Direito Administrativo Parte Geral II

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“O conhecimento quando compartilhado é 
muito melhor, pois, todos são beneficiados 
com novas formas de enxergar o mundo” 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Licitação, Contrato Administrativo, Serviço Público, 
Poder de Polícia, Desapropriação, Bens Públicos e 
Discricionariedade Administrativa e Controle Judicial 
 
 
www.direitoesquematizado.com 
 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
LEIS QUE IREMOS ESTUDAR 
Lei nº 8666/93 – Lei de 
Licitação e de Contratos 
Administrativos 
Lei nº 10.520/02 – Estendeu a 
todas as esferas 
administrativas a modalidade 
pregão (Antes era por Decreto 
da União) 
Decreto 5.450/05 – Define o 
procedimento a ser adotado 
para o pregão eletrônico 
Lei Complementar nº 123/06 – 
Micro empresa e empresa de 
pequeno porte 
 
Lei Complementar nº 147/14 – 
Altera em alguns aspectos a 
Lei nº 123/06 
Lei nº 12.462/11 - RDC 
 
LICITAÇÃO 
CONCEITO 
É o procedimento obrigatório que antecede o contrato administrativo. Visando obter a proposta mais 
vantajosa para a Administração Pública, através de uma seleção imparcial conforme preceitua o art. 3º da Lei 
nº 8.666/93 
Art. 3º - A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da 
proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será 
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da 
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento 
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos 
 
CONCEITOS DOUTRINÁRIOS DE LICITAÇÃO 
Conceitos de Licitação de alguns autores: 
Celso Antônio Bandeira de Mello: “Licitação é um certame que as entidades governamentais devem 
promover e no qual abre disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de 
conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais adequada as conveniências públicas” 
Hely Lopes Meirelles: “É o procedimento administrativo mediante o qual a administração pública seleciona a 
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” 
Maria Silvia Zanela di Pietro: “O procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da 
função administrativa, abre a todos os interessados que se sujeitam as condições fixadas no instrumento 
convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais 
conveniente para a celebração do contrato” 
Procedimento – É uma sequência ordenada de atos administrativos. Não é um ato isolado e nem um 
processo “termo técnico no sentido de relação jurídica” 
 
 
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PRINCÍPIOS DAS LICITAÇÕES 
Isonomia 
Significa dar tratamento igual a todos os 
interessados na licitação. É condição essencial 
para garantir competição em todos os 
procedimentos licitatórios 
Competitividade 
Não podem ter medidas que comprometam o 
caráter competitivo do certame 
Vinculação ao Instrumento Convocatório 
No ato convocatório constam todas as normas e critérios aplicáveis à licitação. É por meio dele que o Poder 
Público chama os potenciais interessados em contratar com ele e apresenta o objeto a ser licitado, o 
procedimento adotado, as condições de realização da licitação, bem como a forma de participação dos 
licitantes. Nele devem constar necessariamente os critérios de aceitabilidade e julgamento das propostas, 
bem como as formas de execução do futuro contrato. O instrumento convocatório apresenta-se de 2 formas: 
Edital e Convite. O primeiro é utilizado nas modalidades concorrência, pregão, concurso, tomada de preços 
e leilão. Já a segunda é a apenas utilizado na modalidade convite 
 
Julgamento Objetivo 
Esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório 
para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de 
critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria Administração 
 
Indistinção 
São vedadas as preferências de naturalidade, à 
sede e ao domicílio dos licitantes. Nunca pode 
participar uma cidade específica da licitação 
Inalterabilidade do Edital 
Após sua publicação não pode ser alterado. Se 
alterar deve ser publicado e aberto novo prazo 
 
Sigilo das Propostas 
Os envelopes de propostas NÃO podem ser 
abertos antes do momento adequado 
Vedação à Oferta de Vantagens 
É proibida a elaboração de propostas 
vinculadas as ofertas de outros licitantes 
Obrigatoriedade 
A CF obriga todos os órgãos da Administração 
Direta e todas as entidades da Administração 
Indireta a realizar licitação para seus contratos de 
obras, serviços, compras e alienações (Art. 37, 
XXI da CF), bem como para a concessão e 
permissão de serviços públicos (Art. 175 CF) 
Formalismo Procedimental 
As regras são definidas pelo Legislador, nunca o 
administrador público poderá descumpri-las ou 
alterá-las 
Adjudicação Compulsória 
Obriga a Administração Pública atribuir o objeto 
da licitação ao vencedor do certame 
 
 
 
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PRESSUPOSTOS 
PRESSUPOSTOS LÓGICOS: Pluralidade de 
Ofertantes e Objeto. Se NÃO ocorrer a 
contratação se dará por inexigibilidade 
PRESSUPOSTO JURÍDICO: Caracteriza pela 
conveniência e oportunidade. Há casos que a 
licitação NÃO atende ao interesse público. Ex.: É 
feita uma licitação para aquisição de 
medicamentos, quando chegou a parte de fazer a 
contratação, recebe do governo federal um lote 
dos equipamentos que haviam sidos solicitados, 
dessa forma será revogada a licitação dos 
medicamentos 
PRESSUPOSTO FÁTICO: É a exigência de 
comparecimento dos interessados na licitação. 
Na ausência desse pressuposto a licitação será 
deserta, podendo a administração contratar 
através de dispensa de licitação 
OBJETO LICITÁVEL: O objeto imediato é a busca 
pela melhor proposta. O objeto mediato é aquilo 
que a Administração pretende contratar 
 
 
MODALIDADES DE LICITAÇÃO 
A Lei nº 8.666/93, em seu art. 22, prevê 5 Modalidades de Licitação. Entretanto com a Lei nº 10.520/02 
criou mais uma modalidade de licitação. Desta forma as modalidades que iremos estudar são: 
CONVITE 
TOMADA DE PREÇO 
CONCORRÊNCIA 
CONCURSO 
LEILÃO 
PREGÃO 
CONVITE 
Podem PARTICIPAR: Cadastrados ou Não Escolhidos e Convidados em Número mínimo de 3 
A Administração afixará o instrumento convocatório em local apropriado, podendo participar interessados 
cadastrados desde que manifestem interesse com antecedência de 24 HORAS, para compras de até 80 mil 
e obras e serviços de engenharia com o valor de até 150 mil 
O instrumento convocatório é a CARTA CONVITE 
A cada nova licitação do mesmo objeto, deverá ser convidado ao menos mais 1 Licitante cadastrado, sob 
pena de nulidade do certame 
Na hipótese de NÃO existir 3 possíveis interessados por clara limitação de mercado deverá ser justificado 
pelo contratante 
É VEDADO o parcelamento de compras, serviços ou obras quando o objeto e o local for o mesmo e a 
soma destes poderia resultar no valor de outra modalidade 
Nos casos em que couber convite, a Administração poderá realizar tomada de preços ou em qualquer caso 
concorrência pública 
PRAZO: 5 DIAS ÚTEIS da emissão da carta convite 
 
 
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TOMADA DE PREÇO 
Podem PARTICIPAR: Interessados Cadastrados ou se não cadastrados, que atendam as condições até 3 
dias antes dos envelopes se cadastrando 
É adotada para OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA de valor até 1,5 MILHÃO (Art. 23, I, b); ou para 
COMPRAS E OUTROS SERVIÇOS de valor até 650 MIL (Art. 23, II, b) 
Contudoem razão § 8º do art. 23, incluído pela Lei nº 11.107/05, no caso de consórcios públicos, irá 
aplicar esse valor em DOBRO quando for formado por até 3 Entes Federativos, e o TRIPLO, quando 
formado em maior número 
PRAZO: 30 DIAS (melhor técnica ou técnica e preço) e 15 DIAS corridos para menor preço, a partir da 
publicação do edital 
 
CONCORRÊNCIA 
Pode ser utilizada para QUALQUER VALOR DO SEU OBJETO 
A concorrência é modalidade obrigatória nos seguintes casos: 
 Para Obras e Serviços de Engenharia ACIMA DE 1,5 MILHÃO 
 Para Compras de Serviço ACIMA DE 650 MIL 
 Na Compra ou Alienação de Bens Imóveis, qualquer que seja o seu valor, ressalvado o disposto 
no art. 19 da Lei 
 Na Concessão de Direito Real de Uso 
 Nas Licitações Internacionais 
 Nas Alienações de Bens Móveis quando o valor por SUPERIOR a 650 MIL 
 Para Registro de Preços, porém ressalvado a possibilidade de utilização do pregão 
Podem PARTICIPAR: Quaisquer interessados que na fase inicial da habilitação preliminar comprovem 
possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital 
Para a execução de seu objeto e garantia de ampla publicidade, a concorrência é obrigatória para objeto de 
grande vulto 
PRAZO: 45 DIAS CORRIDOS para melhor técnica ou técnica e preço; e 30 DIAS para melhor preço 
 
Desta forma, para melhor visualização, independente do valor a licitação é obrigatória para: 
Compras e alienação de imóveis 
Concessões de Direito real de uso 
Licitações Internacionais 
Contratos de Empreitada Local 
Concessão de Serviço Público 
Registro de preços (Art. 15 da Lei de Licitação) 
OBS.: Podem participar interessados que na fase inicial de habilitação comprove possuir os requisitos 
mínimos de qualificação 
Devido ao valor poderá ser na modalidade mais rigorosa 
 
 
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CONCURSO 
Art. 22, §4º da Lei 8.666/93 
É a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a escolha do trabalho técnico, científico ou 
artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios 
constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 DIAS CORRIDOS 
OBS.: Não se confunde com concurso público para provimento de cargo, pois aquele cumpre a função de 
provimento de cargos públicos, através de provas ou provas e títulos 
 
LEILÃO 
Art. 22, §5º da Lei 8.666/93 
Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens imóveis inservíveis 
para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de 
bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliação 
Podem participar quaisquer interessados para a venda de bens: 
 Móveis Inservíveis – Bens que a Administração Pública não necessita mais, ou seja, não têm mais 
utilidade para o Estado, mas tem ou poderão ter utilidade para os particulares 
 Imóveis oriundos de Proc. Judicial ou Dação 
 Produtos legalmente Apreendidos ou Penhorado 
PRAZO: 15 DIAS CORRIDOS, a partir da publicação do edital 
O julgamento será pelo maior lance ou oferta 
 
CONSULTA 
É exclusiva da Anatel 
Será realizada mediante procedimento próprio, conforme Lei 9.472/97 para quaisquer interessados. É vedada 
para obras e serviços de engenharia 
PRAZO: Não mencionado na Lei 
 
PREGÃO 
Criado pela Lei 10.520/02, vale para todas as esferas federativas e utilizada na contratação de bens e 
serviços comuns 
O art. 1º, §único da Lei 10.520/02 considera bens e serviços comuns, independentemente de valor, aqueles 
cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de 
especificações usuais no mercado 
Nesta modalidade importa a natureza daquilo que será contratado, visando a qualidade e economicidade 
 
 
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O pregão é opcional, podendo ser utilizada qualquer outra modalidade, porém o art. 4º do Decreto nº 
5.450/05, tornou obrigatória no âmbito federal a modalidade pregão, devendo ser adotada preferencialmente 
a forma eletrônica 
Para utilizar a forma presencial faz-se necessário a justificativa expressa da autoridade competente 
PRAZO: Entre a publicação do edital e a abertura dos envelopes será de 8 DIAS ÚTEIS 
 
FASES DA LICITAÇÃO 
A licitação é dividida em 2 FASES, uma INTERNA que acontece antes da publicação do edital e uma 
EXTERNA, após a publicação do edital 
 
FASE INTERNA 
Compõe-se por procedimentos formais, tais como Elaboração do Edital, Definição do Tipo e Modalidade de 
Licitação (tudo executado por uma comissão de licitação): 
1. Requisição do Objeto 
2. Cotação (para extrair a média de valores) 
3. Justificativa para Contratação 
4. Autorização da Autoridade Competente 
5. Reserva de Cotação Orçamentária 
6. Elaboração de Edital e Minuta do Contrato – Quem elabora é a comissão do certame 
7. Parecer Jurídico para Aprovação 
OBS.: Na ausência de qualquer de um desses requisitos o certame é NULO 
EDITAL 
Ele é considerado a Lei da licitação e do contrato o qual deve ser rigorosamente cumprido sob pena de 
nulidade, é aqui que se aplica o princípio de vinculação ao instrumento convocatório. Exemplo de 
descumprimento: Esquecer o 5% da caução (Recolher) 
Em outras palavras, o Edital é o ato pelo qual a Administração Pública faz uma oferta de contrato a todos 
os interessados que atendam às exigências nele estabelecidas. É o Instrumento Convocatório 
Depois de verificada a necessidade de aquisição ou contratação de obra ou de serviço pela 
Administração, inicia-se o procedimento licitatório com vários procedimentos internos que culminam no 
EDITAL ou CONVITE 
Edimur Ferreira de Faria: "A fase interna da licitação é fundamental no procedimento. Entretanto, nem 
sempre se lhe dá o destaque e a importância que merece. A inobservância ou negligência de formalidades 
prescritas na lei e regulamento pode conduzir ao fracasso do certame, abortando-o no curso de sua 
formação" 
 
 
 
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FASE EXTERNA 
Inicia-se com a divulgação ao público da licitação, sucedida pelas subfases: Habilitação/Apresentação de 
Propostas e Documentos, Classificação e Julgamento, Homologação e Adjudicação 
1. Publicação do Edital 
2. Sessão Pública de Entrega e Abertura dos Envelopes 
3. Abertura do Envelope de Habilitação 
4. Prazo de Recurso 
5. Abertura do Envelope da Proposta 
6. Prazo de Recurso 
7. Homologação 
8. Adjudicação 
 
PUBLICAÇÃO DO EDITAL 
A publicação do Instrumento Convocatório é o meio de divulgação da existência da licitação 
"Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade..." (art. 41, §1º da Lei 
8.666/93). Ou seja, tanto o licitante quanto o cidadão comum podem impugnar o Edital 
Nada impede que o licitante que oferece a impugnação continue participando do certame. Seu Direito de 
participação permanece até o trânsito em julgado da impugnação 
 
HABILITAÇÃO 
È a entrega em sessão pública dos envelopes contendo a documentação prevista no Instrumento 
Convocatório. Os documentos exigidos estão elencados no art. 27 da Lei nº 8.666/93 
Desta forma apura-se (de forma subjetiva) a idoneidade e capacidade dos licitantes para executar o objeto 
do futuro contrato através da apresentação das propostas e dos documentos 
Neste momento do procedimento ocorre a averiguação da habilitação jurídica, qualificação técnica e 
financeira, regularidade fiscal e trabalhista dos participantes da licitação. Essas condições são: 
- Pessoa Física: Cédula de 
identidade 
- Empresas Individuais: 
Registro comercial 
- LTDA: Contrato social 
registrado na Junta Comercial 
- S/A: Estatuto social registrado 
na Junta Comercial + 
documento de eleição dosadministradores 
- Sociedades Civis: Ato 
constitutivo registrado no 
cartório de registro de pessoas 
jurídicas 
- Empresas Estrangeiras: 
Decreto de autorização e ato 
de registro ou autorização para 
funcionamento expedido pelo 
órgão competente 
 
 
 
 
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JULGAMENTO 
Após serem habitados os licitantes terão seus envelopes de propostas abertos desde que decorrido o 
prazo de interposição de Recurso 
O Julgamento será objetivo de acordo com o tipo da licitação (melhor técnica, técnica e preço, maior lance 
ou oferta e a de menor preço) 
A Comissão de Licitação julgará o vencedor 
HOMOLOGAÇÃO 
É o ato de controle da autoridade hierarquicamente superior à Comissão de Licitação que analisa todo o 
procedimento, inclusive em sua fase interna, para verificar se encontra-se em conformidade com as 
exigências legais 
Nesta subfase pode ocorrer a aprovação do procedimento (homologação), ou a reprovação do 
procedimento (revogação ou anulação) nos casos em que houver algum vício 
Fica a critério da autoridade competente revogar por razoes de interesse público 
ADJUDICAÇÃO 
A adjudicação é o ato final do procedimento administrativo de licitação 
Constitui o ato declaratório, pelo qual a mesma autoridade pública competente para homologar, atribui de 
maneira formal ao vencedor do certame o objeto da licitação 
Através da adjudicação, a Administração convoca o vencedor para assinar o contrato administrativo. É ato 
vinculado visto que a Administração fica impedida de contratar com terceiro que não seja o vencedor do 
certame 
REEXAME DOS ATOS (RECURSO) 
Prazo de Recurso são 5 DIAS ÚTEIS para todas as modalidades, exceto convite que será de 2 DIAS 
 
Inversão de Fases no Pregão 
Na modalidade pregão a abertura dos envelopes de proposta ocorre antes da abertura de envelope de 
habilitação 
Aberto as propostas, a de menor valor, junto com 3 outras propostas de no máximo 10% do valor da 1ª 
classificada irão para fase de lances, após essa fase com a classificação do vencedor, será aberto o 
envelope de habilitação do mesmo. Estando habilitado o próprio pregoeiro realiza a adjudicação do objeto 
do certame. Em sequencia os autos são remetidos a autoridade competente para homologação 
encerrando aqui o procedimento licitatório 
 
 
 
 
 
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CONTRATO ADMINISTRATIVO 
Conceito - Acordo de vontades, firmado livremente entre as partes para criar obrigações e direitos 
recíprocos 
Em outras palavras, o Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração, agindo nessa qualidade, 
firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse 
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração 
Hely Lopes Meirelles: “Em princípio todo contrato é negócio jurídico bilateral e comutativo, isso é, realizado 
entre pessoas que se obrigam a prestações mútuas e equivalentes em encargos e vantagens” 
 
 
CARACTERÍSTICAS 
Consensual: Acordo de vontades, e não um ato unilateral e impositivo da Administração 
Formal: Expressado por escrito e com requisitos especiais 
Oneroso: Remunerado na forma convencionada 
Comutativo: Estabelece compensações recíprocas 
Intuitu Personae: Deve ser executado pelo próprio contratado, vedadas, em princípio, a sua substituição por 
outrem ou a transferência de ajuste 
 
MODALIDADES de Contratos Administrativos 
CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Trata-se do ajuste levado a efeito pela Administração Pública com um 
particular, que tem por objeto a construção, a reforma ou ampliação de certa obra pública. Tais contratos 
só podem ser realizados com profissionais ou empresa de engenharia, registrados no CREA 
• Pela EMPREITADA, atribui-se ao particular a execução da obra mediante remuneração previamente 
ajustada 
• Pela TAREFA, outorga-se ao particular contratante a execução de pequenas obras ou parte de obra 
maior, mediante remuneração por preço certo, global ou unitário 
 
CONTRATO DE SERVIÇO - Trata-se de acordo celebrado pela Administração Pública com certo particular. 
São serviços de demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, 
manutenção, transporte, etc. Não podemos confundir contrato de serviço com contrato de concessão de 
serviço. No Contrato de Serviço a Administração recebe o serviço. Já na Concessão, presta o serviço ao 
Administrado por intermédio de outrem 
 
 
 
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CONTRATO DE FORNECIMENTO - É o acordo através do qual a Administração Pública adquire, por 
compra, coisas móveis de certo particular, com quem celebra o ajuste. Tais bens destinam-se à realização 
de obras e manutenção de serviços públicos. Ex. Materiais de consumo, produtos industrializados, 
gêneros alimentícios, etc 
 
CONTRATO DE GESTÃO - É o ajuste celebrado pelo Poder Público com órgão ou entidade da 
Administração Direta, Indireta e entidades privadas qualificadas como ONG’s 
 
CONTRATO DE CONCESSÃO - Trata-se de ajuste, oneroso ou gratuito, efetivado sob condição pela 
Administração Pública, chamada CONCEDENTE, com certo particular, o CONCESSIONÁRIO, visando 
transferir o uso de determinado bem público. É contrato precedido de autorização legislativa 
 
CLÁUSULAS NECESSÁRIAS 
Objeto 
Regime de Execução 
Preço, Condições de Pagamento 
Prazos de Início e Conclusão 
Casos de Rescisão 
Foro Competente 
Garantias: Caução, título da dívida pública, fiança, 
seguro. Até 5% do valor do contrato. Para grande 
vulto até 10% 
 
TEORIA DA IMPREVISÃO 
Será aplicada quando houver necessidade de revisão por fatos supervenientes e imprevistos durante a 
execução: Ex.: 
1 – Fato do príncipe, o qual incide para toda a sociedade. Alteração no cálculo do imposto 
2 – Fato da administração: Incide sobre um fato diretamente. Ex. Desapropriação 
3 – Caso fortuito ou força maior 
 
EXTINÇÃO DO CONTRATO 
Pode ser feito por termo 
Encampação é uma forma de extinção de contrato, não tem culpa das concessionárias 
Caducidade é culpa da concessionária 
Extinção dos Contratos Administrativos: 
1) Administrativa: Ato unilateral; 
2) Rescisão Amigável; 
3) Judicial; 
4) De Pleno Direito (Por fato superveniente) 
 
 
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SERVIÇO PÚBLICO 
Serviço público é um conjunto de atividades e serviços ligadas à Administração Estatal através de seus 
agentes e representantes, mas também exercida por outras entidades, mesmo que particulares, sempre 
visando promover o bem-estar à disposição da população 
Para a fruição direta por seus membros individualmente. Estas atividades, prestadas pelo Estado para 
a sociedade, são desempenhadas pelos funcionários públicos que estão integrados nas Entidades 
Governamentais, tais como entidades político-administrativas, de direito público e de segurança pública 
Serviço público para a jurista brasileira Maria Sylvia di Pietro é “Toda atividade material que a lei atribui ao 
Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer 
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público” 
 
Formas de Prestação 
DIRETA ou CENTRALIZADA – Quando estiver 
sendo prestado pela Administração Direta do 
Estado 
 
 
INDIRETA ou DESCENTRALIZADA – Ocorre 
quando NÃO estiver sendo prestada pela 
Administração Direta do Estado, esta o 
transferiu, descentralizou a sua prestação para a 
Administração Indireta ou terceiros fora da 
Administração 
 
Modalidades de Descentralização 
Outorga – Quando ocorre a transferência para 
terceiros (administração indireta) da titularidade e 
da execução do serviço público 
Delegação – Quando transfere para terceiros 
(concessionárias e permissionárias) só a 
execuçãoDiferença de Desconcentração 
DESCENTRALIZAR é tirar do centro e transferir um serviço da Administração Direta para terceiros, 
podendo estes estar dentro ou fora da Administração 
DESCONCENTRAR é transferir a prestação de um serviço de um órgão para outro dentro da própria 
Administração Direta 
 
Princípio dos Serviços Públicos 
a) Continuidade 
b) Cortesia 
c) Eficiência 
d) Segurança 
e) Atualidade 
f) Regularidade 
g) Modicidade 
h) Generalidade 
 
 
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Princípio Básico é o da continuidade dos serviços públicos, o qual só pode ser interrompido em caso de 
emergência, por ordem técnica ou de seguranças nas instalações e em caso de inadimplemento do 
usuário 
OBS.: Para os Tribunais o serviço NÃO pode ser interrompido 
Intervenção 
O objetivo é verificar se há qualquer tipo de irregularidade nos contratos de serviços prestados por 
terceiros 
Se constatar a irregularidade, o contrato será EXTINTO, caso contrário o serviço será retomado pelo 
concessionário, o qual receberá indenização se sofrer prejuízo. 
A intervenção será feita por Decreto no PRAZO DE 180 DIAS 
 
Modalidade 
a) Próprios – Não os serviços públicos inerentes à soberania do Estado, como a Defesa Nacional ou a 
Polícia Judiciária 
b) Utilidade Pública – São os considerados úteis ou convenientes, como o Transporte Coletivo e o 
Fornecimento de Energia 
c) Gerais – uti universi – São os prestados à sociedade em geral, como a defesa do território 
d) Específicos – uti singuli – Individualizáveis – São também serviços prestados a todos, mas com 
possibilidade de identificação dos beneficiados. Pode ser: 
I) Compulsório – são os serviços que não podem ser recusados pelo destinatário, se remunerados 
será por taxa. O não pagamento do serviço não autoriza a supressão do mesmo, sendo somente 
autorizada a cobrança executiva 
II) Facultativo – são os serviços que o usuário pode aceitar ou não, como o transporte coletivo, pagos 
por tarifa 
e) Adequados – Serviços adequados são os executados de acordo com os princípios específicos do 
serviço público 
 
Delegação do Serviço Público 
Concessão e Permissão dos Serviços Públicos: 
 
Concessão 
É a delegação de sua prestação feita pelo poder concedente mediante licitação na modalidade 
concorrência à pessoa que demonstre capacidade para seu desempenho por sua conta e risco por prazo 
determinado 
 
 
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Responsabilidade 
A concessionária responde por qualquer prejuízo causado a terceiros de forma objetiva. A Administração 
Direta, responde subsidiariamente 
 
Tarifa 
É a fonte de renda das concessionárias, não é tributo, tendo seu valor inicialmente estabelecido na 
Proposta apresentada no certame licitatório 
 
Revisão das Tarifas 
Quando surgir fatos imprevisíveis e supervenientes. A finalidade é manter o equilíbrio econômico e 
financeiro 
Extinção 
Termo - Extinção Natural (fim de contrato) 
Encampação - Por razões de interesse público, 
sem o concessionário dar causa. Cabe 
indenização 
Caducidade - Descumprimento por parte da 
concessionária. Pode ser feito por Decreto 
Rescisão - Descumprimento por parte do poder 
concedente. A iniciativa será da concessionária 
mediante ação judicial 
Anulação - Por nulidade, efeito ex tunc (retroage) 
Falência - Sem condições financeiras para cumprir 
o contrato 
 
Reversão de Bens 
Passagem de bens do concessionário para o patrimônio público ao término do contrato, pode ocorrer em 
qualquer hipótese de extinção 
 
Permissão 
É a delegação a título precário, mediante licitação feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica 
que demonstrem capacidade de desempenho por sua conta e risco. 
 
Para Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro e Celso Antonio Bandeira de Mello: 
“Concessão é uma espécie de contrato administrativo destinado a transferir a execução de um serviço público 
para terceiros; permissão é ato administrativo, unilateral e precário” 
 
 
 
 
 
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Diferenças entre Concessão e Permissão: 
CONCESSÃO PERMISSÃO 
Estável Precário 
Exige autorização legislativa Não exige autorização legislativa 
Concorrência Qualquer modalidade 
Prazo determinado Prazo indeterminado 
Pessoas jurídicas Pessoas físicas e jurídicas 
 
 
PODER DE POLÍCIA 
É um Poder que a Administração Pública dispõe para, nos limites da ordem jurídica, resguardar os interesses 
da coletividade ante os interesses individuais, visando compatibilizar e adequar estes interesses com o 
bem estar geral da sociedade. Desta forma tem por finalidade atender sempre o interesse público 
Conceitos de Doutrinadores 
Conceitos da Maria Silvia Zanella de Pietro: Conceito Clássico – “A atividade Estatal que limitava o 
exercício dos direitos individuais em benefício da segurança” / Conceito Moderno – “Atividade do Estado 
consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público” 
Conceito de Hely Lopes Meirelles: “Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública 
para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da 
coletividade ou do próprio Estado” 
Conceito de Celso Antonio Bandeira de Mello: “A atividade da Administração Pública, expressa em atos 
normativos ou concretos, de condicionar com fundamento em supremacia geral e na forma da Lei, a liberdade 
e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo 
coercitivamente aos particulares um dever de abstenção a fim de conformar-lhes os comportamentos aos 
interesses sociais consagrados no sistema normativo” 
O Poder de Polícia, longe de ser apenas uma faculdade, é um dever e uma atribuição da Administração 
Pública, da qual ela não pode renunciar nem transigir 
Num Sentido Amplo, poder de polícia é toda atividade estatal que condiciona a liberdade e a propriedade 
visando adequá-las aos interesses coletivos. Abrange tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivo 
Num Sentido Estrito, poder de polícia é aquela atividade administrativa, a cargo dos órgãos e das entidades 
da Administração Pública, que se destina a condicionar e restringir o exercício das liberdades individuais 
e o uso, gozo e disposição da propriedade, ajustando os objetivos aos interesses coletivos e ao bem-estar 
social da comunidade. Refere-se ao poder de polícia administrativa 
 
 
16 
O Poder de Polícia Administrativa é inerente a toda Administração Pública (União, DF, Estados e 
Municípios), não se confunde com a polícia judiciária e a polícia de manutenção da ordem (polícia civil e militar) 
Polícia Judiciária age de acordo com o direito 
processual penal (CPP) e incide sobre pessoas 
Polícia Administrativa incide sobre bens, direitos 
ou atividade 
Sendo assim Polícia Militar e Civil são para assegurar aplicação da lei penal, o que não é a mesma coisa 
que poder de polícia, NÃO CONFUNDA! 
 
O poder de polícia está se contrapondo aos Direitos Fundamentais? Há uma conformidade ou uma 
contraposição? 
Se o norte do Estado é cumprir e concretizar os Direitos Fundamentais, não pode ser contraditório o poder 
de polícia, sendo que o poder de polícia serve para a finalidade de contensão da liberdade e propriedade 
Desta forma a finalidade do poder de polícia é garantir os Direitos Fundamentais 
Seu fundamento encontra no Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado 
 
O Poder de Polícia pode ser Preventivo ou Repressivo: 
PREVENTIVO – Atuação prévia da Administração 
Pública. Ex.: Alvará de porte de arma, licenciamento 
ambiental 
REPRESSIVO – Sanção. Ex.: Multa administrativa 
 
O poder de polícia seexterioriza através de ato administrativo concreto. Ex.: Multa, ou por regulamento, que 
são as normas 
Meios de Atuação do Poder de Polícia 
a) Atos Normativos: Lei que cria limitações administrativas podem também ser através de Decretos, 
Resoluções, Portarias e Instruções 
b) Atos Administrativos: Sendo a Lei aplicada ao caso concreto compreendendo medidas preventivas e 
medidas repressivas com a finalidade de coagir o infrator a cumprir a Lei 
Características
 Discricionariedade – É um meio de ação 
mais adequado para aplicação da sanção 
cabível 
 Auto Executoriedade – Executar através 
de seus próprios meios sem recorrer ao 
Judiciário 
 Coercibilidade – É indissociável da auto 
executoriedade. Para Hely Lopes Meirelles 
é a imposição coativa das medidas 
adotadas pela Administração 
 
 Limites – Deve ser exercido para atender 
interesse público, se desviar deste intento 
para beneficiar ou prejudicar pessoas, 
incidirá em desvio de poder. Acarretando 
nulidade do ato, deve-se atentar ao 
Princípio da Legalidade e da Razoabilidade 
e do núcleo essencial ao direito individual
 
 
17 
Art. 78 do CTN - Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício 
de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão 
competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei 
tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. 
 
QUESTÕES PARA FIXAR A MATÉRIA 
1) Explique a natureza jurídica da Permissão 
2) Diferencie concessão e Permissão de Serviços Públicos 
3) O que se entende por Permissão de Serviços Públicos 
4) Discorra sobre as formas de extinção de Permissão 
5) Explique o conceito de Poder de Polícia mencionado no art. 78 CTN 
6) Qual a diferença entre o conceito clássico e Moderno de Maria Sylvia Z. di Pietro 
7) Descreva Polícia Administrativa e Judiciária e sua diferença. Cite exemplo 
8) Quais as características do Poder de Polícia? 
9) Quais os limites do Poder de Polícia? 
10) Cite um caso prático de Poder de Polícia mencionado em aula 
 
DESAPROPRIAÇÃO 
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a 
propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante o 
pagamento de indenização (Carvalho Filho) 
Conceitos 
Celso Antonio: “Desapropriação se define como o procedimento através do qual o poder público fundado em 
necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem 
certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário mediante indenização prévia, justa e pagável 
em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que por estarem desacordo com a função 
social legalmente caracterizada para esse, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em 
parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real” 
Marçal Justin Filho: “Entende que a desapropriação não se trata de um procedimento, mas sim de um ato 
estatal unilateral que pressupõe o procedimento prévio, tratando-se dessa forma do resultado deste 
procedimento. É unilateral, pois a vontade do poder público se impõe à do proprietário do bem, que poderá 
apenas discordar quanto ao valor da desapropriação, mas não dela em si, podendo tal entrave ser resolvido 
na esfera judicial” 
 
 
18 
Características da Desapropriação 
OBJETO – São tanto os bens móveis quanto os bens imóveis, públicos ou privados, corpóreos ou 
incorpóreos. Exceção: Dinheiro ou moeda corrente nacional, não podem ser desapropriados 
SUJEITO – No polo ativo o Poder Público, no polo passivo o particular proprietário do bem ou do 
direito do objeto da desapropriação. Pode ser PESSOA FÍSICA ou JURÍDICA, pública ou privada 
CADUCIDADE - 5 ANOS nos casos de necessidade pública ou utilidade pública; 2 ANOS nos casos de 
interesse social. A declaração pode ser renovada 1 ANO após o prazo da caducidade 
Pressupostos 
Necessidade Pública: Quando ocorre um problema inadiável 
Utilidade Pública: Quando a utilização do bem for conveniente e vantajosa ao interesse público 
Interesse social: Necessário para melhoria da qualidade de vida da população 
Procedimento 
2 FASES: Declaratória e Executória 
É na fase DECLARATÓRIA que tem por escopo a necessidade pública, a utilidade pública ou o interesse 
público 
Na EXECUTÓRIA ocorre a efetivação da manifestação de vontade da fase anterior. Essa fase subdivide-
se em Administrativa e Judicial 
Administrativa: Quando o Poder Público e Expropriado está de acordo com a desapropriação e 
indenização 
Judicial: Quando uma das partes NÃO concorda com a desapropriação ou a indenização 
Indenização 
Deve ser prévia, justa e em dinheiro 
Como se calcula: 
1. Valor do bem incluindo benfeitoria 
2. Lucros cessantes e danos emergentes 
3. Juros compensatórios 
4. Juros moratórios 
5. Honorários advocatícios 
6. Custas e despesas processuais 
7. Correção monetária 
8. Despesas relativas ao desmonte e 
transporte de mecanismos instalados e em 
funcionamento (em caso de bens móveis) 
 
Desapropriação Sancionatória 
A desapropriação urbanística sancionatória, prevista no art. 182, § 4º, III da CF, tem por objetivo adequar a 
propriedade urbana à sua função social. A função social da propriedade urbana é atendida, quando forem 
observadas as exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no plano diretor 
 
 
 
19 
Ocorre nos casos de: 
Descumprimento da Função Social da PROPRIEDADE URBANA – Exclusiva dos Municípios 
Disciplinada pela Lei nº 10.257/01 (Estatuto das Cidades), que regulamenta os arts. 182 e 183 da CF e 
estabelece diretrizes gerais da política urbana 
Procedimento: 
 Competência Exclusiva dos Municípios 
 É necessária a existência de um plano diretor que defina as exigências fundamentais de ordenação das 
cidades. O plano diretor é aprovado pela Câmara Municipal e obrigatório para cidades com mais de 20 mil 
habitantes. Porém o estatuto da Cidade com o objetivo de dar efetividade a função social da propriedade 
urbana, ampliou as exigências e tornou o plano diretor obrigatório para as Cidades integrantes de 
Regiões Metropolitanas e aglomerações urbanas; Áreas de interesse turístico; Áreas de influência de 
empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional 
 Tem que ser precedida de Lei Municipal específica para área incluída no plano diretor, determinando o 
parcelamento, a edificação ou utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não 
utilizado, devendo fixar as comissões e os prazos para implementação da referida obrigação 
 O proprietário deve ser notificado para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada 
no CRI. Recebida a notificação o PRAZO para protocolar o projeto é de 1 ANO, depois de aprovado, 2 
ANOS para iniciar as obras 
OBS.: Quando o empreendimento for de grande porte a Lei pode prever a conclusão em etapas 
 Desatendido a notificação e os prazos, o Município aplica o IPTU progressivo no tempo, mediante a 
majoração de alíquota pelo prazo de 5 ANOS consecutivos ou até que se cumpra a obrigaçãoDecorrido 5 ANOS sem cumprimento da obrigação, o Município poderá finalmente desapropriar 
OBS.: É uma desapropriação juridicamente possível, porém difícil de ser aplicada 
 
 
Descumprimento da Função Social da PROPRIEDADE RURAL – Exclusiva da União 
Essa modalidade de desapropriação está prevista no art. 184 da CF, como desapropriação-sanção, cujo 
alvo é o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social 
Conforme o art. 184 da CF é da competência privativa da União desapropriar tal imóvel rural, para fins 
de reforma agrária, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de 
preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 ANOS, a partir do segundo ano de sua 
emissão, e cuja utilização será definida em Lei. As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em 
dinheiro (Art. 184, §1º CF) 
A desapropriação é executada de 2 FORMAS: Amigável ou Judicialmente, pelo INCRA (Instituto Nacional 
de Colonização e Reforma Agrária) 
Segundo o art. 186 da CF, a função social é cumprida quando a propriedade rural atende aos seguintes 
requisitos: 
 
 
20 
 Aproveitamento Racional e Adequado 
 Utilização adequada dos Recursos Naturais disponíveis e Preservação do Meio Ambiente 
 Observância das disposições que regulam as Relações de Trabalho 
 Exploração que favoreça o bem-estar dos Proprietários e dos Trabalhadores 
Entretanto, MUITA ATENÇÃO!!!, pois a Desapropriação para fins de reforma agrária NÃO ATINGE a 
PEQUENA e MÉDIA Propriedade Rural, desde que o seu proprietário NÃO POSSUA OUTRA, com base no 
art. 185 da CF, ainda que não cumpram a função social 
OBS.: O processo obedece as normas específicas contidas na Lei Complementar nº 76/93 
 
Desapropriação de Gleba de Terras em que sejam Cultivadas Plantas Psicotrópicas 
Só equipara ao confisco, por não assegurar ao proprietário o direito a indenização. Os bens utilizados 
no cultivo também serão confiscados 
O cultivo de planta psicotrópica só é permitida exclusivamente a finalidades terapêuticas e cientificas 
com autorização do Ministério da Saúde 
O rol das plantas estão elencadas na Lei nº 8.257/91 
 
BENS PÚBLICOS 
Classificação: 
a) Bens de Uso Comum do Povo – Domínio Público do Estado. Ex.: Praça, avenida 
b) Bens de Uso Especial – Domínio Público do Estado. Ex.: Posto de saúde, escola 
c) Bens Dominicais - – Domínio Privado do Estado. Ex.: Terras do Município mas sem utilidade, podendo 
ser alienada 
 
Vamos estudar cada classificação dessa: 
DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO 
São os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial. Em razão da sua destinação e afetação, 
enquanto mantiverem essa comissão não podem ser objeto de compra, venda, doação ou permuta 
São características destes tipos de bens: Inalienabilidade, Imprescritibilidade, Impenhorabilidade e, não 
estão sujeitos à Usucapião 
 
Bens de Uso Comum do Povo 
São destinados por natureza ou por Lei, ao uso coletivo. Pode ser utilizados por todos em igualdade de 
condições sem necessidade de consentimento individualizado por parte da Administração. Ex.: Ruas, 
praças, estradas, rios, ilhas 
 
 
 
21 
Bens de Uso Especial 
Móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas 
atividades. Esses bens também podem estas afetadas a um serviço que abrange atividade de interesse 
geral, onde o poder público exerce autoridade e fiscalização. Nem sempre o uso é direto da Administração, 
podendo ser utilizado por particular como são os casos de: Mercado Municipal, Cemitério, Aeroporto, Terra 
dos Silvícolas 
Exemplos de bens de uso especial de uma forma geral: Imóveis onde estão instalados Repartições 
Públicas, bens móveis utilizados pela Administração, Museus, Bibliotecas, veículos oficiais 
 
DOMÍNIO PRIVADO DO ESTADO 
Bens Dominicais 
São os bens que constituem patrimônio da União, dos Estados, dos Municípios, como objeto de Direito 
pessoal ou real de cada uma dessas Entidades. Submete-se ao Direito Público e ao Direito Privado. Podem 
ter função patrimonial ou financeira, pois asseguram renda ao Estado 
Não cabem Usucapião e nem Penhora. Podem ser alienados se NÃO estiverem afetados a finalidade 
pública 
 
ALIENAÇÃO 
Bens de Uso Comum e de Uso Especial 
NÃO PODEM ser alienados por estarem afetados a fins públicos. Não serão objeto de relações jurídicas 
regidas pelo Direito Civil como: compra e venda, doação, permuta, hipoteca, locação e comodato 
Para serem alienados devem ser desafetados, ou seja, mudar de categoria para dominicais 
Esses bens podem ser objeto de alienação de uma entidade pública para outra através de Lei 
 
Bens Dominicais 
Não estando afetados a finalidade pública específica podem ser alienados 
Precisa ser demonstrado: 
 
Interesse público 
Prévia avaliação 
Licitação 
Autorização Legislativa (para bens imóveis) 
 
OBS: Para imóveis a licitação será na modalidade CONCORRÊNCIA PÚBLICA 
OBS².: Para móveis não é necessária autorização legislativa e a modalidade licitatória é o LEILÃO 
 
 
22 
USO DE BEM PÚBLICO POR PARTICULAR 
Os particulares exercem sobre os bens públicos diferentes formas de uso, sendo classificados da seguinte 
forma: 
1) Uso Normal ou Anormal 2) Comum ou Privativo 
 
1) USO NORMAL ou ANORMAL: 
Se dá pelo critério da conformidade ou não da utilização como destino principal a que o bem está 
afetado. 
Uso NORMAL: Conforme destinação principal do bem. Ex: Rua aberta à circulação 
Uso ANORMAL: Atende finalidades diversas ou acessórias da destinação principal. Ex: Rua utilizada em 
período determinado para festejo, comemoração e desfiles 
 
Em resumo, as situação anormais, podem ser autorizadas desde que não prejudiquem o uso normal 
do bem. É um ato discricionário do Poder Público e pode ser revogado se verificar incompatibilidade 
com o uso normal. Por ser discricionário e Precário, é utilizado o termo Permissão de Uso 
Já o uso normal, deve ser disciplinado de forma uniforme para todos os usuários e será concedida 
outorga para quem preencher os requisitos legais, o termo utilizado é a concessão de uso 
 
2) USO COMUM ou PRIVATIVO: 
O Uso Comum divide-se em ordinário e extraordinário, sendo ORDINÁRIO quando não exigir 
outorga e sem retribuição de natureza pecuniária. Será EXTRAORDINÁRIO, quanto sofrer 
restrições impostas pelo Poder de Polícia do Estado, quando está limitado a uma certa categoria de 
usuários, porque está sujeito a remuneração, ou porque depende de outorga administrativa 
Ex: Veículo que dependendo da altura precisa de autorização para trafegar 
 
O uso privativo também chamado de uso especial, confere mediante título jurídico individual, pessoa 
ou grupo de pessoas determinadas, para que o exerçam, com exclusividade, sobre parcela de bem 
público 
Estes títulos podem ser públicos ou privados 
Os PÚBLICOS, obrigatórios para os bens de uso comum e especial é autorização, permissão e 
concessão de uso 
Os PRIVADOS, são utilizados em bens dominicais, abrange locação, arrendamento, comodato 
 
Formação de Patrimônio Público 
Pode ser regida pelo Direito Privado: Como compra, recebimento em doação, permuta, usucapião, 
herança 
Pode ser regida pelo Direito Público: Desapropriação, requisição de coisas móveis consumíveis, 
aquisição por força de lei ou de processo judicial de execução, confisco, investidura, perda de bens 
como penalidade, reversão 
 
 
23 
Terras Tradicionalmente Ocupadas pelos Índios 
Serão bens da União, em caráter permanente as utilizadas para suas atividades produtivas, as 
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem estar e as necessárias à sua 
reproduçãofísica ou cultural, segundo seus usos, costumes e tradições 
Faixa De Fronteira 
É considerada faixa de fronteira, a área de 150 km de largura, paralela à linha divisória terrestre do território 
nacional, considerada indispensável à Segurança Nacional. Sua ocupação e utilização será regulamentada 
em Lei 
Ilhas 
São bens da União: As ilhas fluviais e lacustres situadas nas zonas limítrofes com outros países, ilhas 
oceânicas e costeiras 
Podem ser tanto de uso comum do povo como dominicais , conforme o Código de Águas 
Águas Públicas 
Podem ser de uso comum ou dominicais 
Exemplo de Uso Comum: Mares territoriais, correntes, canais, lagos navegáveis ou flutuáveis, fontes e 
reservatórios públicos, nascentes 
Exemplo de Uso Dominicais: Todas as águas situadas em terrenos que também o sejam 
Minas E Jazidas 
“A jazida em lavra ou não e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem 
propriedade distinta do solo, para efeitos de exploração ou aproveitamento, e pertencem a União, garantida 
ao concessionário a propriedade do produto da lavra” 
Jazida: É toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente 
no interior da terra e que tenha valor econômico 
Mina: É a jazida em lavra 
Terras Devolutas 
Antes de explicar o que é terras devolutas, vamos dar uma breve revisada no conceito de posse: 
A posse, a partir da CF, passou a ter um papel extremamente relevante para a efetivação do direito à 
moradia, que é um Direito Fundamental 
A CF determina que a propriedade cumpra uma função social. Assim, questiona-se, se essa exigência recai 
também sobre as terras devolutas e como pode ser aplicado o princípio da função social da propriedade 
sobre estes bens públicos. O processo de legitimação da posse sobre terras devolutas estabelecido na Lei nº 
6.383/76, faz uma análise da função social da posse e do conceito de terras devolutas, tendo em vista que a 
efetivação do direito fundamental à moradia é requisito básico para uma vida digna 
 
 
 
24 
A Função Social da Posse 
Existem na Doutrina 2 Grandes Teorias Divergentes, a Teoria Subjetiva e a Teoria Objetiva: 
A Teoria Subjetiva foi formulada por Savigny, que conceituou a posse como a união de 2 Elementos: 
o corpus e o animus. O corpus constitui a apreensão física da coisa, enquanto o animus a intenção de 
exercer o direito de propriedade. Para a configuração da posse esses dois elementos são indissociáveis. 
O corpus sem o animus NÃO é suficiente para garantir a alguém a proteção possessória, pois, não há posse 
sem a vontade de ter a coisa como sua, mas mera detenção. O animus, portanto, é o elemento que diferencia 
a posse da detenção 
Ihering, em contraposição à teoria de Savigny, formulou a Teoria Objetiva. Para Ihering a posse é a 
exteriorização da propriedade, embora esta não deva ser confundida com a posse. Assim, posse e 
propriedade são coisas distintas e autônomas, ou seja, pode existir posse sem propriedade e o contrário 
também, pois a posse é o poder de fato sobre a coisa, enquanto a propriedade é o poder de direito sobre o 
bem, posto que se fundamenta na existência de um titulo 
Apesar das distinções, as duas teorias influenciaram e continuam a influenciar os ordenamentos jurídicos 
de vários países, contribuindo significativamente para o aperfeiçoamento da tutela possessória. A Teoria 
Subjetiva deu autonomia à posse. Porém, a Teoria de Ihering, ampliou o conceito de posse, 
considerando como possuidores o locatário e o comodatário, por exemplo, que pela teoria de Savigny eram 
considerados apenas detentores. Assim, a proteção possessória ganhou novos titulares. 
O Código Civil adota a Teoria Objetiva, ao estabelecer que possuidor é todo aquele que tem de fato o 
exercício, pleno ou não, de alguns dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196 CC) 
Terras Devolutas são terras pertencentes ao Poder Público, mas que não tem uma destinação pública 
definida, pois NÃO estão sendo utilizadas pelo Estado 
As terras devolutas são terras públicas não registradas que não estão na posse do poder público, por 
estarem dispersas, não estando incorporadas ao patrimônio público 
Em outras palavras, são terras vagas, abandonadas, não utilizadas pelo Poder Público e nem por 
particulares - São considerados BENS DOMINICAIS 
Os Imóveis Públicos, o que inclui as terras devolutas, não poderão ser adquiridos por usucapião (Art. 191 
CF) 
Porém, como são bens alienáveis, a Lei nº 6.383, tendo em vista a função social da propriedade, 
possibilitou a legitimação da posse aos ocupantes de terras devolutas, o que proporciona às pessoas 
mais carentes estabelecerem sua morada e cultivarem a terra para dela retirarem seu sustento e de toda a 
sua família 
A Legitimação da Posse sobre Terras Devolutas 
A legitimação da posse de que trata a lei consiste no fornecimento de uma Licença de Ocupação, pelo 
prazo mínimo de mais 4 anos, findo o qual o ocupante terá a preferência para aquisição do lote, pelo valor 
histórico da terra nua, satisfeitos os requisitos de morada permanente e cultura efetiva e comprovada a sua 
capacidade para desenvolver a área ocupada 
 
 
25 
A obtenção da licença de ocupação consiste em um processo administrativo, mais simples que o processo 
judicial da usucapião. Percebe-se que diante da destinação econômico-social dada à terra devoluta pelo 
possuidor a lei facilita a sua aquisição alavancando o acesso à moradia, em cumprimento aos princípios 
constitucionais 
Ademais, a legitimação ocorre pela via administrativa, evitando, assim, os entraves do Poder Judiciário, que, 
ao utilizar um processo rigorosamente formal, dificultam o acesso à justiça das pessoas mais pobres, que são 
as que mais necessitam de uma resposta rápida, tendo em vista a importância do direito à moradia 
Desta forma, a legitimação da posse sobre terras devolutas funciona como um processo capaz de 
proporcionar às pessoas mais carentes o acesso à cidadania e às condições necessárias para a 
garantia de uma vida digna 
 
 
 
DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E CONTROLE JUDICIAL 
Atos Discricionários X Atos Vinculados – Atos discricionários margem de liberdade maior da 
administração pública para praticar o ato, ocorrem quando há motivo, conveniência e oportunidade da 
Administração Pública; Atos vinculados não há margem de liberdade para o administrador público, a Lei 
diz exatamente quando deverá ser praticado o ato administrativo 
 
Controle Judicial nos Atos Discricionários 
É possível, desde que respeite a discricionariedade administrativa nos limites que lhe assegure a Lei 
Apreciam-se os aspectos de legalidade e os limites da discricionariedade 
Poderá sim invalidar um ato ilegal 
Algumas Teorias fixam limites ao Poder Discricionário: 
 DESVIO DE PODER: Uso do Poder Discricionário para atingir fim diverso do que a Lei fixou. Quando 
isso ocorre, o judiciário está autorizado a decretar a nulidade do ato. 
 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: Quando a Administração indica os motivos que a levaram a 
praticar o ato, que só será válido se os motivos forem verdadeiros. Para isso o Judiciário precisa 
apreciar os pressupostos de fato e as provas de sua ocorrência. Ex: Quando a Lei pune funcionário pela 
prática de uma infração, o Judiciário pode examinar as provas constantes do processo administrativo para 
verificar se o motivo (infração) realmente existiu. Se NÃO existiu ou Não for verdadeiro, anulará o ato 
OBS: Se para delimitação do conceito, houver necessidade de apreciação subjetiva, haverá 
discricionariedade. Ex: Remoção de funcionário para atender a necessidade do serviço 
 
 
 
 
26 
PODER DISCRICIONÁRIO 
Este Poder é conferido à Administração Públicapara prática de atos discricionários, ou seja, o agente 
administrativo dispõe de uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e conveniência 
da prática do ato, quanto ao seu motivo, e, sendo o caso, escolher, dentro dos limites legais, o seu conteúdo 
Tem como núcleo a autorização legal para que o agente público decida, nos limites da lei, acerca da 
conveniência e da oportunidade de praticar ou não um ato administrativo 
Desta forma, em outras palavras, trata-se de uma faculdade de que dispõe a Administração Pública para em 
determinadas situações, escolher uma entre várias soluções juridicamente possíveis e admitidas 
Entretanto, não deve confundir discricionariedade com arbitrariedade, pois na discricionariedade a liberdade 
de agir está dentro dos limites da lei, já na arbitrariedade a atuação ocorre de forma excedente ou contra 
os limites previstos em leis 
Cabe salientar que não existe discricionariedade absoluta, pois como ela está sempre vinculada ao fim 
público que a informa, e a eleição de opções somente decorre de concessão legal. Com base nisso não irá 
existir discricionariedade quando tratar da COMPETÊNCIA para a prática do ato, da FORMA quanto 
prescrita em lei e quanto à FINALIDADE. Porquanto estes requisitos da atuação válida sempre serão 
fixados pela lei. 
Ex.: Código de Mineração Brasileiro, Decreto-Lei nº 227/67, permite que seja autorizada a pesquisa para ver 
se tem a mina, o empreendedor terá a provação da jazida a ser explorada, entretanto o poder público pode 
falar que não será feita a exploração, através da conveniência e oportunidade 
 
 
QUESTÕES PARA FIXAR A MATÉRIA 
Questões sobre Desapropriação 
1) Descreva a posição majoritária e a contrária ao art. 2º, §2º do Decreto nº 3365/41 que trata da 
desapropriação no sentido vertical das entidades federativas 
2) No ensinamento de Carvalho Filho, descreva o fundamento da Preponderância do interesse 
3) Quanto a possibilidade da União expropriar bens dos demais entes federativos e Estados membros 
desapropriarem bens municipais, explique a posição de Marçal Justen Filho 
4) Como ocorre a desapropriação de bens públicos na ordem inversa segundo Raquel Melo Urbano de 
Carvalho? 
5) Qual a posição de Carvalho Filho e do STF em relação a entes de mesmo nível hierárquico 
desapropriarem bens uns dos outros? 
6) Quais os bens públicos que podem ser objeto de desapropriação 
7) Como Maria Sylvia Z. di Pietro e Gustavo Magalhães se posicionam em relação ao art. 2º; §2º de 
Decreto-Lei 3.365/41 à Luz da Constituição Federal 
 
 
 
27 
Questões da Legitimação da Posse sobre terras devolutas: 
1) Discorra sobre a função social da posse, explicando a teoria objetiva e a teoria subjetiva 
2) Conceitue terras devolutas 
3) Como ocorre a legitimação da posse sobre terras devolutas? 
 
Questões sobre Responsabilidade Extracontratual do Estado: 
Resposta neste link: http://jus.com.br/artigos/23251 
1) Descreva a teoria da irresponsabilidade, bem como porque a mesma não prevaleceu, conforme explica 
José dos Santos Carvalho Filho 
2) Descreva a teoria civilista 
3) Descreva as teorias Publicistas (Culpa Administrativa e teoria do risco) 
4) Descreva responsabilidade objetiva 
5) Descreva responsabilidade subjetiva 
Respostas: 
1. 
2. A teoria civilista foi influenciada pelo individualismo característico do liberalismo, que pretendeu equiparar 
o Estado ao indivíduo, sendo obrigado a indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas 
hipóteses em que tal obrigação existe para os indivíduos. Sendo assim o Estado atua por meio de seus 
agentes, no qual somente existiria obrigação de indenizar quando estes tivessem agido com dolo ou 
culpa 
3. Na teoria da culpa administrativa, o dever do Estado de indenizar o dano sofrido pelo particular somente 
existe caso seja comprovada a falta do serviço. Porém não se trata de perquirir da culpa subjetiva do 
agente, mas da ocorrência de falta na prestação do serviço, gerando a responsabilidade do Estado. Pode 
decorrer de três formas: Inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do 
serviço 
Na teoria do risco, surge a obrigação econômica de reparar o dano sofrido injustamente pelo particular. 
Basta que exista o dano e o nexo de causalidade entre este e o fato de serviço. Há duas modalidades: 
risco administrativo e risco integral 
4. A responsabilidade objetiva é aplicável a todas as pessoas jurídicas de direito público e de direito privado 
prestadoras de serviços públicos, tendo por base o art. 37, §6º da CF. Entretanto o dispositivo só alcança 
à hipóteses de danos causados apenas pela ação comissiva dos agentes públicos. 
5. A responsabilidade por danos causados por atos de terceiros é do tipo subjetiva, não estando 
contemplada na teoria do risco administrativo. Sendo assim, há necessidade de comprovação de 
omissão culposa (Imprudência, negligência e imperícia) do Poder Público, para que caracterize a 
obrigação estatal de indenizar. Porém se uma circunstância for imprevisível, inevitável, invencível ou 
irresistível ocasionou a falha, não há que se cogitar de responsabilidade do Estado