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vez de apenas prescrever normas, atitude que talvez sugerisse uma convicção idealista e distanciada do cotidiano, o manual tenta trazer à luz problemas recorrentes de redação, difi culdades que se repetem e, com isso, oferecer um campo mais pragmático – não automático – de soluções. novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 27 27/3/2013 13:09:59 novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 28 27/3/2013 13:09:59 O PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo é um conjunto concatenado de atos preordenados, realizado pelos órgãos legislativos com vistas à formação das leis em sentido amplo. Seu objeto são os atos normativos previstos na Constituição. 11 novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 29 27/3/2013 13:10:00 novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 30 27/3/2013 13:10:00 O PRO CESSO LEg ISLATIvO 31 O processo legislativo é um conjunto concatenado de atos preordenados (iniciativa, emenda, votação, sanção, promulgação e publicação), realizados pelos órgãos legislativos com vistas à formação das leis em sentido amplo. Seu objeto são os atos normativos previstos na Constituição. Distinguem-se três fases no processo de elaboração das leis: Fase introdutória Corresponde à iniciativa, que é a faculdade de propor um projeto de lei, atribuída a pessoas ou órgãos, de forma geral ou especial; é o ato que desencadeia o processo legislativo. Fase constitutiva Compreende a deliberação e a sanção. É a fase de estudo e deliberação sobre o projeto proposto; inclui os turnos regimentais de discussão e votação, seguidos da redação final da matéria aprovada. Essa fase se completa com a apreciação, pelo Executivo, do texto aprovado pelo Legislativo. É a intervenção do Executivo na construção da lei. Tal apreciação pode resultar no assentimento (a sanção) ou na recusa (o veto). A sanção transforma em lei o projeto aprovado pelo Legislativo. Pode ocorrer expressa ou tacitamente. A sanção é expressa quando o Executivo dá sua concordância, de modo formal, no prazo de 15 dias contados do recebimento da proposição de lei, resultante de projeto aprovado pela casa legislativa. A sanção é tácita quando o Executivo deixa passar esse prazo sem manifestação de discordância. Pode o Executivo recusar sanção à proposição de lei, impedindo dessa forma sua transformação em lei. Tal recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou parcial, conforme atinja total ou parcialmente o texto aprovado. Segundo dispõe o § 2º do art. 66 da Constituição da República, ao qual cor- responde o § 4º do art. 70 da Constituição do Estado, “o veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea”. O veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da proposição de lei ou a sua inconveniência. No primeiro caso, há um motivo jurídico: a incompatibilidade com a Lei Maior. No segundo caso, há um motivo político, que envolve uma apreciação de vantagens e desvantagens: o Executivo pode opor veto à proposição se julgá-la contrária ao interesse público; Fase complementar ou de aquisição de eficácia Compreende a promulgação e a publicação da lei. A promulgação é o ato que declara e atesta a existência da lei, indicando que esta é válida e executá- novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 31 27/3/2013 13:10:00 M A N U A L D E R ED A Ç Ã O P A RL A M EN TA R 32 vel. Cabe ao chefe do Executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos de sanção tácita e de rejeição do veto, não o faz no prazo de 48 horas, deve o presiden- te da casa legislativa fazê-lo. À Mesa da Assembleia, cabe a promulgação das emendas à Constituição, e ao presidente da Assembleia a promulgação das resoluções, devendo-se assinalar que, no prazo de 15 dias úteis, contados da data da aprovação da redação final do projeto de que se tenha originado a resolução, esta poderá ser impugnada motivadamente, no todo ou em parte, pelo presidente da Assembleia, hipótese em que a matéria será devolvida ao Plenário para reexame. Depois da promulgação, vem a publicação, que, em nosso sistema, é o meio de tornar a norma conhecida e vigente. PrOPOsIções dO PrOCessO legIslAtIvO As matérias destinadas à apreciação dos parlamentares, em Plenário ou em comissão, são apresentadas por meio de um instrumento formal, quase sempre escrito, ao qual se dá o nome de proposição. Esse documento é discutido e votado pelos parlamentares e constitui o objeto do processo legislativo. A proposição pode consistir em um projeto de legislação (proposta de emenda à Constituição, projeto de lei complementar, ordinária ou delegada, projeto de resolução), um veto do chefe do Executivo ou outro documento a ser apreciado pelos deputados (emenda, requerimento, recurso, parecer, representação popular, proposta de ação legislativa, mensagem governamental). Para elaborar adequadamente uma proposição, é necessário observar as normas da Constituição do Estado e do Regimento Interno, as diretrizes estabelecidas na legislação específica e ainda as recomendações técnicas e as convenções, como as contidas neste manual. Ao conjunto desses preceitos e orientações chama-se genericamente técnica legislativa, cujo objetivo é conferir à proposição a forma mais adequada à sua finalidade, garantir a clareza do texto e facilitar sua interpretação e aplicação em cada caso. Este manual se ocupa de dois grupos de proposições: as normativas e as não normativas. Proposições normativas As proposições normativas – projetos de lei, projetos de resolução e propostas de emenda à Constituição, bem como emendas, na condição de proposições acessórias – constituem o objeto central do processo legislativo e se apresentam na forma de texto normativo. novo Manual RP ed 3 NOVEMBRO 12 FINAL.indd 32 27/3/2013 13:10:00 O PRO CESSO LEg ISLATIvO 33 Projeto de lei, projeto de resolução e proposta de emenda à Constituição Modelos 1 a 15 Projeto é a proposta de texto normativo submetida à apreciação do parlamento com vistas a sua transformação em uma das espécies normativas defi nidas no art. 63 da Constituição do Estado. O projeto que tem por objetivo alterar o texto constitucional recebe a denominação técnica de proposta de emenda à Constituição, reservando-se o termo “projeto” para as proposições que darão origem às leis ordinárias, complementares e delegadas e às resoluções. A preparação da lei: estudo preliminar Antes de se iniciar a elaboração de um projeto de lei ou de uma proposta de emenda à Constituição, deve-se proceder a um estudo técnico sobre a viabilidade da proposição. Esse estudo é importante para avaliar as condições de aplicação e os possíveis impactos da nova legislação, e também para evitar a edição de leis desnecessárias. As informações recolhidas e a análise feita nessa etapa preliminar podem e devem ser usadas na justifi cação do projeto, se possível de forma sistemática, de modo que a proposição seja bem fundamentada, com argumentos consistentes e objetivos, úteis ao debate sobre a matéria. Os aspectos a serem examinados no estudo preliminar são os objetivos da lei, a necessidade de legislar, a possibilidade jurídica de legislar, o impacto sobre a realidade e o ordenamento, o objeto da lei e seu campo de aplicação. Os objetivos da lei Deve-se verifi car se a lei pretendida trará alguma novidade em relação à legislação vigente e se o caminho legislativo é, de fato, o mais adequado para solucionar as demandas em questão. É necessário, assim, logo de início, fazer um levantamento da legislação existente sobre a matéria, tanto no âmbito do Estado quanto da União, para avaliar concretamente a necessidade de uma lei nova e, sendo o caso, propor a melhor forma de, tecnicamente, inseri-la no sistema