ATO ADMINISTRATIVO

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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
GENERALIDADES
1. Origem: Lei 4.717/65 (art. 2º, “a” a “e”) 
2. Rol
a) competência
b) finalidade
c) forma 
d) motivo
e) objeto
3. Constituem requisitos de validade
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Atos vinculados: todos os elementos estão previamente estabelecidos em lei
5. Atos discricionários: os elementos motivo e objeto admitem a margem de liberdade da administração e compõe o “mérito do ato administrativo”
6. Competência e forma podem configurar ato anulável (convalidável)
 
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
COMPETÊNCIA 
1. Conceito: dever legal de satisfazer interesses públicos através de poderes instrumentais também previstos em lei (elemento vinculado do ato)
2. LAP: art. 2º, p.u., “a”: “a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou”
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3. Características: 
a) exercício obrigatório 
b) irrenunciável e intransferível 
- o seu exercício pode ser delegado e avocado
c) imodificável pelo agente público
d) imprescritível
e) improrrogável 
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Delegação de competências (Lei 9.784/99: arts. 11 a 14)
a) regra: competência é delegável (arts. 12 e 13)
a1) exceções (art. 13):
- atos normativos
- decisões em recursos administrativos
- matérias de competência exclusiva 
b) pode ser feita para subordinados (órgãos e agentes) ou não (art. 12)
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
c) só pode envolver parte das competências (art. 12)
d) deve ser por prazo determinado (art. 14, §1º)
e) pode conter “ressalva de exercício” (= limite no exercício do competência delegada) (art. 14, §1º)
f) é ato discricionário e revogável a qualquer tempo (art.14, §2º)
g) delegação e sua eventual revogação devem ser publicados (art. 14, caput)
h) deve mencionar expressamente sua condição (de ato delegado) e a responsabilidade é do delegatário (art. 14, §3º).
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5. Avocação (Lei 9.784/99: art. 15)
a) regra: é incabível 
b) só vale do superior para o inferior hierárquico
c) “excepcionalmente” aceita, subordina-se a “motivos relevantes” (conceitos indeterminados)
d) envolve o exercício e não a titularidade da competência
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
e) motivação (“justificados”) necessária
f) temporariedade 
g) casos em que é vedada:
- Lei 9.784/99: silente
- doutrina: competência exclusiva do subordinado e matéria técnica
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
6. Excesso de poder
a) abuso de poder (espécies):
a1) desvio de poder (atinge o elemento finalidade)
a2) excesso de poder (atinge o elemento competência) 
b) é ato convalidável, exceto: 
b1) quando a competência é quanto à matéria (e não quanto à pessoa)
b2) quando a competência é exclusiva 
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
7. Usurpação de função e Função de fato 
a) usurpação de função
a1) a competência do agente nunca existiu 
a2) o agente nunca teve relação jurídica com a Administração
a3) os atos decorrentes são inexistentes 
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
b) função de fato 
a1) a competência aparentemente existia 
a2) havia vício na investidura do agente
a3) os atos são válidos (Teoria do Funcionário de Fato)
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
FINALIDADE
1. Conceito 
a) finalidade geral: é o atendimento ao interesse público 
b) finalidade específica: é o objetivo previsto (expressa ou tacitamente) na lei como razão para a prática do ato administrativo (Lei 4.717/65: art. 2º, p.u., “e”)
c) é elemento vinculado do ato administrativo
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
2. Desvio de finalidade
a) abuso de poder (espécies):
a1) desvio de poder ou desvio de finalidade (atinge o elemento finalidade)
a2) excesso de poder (atinge o elemento competência) 
b) vício insanável (não pode ser convalidado)
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
FORMA
1. Conceito: modo de exteriorização do ato administrativo.
2. A forma é escrita como regra. 
3. Exceções: sinais no trânsito, placas, ordens verbais do superior hierárquico 
4. Ato vinculado (doutrina tradicional)
a) Lei 9.784/99 (art. 22): ato discricionário como regra (âmbito federal)
b) havendo exigência legal de forma: nulidade do ato que a desrespeita
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5. Vício de forma 
a) convalidável, salvo expressa disposição legal
b) motivação
b1) exposição escrita dos motivos do ato
b2) integra a forma 
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
MOTIVO (ou “causa”)
1. Conceito
a) Situação de fato ou de direito que determina ou autoriza o ato. 
b) Exemplos:
b1) licença paternidade determinada pelo motivo de fato nascimento de filho
b2) reintegração determinada pelo motivo de direito de ter sido reconhecida a ilegalidade da demissão 
b3) licença sem remuneração possibilitada por pedido de servidor estável e diante de interesse público
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
2. Vício de motivo (insanável)
a) Lei 4.717/65: art. 2º, p.u., “d” 
- motivo inexistente
- exemplo: demitiu por abandono de cargo por mais de 30 dias, mas o servidor estava lá o tempo todo
b) doutrina: 
- acrescenta: motivo ilegítimo (incongruente)
- o motivo existe, mas a subsunção à norma é equivocada 
- exemplo: demitiu por abandono de cargo por mais de 30 dias, mas o servidor estava de licença médica
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
OBJETO 
1. Conceito: é o conteúdo material do ato administrativo
2. Exemplo: o objeto do ato de exoneração de servidor público é a própria exoneração. 
3. Objeto nos atos discricionários: diante do mesmo motivo, existem vários objetos possíveis, incidindo a margem de liberdade da Administração
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Vício de objeto
a) insanável (não pode ser convalidado; é nulo)
b) tipos de vício:
b1) objeto impossível
- exemplo: ato administrativo que determina economia de 100% em certo órgão público
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
b2) objeto expressamente proibido pela lei
- exemplo: ato administrativo que exige das mulheres atestado de não estar grávida como condição para a posse (Lei 9.029/95: art. 2º, I: “Constituem crime as seguintes práticas discriminatórias: a exigência de teste, exame, perícia, laudo, atestado, declaração ou qualquer outro procedimento relativo à esterilização ou a estado de gravidez”)
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ELEMENTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
b3) objeto não previsto em lei 
- exemplo: ato administrativo que pune servidor com suspensão de 1 ano
b4) objeto diferente do previsto em lei 
- exemplo: ato administrativo de permissão, quando a lei exige a licença
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MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
1. Atos vinculados e discricionários
a) vinculados: todos os elementos são previstos objetivamente na lei 
b) discricionários: a lei admite que os elementos motivo e objeto expressem margem de liberdade (discricionariedade) da Administração
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MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
2. Mérito do ato administrativo
a) é a aquela margem de liberdade legalmente prevista para os elementos motivo e objeto nos atos discricionários
b) o mérito inclui juízo de conveniência e oportunidade
c) fundamento: isonomia (CF: art. 5º, caput)
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MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
3. Poder Judiciário e mérito do ato
a) regra: controle judicial inadmissível
a1) motivos: 
- invasão de área típica da Administração 
- substituição da escolha feita pela lei (que autorizou a discricionariedade)
b) exceção: controle de legalidade
b1) produz anulação do ato; não sua revogação
b2) o exame da legalidade inclui a razoabilidade do ato 
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MOTIVAÇÃO
1. Conceito: exposição escrita do motivo que determinou ou autorizou a prática do ato administrativo
2. Integra o elemento forma (e não o
motivo)
3. Fundamento: P. da Publicidade (CF: art. 37, caput)
4. Requisitos: ser prévia ou pelo menos contemporânea ao ato
5. Obrigatoriedade (Lei 9.784/99: art. 50, I a VIII)
6. “Explicita, clara e congruente” e motivação aliunde (art. 50, §1º)
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TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
1. Significado: a motivação do ato obriga a Administração, uma vez realizada, mesmo que não fosse necessária no caso concreto
2. Aplica-se aos atos vinculados e discricionários
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ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
GENERALIDADES
1. Conceito: características dos atos administrativos já formados (com todos os elementos)
2. Espécies:
a) presunção de legimidade
a1) presunção de legalidade (quanto às normas jurídicas)
a2) presunção de veracidade (quanto aos fatos mencionados)
b) imperatividade
c) autoexecutoriedade
d) tipicidade 
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ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
1. Significado: os atos administrativos presumem-se de acordo com a lei e verdadeiros os fatos que descrevem 
2. Tipos:
a) presunção de legalidade (Direito)
b) presunção de veracidade (fato)
3. Consequência: inversão do ônus da prova (presunção relativa)
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ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
IMPERATIVIDADE
1. Significado: criação unilateral de deveres e obrigações 
2. Origem: poder extroverso do Estado
3. Exigibilidade do ato administrativo (Celso Antônio)
a) é o outro lado: corresponde ao dever dos administrados em obedecer os deveres e cumprir as obrigações 
b) não inclui o poder de executar diretamente o ato administrativo
c) possibilita apenas o uso de meios indiretos (ex: multas)
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ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
AUTOEXECUTORIEDADE 
1. Significado: possibilidade de execução material do ato administrativo, inclusive com uso de força física, se necessário, sem autorização prévia do Judiciário
2. Existe quando:
a) a lei expressamente a prevê
b) nos casos de urgência (Supremacia do Interesse Público)
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ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
TIPICIDADE
1. Significado: o ato administrativo deve seguir figurar previamente definadas pela lei para os efeitos desejados pela Administração
2. Exemplo: para aquisição de bens ou serviços, a Administração está jungida à forma previamente estabelecida na lei - a licitação 
3. Fundamento: Princípio da Legalidade 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS NORMATIVOS 
1. São os “atos gerais” da classificação
2. Possuem
a) generalidade
b) abstratividade 
3. Diferem da lei strictu senso por não inovar o Direito
4. Sua função é executar as leis no âmbito da Administração
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS ORDINATÓRIOS 
1. Decorrem do Poder Hierárquico (presumido)
2. “Ordenam” a execução das leis (como, quando etc.)
2. Nunca atingem os administrados 
3. Devem observância aos atos normativos
 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS NEGOCIAIS
1. Expedidos pela Administração como condição para que o administrado exerça um direito 
2. São atos unilaterais (como qualquer ato administrativo)
3. Podem ser:
a) vinculados
- a Administração apenas verifica o preenchimento dos requisitos legais
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
b) discricionários 
- a Administração também pode analisar conveniência e oportunidade
c) precários
- podem ser revogados a qualquer tempo
- só existem entre os atos negociais discricionários
d) definitivos
- não podem ser revogados 
 (só anulados, por vício na formação do ato)
- podem ser cassados 
 (o ato definitivo continha condições; ou seja, por vício após a formação do ato)
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Espécies de atos negociais 
a) licença 
a1) ato vinculado e “definitivo”
a2) representa condição para exercício de direito do particular
a3) não pode ser revogada
a4) pode ser anulada ou cassada 
a5) exemplo: licença para construir
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Espécies de atos negociais 
a) licença 
a1) ato vinculado e “definitivo”
a2) representa condição para exercício de direito do particular
a3) não pode ser revogada
a4) pode ser anulada ou cassada 
a5) exemplo: licença para construir
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
c) permissão
c1) discricionário e precário
c2) libera conduta particular de interesse predominantemente público
c3) precariedade e indenização
- permissão com encargo: indenização possível
- permissão sem encargo: indenização incabível 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS ENUNCIATIVOS
1. Tipos: 
a) expõe opinião (técnica ou política)
- exemplo: pareceres
b) possuem conteúdo declaratório
- exemplo: atestado médico oficial 
2. Característica comum: atos enunciativos não contêm manifestação de vontade da Administração 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
3. Efeitos jurídicos
a) doutrina tradicional: nenhum deles possui efeitos jurídicos “por si só”
b) doutrina crítica: 
b1) atos enunciativos que expõe opiniões: 
- não possuem efeitos próprios
b2) atos enunciativos com conteúdo declaratório: 
- possuem efeito jurídico próprio 
- que é conferir certeza fática ou jurídica 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Espécies de atos enunciativos 
a) certidão e atestado 
a1) certidão: cópia de informações já existentes nos arquivos da Administração
- prazo geral: 15 dias (Lei 9.051/95)
- meio eletrônico ou mecânico 
- exemplo: certidão de tempo de serviço público
a5) atestado: registro de situação fática ou jurídica ainda inexistente nos arquivos da Administração 
- exemplo: atestado emitido por Junta Médica Oficial
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
b) parecer 
b1) parecer “comum”: declaração de caráter técnico e opinativo de área especializada da Administração 
b2) parecer “normativo”: depois de aprovados, tornam-se obrigatórios para a Administração e administrados 
- não podem inovar o ordenamento jurídico
- são exclusivamente interpretativos do Direito
- só existem quando criados por lei 
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
c) apostila
c1) é um aditamento a ato administrativo, para retificar, atualizar ou completar 
c2) é sinônimo de “averbação” na praxe administrativa
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ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ATOS PUNITIVOS 
1. Conceito: meios da Administração aplicar sanções internas ou externas
2. Sanções internas: aos agentes públicos e particulares que mantenham vínculo jurídico com a Administração 
3) Sanções externas: aos administrados sem vínculo jurídico com a Administração
4) Fundamentos: 
a) sanções internas: poder disciplinar
b) sanções externas: poder de polícia 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Desfazimento volitivo
a) envolve decisão da Administração ou do Judiciário
b) tipos
b1) anulação (retirada de ato inválido)
b2) revogação (retirada de ato válido)
b3) cassação 
- cassação da CNH
- cassação da licença para construir
- cassação da licença para exercer a medicina
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
2. Outras formas de desfazimento
a) não dependem do elemento vontade 
b) tipos 
b1) extinção natural
- exaurimento natural dos efeitos do ato
- exemplo: termo final de permissão de uso 
b2) extinção subjetiva
- desaparecimento do beneficiado
- exemplo: morte de que recebeu autorização para porte de arma
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
b3) extinção objetiva
- o próprio objeto do ato desaparece
- exemplo: interdição de estabelecimento que é fechado pela empresa
b4) caducidade 
- lei posterior torna inválido o ato
-exemplo: permissão de uso de bem público que acaba sendo legalmente enquadrado como área de ”estação ecológica”
 
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b5) contraposição
- extinção por exercício de competência inversa àquela que originou o ato 
- exemplo: nomeação para um cargo automaticamente extingue a nomeação anterior para o mesmo cargo (ou seja, exonera o antigo ocupante)
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
CONTRADITÓRIO
PRÉVIO
1. Posição do STF (Informativo 732, dez. 2013) 
2. Aplica-se a todas as formas de desfazimento volitivo
3. Inclui: 
a) ser ouvido antes de decisão que possa extinguir ato favorável
b) ser ouvido antes de decisão que possa afetar interesse decorrente de ato favorável 
c) impugnar por recurso decisão que extingue ou afeta interesse 
d) apresentar contrarrazões no caso inverso (decisão que mantém o ato favorável)
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Adoção pela Lei 9.784/99: art. 64, parágrafo único: 
- “Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.”
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ANULAÇÃO
1. Extinção de ato ilegal ou ilegítimo
2. Fundamento: Princípio da Legalidade 
3. Contradição aparente:
a) Lei 9.784/99, art. 53: a Administração deve anular seus atos ilegais
b) STF, Súmulas 346 e 473: a Administração pode anular seus atos ilegais 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Solução: a “convalidação”
a) a Administração deve anular atos ilegais insanáveis
b) a Administração pode anular atos ilegais sanáveis 
 (ver tópico sobre convalidação)
c) fundamentos constitucionais da convalidação: 
- Princípio da Segurança Jurídica
- Princípio da Supremacia do Interesse Público
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5. Efeitos da anulação
a) retroativos (ex tunc) 
b) respeitam os efeitos já produzidos para os terceiros de boa-fé 
 (não é “direito adquirido”)
6. Pode ocorrer: 
a) de ofício (Administração)
b) por provocação (Administração e Judiciário)
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
REVOGAÇÃO 
1. Extinção de ato inoportuno ou inconveniente
2. Configura “controle de mérito”
a) incide sobre os elementos motivo e objeto
b) através da análise de conveniência e oportunidade 
3. Efeitos
a) prospectivos (ex nunc)
b) respeitam os direitos adquiridos 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Pode ocorrer 
a) de ofício (Administração)
b) por provocação (Administração)
5. Atos administrativos irrevogáveis 
a) os atos consumados 
- diante dos efeitos prospectivos da revogação
- ex: licença para tratar de assuntos pessoais já usufruída pelo servidor
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
b) atos vinculados 
- porque não comportam juízo de conveniência e oportunidade
- ex: licença para exercer profissão só pode ser cassada ou anulada; nunca revogada
c) atos que geraram direito adquirido
- porque nem a lei pode atingi-los (CF: art. 5º, XXXVI)
- ex: aposentadoria já regularmente concedida para servidor
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
d) atos que fazem parte de procedimento administrativo
- porque precluem 
- ex: na licitação a assinatura do contrato faz precluir a adjudicação 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
CASSAÇÃO
1. Extinção de ato válido por descumprimento de requisitos pelo beneficiário
2. Não é espécie de anulação, nem revogação 
3. Os efeitos são prospectivos (ex tunc)
4. Ex: particular que recebeu permissão para uso de bem público sob condição de manter o local protegido; não cumprindo, pode ser cassada a permissão
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
CONVALIDAÇÃO
1. Escolas históricas
a) escola monista
- ato válido ou inválido 
- inválido: sempre nulo
- não importa em qual elemento do ato estava a ilegalidade
b) escola dualista 
- ato válido e inválido
- inválido: nulo ou convalidável 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
2. Efeitos da convalidação de um ato inválido
a) são ex tunc (retroativos) 
b) mantêm a validade do ato para o futuro
3. Requisitos para convalidar um ato inválido
a) Lei 9.784/99: art. 55
b) rol 
b1) defeito sanável 
b2) ausência de lesão ao interesse público
b3) ausência de prejuízo a terceiros
b4) uso de discricionariedade pela Administração
 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
c) defeitos sanáveis
c1) vício de competência privativa quanto à pessoa (Lei 9.784/99: art. 13)
- não quanto à competência material 
- não quanto à competência exclusiva
c2) vício formal (Lei 9.784/99: art. 22)
- desde que a lei não considere a forma essencial 
- ou seja: a regra é que o vício formal seja sanável 
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
4. Características da convalidação
a) opera efeitos retroativos (ex tunc)
- do contrário, seria inútil
b) configura um ato discricionário (Lei 9.784/99: art. 55)
- contra: Celso Antônio e Maria Sylvia  
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EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
5. “Convalidação” x “Estabilização”
a) Lei 9.784/99: art. 54 
- “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.”
b) problema: quando tal regra incide sobre atos com vício insanável 
- geram “convalidação” por omissão? 
- parte da doutrina: 
 geram “estabilização” (inércia + passagem do tempo)
 só ato voluntário e sobre vício sanável geraria convalidação