Foro por prerrogativa de função

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Bruna Scavassa De Souza Furquim
Foro especial por prerrogativa de função
UNIP
São José do Rio Preto – SP
2016
Bruna Scavassa De Souza Furquim
Foro especial por prerrogativa de função
Pré-Projeto de Monografia elaborado e apresentado
ao Curso de Direito, como requisito parcial para
conclusão da disciplina “Metodologia do Trabalho
Científico”.
Docente : Maria Carmem Guimarães Possato
UNIP
São José do Rio Preto – SP
2016
Apresentação do tema
O foro especial por prerrogativa de função conhecida coloquialmente como foro privilegiado é um dos modos de estabelecer a competência penal. Com este instituto jurídico, o órgão competente para julgar ações penais contra certas autoridades públicas normalmente as mais graduadas nos sistemas jurídicos que a utilizam é estabelecido levando em conta o cargo ou a função que elas ocupam, de modo a proteger a função e a coisa pública. Por ligar-se à função e não à pessoa, essa forma de determinar o órgão julgador competente não acompanha a pessoa após o fim do exercício do cargo.
A origem do Foro Privilegiado no Brasil data da primeira Constituição Republicana em 1891 no seu art. 57, § 2º, que deu competência ao Senado para julgar os membros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade e, ao STF, para julgar os juízes federais inferiores (art. 57, § 2º) e o Presidente da República e os Ministros de estado nos crimes comuns e de responsabilidade (art. 59, II). A partir de então ora menos ora mais todas as Constituições mantiveram o foro privilegiado. Já a Constituição de 1988, embora considerada a mais democrática de todas as Constituições brasileiras, não previu expressamente a vedação de foro privilegiado. Pelo contrário, estabelece até mesmo quem terá direito ao foro. Apesar disso, o seu art. 5o, XXXVII, dispõe que "não haverá juízo ou tribunal de exceção", tornando nossa atual carta magna ambígua, abrindo brechas para políticos e alguns "privilegiados" cometerem crimes sem receber punição alguma.
A realidade atual do foro privilegiado no Brasil
O foro por prerrogativa de função, que garante aos ocupantes mandatários do Governo, do Legislativo, membros do Poder Judiciário e do Ministério Público ter de ser processados originariamente perante os Tribunais, nunca em primeira instância, foi criado para inserir no Poder Judiciário, virtudes indissociáveis a sua competência: a imparcialidade, a equidade e a isenção em todos os seus julgamentos. Entretanto, indo contrariamente a essa premissa, o foro privilegiado vem se apresentando há algum tempo como em um equívoco no regime democrático de direito. Especialmente no caso do Brasil serve, sem dúvida alguma como vergonhoso instrumento de impunidade, além de contribuir sensivelmente com a morosidade da nossa Justiça.
Com a Reforma do Judiciário, podemos prever a instituição de foro privilegiado para o processo e julgamento de determinadas autoridades superiores em sede de ação popular, ação civil pública e ação de improbidade administrativa.
A proposta é estender o privilégio (que foi originalmente outorgado pela Constituição de 1988 apenas quanto às ações penais) à área cível, assegurando com isso maior independência a essas autoridades para o desempenho de suas funções.
Entre os estudiosos brasileiros, predomina o entendimento, tanto em sede doutrinária, quanto jurisprudencial de que o foro privilegiado não configura um privilégio pessoal outorgado à autoridade, mas uma prerrogativa funcional destinada a resguardar o regular exercício do cargo público.
Daí a preferência, no meio doutrinário, pela expressão “foro por prerrogativa de função”, cuja ideologia, porém, não se deixa ocultar; ou que, ao menos, não consegue dissimular certo desconforto em se admitir a verdadeira natureza jurídica do instituto: um privilégio – previsto constitucionalmente, é na verdade, mais um privilégio, isto é, mera exceção a um regime jurídico geral ao qual se submetem todos, governantes e governados.
Não se critica a prerrogativa, quando esta atende a especificidades próprias das diferentes funções estatais: a inviolabilidade assegurada aos parlamentares por suas opiniões, palavras e votos; e a independência funcional dos magistrados, são exemplos clássicos de prerrogativas. Não podemos negar, porém, que o foro privilegiado, a par de configurar um privilégio para os seus titulares, cumpra uma finalidade reconhecida pela ordem constitucional; pelo contrário, reconhece, na opção do constituinte de 1988, o interesse em garantir o livre exercício dos mandatos políticos e representativos e das funções superiores do Estado, para o qual, segundo essa opção, é indispensável à previsão de foro privilegiado, nos termos definidos pela Constituição.
Com essas divergências contextuais, resta claro um conflito entre valores de dignidade constitucional: a submissão igualitária de todos, autoridades e cidadãos comuns, ao Direito; e a estabilidade necessária ao exercício das funções públicas. Esse conflito, como qualquer outro de natureza constitucional, somente se resolve mediante a unicidade dos interesses em antagonismo. Essa harmonização, contudo, não resulta de uma pura teoria geral, vale dizer, não se encontra no Direito Constitucional Geral; ao contrário, é objeto do Direito Constitucional Positivo. Assim sendo, deve-se indagar como a ordem constitucional da República Federativa do Brasil soluciona o conflito entre esses valores. Enfim, cumpre delinear os limites traçados para o foro privilegiado pela Constituição de 1988.
Iguais perante a lei?
Se nos ativermos ao tão citado art. 5° da Constituição Federal do Brasil, vamos nos deparar com as afirmações que já são de conhecimento de todos de que: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade...”
Sendo assim, fica bastante claro que todos os cidadãos brasileiros são iguais perante a lei, não podendo existir qualquer tipo de distinção, privilégio ou discriminação, princípio este perpetrado pela Constituição Federal Brasileira como valor incondicional de uma sociedade que queira se tornar livre completamente, de quaisquer tipos de preconceitos. Para proteger tais premissas, todos os cidadãos deveriam, de acordo com o princípio da igualdade, ser julgados no seu juiz natural, sem qualquer tipo de distinção ou privilégio consequente de posição ou poder, sendo este, contrário à formação de uma sociedade justa e igualitária decorrência natural de um Estado verdadeiramente Democrático. Infelizmente, não é difícil encontrarmos em diversos textos e documentos legais, com explícitos privilégios a determinadas classes ou grupos sociais, na imensa maioria das vezes, decorrentes de poder, seja este econômico, político ou de outra natureza, resultando em desigualdades que não fazem parte de uma sociedade justa.
Justificativas
O bom senso recomenda revisão do instituto
O tema “foro privilegiado” está na ordem do dia. Um país que pretende colocar-se entre as principais nações do planeta não pode arrastar a pecha da corrupção ou da ineficiência no seu combate (com grande colaboração das ações penais originárias). No ano de 2002, o Brasil colocou-se em 45º lugar no indicador anual de corrupção da “Transparência Internacional” (Gazeta Mercantil, 29.8.2002, A-12). Em 2006, todavia, na lista de 206 países pesquisados pelo Banco Mundial, caiu de posição assumindo o 106º lugar (O Estado de São Paulo, 16.9.2006, B8). Diante de tal quadro, merecem reflexão as seguintes medidas:
Restringir a competência por prerrogativa de função aos crimes de responsabilidade. Com efeito, ainda que seja compreensível levar um Juiz Federal a julgamento perante o Tribunal Regional Federal, pela prática de um crime de responsabilidade (p. ex., prevaricação), é absolutamente sem sentido quese proceda da mesma forma no caso de crime comum, como um acidente de trânsito que resulte em lesões corporais culposas. Restringindo a competência dos Tribunais aos crimes de responsabilidade, estar-se-ia dando maior importância aos Juízes de primeira instância e desobstruindo-se a pauta dos Tribunais, que ficariam com mais tempo para os casos de maior gravidade. Esta alteração dependeria de Emenda à Constituição.
 Afastar-se a possibilidade de foro privilegiado para os agentes políticos aposentados ou sem mandato. Se a ação penal originária dos Tribunais já é exceção, a inclusão de aposentados nesta categoria é, ainda, mais excepcional. Inexistente em toda parte, dela só se tem notícia na Constituição da Colômbia, art. 174. Evidentemente, nada justifica este tratamento especial, pois, se o foro privilegiado é uma forma de evitar acusações sem fundamento, por motivos pessoais (p. ex., ódio, inveja, divergências políticas), uma vez fora do cargo o agente político, nada justifica que se perpetue esta deferência. Imagine-se um Juiz de um Tribunal Regional do Trabalho que, por discussões envolvendo questões de vizinhança, sofra uma representação por crime de ameaça (Cód. Penal, art. 147) A adotar-se o foro privilegiado, responderá perante o Superior Tribunal de Justiça, em Brasília.
Evitar o foro privilegiado para as ações de improbidade administrativa (Lei 8.429/92). Inexiste previsão constitucional para que se reconheça tal benefício às autoridades que gozam na área criminal, de foro privilegiado. Mas os que são favoráveis a tal posição, argumentam que as autoridades não podem se verem expostas a ações precipitadas, por vezes propostas com finalidade política ou por sentimentos pessoais menos nobres. Realmente, este é um risco. Tal procedimento pode ocorrer e, regra geral, sem controle por parte das Corregedorias do Ministério Público. Em outras palavras, quaisquer autoridades dos Poderes da República e do próprio Ministério Público podem ver-se envolvidas em uma ação civil pública que tramitará por 10 ou mais anos e que não pode ser trancada por uma instância superior. Mas, se esta é uma situação de risco, maior ainda será o estabelecimento de foro privilegiado para as ações de improbidade administrativa, posto que, em tal hipótese, elas não terão a menor previsibilidade de desfecho. Exatamente como as ações criminais originárias. O correto, então, será o próprio Ministério Público promover cursos de capacitação aos seus agentes, mostrando as consequências de uma ação proposta de forma impensada, bem como apurar faltas funcionais quando se evidencie abuso ou desvio de poder (o Conselho Nacional do Ministério Público tem um papel importante nesta busca de equilíbrio). Por outro lado, os Juízes de primeira instância precisam conscientizar-se da importância desses pedidos e evitar que se instaurem ações precipitadas, inclusive, se for o caso, indeferindo a inicial ou excluindo a parte no despacho saneador. Ainda, o art. 17, § 5º da Lei 8.429/92, que declara preventa a jurisdição para todas as outras ações eventualmente propostas, deve ser observado com rigor, a fim de evitar que o réu tenha que se defender em diferentes (e eventualmente distantes) comarcas. No entanto, o que não se justifica é acabar com este instrumento poderoso de controle dos atos administrativos, por um ou outro excesso que tenham ou venham a ser cometidos.
Objetivo é a igualdade
A necessidade de mudança na legislação em relação ao tema proposto se torna gritante e urgente já que todos os cidadãos brasileiros precisam ter um tratamento judicial igual. O foro privilegiado é um direito proposto constitucionalmente que assegura a determinadas autoridades serem julgadas apenas em cortes superiores. O objetivo dessa regra era proteger aqueles que detivessem cargos públicos de perseguições políticas na localidade em que estivessem lotados, principalmente após o término da ditadura militar em 1985.
Portanto, a partir de todos os argumentos que foram aqui expostos, podemos ter a mínima certeza de que seria benéfica a extinção ou pelo menos uma radical mudança do foro por prerrogativa de função, já que tal instituto não tem atendido beneficamente a execução do interesse público, além de ir de encontro de forma absurda ao princípio da igualdade, consagrado pela Constituição Federal de 1988.
Para sermos sinceros, sabemos que o foro privilegiado possui fundamentos jurídicos até certo ponto aceitáveis, mas infelizmente tudo leva a crer que a sua motivação é meramente política ou, um modo particular de legislar em causa própria, tornando-se com isso incompatível com um sistema que pretende ser democrático e que tem o princípio da igualdade de todos perante a lei como um de seus princípios. Infelizmente o foro privilegiado tornou-se apenas mais um dispositivo destinado a instaurar a arbitrariedade no sistema penal deste país.
Metodologia
Pesquisa teórica, histórica e bibliográfica, combinação de várias formas de pesquisa para obtenção de artigos e registros conforme o tema abordado, conhecimentos jurídicos na área de Direito Constitucional e Penal.
Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1998.
GRACIE, Ellen. Entrevista: “foro privilegiado só dá uma chance de defesa” Revista Consultor Jurídico. 
MIRABETE, Júlio Fabbrini. Manual de Direito Penal. 
PELUSO, Cezar. Audiência Pública: Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado. Revista Consultor Jurídico.
Eduardo Carlos Bianca Bittar Metodologia da pesquisa jurídica: teoria e prática da monografia para os cursos de Direito.
Cronograma
Abril/2016 – Escolha do Tema
Maio/2016 – Desenvolvimento/Pré Projeto
Junho/2016 – Revisão do Pré Projeto
Fevereiro/2017 – Desenvolvimento da Monografia