Planejamento urbano - conceitos princípios e perspectivas

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Planejamento urbano: conceitos, princípios e perspectivas.1 
Geraldo Magela Costa2 
 
Introdução 
 
O momento atual de administração das cidades tem sido marcado pela ênfase nas 
questões do plano diretor e da gestão, com o abandono do planejamento urbano, 
enquanto um processo contínuo e compreensivo. Este tipo de afirmação/hipótese 
remete à necessidade de se resgatar os conceitos e princípios que orientaram as 
propostas e metodologias de planejamento urbano no Brasil, especialmente a 
partir do momento em que ele passa a ser institucionalizado no início dos anos 
sessenta chegando ao período após a Constituição de 1988. 
 
Pode-se dizer que nenhuma política urbana foi explicitamente elaborada e 
adotada pelo governo central no Brasil antes da instalação do regime militar em 
1964. Neste texto não se pretende rever todas as ações e resultados alcançados 
com a criação de uma série de medidas, instituições e políticas voltadas para a 
questão urbana a partir daquele ano, mas tão somente destacar alguns de seus 
aspectos que são relevantes para entender um novo momento de planejamento e 
gestão urbana que passa a vigorar com a Constituição de 1988. 
 
No período do regime militar a política urbana era marcada por uma característica 
principal: a centralização de decisões no governo federal, com forte orientação 
setorializada de proposições e intervenções. Esta característica estava presente na 
criação das regiões metropolitanas, no programa de cidades médias e em várias 
outras políticas urbanas setoriais, particularmente aquelas administradas pelo 
Banco Nacional de Habitação – BNH. Além disso, uma parte da política se 
baseava no financiamento à elaboração de planos de desenvolvimento locais 
integrados (PDLIs), com base em metodologia de planejamento compreensivo 
 
1
 Esse texto reproduz, em parte e com modificações, artigo publicado nos anais do 5
o
 Congresso Brasileiro de 
Geógrafos (COSTA, 1994). 
2
 Professor do Programa de Pós-graduação em Geografia - UFMG 
proposta pelo Serviço Federal de Habitação e Urbanismo - SERFHAU (MONTE-
MÓR, 1980; BERNARDES, 1986). A adoção deste tipo de política do governo 
central significou, de fato, o abandono de idéias anteriores que sugeriam a 
necessidade de intervenções mais definitivas do estado, especialmente aquelas 
voltadas para o controle dos direitos absolutos de propriedade que vigoravam nas 
principais cidades e metrópoles do País. Estou me referindo aqui às mobilizações 
ocorridas no início dos anos sessenta, a favor de uma reforma urbana. O golpe 
militar colocou um fim a esta idéia de reforma que, a partir de então, permaneceu 
no limbo por um longo período, pelo menos até os anos oitenta, quando, no 
processo de (re)democratização, retomou-se a sua discussão, tanto na forma de 
propostas de leis no Congresso Nacional, quanto de mobilizações da sociedade 
civil no processo constituinte. 
 
Em paralelo ao conjunto de medidas de política urbana do período do regime 
militar, ocorreu um processo de enfraquecimento dos governos locais em termos 
tanto de decisões político-administrativas quanto de recursos financeiros necessários 
ao enfrentamento das crescentes deficiências de serviços urbanos básicos. A falta 
de uma legislação urbana efetiva contribuiu para agravar esta situação, uma vez 
que os governos locais eram incapazes de controlar, de forma eficaz, os 
processos privados de parcelamento, ocupação e uso do solo urbano. O 
resultado, não é novidade, foi a produção de espaço urbano socialmente 
fragmentado e excludente, o que é um lugar comum nas grandes cidades 
brasileiras. 
 
O aspecto principal a ser enfatizado é que questões identificadas como 
tipicamente urbanas como acesso à terra, à habitação e aos serviços urbanos 
essenciais, não haviam, até o processo constituinte dos anos oitenta, recebido 
atenção em termos de proposições realmente efetivas, apesar de a reforma 
urbana ter sido identificada como urgente ainda no início dos anos sessenta. O 
capítulo da política urbana da Constituição de 1988 representou o início de uma 
mudança em relação às formas de se considerar o planejamento e a gestão 
urbana. 
 
O ponto central dessa legislação constitucional sobre a política urbana é o 
princípio que determina que a terra urbana tem que cumprir uma função social. A 
Constituição legislou também sobre instrumentos que contribuiriam para alcançar 
o objetivo de função social da propriedade urbana: edificação e parcelamento 
compulsórios, imposto territorial progressivo no tempo e expropriação com fins 
sociais além do estatuto do usucapião. Para definir como e onde esses 
instrumentos deveriam ser adotados, os governos locais de cidades com 20 mil ou 
mais habitantes deveriam ter planos diretores. 
 
O presente texto contém algumas reflexões a respeito de questões de caráter 
metodológico ou de experiências concretas relacionadas a aspectos da fase mais 
recente da política urbana, em especial a adoção e elaboração de planos 
diretores, a ênfase dada aos aspectos da gestão e o abandono ou a pulverização 
das análises urbanas necessárias como suporte ao planejamento enquanto um 
processo contínuo. 
 
Planejamento urbano, plano diretor e gestão urbana: uma reflexão sobre os 
seus conteúdos e significados. 
 
Observa-se inicialmente que existe uma questão relacionada a conceitos, que 
surge em função da (re)introdução do plano diretor como instrumento de política 
urbana. O lugar de destaque dado pelo texto constitucional ao plano diretor parece 
indicar uma inversão de valores em relação ao princípio básico de função social 
da terra urbana. Além disso, seu grau de abrangência tem variado de caso para 
caso, revelando que não está clara a distinção entre, por exemplo, plano diretor, 
planejamento urbano, instrumentos de gestão e planejamento de governo. Existem 
aí também algumas questões relacionadas à abordagem teórico-metodológica. 
 
Em artigo apresentado no 13° Encontro da Barttlet International Summer School – 
BISS 13 –, realizado em São Paulo em 1991 (COSTA, 1992), apresentei alguns 
aspectos desta questão, através da análise de uma proposta de plano diretor para 
Belo Horizonte. A discussão da questão dos conceitos mostrou-se necessária para 
uma análise mais ampla sobre as possibilidades deste instrumento de política 
urbana – o Plano Diretor –, contribuir para a produção de um espaço urbano 
democrático, ao invés de promover a consolidação de estruturas urbanas 
excludentes, marcadas pela segregação sócio-espacial, como vinham sendo os 
resultados “de tentativas anteriores de instrumentos de política urbana, a exemplo 
das leis de uso do solo ou de parcelamento”. De fato, é de conhecimento geral 
que muitas das iniciativas de implantação de instrumentos de política urbana no 
passado acabaram por produzir resultados contrários aos que se pretendia. Por 
exemplo: propunha-se, como forma de resolver problemas relacionados com a 
deficiência de infra-estrutura nas áreas mais pobres de nossas cidades, a adoção 
de legislação urbanística rigorosa que exigisse loteamentos mais bem dotados dos 
serviços urbanos básicos. O problema que surgia então era que as camadas mais 
pobres da população não tinham condições de ter acesso a ou manter estes lotes 
urbanizados. 
 
A elaboração e adoção de planos diretores podem, dependendo da situação, levar 
a resultados semelhantes. Então, uma primeira pergunta a ser feita é que plano 
diretor é este? Ou, o que é um plano diretor? A relevância desta discussão torna-
se evidente quando se constata que o capítulo da política urbana da Constituição 
de 1988 coloca o Plano Diretor como“instrumento básico”, a ser adotado pelas 
administrações municipais como forma de se buscar a “função social da 
propriedade urbana”, princípio central da política então proposta. O fato de a 
adoção dos instrumentos necessários para atingir esse objetivo – a exemplo do 
imposto territorial progressivo, da desapropriação para fins sociais e da edificação 
e do parcelamento compulsórios – estar sujeita a determinações do Plano Diretor, 
colocou este instrumento como central para a nova política urbana. A princípio 
parece existir neste fato uma inversão de valores, uma vez que um instrumento – 
o plano –, deve ditar as regras para um princípio – a prevalência da função social 
da propriedade. 
 
Um primeiro resultado desta indefinição e controvérsia inicial refere-se à 
quantidade e variedade de interpretações sobre o que deve constituir um plano 
diretor, contidas nas leis orgânicas municipais. Algumas apresentam verdadeiras 
“receitas de bolo”, um procedimento já criticado como indesejável em fases 
anteriores do planejamento urbano no País, a exemplo de críticas feitas à 
metodologia ditada pelo SERFHAU para a elaboração de planos de 
desenvolvimento local integrados – os PDLIs. O principal risco dessas “receitas” 
sobre a composição de um plano está em quem elabora e propõe. Em muitos 
casos os planos são feitos por profissionais não ligados diretamente às 
administrações municipais e/ou que não acompanharam mais de perto toda a 
discussão que levou à inclusão no texto constitucional de medidas de política 
urbana mais eficazes no controle às formas de ocupação do solo. Para estes, a 
“receita” é muito bem vinda, tornando a elaboração do plano simplesmente uma 
coisa automática, às vezes totalmente desligada de uma prática e de uma 
teoria que contribuíram para uma nova leitura de nossas cidades. Em alguns 
casos, o resultado acaba sendo o recurso a fórmulas do passado, principalmente 
em termos teórico-metodológicos, já superadas por uma crítica bem 
fundamentada. 
 
Em meio a este estado de indefinição e desconhecimento era natural que 
surgissem, portanto, limites imprecisos entre o que é planejamento e o que é 
plano ou entre o que é instrumento de política e o que é gestão urbana em sentido 
mais amplo. Entendo que o que hoje se denomina plano diretor identifica-se com 
um conjunto de estudos básicos que teria como objetivo principal orientar a 
elaboração de certos instrumentos de política urbana, em especial a legislação de 
parcelamento, ocupação e uso do solo. Ou seja, o plano diretor, além de não ter o 
caráter compreensivo em relação ao espaço urbano, não deve ser também um 
plano de governo. Este último aspecto sugere também ser desnecessária a 
fixação de horizontes ou de metas. Ao contrário, como orientador da adoção de 
instrumentos de política urbana, o plano diretor deve ter uma grande flexibilidade 
quanto à sua abrangência temporal, de modo a se ajustar com facilidade às 
rápidas transformações do espaço urbano. Tais transformações necessitam ser 
acompanhadas de forma constante pela análise e o planejamento urbano. 
 
Com isto, e raciocinando no extremo, poder-se-ia afirmar que o plano em si, 
enquanto um documento escrito e impresso, perde parte de sua função diante do 
processo. Ocorre então uma maior prioridade para os aspectos de gestão, por 
meio de conselhos consultivos ou deliberativos, orçamento participativo e outros 
instrumentos relevantes para a consolidação democrática do processo 
administrativo local. Observam-se, sem dúvida, importantes avanços na busca 
desta consolidação. Ou seja, o caráter participativo do processo de gestão local 
tem o potencial de consolidar ou mesmo institucionalizar uma prática, ainda 
embrionária, de decisão democrática nas cidades. Mesmo que essa prática 
participativa se efetive, o que é um ganho extremamente relevante na busca da 
consolidação dos direitos de cidadania, ela não prescinde do planejamento. Ou 
seja, tanto para as decisões sociais coletivizadas, quanto para orientar outras 
formas de decisão governamental, o resgate do planejamento, baseado na 
compreensividade da análise urbana, é imprescindível. Não se está aqui 
sugerindo o retorno àquela compreensividade proposta pela metodologia do 
SERFHAU. Em primeiro lugar, porque ela se identificava mais com uma falsa 
integração de abordagens disciplinares do que com a idéia de um conhecimento 
mais global da realidade que se pretendia planejar. Em segundo lugar, e 
certamente mais importante, deve-se evitar uma espécie de autonomia da 
dimensão técnica (que não pode ser confundida com a autonomia do 
planejamento) que foi responsável por uma certa inversão de valores nas 
tentativas de planejamento compreensivo do passado. Ou seja, a partir de uma 
análise de visões disciplinares supostamente integradas e baseada em uma 
racionalidade técnica, impunham-se objetivos e prioridades, desconsiderando o os 
atores do processo político local. Com isto, se desconhecia a natureza política do 
planejamento que deveria se manifestar essencialmente no estabelecimento de 
objetivos e prioridades. 
 
O abandono do planejamento urbano enquanto um processo constante e mais 
compreensivo de análise da produção e reprodução do espaço das cidades não 
decorre somente da ênfase dada à gestão, observada a partir da promulgação da 
Constituição de 1988. É também o resultado da ideologia do estado mínimo 
destes tempos de neoliberalismo. Além disso, a quebra das barreiras espaciais, 
resultado das seguidas revoluções nos meios de transportes e de comunicações 
(HARVEY, 1995), associada aos processos de reestruturação e flexibilização da 
produção, tem levado os governos locais a buscarem formas competitivas de 
inserção na economia globalizada. Decorre disto, uma outra nova forma de gestão 
que Harvey (1996) denomina de empresariamento urbano. Trata-se da adoção do 
chamado planejamento estratégico, que é de fato, uma estratégia de gestão 
orientada para a atração de “uma produção altamente móvel e flexível, bem como 
fluxos financeiros e de consumo” (HARVEY, 1995: 5).3 Sobre essa questão, Souza 
(2003: 31) escreve: 
“O enfraquecimento do planejamento se faz acompanhar pela 
popularização do termos gestão (nos países de língua inglesa, 
management), o que é muito sintomático: como a gestão significa a 
rigor, a administração dos recursos e problemas aqui e agora, 
operando, portanto, no curto e no médio prazos, o 
hiperprivilegiamento da idéia de gestão em detrimento de um 
planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da 
miopia dos ideólogos ultraconservadores do “mercado livre”” 
(destaques no original). 
 
Portanto, o processo de busca tanto de formas mais democráticas de ocupação e 
uso de espaço urbano, quanto de inserção competitiva na economia globalizada e 
supostamente móvel e flexível em um “mercado livre”, tem levado, mesmo que por 
meio de caminhos diferentes, as administrações locais a privilegiarem aspectos de 
gestão em detrimento de um planejamento mais compreensivo e contínuo que 
inclua também a gestão. Esta, isolada de um planejamento consistente, corre o 
 
3
 Para uma análise crítica do planejamento estratégico ver Vainer (2000). 
risco de ser identificada apenas com ações estratégicas, apressadas e atadas ao 
curto prazo. 
 
Não há dúvidas que essa diferenciação necessária entre instrumentos, plano e 
planejamento, não é novidade para boa parte das administrações municipais, em 
especial aquelas que lograram eleger prefeitos progressistas, comprometidos com 
os termos da política urbana contidos na Constituição Federal, nas Leis Orgânicas 
Municipais e, mais recentemente,no Estatuto da Cidade. Observa-se atualmente 
que pesquisadores e técnicos que durante um longo período lutaram por 
instrumentos mais eficazes de política urbana estão hoje em postos de 
planejamento e de decisão política em administrações municipais de importantes 
cidades brasileiras.4 Do ponto de vista teórico-metodológico esta observação traz 
de volta velhas discussões que, neste novo contexto, podem contribuir para 
esclarecimentos e avanços. Trata-se de questões como a separação ou não entre 
o técnico e o político no planejamento e gestão local e o conceito de planejamento 
enquanto um processo. 
 
Esse tipo de separação existiu no momento em que os planos de desenvolvimento 
local integrado eram elaborados por terceiros, geralmente firmas privadas, 
seguindo metodologia proposta pelo SERFHAU. Se no momento atual, passa 
existir uma espécie de fusão entre os atores que estabelecem objetivos, que 
devem ser essencialmente de natureza política, e aqueles de coordenam o 
planejamento e sua implementação, nos termos acima referidos, poder-se-ia supor 
que o planejamento urbano naqueles municípios estaria sendo tratado como um 
processo constante. Com isto, estariam também superadas eventuais confusões 
entre plano diretor, planejamento urbano, planejamento de governo e outras formas 
de instrumentos de gestão. 
 
Em paralelo com a elaboração de um plano diretor, vem sendo observado o 
estabelecimento de prioridades de intervenções urbanas, muitas vezes através de 
 
4
 Mais recentemente isto vem ocorrendo também na administração federal. 
formas democráticas de gestão, a exemplo do orçamento participativo, e da criação 
de fóruns, com ampla participação dos vários segmentos da sociedade local. 
Apesar disso, há uma hipótese bastante plausível de que o planejamento urbano 
não foi, naquelas administrações, de fato estabelecido ou resgatado nos termos 
das argumentações anteriormente elaboradas. As razões para isto estariam tanto 
na já mencionada ênfase dada à gestão na condução da política urbana atual, 
uma ênfase justificada tanto pela busca de formas mais democráticas de decisões 
sobre as prioridades sociais, quanto pela adoção de ações identificadas com os 
princípios do planejamento estratégico, que priorizam a inserção das localidades 
em uma economia globalizada, flexível e móvel, por meio de práticas competitivas 
que visam a atração de investimentos. 
 
Uma outra hipótese sobre as dificuldades em se resgatar ou estabelecer 
processos de caráter mais compreensivos e contínuos de planejamento urbano, 
refere-se ao lugar que ele ocupa dentro do aparato administrativo das cidades e 
municípios. Dependendo da sua forma de inserção nas estruturas administrativas, 
o planejamento urbano pode adquirir feições e conteúdos diversos: ser apenas 
uma atividade de revisão formal do plano diretor; ser confundido com plano de 
governo, estratégico ou não; estar sujeito a uma espécie de pragmatismo, se 
estiver, por exemplo, sendo elaborado somente em função de decisões de caráter 
fragmentado e imediatistas. Nestes casos, o planejamento urbano estaria, 
portanto, mais identificado com funções de governo, dificultando o atingimento de 
um certo grau de autonomia, essencial para que ele se caracterizasse como 
função de estado, permanente e de longo prazo. 
 
Tais hipóteses fazem parte de um projeto de pesquisa em processo de 
desenvolvimento e que prevê um estudo do caso sobre as formas de inserção do 
planejamento urbano no aparato administrativo municipal de Belo Horizonte. 
 
 
 
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