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04. Entidades de Cooperação com o Estado

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ENTIDADES DE COOPERAÇÃO COM O ESTADO – ENTIDADES PARAESTATAIS : 
Entidades paraestatais (paraestatal significa paralelo ao Estado), segundo MSZDP, são “pessoas jurídicas de 
direito privado, instituídas por particulares, com ou sem autorização legislativa, para o desempenho de atividades 
privadas de interesse público, mediante fomento e controle do Estado”. Colaboram com o Estado, mas não integram a 
Administração Pública. 
Se administrarem bens e recursos públicos não podem deixar de se submeter a certas normas publicistas, 
devendo observar o princípio da licitação, a exigência de processo seletivo para admissão de pessoal, prestação de 
contas ao Tribunal de Contas, incidência da ação popular, equiparação de seu pessoal ao servidores públicos para fins 
penais e de improbidade administrativa). 
Para facilitar o estudo, alguns autores apresentam estas entidades em várias categoriais, dentre as quais surgem 
como principais as seguintes: 1. os serviços sociais autônomos (que para MSZDP abrande todas as demais); 2. as 
autarquias ou corporações profissionais; e, 3. As organizações sociais – OS e as organizações da sociedade civil de 
interesse público - OSCIP. 
Outros referem-se ao denominado Terceiro Setor, caracterizado pelas iniciativas privadas voltadas à instituição de 
que entidades sem fins lucrativos destinadas à realização de atividades de interesse público, mediante parceria com o 
Estado, estabelecida nos termos de lei específica. 
 
ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS 
Os denominados Ordens e Conselhos Profissionais tratam-se de autarquias corporativas, encarregadas de 
organizar e fiscalizar o exercício das profissões regulamentadas. Devem zelar pela regularidade das respectivas 
atividades profissionais, fiscalizando a atuação de seus membros, sempre buscando preservar o interesse coletivo. 
Tomemos como exemplo os recém-criados Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil - CAU/BR e os 
Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal - CAUs, que nos termos do art. 24, § 1º, Lei nº 
12.378, de 31/12/2010, “têm como função orientar, disciplinar e fiscalizar o exercício da profissão de arquitetura e 
urbanismo, zelar pela fiel observância dos princípios de ética e disciplina da classe em todo o território nacional, bem 
como pugnar pelo aperfeiçoamento do exercício da arquitetura e urbanismo”. 
Prevê a Constituição Federal, em seu art. 21, XXIV, que compete à União a organização e a execução da 
inspeção do trabalho fiscalização das profissões, tarefa essa que vem a desempenhar mediante a criação das cuidadas 
autarquias corporativas, sempre por lei federal. Aos Conselhos e Ordens Profissionais, destarte, incumbe a realização da 
polícia das profissões, promovendo a responsabilidade de seus membros que violarem os pressupostos autorizadores 
das correspondentes atividades profissionais. 
Agindo dessa forma, resguardarão o interesse público concernente ao lícito e eficiente exercício das profissões. 
Não lhes cabe promover os interesses da classe – tarefa própria dos sindicatos -, muito embora lhes seja devido buscar 
a valorização e a dignidade das atividades que devem controlar. Exceção deve ser registrada em relação à Ordem dos 
Advogados do Brasil, à qual impende, nos expressos termos da Lei 8.906/94, a defesa dos interesses da categoria. 
Questão interessante, ainda que praticamente superada, diz da natureza jurídica das Ordens e dos Conselhos em 
tela. Durante muito tempo não duvidou-se que essas entidades constituíam autarquias, ou seja, pessoas jurídicas de 
direito público, até que uma Medida Provisória, depois convertida na Lei nº 9.649/98, declarou, em seu art. 58, “caput”, 
que “os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do 
poder público, mediante autorização legislativa”. E mais ainda: “§ 2
o 
Os conselhos de fiscalização de profissões 
regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito privado, não manterão com os órgãos da 
Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico”. 
Não tardou, entretando, para que o Supremo Tribunal Federal, no bojo da ADIN nº 1.716-6, decretasse a 
inconstitucionalidade do art. 58, “caput” e dos parágrafos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º dessa Lei, reconhecendo a 
impropriedade, manifesta em face do precitado dispositivo da Lei Maior, do comando que institui “a delegação, a uma 
entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne ao 
exercício das atividades profissionais” (Relator Min. Sydnei Sanches). 
Assim, a já mencionada Lei nº 12.37810, ao dispor sobre a criação do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do 
Brasil - CAU/BR e dos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal - CAUs, definiu-os como 
autarquias dotadas de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e 
estrutura federativa, cujas atividades serão custeadas exclusivamente pelas próprias rendas” (art. 24, “caput”). 
É de se registrar, porém, que a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB não ostenta tal status, valendo a respeito 
transcrever parte da decisão do Pretório Excelso que determinou sua singular natureza jurídica: “2. Não procede a 
alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta. 3. A OAB não 
é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria 
ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 4. A OAB não está incluída na 
categoria na qual se inserem essas que se tem referido como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar 
equivocada independência das hoje chamadas "agências". 5. Por não consubstanciar uma entidade da 
Administração Indireta, a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes 
está vinculada. Essa não-vinculação é formal e materialmente necessária. 6. A OAB ocupa-se de atividades 
atinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à 
administração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de 
advogados. Não há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 7. A Ordem dos 
Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere 
dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidades 
corporativas. Possui finalidade institucional” (ADI 3026/DF - Relator Min. Eros Grau - 08/06/2006 - Tribunal Pleno - 
DJ 29-09-2006 PP-00031). 
SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS 
A reforma administrativa, levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 200/67, não apenas dividiu a Administração Pública 
em direta e indireta, como também – na correta lição de Reis Friede -, reconheceu a impossibilidade de o Estado 
continuar a realizar sozinho todas as tarefas que lhe incubem para cumprimento de seus fins. 
Assim, a par de realizar a descentralização institucional, dando forma à Administração Pública Indireta ou 
Descentralizada, promoveu também a denominada DESCENTRALIZAÇÃO POR COOPERAÇÃO, com a admissão da 
conhecida paradministração, constituídado, por via de conseqüência, pelas chamadas pessoas paradiministrativas 
ou entes de cooperação. 
Entes de cooperação são pessoas jurídicas de direito privado, mas criadas pelo Estado, por meio de Lei, para a 
realização de atividades de interesse público. Embora gozem de algumas prerrogativas – como a possibilidade de 
arrecadar contribuições parafiscais – não integram a Administração Pública Direta ou Indireta, permanecendo, 
entrementes, sob certa influência do Direito Público, como exposto pelo Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 183: “As 
entidades e organizaçõesem geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições 
parafiscais e prestam serviços de interêsse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos têrmos e 
condições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma”. (sic). 
A respeito esclarece HLM: “(...) os Entes de Cooperação, na sistemática da Lei da Reforma, não se enquadram 
entre os órgãos integrados na Administração direta nem entre as entidades compreendidas na Administração indireta... 
Todavia, existem, e em grande número, na Administração Federal, cooperando com o Governo na realização de 
atividades técnicas, científicas, educacionais, assistenciais e outras que refogem dos misteres burocráticos das 
repartições estatais centralizadas”. 
A Constituição da República de 1988, sem se aprofundar no tema, trouxe, no Ato das Disposições Constitucionais 
Transitórias, previsão lacônica mas própria a revitalização dos serviços sociais autônomos: “Art. 62. A lei criará o Serviço 
Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) nos moldes da legislação relativa ao Serviço Nacional de Aprendizagem 
Industrial (SENAI) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (SENAC), sem prejuízo das atribuições dos 
órgãos públicos que atuam na área” (entidade posteriormente criada pela Lei nº 8.315, de 23.12.91). 
Apresentando-se numerosos no âmbito federal, serviços sociais autônomos também podem ser criados por 
Estados e Municípios, sendo-lhes dadas as formatações de direito privado mais adequadas ao alcance de suas 
finalidades (as de fundação, instituição, sociedade ou associação). 
A denominação Serviços Sociais Autônomos descreve, antes de mais nada e em linhas gerais, a finalidade a que 
essas entidades se prendem, sempre cooperando com o Poder Público. A esse respeito, a Constituição Federal de 
1967/69 trazia a seguinte previsão, alusiva aos chamados serviços sociais e de aprendizagem (SESI, SESC, SENAI, 
SENAC): “Art. 178, parágrafo único. As emprêsas comerciais e indústriais são ainda obrigadas a assegurar, em 
cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoal 
qualificado” (sic). 
Ademais, o qualificativo autônomo presta-se a evidenciar a inexistência de subordinação entre tais serviços 
sociais e o Poder Público, ao qual restam apenas vinculados, nos termos da correspondente lei instituidora. 
Contudo, exatamente por exercer funções de interesse público, no âmbito social do Estado, recolhendo 
contribuições parafiscais, essas entidades não podem prescindir, como posto acima, da indispensável fiscalização do 
Poder Público, notadamente dos Tribunais de Contas. Valer destacar, com esse fim, a decisão plenária do TCU nº 
907/97, no sentido de que ”os serviços sociais autônomos não estão sujeitos à observância aos estritos procedimentos 
estabelecidos na Lei nº 8.666/93, e sim aos seus regulamentos próprios, devidamente publicados, consubstanciados nos 
princípios gerais do processo licitatório.” Depois, com a Decisão Plenária nº 461/98 essa Corte de Contas “entendeu não 
ser de sua competência aprovar regulamentos das entidades que lhe são jurisdicionadas”, mas sim julgar as contas e 
proceder à fiscalização financeira das entidades do “Sistema S”, pronunciando-se, então, sobre o cumprimento dos 
regulamentos em vigor, bem como à pertinência deles. 
“Sistema S”: assim ficou denominado o conjunto de serviços sociais autônomos existentes no Brasil, constituído 
pelas seguintes entidades, já distribuídas por áreas de atuação: 
 Agricultura 
o SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural 
 Comércio 
o SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio 
o SESC - Serviço Social do Comércio 
 Cooperativismo 
o SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo 
 Indústria 
o SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial 
o SESI - Serviço Social da Indústria 
o APEX–Brasil - Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil 
o ABDI - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial 
 Transporte 
o SEST - Serviço Social de Transporte 
o SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte 
 Outras áreas 
o DPC - Diretoria de Portos e Costas do Ministério da Marinha 
o SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas 
o Fundo Aeroviário - Fundo Vinculado ao Ministério da Aeronáutica 
As primeiras entidades criadas (SESI, SENAI, SENAC etc.), a partir da década de 1940, tinham suas siglas 
iniciadas pela letra S, a qual acabou dando nome ao conjunto. 
O Decreto-lei n
o
 4.048/42 criou o Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários, para, sob a direção da 
Confederação Nacional da Indústria, organizar e administrar, em todo o país, escolas de aprendizagem para 
industriários, responsáveis por ministrar, a esse específico público, ensino de continuação e do aperfeiçoamento e 
especialização. Para o fomento dessa atividade, determinou-se que todos os estabelecimentos industriais realizassem 
uma contribuição mensal, que de início valeria dois mil réis, por operário. Estabeleceu-se, ainda, que os cuidados 
serviços de aprendizagem seriam isentos de impostos federais, estaduais e municipais. Posteriormente, pelo Decreto-lei 
n
o
 6.246/44, essa sistemática de cobrança foi modificada, dando vez à arrecadação na base de um por cento sobre o 
montante da remuneração paga pelos estabelecimentos contribuintes a todos os seus empregados. 
Importa registrar que essa arrecadação, legalmente autorizada para a manutenção dos serviços, se dá na forma 
das denominadas CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS, contribuições compulsórias, impostas na forma do art. 149, “caput”, 
CF (contribuição especial no interesse de categorias econômicas ou profissionais, com conotação social ou de interesse 
público). 
Tais contribuições incidem sobre a folha de salários das empresas pertencentes à categoria correspondente, 
sendo descontadas regularmente e repassadas às entidades de modo a financiar atividades que visem ao 
aperfeiçoamento profissional (educação) e à melhoria do bem estar social dos trabalhadores (saúde e lazer). É de se 
acrescer que os SSA podem também ser subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da entidade que as criou. 
A Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI foi o último Serviço Social Autônomo instituído, 
conforme autorização (dirigida à correspondente Confederação Nacional, que deverá adotar as providências necessárias 
á sua criação) veiculada pela Lei nº 11.080/04. Incumbe à ABDI – pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, 
de interesse coletivo e de utilidade pública (art. 1º, § 1º) -, promover a execução de políticas de desenvolvimento 
industrial, especialmente as que contribuam para a geração de empregos, em consonância com as políticas de comércio 
exterior e de ciência e tecnologia. 
LEI N
o
 8.029, DE 12 DE ABRIL DE 1990. 
 Art. 8° É o Poder Executivo autorizado a desvincular, da Administração Pública Federal, o Centro Brasileiro de 
Apoio à Pequena e Média Empresa - CEBRAE, mediante sua transformação em serviço social autônomo. 
 § 3
o
 Para atender à execução das políticas de apoio às micro e às pequenas empresas, de promoção de 
exportações e de desenvolvimento industrial, é instituído adicional às alíquotas das contribuições sociais relativas às 
entidades de que trata o art. 1
o
 do Decreto-Lei n
o
 2.318, de 30 de dezembro de 1986, de: 
 a) um décimo por cento no exercício de 1991; (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990) 
 b) dois décimos por cento em 1992; e (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990) 
 c) três décimos por cento a partir de 1993. (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990) 
DECRETO N
o
 99.570, DE 9 DE OUTUBRO DE 1990. 
 Art. 1º Fica desvinculado da Administração Pública Federal oCentro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média 
Empresa (Cebrae) e transformado em serviço social autônomo. 
 Parágrafo único. O Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média Empresa (Cebrae), passa a denominar-se 
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). 
 Art. 2º Compete ao Sebrae planejar, coordenar e orientar programas técnicos, projetos e atividades de apoio às 
micro e pequenas empresas, em conformidade com as políticas nacionais de desenvolvimento, particularmente as 
relativas às áreas industrial, comercial e tecnológica. 
 § 1º Para execução das atividades de que trata este artigo, poderão ser criados os Serviços de Apoio às Micro e 
Pequenas Empresas nos Estados e no Distrito Federal. 
 § 2º Os Serviços de que trata o parágrafo precedente serão executados por intermédio de entidades identificadas 
pela expressão "Sebrae", seguida da sigla da Unidade Federativa correspondente. 
 Art. 3º O Sebrae terá um Conselho Deliberativo composto por treze membros, um Conselho Fiscal composto por 
cinco membros e uma Diretoria Executiva, cujas competências e atribuições serão estabelecidas nos seus estatutos e 
regimento interno. 
 § 1º O Conselho Deliberativo será composto de representantes: 
 a) da Associação Brasileira dos Centros de Apoio às Pequenas e Médias Empresas (Abace); 
 b) da Associação Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Industriais (Anpei); 
 c) da Associação Nacional das Entidades Promotoras de Empreendimentos de Tecnologias Avançadas (Anprotec); 
 d) da Confederação das Associações Comerciais do Brasil (CACB); 
 e) da Confederação Nacional da Agricultura (CNA); 
 f) da Confederação Nacional do Comércio (CNC); 
 g) da Confederação Nacional da Indústria (CNI); 
 h) da Secretaria Nacional da Economia do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento; 
 i) da Associação Brasileira de Instituições Financeiras de Desenvolvimento (ABDE); 
 j) do Banco do Brasil S.A.; 
 l) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); 
 m) da Caixa Economica Federal (CEF); e 
 n) da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). 
 § 2º Os membros dos Conselhos Deliberativo e Fiscal e seus respectivos suplentes terão mandato de dois anos e a 
eles não será atribuída qualquer remuneração. 
 § 3º 0 Presidente do Conselho Deliberativo será eleito dentre seus membros,para um mandato de dois anos, 
podendo ser reconduzido, uma única vez, por igual período. 
 Art. 6º O adicional de que trata o § 3º do art. 8º da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, será arrecadado pelo 
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e repassado ao Sebrae no prazo de trinta dias após a sua arrecadação. 
TERCEIRO SETOR 
Conta a nossa história que o Estado sempre foi o protagonista na vida do país, notadamente nas décadas de 1930 
a 1980. Com isso, sempre amealhou a melhor mão de obra, alojando-a nos órgãos e entidades públicas, criando assim 
uma predominante visão estadista na sociedade brasileira. Ainda recentemente, observam alguns autores, Ulisses 
Guimarães entregou-nos uma Constituição “chapa branca”, encarregando justamente esse Estado de levar a cabo a 
construção da cidadania. É de se recordar, a esse respeito, que à oportunidade da Assembléia Constituinte destacavam-
se entre os grupos mais organizados e aptos à mobilização exatamente aqueles ligados às corporações estatais, que 
então fizeram valer seus particulares pontos de vista (vide o prestígio das carreiras públicas). 
Contudo, essas estruturas não foram capazes de cumprir as metas constitucionalmente definidas. No Brasil, como 
de resto no mundo inteiro, um novo modelo passou a ser reclamado à administração da coisa pública. É nesse contexto 
de mudanças, após a derrocada dos governos comunistas e a desilusão com a ineficácia do Estado Providência, que 
“(...) o indivíduo deixa de ser um dado estatístico das democracias formais, o eleitor periódico, esquecido e abandonado 
nos interregnos eleitorais, para tornar-se o centro de todo processo político, como seu autor, ator, espectador e 
destinatário, valorizado em todas as suas etapas e não apenas nas campanhas políticas” (DFMN). 
 A partir do início da década de 1990 o Estado brasileiro passa a ter o seu papel e tamanho revistos. Nessa 
sequência foram criadas estruturas jurídicas voltadas a integrar a sociedade civil e a iniciativa privada na tarefa de 
realização do interesse público. Conforme as palavras de Chevallier: “A solução de problemas coletivos não é mais, 
portanto responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação dos atores sociais, prontos a ultrapassar a 
defesa de seus próprios interesses categoriais para tentar extrair um interesse comum.” Surge assim e ganha força o 
denominado Terceiro Setor. 
Correspondem ao denominado TERCEIRO SETOR, designação essa que se explica à vista da seguinte distinção: 
1º setor – O Estado: entidades públicas. 2º setor – O Mercado: iniciativa privada (mercado). 3º setor – A 
sociedade civil: organizações populares, sem fins lucrativos, que atuam junto à sociedade, perseguindo 
objetivos de interesse público. 
Nesse contexto, as denominadas Organizações Não Governamentais - ONGs caracterizam-se por serem 
organizações sem fins lucrativos, autônomas, isto é, sem vínculo com o governo ou com o mercado, voltadas para o 
atendimento das necessidades sociais, complementando a ação do Estado. 
Quanto à sua natureza jurídica, as ONGs devem obediência ao disposto no Código Civil, que reconhece as 
seguintes pessoas Jurídicas de Direito Privado. 
 Associações - São constituídas pela união de pessoas que se organizam para execução de fins comuns e não 
econômicos. 
 Fundações - Conjunto de bens patrimoniais, colocados à disposição para consecução de fins religiosos, morais, 
culturais ou de assistência de caráter público, feito por ato de um Instituidor que pode ser PF ou PJ. 
 Sociedades - São constituídas pela união de pessoas que se organizam para execução de fins econômicos (com 
o advento do Código Civil, não se permite mais a criação de sociedade sem fins lucrativos). São reconhecidas as 
Sociedades Civis e Mercantis. 
 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS – Lei Federal nº 9.637/98: 
São pessoas jurídicas de Direito privado, sem fins lucrativos, com atividades estatutárias de interesse público 
jungidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, à 
promoção dos direitos humanos etc., as quais, uma vez qualificadas como “Organizações Sociais” pelo Poder Público, 
mediante a celebração de contrato de gestão, poderão receber determinados benefícios do Estado (dotações 
orçamentárias, servidores públicos, isenções fiscais etc.), para a realização das citadas atividades de interesse coletivo. 
A presente formatação, havida no plano federal, serve apenas de modelo aos Estados e Municípios, cabendo a estes 
editar suas próprias leis a respeito. CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS : 
 Pessoa jurídica de direito privado: associação ou fundação. 
 Finalidade não lucrativa. Eventuais excedentes financeiros devem ser reaplicados em suas atividades; 
 Fim social de interesse coletivo, em qualquer das áreas legalmente previstas; 
 Órgãos diretivos colegiados, majoritariamente integrados por representantes da comunidade e do Poder 
Público (todos com notória capacidade profissional e idoneidade moral); 
 Submissão ao controle do Tribunal de contas (quanto aos recursos oficiais recebidos: verbas 
orçamentárias, bens móveis e imóveis mediante permissão de uso etc.); 
 Celebração de contrato de gestão com o Poder Público, para a formação da parceria. 
 CONTRATO DE GESTÃO: o qual disciplinará os direitos e obrigações da O.S. e de Poder Público, assim como oprograma de trabalho, metas e prazos a serem cumpridos, além, necessariamente, dos mecanismos voltados ao 
controle de resultados. O descumprimento dessas cláusulas levará à rescisão do ajuste e à desqualificação da entidade 
como organização social. 
Consoante dispõe o parágrafo único da Lei nº 9.637/98, o contrato de gestão será elaborado de comum acordo 
entre a O.S., que se manifestará por meio do seu Conselho de Administração, e pelo Poder Público, ao qual caberá 
aprová-lo, mediante decisão discricionária do Ministro de Estado ou simplesmente de autoridade supervisora da área 
correspondente à atividade fomentada e do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão. 
Ocorre que, uma vez firmado tal contrato, estará outorgada a qualificação Organização Social à entidade 
interessada, que assim poderá passar a receber, a partir desse momento, a teor dos arts. 12 e 14 da lei em referência, 
recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do ajuste, e ainda contar com a cessão 
especial de servidor, com ônus para o Poder Público. 
E nestes pontos concentram-se as críticas dos juristas – feitas, com maior ênfase, por CABM -, que vêem nessa 
contratação uma verdadeira terceirização de serviço público (não exclusivo do Estado), realizada, porém, à míngua de 
uma prévia licitação (obrigação constitucionalmente imposta, conforme art. 37, XXI, CR) ou de qualquer outro 
procedimento garantidor do princípio da igualdade. Por essa via, reporta-se à flagrante inconstitucionalidade do instituto. 
Com absoluta propriedade,denuncia o citado autor que a lei discorrida não dispôs sobre cautela alguma hábil a 
assegurar a concretização do interesse público, não exigindo que a entidade interessada em qualificar-se como O.S. 
antes pudesse demonstrar possuir qualificação técnica e/ou saúde econômico-financeira indispensáveis à execução dos 
compromissos que estaria prestes a assumir e que dizem respeito à satisfação, em várias áreas, de necessidades do 
povo. 
Tendo a Lei nº 9.648/98 estabelecido a possibilidade de dispensa de licitação para a celebração de contratos de 
gestão, basta então a manifestação de vontade dos Ministros – “como um gesto de graça, um outorga imperial”, ilustra 
CABM – para que a qualificação O.S. seja outorgada a uma determinada entidade, em preterição de outras talvez bem 
mais capacitadas e aparelhadas para o desempenho das atividades em evidência. Não a toa MSZDP refere-se 
expressamente aos “riscos para o patrimônio público e para os direitos do cidadão”. 
Em que pese esses fatos, o STF afastou medida cautelar interposta na ADI 1923, que buscava a decretação da 
inconstitucionalidade da Lei nº 9.637/98. Insta registrar, porém, O Tribunal, por maioria de votos, indeferiu a cautelar, 
vencidos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa, que deferia a cautelar para suspender a eficácia dos artigos 5º, 11 a 15 e 
20 da Lei nº 9.637/98, e do inciso XXIV do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, com a redação dada pelo artigo 1º da Lei nº 
9.648/98; o Senhor Ministro Marco Aurélio, que também deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1º, 5º, 
11 a 15, 17 e 20 da Lei nº 9.637/98, bem como do inciso XXIV do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, na redação do artigo 1º da 
Lei nº 9.648/98; e o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, que deferia a cautelar somente com relação ao inciso XXIV 
do artigo 24 da Lei 8.666/93, na redação do artigo 1º da Lei nº 9.648/98 (Plenário, 01.08.2007). Frise-se, a respeito, que 
o indeferimento da medida cautelar deu-se somente em razão de descaracterização do periculum in mora, não sendo 
ainda conhecido o resultado final do julgamento do mérito da ADI, que por ora somente conta com o voto do relator “O 
Plenário iniciou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade (...) contra o inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93, 
com a redação dada pelo art. 1º da Lei 9.648/98, que autoriza a celebração de contratos de prestação de serviços com 
organizações sociais, sem licitação. O Min. Ayres Britto, relator, julgou parcialmente procedente o pedido para declarar 
a inconstitucionalidade das seguintes expressões e dispositivos da Lei 9.637/98: da expressão “quanto à 
conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social”, contida no inciso II do art. 2º; da 
expressão “com recursos provenientes do contrato de gestão, ressalvada a hipótese de adicional relativo ao 
exercício de função temporária de direção e assessoria”, constante do § 2º do art. 14; dos artigos 18 a 22, com 
modulação dos efeitos da decisão no sentido de que as organizações sociais que “absorveram” atividades de 
entidades públicas extintas até a data do julgamento deverão continuar prestando os respectivos serviços. Deu, 
ainda, aos artigos 5º, 6º e 7º do mesmo diploma e ao inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93, interpretação conforme a 
Constituição, para deles afastar qualquer entendimento excludente da realização de um peculiar processo 
competitivo público e objetivo para: a) a qualificação de entidade privada como organização social; b) a 
celebração de “contrato de gestão”. Após, pediu vista dos autos o Min. Luiz Fux. ADI 1923/DF, rel. Min. Ayres Britto, 
31.3.2011. (ADI-1923) 
 No Estado de São Paulo as O.S. são disciplinadas pela Lei Complementar nº 846/98, que restringiu suas 
atuações às áreas da cultura e da saúde. Diversamente do regramento federal, a legislação paulistas estabelece a 
necessidade de um procedimento para o recebimento da qualificação de O.S., as quais não poderão ter agentes 
públicos em seus órgãos de administração, nem receber bens públicos em utilização por órgãos e entidades estatais. 
 
ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – LEI nº 9.790/99 : 
MSZDP alude ao seu conceito como algo ao da organização social, posto que em ambos a correspondente 
qualificação - O.S. ou O.S.C.I.P. - necessariamente recairá sobre entidade privada, sem fins lucrativos. Todavia, a partir 
daí tais entidades se distanciam, fundamentalmente porque enquanto a O.S. destina-se a receber a delegação de um 
serviço público, a O.S.C.I.P. prende-se tão-somente ao exercício de uma atividade privada DE INTERESSE PÚBLICO 
(vide art. 3º) e que por conta disso recebe alguma forma de auxílio do Estado (atividade de fomento). 
Dessa forma, enquanto o Estado está, em relação à O.S., abrindo mão de suas funções para transferi-las à 
atividade privada, já no que toca a O.S.C.I.P. isso não ocorre, pois o que se busca é a simples realização de parceria, 
voltada exclusivamente ao estímulo à atividades que mesmo sem possuir a natureza de serviço público, contribuem para 
o alcance dos fins do Estado, notadamente a propiciar existência digna ao povo. 
Com esse propósito, a Lei nº 9.790/99 acha-se “mais bem estruturada e impõe requisitos mais rígidos para a 
obtenção da qualificação”. CARACTERÍSTICAS : 
 entidade sem fins lucrativos, assim entendida na forma do § 1º do art. 1º da Lei; 
 exclusão de determinadas entidades, com ou sem fim lucrativo, como sociedades comerciais, sindicatos, 
associações de classe, instituições religiosas etc.; 
necessidade de habilitação perante o Ministério da Justiça, mediante a comprovação de uma série de exigências 
aptas à demonstração de capacidade e idoneidade gerencial (vide art. 5º, II: apresentação de balanço patrimonial e 
demonstração do resultado do exercício); 
 estabelecimento de TERMO DE PARCERIA, como instrumento destinado à formação de vínculo de 
cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público. Discriminará direitos, 
responsabilidades e obrigações das partes signatárias. (Decreto Federal nº 3.100/99, art. 9º. “O órgão estatal 
responsável pela celebração do Termo de Parceria verificará previamente o regular funcionamento da organização”). 
 supervisão do plano de metas pelo órgão público da área de atuação correspondente; 
 fomento pelo Estado ou cooperaçãoentre esse e entidade privada, sem especificação das modalidades 
respectivas; 
 desqualificação a pedido ou ao fim de processo administrativo em face de descumprimento de cláusula 
contratual. 
Assim como deve ocorrer com as O.S., deverão as O.S.C.I.P. obrigatoriamente prestar dos recursos públicos 
recebidos ao Tribunal de Contas, na forma do art. 70 do Estatuto Magno, e o parágrafo único desse preceito 
constitucional não deixa margem a qualquer dúvida. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é 
pessoa legítima para denunciar irregularidades às Cortes de Contas, bem como a quaisquer outros órgãos e autoridades 
responsáveis pelo controle da legalidade. 
Aos Estados e Municípios interessados em instituir suas O.S.C.I.P. caberá a edição de lei específica. Preferiu o 
Estado de São Paulo não qualificar entidades, mas apenas firmar parcerias com aquelas já qualificadas pelo Governo 
Federal, tendo editado a Lei nº 11.598/03 para disciplinar as relações daí estabelecidas. 
Alias, afigura-se bastante comum a celebração de convênios entre os entes políticos e entidade privadas, decerto 
com vistas à consecução de objetivos de interesse comum. Salienta MSZDP que esses ajustes possuem a mesma 
natureza dos termos de parceria, sendo que a eles aplicam-se as normas da Lei de Licitações e Contratos 
Administrativos (nº 8.666/93), que em seu art. 116 dispõe: “Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos 
convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração”. 
 
ENTIDADES PRIVADAS DE UTILIDADE PÚBLICA 
O título de UTILIDADE PÚBLICA é conferido, nos termos da lei, às entidades (sociedades civis, associações e 
fundações) privadas constituídas com fim exclusivo de servir desinteressadamente à sociedade. Trata-se, pois, de um 
reconhecimento àquelas entidades que não se movem exclusivamente pelo lucro, prestando serviços de relevante valor 
social. 
DG explica que não é proibido a essas entidades cobrar pelos seus serviços, especialmente daqueles que podem 
pagar por eles. Prevê, entretanto, a Lei nº 91/35, que disciplina a concessão desses títulos no âmbito federal, que os 
cargos da diretoria, dos conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos das entidades que almejam esse título não podem 
ser remunerados. Invariavelmente as leis estaduais e municipais que tratam da matéria repetem essa exigência. 
Embora a Lei Federal nº 91/35 garanta que nenhum benefício adicional poderá ser dado às entidades privadas 
agraciadas com o título de UTILIDADE PÚBLICA (art. 3º. Nenhum favor do estado decorrerá do título de utilidade 
pública), o fato é que leis posteriores acabaram instituindo certos incentivos indiretos decorrentes dessa concessão, 
como serve de exemplo a Lei nº 8.212, que em seu art. 55, I, exige tal título às pessoas jurídicas interessadas em obter 
isenção de contribuição previdenciária patronal ao INSS. Outros mecanismos legais viabilizam deduções fiscais no 
imposto de renda, acesso à subvenções e a possibilidade de realizar sorteios. 
No Estado de São Paulo o tema é tratado pela Lei Nº 2.574/80 e em Sorocaba pela Lei nº 444/56, ambas trazendo 
disposições muito próximas a do citado diploma federal. 
 
ENTIDADES DE APOIO 
Segundo MSZDP são “pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por SERVIDORES 
PÚBLICOS, porém em nome próprio, sob forma de fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter 
privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com as entidades da administração 
direta ou indireta, em regra por meio de convênio”. 
A autora põe em dúvida a legalidade do funcionamento de boa parte dessas entidades, ressaltando, entrementes, 
que no plano federal esse panorama vem mudando, graças à nova disciplina dada ao tema pela Lei nº 8.958/98, alterada 
pela Lei nº 12.349/2010 – estabelecendo parâmetros moralizadores às relações mantidas pelas Fundações de Apoio e 
as instituições de ensino superior e as de pesquisas científicas e tecnológicas -, mas também por conta de uma firme e 
decidida ação do TCU, que há tempo vem apontando irregularidades a permear os ajustes procedidos nesse campo. 
Fugindo desse âmbito não se pode encontrar, porém, outras normas a reger os ficalizados vínculos, que acabam 
tendo as seguintes e perniciosas características: 
 entidades privadas, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, em nome próprio e com seus 
recursos, cujos estatutos contemplam os mesmos objetivos dos órgãos e entidades públicos que pretendem apoiar; 
 colaboram com os órgãos e entidades públicas, que possuem a obrigação de prestar serviços públicos 
à população geralmente hospitais e universidades públicas), mediante a prestação de serviços privados; 
 com efeito, não prestam serviço público delegado (casos de concessão ou de permissão), exercendo 
a atividade privada. Dessa forma, ficam as Entidades de Apoio livres das amarras que a prestação de serviço público 
impõe ao Poder Público, não precisando, por via de conseqüência, licitar para escolher seus contratados, nem realizar 
concurso público ou processo seletivo para a admissão de funcionários; 
 celebrando, comumente, convênios com os órgãos e entidades públicas, beneficiam-se com a utilização 
de bens e servidores públicos cedidos pelos convenientes. 
Dessa maneira, as Entidades de Apoio invariavelmente acabam por se confundir com o próprio organismo público 
apoiado (em cujas dependências, por vezes, mantém a sua sede), sendo, ao final, os servidores de uma os mesmos da 
outra. A respeito assevera MSZDP: “Em suma, o serviço é prestado por servidores públicos, na própria sede da entidade 
pública, com equipamentos pertencentes ao patrimônio desta última, só que quem arrecada toda a receita e a administra 
é a entidade de apoio. E o faz sob regras das entidades privadas ...”. E arremata lembrando que as medidas 
moralizadoras impostas pela precitada legislação e ainda as intervenções da mesma natureza efetuadas pelo TCU 
somente dizem respeito à Administração Federal, carecendo Estados e Municípios adotar, em seus respectivos âmbitos, 
providências do mesmo gênero. Por fim, defende essa jurista que as Entidades de Apoio sejam submetidas ao mesmo 
regime jurídico dos serviços sociais autônomos.

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