Por isso, "seria absurdo ou o máximo do contra-
senso conceber que ordem jurídica permita que Ministro possa ser julgado por outro 
órgão em ação diversa, mas entre cujas sanções está também a perda do cargo. Isto 
seria a desestruturação de todo o sistema que fundamenta a distribuição da competência" 
(voto do Min.Cezar Peluso). 
3. Esses mesmos fundamentos de natureza sistemática autorizam a concluir, por 
imposição lógica de coerência interpretativa, que norma infraconstitucional não pode 
atribuir a juiz de primeiro grau o julgamento de ação de improbidade administrativa, com 
possível aplicação da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado, que, a 
exemplo dos Ministros do STF, também tem assegurado foro por prerrogativa de função, 
tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante 
a respectiva Assembléia Legislativa). É de se reconhecer que, por inafastável simetria 
com o que ocorre em relação aos crimes comuns (CF, art. 105, I, a), há, em casos tais, 
competência implícita complementar do Superior Tribunal de Justiça. 
4. Reclamação procedente, em parte. 
 
Assim, o STJ aplicou entendimento analógico ao do STF na Rcl 2138/DF, 
estendendo apenas a prerrogativa de foro, com competência implícita, àqueles agentes 
que têm foro por prerrogativa constitucional previsto no art. 105, I “a” da CF. Entendeu 
haver, no caso, competência implícita. Tal entendimento se reforça pela leitura do REsp 
1106159 / MG (2010 Min. Eliana Calmon): 
 
4. O julgamento das autoridades – que não detêm foro constitucional por prerrogativa de 
função, quanto aos crimes de responsabilidade –, por atos de improbidade administrativa, 
continuará a ser feito pelo juízo monocrático da justiça cível comum de 1ª instância. 
 
 Tanto é assim que, em decisão de 2011, afastou foro por prerrogativa de função de 
prefeito. Observe: REsp 401472 / RO 
 
4. Declarada pelo Supremo Tribunal Federal a inconstitucionalidade da Lei 10.628/2002, 
que acrescentou os §§ 1º e 2º ao art. 84 do CPP, não há falar em foro privilegiado por 
prerrogativa de função nas Ações de Improbidade Administrativa ajuizadas contra 
prefeitos. 
 
A Lei 10.628/02 e a competência de foro: 
 
Tal lei, alterando o artigo 84 do CPP, dispunha: 
 
“ A ação de improbidade de que trata a Lei n 8.429/92 será proposta perante o tribunal 
competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou autoridade na hipótese 
de prerrogativa de foro em razão do exercício de função pública (...)” 
 
Diante de tal dispositivo, até se chegou a imaginar que o Presidente poderia 
ser julgado diante do STF por crime de improbidade. Mas o STF, nas ADI 2.797 e 2.860 
declarou o dispositivo inconstitucional. Por que? 
 
“Ação de improbidade administrativa: extensão da competência 
especial por prerrogativa de função estabelecida para o processo penal 
 30 
condenatório