16. Serviços Publicos e Intervenção Estatal na Propriedade

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO II – 2016 – 1º bimestre 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 
“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de 
caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado.” 
 
Art. 37, § 3º: “A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente : I – as reclamações relativas à 
prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviço de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos 
serviços”. 
 
CONCEITO: Atividade material que a lei atribui ao Estado, para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as 
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. (MSZDP). Conceitos bastante próximos são ofertados por HLM, JSCF, CABM e MJF, que coincidem, 
notadamente, ao apontar a satisfação das necessidades individuais, coletivas ou transindividuais como o objetivo da vertente atividade administrativa, que no mais, como 
enfatiza o último doutrinador, vincula-se diretamente a um direito fundamental. 
Exemplos: Vide serviços de educação, saúde e segurança públicas (policiamento, bombeiros e defesa civil), defesa nacional (forças armadas), transporte público, 
telecomunicações, fornecimento de energia elétrica, água e esgoto e gás canalizado, limpeza pública e saneamento básico, assistência social, previdência social, urbanização 
pública, prestações relacionadas ao acesso ao emprego e ao pagamento do seguro desemprego etc.. 
 
CLASSIFICAÇÃO: Serviços públicos 
 PROPRIAMENTE DITOS: essencialidade. PRÓ-COMUNIDADE. 
 DE UTILIDADE PÚBLICA: conveniência. PRÓ-CIDADÃO. 
 
 EXCLUSIVOS: apenas o Estado pode prestá-lo, quer diretamente ou por meio de delegados. 
 NÃO EXCLUSIVOS: A Constituição faculta o seu desempenho por particulares, mediante prévia AUTORIZAÇÃO e posterior CONTROLE. Vide serviços de saúde (arts. 
196 e 199 da CF), de previdência social (art. 201, §8º), de assistência social (art. 204) e de educação (arts. 208 e 209). 
 
 DELEGÁVEIS: aqueles que em decorrência de sua natureza ou por expressa previsão legal podem ser prestado tanto pelo estado como por particulares (vide acima, 
serviços não exclusivos). 
 INDELEGÁVEIS: Tratam-se das atividades cuja execução não pode prescindir do poder de império estatal, como é o caso das funções judicial e legislativa, além 
daquelas de cunho administrativa que demandem exercício da potestade pública (atividades fiscalizatórias e sancionatórias), como a defesa nacional e o exercício tributário. 
 
 UTI SINGULI (singulares): prestados a usuários determinados. Utilização particular, divisível e mensurável: telefone, água, energia elétrica etc. Remunerados por 
TAXAS ou TARIFAS, nunca impostos. 
“Na falta de hidrômetro ou defeito no seu funcionamento, a cobrança pelo fornecimento de água deve ser realizada pela tarifa mínima, sendo vedada a cobrança por 
estimativa. Isso porque a tarifa deve ser calculada com base no consumo efetivamente medido no hidrômetro, sendo a tarifa por estimativa de consumo ilegal por ensejar 
enriquecimento ilícito da concessionária. Ademais, tendo em vista que é da concessionária a obrigação pela instalação do hidrômetro, a cobrança no caso de inexistência do 
referido aparelho deve ser realizada pela tarifa mínima”. (STJ. REsp 1.513.218-RJ, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 10/3/2015, DJe 13/3/2015). 
 
 UTI UNIVERSI (coletivos): prestados a usuários indeterminados - de forma indiscriminada, serviços INDIVIZÍVEIS, ou seja, não podem ser mensuráveis em sua 
utilização - para atender à coletividade como um todo : Polícia, iluminação pública, calçamento etc. Remunerados exclusivamente por IMPOSTOS. 
STF, Súmula vinculante nº 41: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. Nessa esteira: “A jurisprudência deste Superior Tribunal já firmou 
entendimento no sentido de que o serviço de iluminação pública não pode ser exigido mediante taxa por não atender aos requisitos da divisibilidade e da especificidade”. (STJ, 
REsp 1.073.519-SP, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 2/10/2008). 
 
 ADMINISTRATIVOS: serviços voltados ao atendimento das necessidades internadas da Administração – atividade-meio – como é o caso da imprensa oficial. 
 COMERCIAIS ou INDUSTRIAIS (atividades de conteúdo econômico): visam o atendimento de necessidades coletivas de ordem econômica, as quais, segundo 
MSZDP, apresentam três possibilidades, a saber: 
a) Vide art. 173 da CR. Trata-se de atividades típicas da iniciativa privada. Sua prestação não se define como serviço público, mas sim intervenção no domínio econômico, 
estando sujeito ao regime próprio das empresas privadas, com derrogações constitucionais. 
b) Trata-se dos monopólios estatais, previstos na Lei Maior. Caso do petróleo e dos minerais nucleares, conforme arts. 176 e 177. 
c) Hipóteses ligadas ao art. 175 da CR: transportes, energia elétrica e telecomunicações (art. 21, XI e XII) e gás canalizado (art. 25, § 2º). 
“O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado – não 
consubstancia atividade econômica em sentido estrito. Serviço POSTAL É SERVIÇO PÚBLICO. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas 
espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. 
A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no 
âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. A Constituição do Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo 
nacional [art. 21, X]. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada 
pelo Decreto-Lei 509, de 10 de março de 1969. É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime de monopólio 
sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em 
regime de exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados 
os serviços públicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. Argüição de descumprimento de preceito 
fundamental julgada improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretação conforme à Constituição ao art. 42 da Lei 6.538 para restringir a sua aplicação às atividades postais 
descritas no art. 9º desse ato normativo.” (STF. ADPF 46, Rel. p/ o ac. Min. Eros Grau, julgamento em 5-8-2009, Plenário, DJE de 26-2-2010.) 
 SOCIAIS: reporta-se às necessidades essenciais da população, cuja satisfação também é facultada à iniciativa privada, para exercício dependente de autorização e sob 
controle estatal. Exemplos: cultura, meio ambiente, saúde, educação e previdência. 
 
COMPETÊNCIA PARA A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO: a repartição de competências para a prestação dos serviços públicospelas entidades federativas encontra-se 
constitucionalmente estabelecida, consoante quadro abaixo : 
 Ente federado  Competência Material – Poderes 
UNIÃO 
interesses gerais 
Enumerados (arts. 21) 
Ex. Serviço postal e defesa nacional 
ESTADOS 
Interesses regionais 
Remanescentes (art. 25, § 1º) 
Ex. fornecimento de gás canalizado e policiamento ostensivo 
MUNICÍPIOS 
 Interesses locais 
Indicativos (art. 30) 
Ex. transporte coletivo e limpeza pública local 
COMUM (art. 23) 
Ex. saúde pública e proteção ao meio ambiente 
Como se percebe, existem serviços públicos federais, estaduais, distritais e municipais, fato esse que levou JSCF a elaborar a seguinte classificação: 
 SERVIÇOS PRIVATIVOS: cuja execução compete somente a um ente federado. 
 SERVIÇOS COMUNS: devem ser prestados por todos os entes federados. A respeito dispõe a CR, no parágrafo único de seu art. 23: “Leis complementares fixarão 
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. 
 
 
COMPETÊNCIA PARA A REGULAMENTAÇÃO E CONTROLE DO SERVIÇO: ou seja, para elaborar as normas disciplinadoras de cada serviço, disciplinando sua prestação e 
gerando direitos e deveres às partes interessadas. A regulamentação legal do serviço público incumbe exclusivamente ao ente federado competente para executá-lo, conforme 
acerto constitucional. Idem quanto ao respectivo controle. 
 "Impossibilidade de interferência do Estado-membro nas relações jurídico-contratuais entre o poder concedente federal ou municipal e as empresas concessionárias – 
Inviabilidade da alteração, por lei estadual, das condições previstas na licitação e formalmente estipuladas em contrato de concessão de serviços públicos, sob regime federal e 
municipal.” (ADI 2.337-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 20-2-2002, Plenário, DJ de 21-6-2002.) No mesmo sentido: ADI 2.340, rel. min. Ricardo Lewandowski, 
julgamento em 6-3-2013, Plenário, DJE de 10-5-2013; ADI 3.322, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 2-12-2010, Plenário, DJE de 29-3-2011. 
 
PRINCÍPIOS: são inerentes aos serviços públicos: 
 a) CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (ou da PERMANÊNCIA): a continuidade da sua prestação trata-se de exigência legal à caracterização de serviço 
adequado (direito de todo usuário de serviço público), em atendimento à imposição realizada pela CR, em seu art. 175, parágrafo único, IV. 
Assim, a Lei nº 8.987/95 dispôs: “Art. 6
o
 Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme 
estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. § 1
o
 Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.” 
No mesmo sentido se faz o CDC: Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de 
empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, QUANTO AOS ESSENCIAIS, CONTÍNUOS. 
Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989. 
Dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis 
da comunidade, e dá outras providências. 
"Art. 10. São considerados serviços ou atividades essenciais: 
I — tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; 
II — assistência médica e hospitalar; 
III —distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; 
IV— funerários; 
V — transporte coletivo; 
VI — captação e tratamento de esgoto e lixo; 
VII — telecomunicações; 
VIII — guarda, uso e controle de susbstâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; 
IX — processamento de dados ligados a serviços essenciais; 
X — controle de tráfego aéreo; 
XI — compensação bancária". 
 Os usuários, atendidas as condições relativas à prestação do serviço e dentro das possibilidades normais dele, têm o direito ao serviço e ao que foi legalmente caracterizado 
como serviço adequado, no referido art. 6º, § 1º. O Concessionário não lhes poderá negar ou interromper a prestação, salvo, é claro, nas hipóteses previstas nas próprias 
cláusulas regulamentares. Cumpridas pelo usuário as exigências estatuídas, o concessionário está constituído na obrigação de oferecer o serviço de modo constituído e 
regular. Com efeito, sua prestação é instituída não apenas em benefício da coletividade concebida em abstrato, mas dos usuários, individualmente considerados, isto é, 
daqueles que arcarão com o pagamento das tarifas a fim de serem servidos. Por isto, aquele a quem for negado o serviço adequado (art. 7º, I, c/c 6º, § 1º) ou que sofrer-lhe a 
interrupção pode, judicialmente, exigir em seu favor o cumprimento da obrigação do concessionário inadimplente, exercitando um direito subjetivo próprio. (STJ - REsp 
976836/RS – Relator Ministro Luiz Fux - primeira seção - 25/08/2010 - DJe 05/10/2010). 
Malgrado assim previsto, a própria lei estabeleceu na sequência: “Art. 6º, § 3
o
 Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de 
emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, II - por inadimplemento do usuário, 
considerado o interesse da coletividade.” 
Entretanto, a possibilidade aventada no encimado inciso II é que tem suscitado maiores discussões, a ponto de CABM ponderar que essa questão não pode ser resolvida 
apenas em face do referido dispositivo legal, devendo ter repercussão maior, uma vez que foi a própria Constituição que fixou a prestação de serviços públicos como um dever 
do Estado, que então dela não pode prescindir em seu compromisso de alavancar os direitos da cidadania e promover a dignidade da pessoa humana. 
 
Nessa esteira, afiança esse autor que no caso dos serviços extremamente essenciais, como o fornecimento de água, desde que o usuário venha a provar que seu 
inadimplemento decorreu da falta não provocada de recursos, descaberá ao Poder Público ou ao concessionário deixar de prestá-lo. Nessa hipótese, tornaria imperiosa a 
realização de cobrança judicial, a fim de que nessa instância, onde poderão ser adequadamente sopesados os direitos e deveres envolvidos, possa-se acendradamente decidir-
se pela interrupção da prestação ou não. 
Em que pese tal posicionamento, reconhece o autor que a majoritária jurisprudência do STJ inclina-se ao reconhecimento do direito do concessionário em interromper a 
prestação do serviço em face do não pagamento pelo usuário, observadas algumas condições: 
 “ADMINISTRATIVO – FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA – SUSPENSÃO – INADIMPLÊNCIA REGULAR DO CONSUMIDOR – POSSIBILIDADE DE CORTE 
DO FORNECIMENTO. 1. É pacífico o entendimento desta Corte no sentido de que é lícito à concessionária interromper o fornecimento de energia elétrica, se, após 
aviso prévio, o consumidor permanecer inadimplente no pagamento da respectiva conta. A interrupção do fornecimento de energia elétrica por inadimplemento não 
configura descontinuidade da prestação do serviço público.” (AgRg nos EDcl no REsp 1078096 / MG – Rel. MINISTRO HUMBERTO MARTINS - T2 - 28/04/2009 - DJe 
11/05/2009). 
 “A jurisprudência do STJ firmou o entendimento de que é vedada a suspensão no fornecimento de serviços de energia em razão de débitos pretéritos. O corte 
pressupõe o inadimplemento de conta regular, relativa ao mês do consumo. Precedentes: AgRg no Ag 1.359.604/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJE 09.05.2011 e 
AgRg no Ag 1.390.385/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, DJE 16.05.2011.” (AgRg noAREsp 360181/PE – Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES - T1 - 19/09/2013 - 
DJe 26/09/2013). 
 “É ilegítimo o corte nofornecimento de serviços públicos essenciais quando: a) a inadimplência do consumidor decorrer de débitos pretéritos; b) o débito 
originar-se de suposta fraude no medidor de consumo de energia, apurada unilateralmente pela concessionária; e c) inexistir aviso prévio ao consumidor 
inadimplente. Precedentes do STJ. (AgRg no AREsp 345638/PE – Rel. Ministro Herman Benjamin - T2 - 03/09/2013 - DJe 25/09/2013). 
 III. Ademais, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que é ilegal o corte no fornecimento dos serviços 
públicos essenciais, em razão de débito pretérito. A propósito: STJ, AgRg no AREsp 412.849/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 
10/12/2013; STJ, AgRg no AREsp 392.024/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 10/03/2014. (STJ - AgRg no AREsp 581826/RS – 
Relatora Ministra Assusete Magalhães - segunda turma - 15/10/2015 - DJe 26/10/2015). 
 III. O acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que é ilegal o corte no fornecimento de serviço público 
essencial, se o débito for ocasionado por suposta fraude no aparelho medidor, que foi apurada unilateralmente pela concessionária. Nesse sentido: STJ, AgRg no 
AREsp 412.849/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/12/2013; STJ, AgRg no AREsp 391.667/RJ, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, 
PRIMEIRA TURMA, DJe de 21/11/2013; STJ, AgRg no AREsp 357.553/PE, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 26/11/2014. Incidência, na 
hipótese, da Súmula 83/STJ, enunciado sumular aplicável às alíneas a e c, do inciso III, do art. 105 da Constituição Federal. (STJ - AgRg no AREsp 395840/PE– Relatora 
Ministra Assusete Magalhães - Segunda turma -23/06/2015, DJe 01/07/2015) 
JSCF pondera que a doutrina tem entendido que os serviços remunerados por preço público (tarifa) podem ser suspensos em caso de inadimplemento do usuário, em 
posição corroborada pelo STJ. Situação curiosa, entrementes, refere-se à eventualidade do devedor inadimplente tratar-se de uma pessoa pública, como um Estado ou um 
Município. Bem ilustra a seguinte decisão do STJ: 
 “1. Nas razões do recurso especial, a parte ora recorrente aduz a ocorrência de violação do art. 6º, § 3º, II da Lei nº 8.987/95, que expressamente prevê a possibilidade de 
interrupção dos serviços em caso de inadimplemento do usuário, se aplica ao caso em tela vez que o ente público não pagou pelos serviços que lhe foram prestados pela 
concessionária.2. Neste ponto, cumpre destacar que a orientação jurisprudencial deste Sodalício admite o corte no fornecimento do serviço de telefonia em relação a 
entes públicos, desde que cumpridos os requisitos legais pela concessionária de telefonia. Além disso, o corte no fornecimento não pode alcançar os serviços públicos 
essenciais para a coletividade tendo em vista a existência de outros meios à disposição da parte credora para a cobrança dos débitos. Precedentes do STJ: REsp 
742.640/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon,, DJ 26/09/2007; REsp 302.620/SP, 2ª Turma, Relator p/ acórdão Min. João Otávio de Noronha, DJ de 16/02/2004.” (AgRg no 
AgRg no AREsp 152296/AP Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES - T2 - 15/08/2013 - DJe 11/12/2013). 
 “O acórdão local está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido de não ser possível a interrupção do fornecimento do serviço de telefonia às 
unidades prestadoras de serviços essenciais”. (STJ - AgRg no AREsp 301907/MG – Relator Ministro SÉRGIO KUKINA - primeira turma - 14/10/2014 - DJe 24/10/2014). 
Por fim, é de se considerar que outra manifestação desse princípio consistiria na proibição do direito de greve, hoje afastada no Brasil por expressa disposição 
constitucional (art. 37, VII). Contudo, MSZDP demonstra que uma série de institutos garantem a referida continuidade, valendo destacar: 
 no que pertine aos CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: a inaplicabilidade da exceptio non adimpleti contractius; a encampação, a intervenção, mediante o uso compulsório 
dos recursos humanos e materiais do contratado, etc.; e, 
 
 já quanto à FUNÇÃO PÚBLICA em si: a obrigatoriedade de permanência em exercício por determinado prazo, nos casos de pedido de exoneração ou de aposentadoria; os 
institutos da substituição, da suplência e da delegação; etc.. 
 
b) MUTABILIDADE DO REGIME JURÍDICO: inexiste direito adquirido à mantença de determinado regime jurídico, cuja vinculação se dá exclusivamente com o interesse 
público. 
 
c) IGUALDADE DOS USUÁRIOS (princípio DA GENERALIDADE): decerto que não se trata de igualdade absoluta, mas sim de proibição de discriminações arbitrárias, 
operadas com desprezo á razoabilidade e à proporcionalidade. No que tange às tarifas, dispõe a já citada Lei das Concessões e Permissões de Serviços Públicos: “Art. 13. As 
tarifas poderão ser diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários.” 
 
Outros princípios: arrolados por alguns autores, como é o caso da cortesia e da modicidade das tarifas, citados, dentre outros, por HLM, MSZDP e DG. Já CABM 
enumera dez princípios a conformar o regime jurídico dos serviços públicos, aproximando-os tanto dos princípios gerais da atividade administrativa, como dos direitos 
legalmente concedidos aos usuários a título de receberem serviço adequado (Lei nº 8.987/95, art. 6
o
, § 1
o
 Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, 
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.”). 
 
USUÁRIOS: o recebimento de serviços públicos adequados – necessários à concretização dos direitos fundamentais constitucionalmente instituídos – trata-se em si 
mesmo de um direito de todo e qualquer cidadão (Aliás, a Carta de Direitos Fundamentais da União Européia - Carta de Nice, de 2000, define em seu art. 41, o direito geral a 
uma boa administração pública). Entre nós, os direitos dos usuários dos serviços públicos são assim tratados: “ 
CR, Art. 175, Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
II - os direitos dos usuários; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado.” 
Art. 27 da Emenda Constitucional 19/98: “O Congresso Nacional, dentro de 120 dias da promulgação desta emenda, elaborará lei de defesa do usuário do serviço 
público.” 
Tal lei não foi ainda editada no âmbito federal. No Estado de São Paulo, a Lei nº 10.194/99 disciplinou a proteção dos usuários dos serviços públicos estaduais. Em 
Sorocaba, a Lei nº 9.913/11 trata da matéria. 
Já o art. 37, § 3º, da CR, institui as seguintes perspectivas de controle das atividades administrativas pelos usuários: “A lei disciplinará as formas de participação do 
usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e 
a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego 
ou função na administração pública.” O fato é que até agora apenas o inciso II recebeu regulamentação, por meio da Lei nº 12.527/11. 
No mais, é de se salientar que o serviço público mal prestado, desde que gere prejuízo ao usuário, levará à obrigação de indenizar. “2. In casu, o acórdão 
originariamente recorrido assentou: “APELAÇÃO - AÇÃO INDENIZATÓRIA - FORNECIMENTO DE ÁGUA – Interrupção de abastecimento durante a 
época de festas de final de ano no litoral sul paulista - Demonstração de culpa do consumidor em parte do evento danoso - Ônus probatório não satisfeito pela ré, quanto ao 
abastecimentocontínuo de água – Fatos incontroversos e outros notórios que reforçam a versão do autor, não ilidida pelas provas da ré - Dano incontroverso - Despesas na 
aquisição de água potável de "caminhão pipa". Responsabilidade da ré - Ressarcimento parcial – Recurso parcialmente provido .” 3. Agravo regimental DESPROVIDO.” (STF. 
ARE 745018 AgR /SP - Relator Min. LUIZ FUX - Primeira Turma - 27/08/2013 - DJe-177, divulg.09-09-2013, public. 10-09-2013) 
 
SERVIÇO PÚBLICO E CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR (Lei nº 8.078/90). 
A aplicabilidade do CDC nas relações envolvendo a prestação e o uso de serviços públicos é afirmada tanto por esse Código, quanto pela Lei Geral das Concessões de 
Serviços Públicos, que a respeito dispõe: “Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei n
o
 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:”. 
O que se discute nesse âmbito, como pondera CABM, toca a identificação de quais serviços públicos estariam sob o âmbito de incidência dessa Lei. Destacando a 
diferença existente entre o usuário (relação de direito público) e o consumidor (relação de direito privado), assevera esse autor que apenas os serviços individualizadamente 
remunerados é que estarão sujeitos à essa disciplina, o que desserve a desconstituir as prerrogativas inerentes aos serviços públicos e mesmo interferir nas peculiares 
relações entre Administração e seus delegados. 
Dentre as várias previsões que o CÓDIGO DO CONSUMIDOR reserva aos serviços públicos, vale destacar: 
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a 
fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. 
 
 “Não cabendo discussão quanto à aplicabilidade do Código, as divergências doutrinárias se ferem quanto a extensão de sua aplicação e à identificação das 
espécies de serviços públicos que estariam sob seu âmbito de incidência. Para Dinorá Grotti ela só ocorrerá quando se trate de serviço individualizadamente 
remunerado, não cabendo discriminar em função de a remuneração ser denominada taxa ou tarifa. Ao nosso ver esta é a orientação geral correta, aduzindo-se que a 
aplicação do Código servirá para apontar benefícios suplementares aos que resultam diretamente dos direitos de usuário, conquanto inúmeras vezes, em rigor, estejam 
correspondendo ou a uma reiteração ou a um detalhamento deles. Entretanto, dadas as óbvias diferenças entre usuário (relação de direito público) e consumidor (relação 
de direito privado) com as inerentes conseqüências, certamente suas disposições terão de se compatibilizar comas normas de direito público, ou quando afronte prerrogativas 
indeclináveis do Poder Público ou com suas eventuais repercussões sobre o prestador de serviços (concessionário ou permissionário) (...) “in Curso de Direito Administrativo, 
Celso Antônio Bandeira de Mello, 25ª ed., Malheiros Editores, 2008, p. 733-735”. STJ - REsp 976836/RS – Relator Ministro Luiz Fux - Primeira seção - 25/08/2010 - DJe 
05/10/2010). 
 
POLÍTICAS E SERVIÇOS PÚBLICOS, RESERVA DO POSSÍVEL, MÍNIMO EXISTÊNCIA E PROIBIÇÃO DE RETROCESSO 
A CONTROVÉRSIA PERTINENTE À “RESERVA DO POSSÍVEL” E A INTANGIBILIDADE DO MÍNIMO EXISTENCIAL: A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS”. - A 
destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto 
constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que 
impõem, ao Estado, o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder Público, em face 
dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras “escolhas trágicas”, em decisão governamental cujo 
parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas 
programáticas positivadas na própria Lei Fundamental. Magistério da doutrina. - A cláusula da reserva do possível - que não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o 
propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição - encontra insuperável limitação na garantia 
constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana. 
Doutrina. Precedentes. - A noção de “mínimo existencial”, que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um 
complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito 
geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à 
proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança. Declaração 
Universal dos Direitos da Pessoa Humana, de 1948 (Artigo XXV). A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL COMO OBSTÁCULO CONSTITUCIONAL À FRUSTRAÇÃO E 
AO INADIMPLEMENTO, PELO PODER PÚBLICO, DE DIREITOS PRESTACIONAIS. - O princípio da proibição do retrocesso impede, em tema de direitos fundamentais de 
caráter social, que sejam desconstituídas as conquistas já alcançadas pelo cidadão ou pela formação social em que ele vive. - A cláusula que veda o retrocesso em matéria de 
direitos a prestações positivas do Estado (como o direito à educação, o direito à saúde ou o direito à segurança pública, v.g.) traduz, no processo de efetivação desses direitos 
fundamentais individuais ou coletivos, obstáculo a que os níveis de concretização de tais prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos 
pelo Estado. Doutrina. Em conseqüência desse princípio, o Estado, após haver reconhecido os direitos prestacionais, assume o dever não só de torná-los efetivos, mas, 
também, se obriga, sob pena de transgressão ao texto constitucional, a preservá-los, abstendo-se de frustrar - mediante supressão total ou parcial - os direitos sociais já 
concretizados. LEGITIMIDADE JURÍDICA DA IMPOSIÇÃO, AO PODER PÚBLICO, DAS “ASTREINTES”. - Inexiste obstáculo jurídico-processual à utilização, contra entidades 
de direito público, da multa cominatória prevista no § 5º do art. 461 do CPC. A “astreinte” - que se reveste de função coercitiva - tem por finalidade específica compelir, 
legitimamente, o devedor, mesmo que se cuide do Poder Público, a cumprir o preceito, tal como definido no ato sentencial. Doutrina. Jurisprudência. (STF. ARE-639337- 
Relator Min. CELSO DE MELLO - 23/08/2011 - Segunda Turma - DJe177 DIVULG 14-09-2011 PUBLIC 15-09-2011). 
 
FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO ou DE UTILIDADE PÚBLICA. 
 SERVIÇO CENTRALIZADO : prestados pelos próprios órgãos do Poder Público e sob sua exclusiva responsabilidade. É a chamada Administração Direta. 
Serviço desconcentrado: executado pela Administração Pública, porém distribuído entre vários órgãos da mesma entidade, para facilitar a sua realização e obtenção pelos 
usuários. Busca acelerar e simplificar o serviço. 
 SERVIÇO DESCENTRALIZADO: trata-se sempre da delegação de um serviço de incumbência de um ente federado para outra pessoa jurídica de direito público ou 
privado, com o intuito de criar a especialização, bem como o incremento e a otimização da prestação correspondente. Classifica-se em 
→ Descentralização por delegação legal (serviço outorgado, para parte dadoutrina): a execução do serviço é transferida por LEI, sendo que somente por Lei pode ser 
retirado. Neste caso o Poder Público cria uma entidade (Administração Indireta: autarquias, fundações e entes estatais-empresariais) e a ela transfere, por Lei, a 
responsabilidade da execução de determinado serviço público. Presunção de definitividade. 
 
→ Descentralização por delegação contratual ou negocial: transferida a execução do serviço por ato administrativo bilateral - CONTRATO DE CONCESSÃO ou de 
PERMISSÃO -, a empresas privadas ou a particulares individualmente. Sempre poderá ser rescindido ou modificado unilateralmente pela Administração, nos termos da lei. 
Presunção de transitoriedade, posto que sempre DELEGADOS por prazo determinado, sob regulamentação e controle do Poder Público que os descentralizou. 
É de se recordar, ademais, da denominada descentralização por cooperação, da qual tratamos ao estudar os entes de colaboração com o Estado (que desempenham 
uma atividade pública ou de interesse público, sem almejar o lucro). Tais entidades não integram a Administração Pública e sequer atuam no mercado, compondo uma 
categoria a parte (tertium genus), que por isso mesmo recebeu a denominação de Terceiro Setor. Impende citar, dentre os entes de colaboração, primeiro os Conselhos 
Profissionais e os Serviços Sociais Autônomos, criados por leis que lhes garantem autonomia e algumas prerrogativas públicas e que se ocupam, respectivamente, do 
exercício do exercício da polícia das profissões e de serviços sociais executados em caráter privado,. Resta-nos, pois, de presente interesse, destacar nesse contexto as 
Organizações Sociais e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, com as quais o Estado hodiernamente estabelece parcerias, com mira na execução de 
atividades de alta relevância social. Apenas para constar, dando ensejo a um eventual aprofundamento, registra-se que o tema é tratado por JSCF como os “regimes de 
parcerias”, os quais classifica em três distintos grupos: a) o regime de convênios administrativos, b) o regime dos contratos de gestão (OS); e, c) o regime de gestão por 
colaboração (OSCIP). 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de CONCESSÃO ou PERMISSÃO, sempre através 
de licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas CONCESSIONÁRIAS e PERMISSIONÁRIAS de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização 
dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; 
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: 
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; 
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais 
hidroenergéticos; 
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; 
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; 
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; 
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; 
 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. 
§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória 
para a sua regulamentação. 
Art. 30. Compete aos Municípios: 
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem 
caráter essencial; 
 
Lei nº 8.987/95 (Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.), art. 2
o
 “Para os fins do 
disposto nesta Lei, considera-se:” 
 II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou 
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado; 
 
 III - concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de 
quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que 
demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do 
serviço ou da obra por prazo determinado;” 
Trata-se de contrato administrativo típico, encerrando as características comuns a essa espécie de ajuste, notadamente as cláusulas exorbitantes. 
Interessa registrar ainda que as encimadas formas de concessão de serviços públicos são denominadas CONCESSÕES COMUNS pela Lei n
o
 11.079/04, a qual instituiu, 
no âmbito das Parcerias Público-privadas, duas novas modalidades de concessão, a saber, a administrativa e a patrocinada (art. 2º, §§ 1º a 3º). 
Outrossim, é de se constar que a própria Lei Geral das Concessões e Permissões excluiu de seu âmbito o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 41), 
que se resolvem mediante mera autorização expedida no plano federal. 
 
SERVIÇOS PÚBLICOS CONCEDIDOS E A LEI: a Lei nº 9.074/95 fixou: “Art. 2
o
 É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios executarem 
obras e serviços públicos por meio de concessão e permissão de serviço público, sem lei que lhes autorize e fixe os termos , dispensada a lei autorizativa nos casos 
de saneamento básico e limpeza urbana e nos já referidos na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, 
observado, em qualquer caso, os termos da Lei n
o
 8.987, de 1995.” 
A partir desse marco, cumpre dar destaque aos seguintes aspectos da concessão: 
 
a) LICITAÇÃO: Releva considerar: 
 A modalidade licitatória será a CONCORRÊNCIA, guardada uma única exceção, prevista na Lei nº 9.074/95, que estabeleceu o leilão como modalidade a ser utilizada 
no caso específico de transferência do controle acionário de entidades empresariais para o setor privado, quando executassem serviço público dado em concessão; e, 
 O art. 175 da CR não apresenta a mesma ressalva contida no inciso XXI do seu art. 37, permitindo eventualmente a contratação direta, nos termos da Lei. Portanto, 
neste âmbito não são admitidas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação, prevista na Lei nº 8.666/93 (alterada, ademais, em diversos pontos no que diz 
respeito aos certames para a escolha dos concessionários). 
 A atual redação da Lei nº 8.987/95 dá ensejo à inversão das fases de habilitação e julgamento, relegando àquela etapa apenas ao vencedor do certame (art. 18-A), 
desde que assim disciplinado no edital. 
 Essa lei dispõe sobre critérios próprios de julgamento das correspondentes licitações, destacando-se, em regra, o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado 
(art. 15). 
 
b) DIREITOS E OBRIGAÇÕES DOS USUÁRIOS: impõe-se relacionar: 
“Lei nº 8.987/95,art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei n
o
 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários: 
 I - receber serviço adequado; 
 II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; 
 III - obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente; 
IV - levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado; 
 V - comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela concessionária na prestação do serviço; 
 VI - contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços. 
 Art. 7º-A. As concessionárias de serviços públicos, de direito público e privado, nos Estados e no Distr ito Federal, são obrigadas a oferecer ao consumidor e ao usuário, 
dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos.” 
 
c) O CONCESSIONÁRIO: pessoa jurídica ou consórcio de empresas (que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado), 
inexistindo a possibilidade de concessão a pessoas físicas. Tem se admitido a concessão de serviços públicos a entidades administrativas de natureza empresarial, muito 
embora sob forte crítica da doutrina, que não vê sentido nessa mesma de delegações legal e contratual. A exceção fica por conta de concessões feitas pela União às entidades 
dos Estados ou dos Municípios, quando o serviço a desempenhar se localize nos correspondentes territórios. Porém, como adverte JSCF, nesse caso essa empresa estará, 
aos moldes do disposto no art. 171 da CR, atuando tipicamente como uma empresa privada e assim deverá ser tratada. A Lei nº 9.074/95, a par disso, previu expressamente tal 
possibilidade, disciplinando a participação dessas entidades em licitações voltadas à escolha de concessionários. 
DIREITOS: impõe-se relacionar: 
 
I - Receber o preço, nos termos e prazos contratuais: a REMUNERAÇÃO DO CONCESSIONÁRIO, nos termos legais, poderá se compor de mais de uma parcela, a 
saber: 
 Básica: o recebimento de tarifas pagas diretamente pelos usuários do serviço. As tarifas serão fixadas conforme os preços das propostas vencedoras das licitações 
precedentes às concessões. 
A tarifa tem a natureza de preço público e é fixada no contrato. O art. 175 da CR incumbiu a lei de dispor sobre a “política tarifária”, devendo o Estado atuar de forma a 
garantir a modicidade das tarifas e o acesso geral ao serviços públicos concedidos. Vide Lei nº 8.987/95: 
“Art. 9
o
 A tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no 
edital e no contrato. 
 Outras fontes: provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com vistas a 
favorecer a modicidade das tarifas (art.11). Vide exploração de áreas do subsolo e contíguas às obras. 
“Concessionária de rodovia pode cobrar de concessionária de energia elétrica pelo uso de faixa de domínio de rodovia para a instalação de postes e passagem de 
cabos aéreos efetivadas com o intuito de ampliar a rede de energia, na hipótese em que o contrato de concessão da rodovia preveja a possibilidade de obtenção de 
receita alternativa decorrente de atividades vinculadas à exploração de faixas marginais. O caput do art. 11 da Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões e Permissões) 
prescreve que, “No atendimento às peculiaridades de cada serviço público, poderá o poder concedente prever, em favor da concessionária, no edital de licitação, a 
POSSIBILIDADE DE OUTRAS FONTES PROVENIENTES DE RECEITAS ALTERNATIVAS, COMPLEMENTARES, ACESSÓRIAS OU DE PROJETOS ASSOCIADOS, COM 
OU SEM EXCLUSIVIDADE, COM VISTAS A FAVORECER A MODICIDADE DAS TARIFAS, observado o disposto no art. 17 desta Lei”. Ressalte-se que, como a minuta do 
contrato de concessão deve constar no edital – conforme dispõe o art. 18, XIV, da Lei 8.987/1995 –, o mencionado art. 11, ao citar “no edital”, não inviabiliza que a possibilidade 
de aferição de outras receitas figure apenas no contrato, haja vista se tratar de parte integrante do edital. Sendo assim, desde que haja previsão no contrato de concessão da 
rodovia, permite-se a cobrança, a título de receita alternativa, pelo uso de faixa de domínio, ainda que a cobrança recaia sobre concessionária de serviços de distribuição de 
energia elétrica. Ademais, havendo previsão contratual, não há como prevalecer o teor do art. 2º do Decreto 84.398/1980 em detrimento do referido art. 11 da Lei 8.987/1995. 
Precedente citado: REsp 975.097-SP, Primeira Seção, DJe 14/5/2010”. (STJ. EREsp 985.695-RJ. Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 26/11/2014, DJe 12/12/2014). 
II - A mantença do equilíbrio econômico-financeiro: Consoante a lei (art. 9º, §§ 2º a 4ª), e mediante específica previsão contratual, as tarifas deverão ser reajustadas 
(atualização monetária voltada ao acompanhamento dos preços dos insumos) ou revisadas (com a reavaliação ou reconsideração do valor inicialmente ajustado, com mira a ao 
reequilíbrio dos encargos assumidos pelo concessionário). 
OBRIGAÇÕES: 
 “Lei nº 8.987/95, art. 31. Incumbe à concessionária: 
 I - prestar serviço adequado, na forma prevista nesta Lei, nas normas técnicas aplicáveis e no contrato; 
 II - manter em dia o inventário e o registro dos bens vinculados à concessão; 
 III - prestar contas da gestão do serviço ao poder concedente e aos usuários, nos termos definidos no contrato; 
 IV - cumprir e fazer cumprir as normas do serviço e as cláusulas contratuais da concessão; 
 V - permitir aos encarregados da fiscalização livre acesso, em qualquer época, às obras, aos equipamentos e às instalações integrantes do serviço, bem como a seus 
registros contábeis; 
 VI - promover as desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme previsto no edital e no contrato; 
 VII - zelar pela integridade dos bens vinculados à prestação do serviço, bem como segurá-los adequadamente; e 
 VIII - captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessários à prestação do serviço. 
 Parágrafo único. As contratações, inclusive de mão-de-obra, feitas pela concessionária serão regidas pelas disposições de direito privado e pela legislação trabalhista, não 
se estabelecendo qualquer relação entre os terceiros contratados pela concessionária e o poder concedente. 
 
d) OBRIGAÇÕES DO PODER CONCEDENTE (União, Estados, DF e Municípios): 
Art. 29. Incumbe ao poder concedente: 
I - regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação; 
II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; 
III - intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em lei; 
IV - extinguir a concessão, nos casos previstos nesta Lei e na forma prevista no contrato; 
V - homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato; 
 
VI - cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão; 
VII - zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão cientificados, em até trinta dias, das providências 
tomadas; 
VIII - declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do serviço ou obra pública, promovendo as desapropriações, diretamente ou mediante outorga de 
poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis; 
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa,os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, 
promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis; 
X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do meio-ambiente e conservação; 
XI - incentivar a competitividade; e 
XII - estimular a formação de associações de usuários para defesa de interesses relativos ao serviço. 
Art. 30. No exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos dados relativos à administração, contabil idade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da 
concessionária. 
Parágrafo único. A fiscalização do serviço será feita por intermédio de órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, 
conforme previsto em norma regulamentar, por comissão composta de representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários. 
 
e) EXTINÇÃO DA CONCESSÃO: o tema vem tratado nos arts. 35 e da Lei nº 8.789/95, nos termos seguintes: 
I - advento do termo contratual; 
Tendo a natureza de contrato administrativo, a concessão vige necessariamente por PRAZO DETERMINADO, ao final do qual o ajuste automaticamente se desfaz, sem 
necessitar de prévia providência das partes. Inexiste um regra geral fixando um prazo máximo para esse tipo de avença, o que poderá ser estabelecido por lei específica, para 
cada espécie de concessão. Lembram os publicistas que o prazo deve ser longo com vistas a possibilitar ao concessionário a recuperação de seus investimentos, mediante a 
prática de tarifa módica. Prevê a Lei 8.987/95, em seu art. 23, XII, a prorrogação destes contratos. Vide abaixo. 
II – encampação ou resgate: 
Trata-se de RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO, ensejando a indenização. 
“Art. 37. Considera-se encampação a retomada do serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, MEDIANTE LEI 
AUTORIZATIVA ESPECÍFICA e após prévio pagamento da indenização, na forma do artigo anterior.” 
III – caducidade ou decadência: 
Cuida-se igualmente de RESCISÃO UNILATERAL DO CONTRATO, havendo culpa do concessionário. 
Denomina-se CADUCIDADE a rescisão do contrato de concessão pelo descumprimento das cláusulas contratuais pelo concessionário, que assim responde pelos 
prejuízos causados, ficando, ademais, sujeito às penalidades cabíveis. “Art. 38. § 1
o
 A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando: I - 
o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;II - a 
concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à concessão; III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para 
tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior; IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a 
adequada prestação do serviço concedido; V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos; VI - a concessionária não atender a 
intimação do poder concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; e VII - a concessionária for condenada em sentença transitada em julgado por sonegação de 
tributos, inclusive contribuições sociais. 
Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.” 
No que concerne ao procedimento para a declaração de caducidade, cabe aduzir: 
“Art. 38, § 2
o
 A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da VERIFICAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA DA CONCESSIONÁRIA EM PROCESSO 
ADMINISTRATIVO, assegurado o direito de ampla defesa. § 3
o
 Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes de comunicados à concessionária, 
detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no § 1º deste artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o enquadramento, 
nos termos contratuais. § 4
o
 Instaurado o processo administrativo e COMPROVADA A INADIMPLÊNCIA, A CADUCIDADE SERÁ DECLARADA POR DECRETO DO PODER 
CONCEDENTE, INDEPENDENTEMENTE DE INDENIZAÇÃO PRÉVIA, calculada no decurso do processo. § 5
o
 A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na 
forma do art. 36 desta Lei e do contrato, descontado o valor das multas contratuais e dos danos causados pela concessionária. § 6
o
 Declarada a caducidade, não resultará para 
o poder concedente qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.” 
IV – rescisão: 
 
Hipótese de inadimplência do Poder Concedente. 
“Art. 39. O contrato de concessão poderá ser rescindido por iniciativa da concessionária, no caso de descumprimento das normas contratuais pelo poder 
concedente, MEDIANTE AÇÃO JUDICIAL ESPECIALMENTE INTENTADA PARA ESSE FIM. Parágrafo único. Na hipótese prevista no caput deste artigo, os serviços 
prestados pela concessionária não poderão ser interrompidos ou paralisados, até a decisão judicial transitada em julgado.” 
V – anulação: hipótese de algum vício de legalidade contaminar a concessão (o próprio contrato ou a licitação que o precedeu); e, 
VI - falência ou extinção da empresa concessionária e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual: A falência do concessionário leva à 
imediata extinção do contrato (de pleno direito), mas o simples pedido de recuperação judicial não justifica essa medida. Neste caso, com base no art. 80, § 2º, da Lei das 
Licitações, que ainda reporta-se à concordata, caberá ao Poder Concedente analisar a conveniência ou não de se por um fim no ajuste, assim lastreada na hipótese de 
caducidade referente à perda da capacidade econômica pelo concessionário. 
 
f) REVERSÃO: Denomina-se REVERSÃO a incorporação de todos os bens do concessionário necessários à prestação do serviço ao patrimônio público à oportunidade da 
extinção do contrato (por qualquer razão). Ocorrerá mediante indenização. Lastro no princípio da continuidade do serviço público. 
“Art. 35, § 1
o
 Extinta a concessão, retornam ao poder concedente todos os bens reversíveis, direitos e privilégios transferidos ao concessionário conforme previsto no edital 
e estabelecido no contrato. 
§ 2
o
 Extinta a concessão, haverá a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliações e liquidações necessários. 
§ 3
o
 A assunção do serviço autoriza a ocupação das instalações e a utilização, pelo poder concedente, de todos os bens reversíveis. 
§ 4
o
 Nos casos previstos nos incisos I e II deste artigo, o poder concedente, antecipando-se à extinção da concessão, procederá aos levantamentos e avaliações 
necessários à determinação dos montantes da indenização que será devida à concessionária, na forma dos arts. 36 e 37 desta Lei. 
Art. 36. A reversão no advento do termo contratual far-se-á com a indenização das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversíveis, ainda não amortizados ou 
depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do serviço concedido.” 
Interessante, neste particular, a posição de JSCF no que concerne aos bens reversíveis. Segundo este autro, o contrato de concessão deverá prever quais bens se 
incorporarão ao patrimônio público e quais permanecerão com o concessionário. 
 
g) INTERVENÇÃO – A Lei Geral das Concessões guarda um capítulo inteiro a esse tema, prevendo, em seu art. 32, que o poder concedente poderá intervir na concessão, 
com o fim de assegurar a adequação na prestação do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais pertinentes.Exige, entrementes, que a intervenção faça-se por decreto, cujo teor contenha a designação do interventor, o prazo da intervenção e os objetivos e limites da medida 
(§1º). 
Já no art. 33 dispõe que declarada a intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento administrativo para comprovar as causas 
determinantes da medida e apurar responsabilidades, assegurado o direito de ampla defesa. Se esse procedimento não for concluído em até cento e oitenta dias, a intervenção 
será invalidada. 
Ao final da intervenção, se não for extinta a concessão, a administração do serviço será devolvida à concessionária, precedida de prestação de contas pelo interventor, que 
responderá pelos atos praticados durante a sua gestão (art. 34). 
 
h) SUBCONCESSÃO e SUBCONTRATAÇÃO: A Lei nº 8.789/95, em seu art. 26 admite, a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão, desde que 
expressamente autorizada pelo poder concedente. Nesse caso, o subconcessionário se sub-rogará todos os direitos e obrigações da subconcedente dentro dos limites da 
subconcessão. 
Interessa o fato que o § 1
o
 desse dispositivo vinculou a outorga da subconcessão à prévia realização de concorrência, sendo que esse certame somente poderá ser levado 
a cabo pelo Poder Concedente. 
Nesse passo, CABM explica que a concessão não deve e nem pode ser confundida com a mera contratação de terceiros, hipótese contemplada no º 1º do art. 25, nos 
termos seguintes: “a concessionária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como 
a implementação de projetos associados.” 
Com efeito, e cingindo-se à cerne da questão, lembra que as contratações administrativas são celebradas “intuitu personae”, de sorte que a terceirização pura e simples da 
concessão trata-se de uma burla à licitação que precedeu ao ajuste. 
 
 
i) TRANSFERÊNCIA DA CONCESSÃO: Dispõe o art. 27 da Lei nº 8789/95 que a transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia 
anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão (vide acima causas extintivas da concessão). 
 
j) RESPONSABILIDADE CIVIL: Trata-se do dever de indenizar danos provocados a terceiros. No caso, o concessionário possui responsabilidade civil objetiva (vide art. 
37, § 6º, CR), restando ao Estado responsabilidade subsidiária, quando aquela não possuir condições de bem indenizar o usuário lesado. Alude-se à responsabilidade solidária 
nas hipóteses de omissão do Poder Público, como é o caso do Concedente que deixa de realizar a devida fiscalização das prestações da concessionária. 
 
l) PRAZO: A Lei nº 8789/95 não fixou prazos máximos e mínimos de vigência para os contratos de concessão, muito embora tenha definido que esses ajustes deverão 
vigorar por prazo determinado. Ademais, em seu art. 23, I, estabeleceu como cláusula essencial dessa espécie de contrato aquela relativa ao prazo da concessão (antes, em 
seu art. 18, “caput” e inc. I, já cuidara que o prazo da concessão deverá ser fixado no edital de licitação) 
Quanto aos prazos das concessões, enfim, vê-se que outras leis cuidam de fixá-los, como é o caso da energia elétrica, em que o Decreto nº 26.643/34 estabeleceu o 
interregno normal de trinta anos, podendo chegar, excepcionalmente, em nome da modicidade das tarifas, a cinqüenta anos. 
De se ponderar, por derradeiro, que a definição do prazo da concessão acha-se intrinsecamente ligada às possibilidades de amortização dos investimentos previstos e, de 
uma maneira geral, à equação econômica celebrada. 
 
SERVIÇOS PÚBLICO PERMITIDOS 
Embora doutrinariamente não tenha natureza contratual, a permissão restou assim caracterizada pelo art. 175 da CR, sendo assim tratada pela Lei nº 8.987/95, que em 
seu art. 2º assim dispôs: “Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
 IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou 
jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. 
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital 
de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente. 
 Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei.” 
Esse caráter híbrido da permissão de serviço público, que faz misturar a característica da precariedade (própria aos atos administrativos unilaterais e discricionários) com o 
sistema de garantias contratuais, levou alguns autores a distingui-la das demais vertentes de sua espécie, a ela aludindo como PERMISSÃO CONDICIONADA (HLM) ou 
QUALIFICADA (JCJ). Vários são os autores que hoje não mais diferenciando as permissões das concessões pregam a sua extinção, dada a sua notória inutilidade. 
De fato, apenas duas distinções ora afastam os institutos da Concessão e da Permissão, a saber: 
a) Na concessão a modalidade de licitação a ser utilizada será sempre a concorrência, inexistindo tal exigência quanto à permissão; e, 
b) A concessão somente poderá ser realizada com pessoas jurídicas, nada obstando a celebração de permissão com pessoas físicas. 
STF – Pleno: Retomado o julgamento da medida liminar requerida na ação direta requerida pelo Partido Democrático Trabalhista-PDT e pelo Partido dos Trabalhadores-PT, 
contra a Lei 9.295/96, que dispõe sobre serviços de telecomunicações e sua organização. O Min. Sydney Sanches proferiu voto de desempate, acompanhando o 
entendimento do Min. Carlos Velloso, relator, no sentido de que o art. 175, parágrafo único, I da CF ("A lei disporá sobre: I - o regime das empresas concessionárias e 
permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão.") afastou qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter contratual próprio desta. Vencidos os Ministros Marco 
Aurélio, Sepúlveda Pertence, Néri da Silveira, Moreira Alves e Celso de Mello, que deferiam a medida cautelar por entenderem que os conceitos de "permissão" e "concessão" 
não são sinônimos e que a utilização, pelo referido art. 175, § único, I, da CF/88, da expressão "o caráter especial de seu contrato" para ambos os institutos, traduz mera 
impropriedade e não equiparação. Quanto ao § 2º do art. 8º da mesma Lei, o julgamento continua suspenso em virtude do pedido de vista do Min. Nelson Jobim, formulado na 
sessão do dia 26.6.98 (ADInMC 1.491-DF, rel. Min. Carlos Velloso, 1º.7.98). 
LEI Nº 12.869/13: Art. 2
o
 Para os fins desta Lei, considera-se: 
I - permissão lotérica: a outorga, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos feita pelo poder outorgante à pessoa física ou jurídica que 
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco, para comercializar todas as loterias federais e os produtos autorizados, bem como para atuar na prestação 
de serviços delegados pela outorgante, nos termos e condições definidos pela legislação e normas reguladoras vigentes; 
II - outorgante de serviços lotéricos: a Caixa Econômica Federal (CEF) na forma da lei. 
Art. 4
o
 O exercício da atividade de permissionário lotérico não obsta o exercício de atividades complementares impostas ou autorizadas pela outorgante, nos termos e 
condições definidos pela legislação e normas reguladoras vigentes. 
 
SERVIÇOS AUTORIZADOS: 
O tema merece dois distintos enfoques, a saber: 
a) Malgrado não estejam previstos no art. 175, o serviços autorizados aparecem na Constituição, precisamente nos incisos XII e XII do art. 21, que enumera as 
competências materiaisda União. Trata-se de um bom exemplo dos aludidos serviços aqueles concernentes ao setor de energia elétrica, conforme a seguinte previsão da Lei 
Maior: “Art. 21. Compete à União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: b) os serviços e instalações de energia elétrica e o 
aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;” 
Contudo, uma consulta à Lei nº 9.074/95 logo demonstra que as autorizações em pauta não levam exatamente à prestação de serviços dessa natureza ao público em 
geral, limitando-se à delegação da execução de um serviço público de sua titularidade, para que o particular o execute exclusiva ou predominantemente em seu próprio 
benefício. Eis os preceptivos: 
 “ Art. 4
o
 As concessões, permissões e autorizações de exploração de serviços e instalações de energia elétrica e de aproveitamento energético dos cursos de 
água serão contratadas, prorrogadas ou outorgadas nos termos desta e da Lei n
o
 8.987, e das demais. 
 Art. 7
o
 São objeto de autorização: I - a implantação de usinas termelétricas, de potência superior a 5.000 kW, destinada a uso exclusivo do autoprodutor; II - o 
aproveitamento de potenciais hidráulicos, de potência superior a 1.000 kW e igual ou inferior a 10.000 kW, destinados a uso exclusivo do autoprodutor.” 
Nessa linha poder-se-ia reportar à autorização para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 223 CF), à autorização para o serviço de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 223 CF). O particular exercerá esse serviço, que não é tipicamente público, visando aos seus próprios interesses, ainda que 
venha, com essa prestação, propiciar entretenimento e informação ao público. 
Não sem razão, pois, o asserto de JSCF no sentido de que, na verdade, inexistem serviços públicos autorizados, tratando-se sim, na hipótese acima apresentada, da 
viabilização da prestação de um serviço que originalmente possuiria natureza pública exclusivamente ou predominantemente para a satisfação de seu próprio prestador, 
mediante prévio e específico consentimento estatal. Esse ato define as condições em que a atividade será exercida, cuidando estabelecer os termos para a sua fiiscalização. 
b) Existem, ademais, outros serviços e atividades laboriais que embora não se apresentem públicos também dependem de autorização administrativa. Nessas hipóteses o 
Estado atua não em vista da prestação, pelo particular, de um serviço público, mas sim, no exercício do poder de polícia, mirando preservar o interesse coletivo ante a 
execução de atividade tipicamente privada. 
Compreende serviços que não exigem execução pela própria Administração e nem especialização na sua prestação, como é o casos dos seguintes serviços: táxi, 
despachantes, guardas particulares de estabelecimentos ou residências etc. Malgrado não se tratando de atividade pública, convém que o Poder Público conheça seus 
executores, credenciando-os, e exerça sobre eles a devida fiscalização. Cabe ainda à Administração Pública disciplinar a remuneração dessas atividades através de tarifa. 
HLM entende que à vista de sua natureza discricionária e precária não exige licitação, mas sempre se poderá adotar qualquer t ipo de seleção à escolha do autorizatário 
(objetivando-se profissionais aptos ao atendimento do interesse coletivo). 
Os autorizatários não são agentes públicos, não guardando nenhuma das prerrogativas a estes confiadas. A contratação desses serviços será sempre ato de direito 
privado, sem qualquer responsabilidade da Administração. As irregularidades cometidas deverão ser comunicadas aos órgãos administrativos encarregados da fiscalização, 
para, se for o caso, proceder à aplicação de penalidades, ou mesmo cassar a autorização. 
 
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA - PPP 
Dispõe a Lei nº 11.079/04: “Art. 2
o
 PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA é o contrato administrativo de CONCESSÃO, na MODALIDADE PATROCINADA OU 
ADMINISTRATIVA”. 
Tratam-se, pois, as denominadas PPPs, de contratos administrativos da espécie concessão, marcados por algumas peculiaridades, sendo a mais destacada a 
contraprestação pecuniária, total ou parcial, do serviço prestado pelo Poder Público (convém recordar que na concessão comum é o usuário que exclusivamente remunera a 
concessionária, mediante o pagamento de tarifa). Vide, nesse sentido, a previsão ínsita no subseqüente § 3
o
: “Não constitui parceria público-privada a concessão comum, 
assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei n
o
 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação 
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.” 
 Extrai-se da exposição de motivos do projeto que deu vida à Lei nº 11.079/04 que o sistema de parcerias - que grande sucesso supostamente havia amealhado na 
Inglaterra e em outras partes do mundo -, visa alavancar o desenvolvimento nacional, buscando junto ao setor privado os recursos financeiros e a eficiência de gestão que 
faltavam ao Poder Público (Vide http://www.planejamento.gov.br/hotsites/ppp/). 
Interessa pontuar, nesse sentido, que a Lei nº 11.079/04 estabelece que os desembolsos estatais somente terão início quando o serviço confiado ao setor privado já se 
encontrar em execução, ou seja, quando a população já estiver sendo beneficiada pelo empreendimento (vide art. 7º). 
 
ABRANGÊNCIA: Conforme previsto no parágrafo único do art. 1º da Lei em questão, as normas que balizam as PPPs aplicam-se, como normas gerais, aos órgãos da 
Administração Pública direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades 
controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Já o Capítulo VI da Lei dispõe sobre regras específicas à União (arts. 14 a 22). 
APLICABILIDADE: “Art. 2º, § 4
o
 É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: 
I – cujo VALOR DO CONTRATO seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais); 
II – cujo PERÍODO DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO seja inferior a 5 (cinco) anos; ou 
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.” 
Já o PRAZO MÁXIMO DE VIGÊNCIA das PPS é determinada pelo inciso I do art. 5º, dispondo:”o prazo de vigência do contrato, compatível com a amortização dos 
investimentos realizados, não inferior a 5 (cinco), nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogação;” 
SERVIÇOS INDELEGÁVEIS: ‘Art. 4
o
 Na contratação de parceria público-privada serão observadas as seguintes diretrizes: III – indelegabilidade das funções de 
regulação, jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado;” 
DA CONCESSÃO PATROCINADA: 
“Art. 2º, § 1
o
 Concessão patrocinada é a CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS OU DE OBRAS PÚBLICAS de que trata a Lei n
o
 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado .” 
 Como se vê, neste caso as tarifas não bastam ao pagamento das prestações concedidas, responsabilizando-se o Estado pelo desembolso da diferença. Ex. estradas 
estratégicas (é de se registrar, porém, que a Lei nº 8.987/95 alude, em seu art. 17, a possibilidade da concessão comum receber subsídio do Poder Público, fato esse capaz de, 
na prática, igualizar essas suas modalidades de concessão). 
Algumas disposições da Lei das PPPs estabelecem outras distinções entre as estudadas espécies. Vamos ao registro: 
 Obrigatoriedade de constituição de Sociedade de Propósitos Especiais para implantar e gerir o objeto da parceria; 
 Possibilidade de prestação de garantias pela AdministraçãoPública; 
 Normas específicas de licitação (arts. 10 a 13); 
 Prazos especiais (art. 5º, I); etc.. 
Por outro lado, vários são os pontos de coincidência entre as concessões comum e patrocinada: 
 Cláusulas regulamentares no contrato; 
 Outorga de prerrogativas públicas ao parceiro privado; 
 Sujeição do parceiro privado aos princípios balizadores do serviço público adequado; 
 Vantagens do parceiro público, como os poderes de encampação, de intervenção, sancionatório etc.. 
No que toca aos pagamentos devidos ao concessionário – parte por tarifas, parte pelo Poder Concedente -, de se ter presente a aplicabilidade do art. 11 da Lei nº 
8.987/05, que prevê a “possibilidade de outras fontes provenientes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados , com ou sem exclusividade, 
com vistas a favorecer a modicidade das tarifas, observado o disposto no art. 17 desta Lei.” 
Estas receitas poderão ser utilizadas para diminuir a contraprestação devida pelo Poder Público, porquanto estabelece o § 3º do art. 10 da Lis das PPPs que: “As 
concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta por cento) da remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública dependerão de autorização 
legislativa específica.” 
Já no que pertine às formas da contraprestação devida pelo parceiro público, dispôs a mesma Lei, em seu art. 6
o
 que a Administração poderá se valer das usuais ordens 
bancárias, mas também da cessão de créditos não tributários, outorga de direitos em face da Administração Pública, outorga de direitos sobre bens públicos dominicais, além 
de outros meios admitidos em lei. Aplicam-se à esta modalidade, mas apenas em escala subsidiária, as normas previstas nas Leis nº 8789/95. 
DA CONCESSÃO ADMINISTRATIVA 
Art. 2º, § 2
o
 Concessão administrativa é o contrato de PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que 
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens”. 
Nesta modalidade, não há possibilidade de arrecadação de tarifa, incumbindo-se o Estado da remuneração total do parceiro privado. Ex. hospital destinado ao atendimento 
da população carente. 
CABM vê como “bastante nebulosa a caracterização da parceria na modalidade administrativa”, porquanto nesse caso inexiste o pagamento de tarifa propriamente dita, eis 
que, nos termos legais, apenas o Estado fará desembolsos, substituindo-se aos verdadeiros usuários, quais sejam as pessoas destinatárias do serviço. 
 
Não se nota, pois, grande diferença entre essa espécie de concessão e um mero ajuste de empreitada, quando a Administração contrata serviços, que não públicos, de 
particulares. Não à toa denomina-o o autor de “falsa concessão”, externando sua crença de que a lei teve como verdadeiro objetivo “realizar um simples contrato de prestação 
de serviços – e não uma concessão -, segundo um regime diferenciado e muito mais vantajoso para o contratado que o regime geral de contratos” (vide benefícios). 
De sua parte, MSZDP concorda sobre a obscuridade do conceito desta modalidade de concessão – no que é também acompanhada por JCSF, que refere-se à “expressão 
vaga e de difícil inteligência” -, observando, entretanto, que ela não poderá ser identificada como uma empreitada. Justifica seu entendimento, em boa medida, pelo fato de que 
nela o parceiro privado encontra-se sujeito a normas previstas nas Leis nº 8789/95 e nº 9074/95, ambas alusivas à concessão comum e disciplinadoras de delegações de 
serviços públicos. Assim, dando cumprimento ao disposto no art. 31 da primeira, o concessionário deverá prestar contas do serviço ao poder concedente e aos usuários. Nesse 
diapasão exemplifica: “a parceria público-privada não poderá ter por objeto só a construção de um hospital ou de uma escola (...); após a construção da obra deverá haver a 
prestação de serviço de que a Administração seja usuária direta ou indireta; a idéia bastante provável é que deverá haver gestão do serviço pelo parceiro privado”. 
Vide art. 2º, § 4º, III, da Lei nº 11.079/04, que veda “a celebração de contrato de parceria público-privada que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o 
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.” 
A Lei nº 11.688, de 19 de maio de 2004, instituiu o Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de São Paulo e A lei nº 10.474, de 12 de junho de 2013 
(Regulamentada pelos Decretos nº 20.707/2013 e 50.950/2014) institui o Programa Municipal de Parcerias Público-Privadas do Município de Sorocaba. 
 
OUTRAS PARCERIAIS 
 
TERCEIRIZAÇÃO 
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a terceirização, em seu sentido específico, diz da "modalidade de transferência de atividades materiais da Administração 
a terceiros, sempre que estas não demandem o exercício de poder estatal" . 
Materializa-se com a contratação de serviços de terceiros, necessários ao desempenho de atividade-meio da Administração Pública. A vantagem deste instituto reside 
notadamente na redução de encargos diretos e indiretos de pessoal. Com a terceirização, os serviços estatais deixam de ser prestados por servidores públicos e passam a ser 
desempenhados por empregados de empresas privadas. 
Entenda-se, porém, que a terceirização não se confunde com a contratação de pessoal para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público (art. 37, 
IX, CF), assim na medida que tais contratados adquirem a condição de servidores públicos, ocupantes de função pública, diretamente subordinados ao Poder, órgão ou 
entidade contratante. 
Da mesma forma, também não deve ser confundida com o agenciamento de mão-de-obra, ou seja, com a locação de trabalhadores, que é ilegal, assim na medida que tal 
procedimento se apresenta afrontoso ao art. 9º da CLT, já que se prestaria unicamente a desonerar a contratante de encargos trabalhistas. 
A terceirização lícita é, pois, aquela em que não haja elementos de relação de emprego entre o contratante e o trabalhador, principalmente a subordinação hierárquica (art. 
3º da CLT); é aquela em que o contratante quer o resultado, o produto, na forma e no tempo contratados. 
No âmbito da Administração Pública é perfeitamente possível a terceirização como contrato de prestação de serviços dependente de licitação o que, aliás, sempre foi feito 
sem que se empregasse o termo terceirização. 
A Lei nº 8.666/93, no art. 10, permite que as obras e serviços sejam prestados por execução direta ou indireta, esta última sob os regimes de empreitada ou tarefa. Além 
disso, o art. 6º, inciso II, define o serviço como "toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais". 
Na esfera federal, em decorrência de uma colocação do Tribunal de Contas da União, foi baixado o Decreto nº 2.271, de 07-07-97, que dispõe sobre a contratação de 
serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. O art. 1º estabelece quais as atividades que devem ser executadas, de preferência, por execução 
indireta, abrangendo as de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção 
de prédios, equipamentos e instalações. No § 2º, determina que "não poderão ser objeto de execução indireta atividades inerentes às categorias funcionais 
abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no 
âmbito do quadro geral de pessoal". Mesmo nesses casos, deflui do art. 3º que o objeto da contratação não é o fornecimento de mão-de-obra mas a prestação de serviços 
pela empresa