Organização do Estado

Prévia do material em texto

Organização do Estado brasileiro - (Divisão espacial do poder. Estado Federal, União, estados federados, Distrito Federal e municípios).
Organização Político-Administrativa
A Constituição dispõe quanto à forma de Estado (Federação) e à forma de Governo (República).
É o que podemos observar com a leitura do art. 18 da CF/88.
“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Veja que aqui se apresentam também quais são os entes federativos - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, deixando patente o fato de que eles são dotados de autonomia política.
Objetivamente, eles são dotados de autonomia (não é soberania).
Guarde isto: não há menção aos territórios no art. 18 da CF/88.
Isso porque os Territórios Federais não são entes federativos. 
Essas autarquias territoriais integram a União, como mera divisão administrativo territorial, sem autonomia política.
Forma de Estado
Quando examinamos as formas de Estado, preocupamo-nos em saber como o
poder é exercido dentro do território. Ou quantos poderes políticos autônomos existem no território do Estado.
O Estado unitário (ou simples) é aquele em que há centralização política, isto é, não há uma divisão espacial e política de poder, sendo todas as competências políticas definidas pelo poder político central. Ele pode ser centralizado ou puro (quando o poder político central define e também executa diretamente, de forma centralizada, as políticas públicas). 
Por outro lado, pode ser descentralizado ou regional (quando o poder político define as políticas públicas, mas não as executa diretamente, criando entidades administrativas para esse fim).
Segundo Alexandre de Moraes, o Estado Unitário caracteriza-se pela centralização político-administrativa em um só centro produtor de decisões.
Não obstante essa definição, parte da doutrina (Pedro Lenza, por exemplo) apresenta ainda uma forma especial de Estado unitário, em que ocorreria certa
descentralização política. 
Nesse sentido, no momento da execução das decisões tomadas pelo Governo Central haveria certa autonomia política. Em suma, as localidades ainda continuam ligadas ao Governo Central, subordinadas às suas decisões. Entretanto, haveria algumas decisões a serem tomadas pelas localidades no caso concreto, no momento de efetivarem as escolhas do Governo Central.
Já o Estado federado (composto, complexo ou federal) é formado pela união indissolúvel de entidades regionais dotadas de autonomia política (capacidade de autogoverno, autolegislação e autoadministração). Ou seja, ocorre descentralização política do poder para diversos entes autônomos.
Essa estrutura e a repartição de competência entre essas entidades são estabelecidas por uma Constituição.
Lembre-se que o Brasil é um Estado federal (formado pela União, estados, Distrito Federal e municípios, todos autônomos).
Observe que, no Estado Federal, as coletividades locais são autônomas, e detêm parcela do poder político do Estado (como ocorre no Brasil).
O Estado composto ou complexo pode assumir, ainda, a forma de confederação, em que também há mais de um poder político no território.
O que diferencia a confederação da federação é que, na primeira, os poderes estão organizados no texto de um tratado internacional. Na segunda, estão organizados no texto de uma Constituição.
Ademais, na confederação, os entes são soberanos (e não apenas autônomos), e podem se separar da confederação quando entenderem conveniente (ou seja, têm o direito de secessão).
Sintetizando:
Forma de Governo
A forma de Governo diz respeito à relação entre governantes e governados no tocante à aquisição e o exercício do poder.
É saber como se dá a instituição do poder na sociedade, como são escolhidos os governantes e como eles se relacionam com os governados. 
Podem-se dividir as formas de governo em: república e monarquia.
De início, vale ressaltar que o Brasil adota a república como forma de
Governo.
A república é a forma de governo que tem as seguintes características:
eletividade (na medida em que os governantes são eleitos); (ii) temporalidade (pois o exercício do poder se dá por um período transitório – período certo); e
(iii) responsabilidade ou dever de prestar contas (já que os administradores têm o dever de prestar contas sobre a gestão da coisa pública).
A monarquia é a forma de governo que tem as seguintes características: (i)
hereditariedade (os governantes chegam ao poder pelo critério hereditário);
(ii) vitaliciedade (mandatos sem prazos determinados); (iii) irresponsabilidade
(na medida em que o monarca não presta contas dos seus atos).
Sintetizando:
Sistema de Governo
Estudar sistemas de governo é examinar a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo. 
Poderá haver maior independência, ou então maior colaboração entre eles, de acordo com o sistema adotado.
No Brasil, adota-se o sistema presidencialista, de acordo com o Plebiscito de 1993.
O presidencialismo é o sistema de governo marcado pelas seguintes características: (i) independência entre os poderes; (ii) mandatos por prazo certo (membros do Executivo e do Legislativo exercem mandatos por prazo certo, que não podem ser abreviados); e (iii) chefia monocrática ou unipessoal
(as chefias de Estado e de Governo estão concentradas numa mesma pessoa).
Veja que é o caso do Brasil. O Presidente é eleito para um mandato de quatro anos, e tem direito a cumpri-lo integralmente, até o último dia de seu governo, sem nenhuma interferência do Legislativo. Não é dado ao Legislativo abreviar o
mandato do chefe do Poder executivo. E vice-versa: o Presidente não pode determinar a dissolução do Congresso Nacional, a fim de abreviar o mandado dos congressistas.
Ademais, no Brasil o Presidente da República exerce, simultaneamente, a chefia de Estado e a chefia de Governo.
Ele figura como chefe de Estado quando representa a República Federativa do Brasil frente a outros Estados soberanos ou perante organizações internacionais (quando celebra um tratado internacional, por exemplo). Ou mesmo quando corporifica internamente a unidade nacional (quando decreta a intervenção federal para manter a integridade nacional – art. 34, I -, por exemplo).
Já o exercício da chefia de governo se dá quando o Presidente da República cuida dos negócios internos de interesse da sociedade brasileira (quando atua
como administrador, por exemplo).
Por outro lado, o parlamentarismo é o sistema de governo marcado pelas seguintes características: (i) maior interdependência, proximidade e colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo; (ii) mandatos por prazo incerto; (iii) chefia dual (na medida em que as chefias de Estado e de Governo são exercidas por duas pessoas distintas: a chefia de Estado é exercida pelo Monarca ou Presidente da República, conforme seja a forma de governo Monarquia ou República; e a chefia de Governo é exercida pelo Primeiro Ministro).
Explicando melhor o funcionamento do Parlamentarismo:
a) o povo elege o parlamento; e
b) o chefe de Estado (chefe do Executivo) escolhe seu chefe de Governo (o Primeiro Ministro); este último submete seu plano de governo ao Parlamento, que passa a se responsabilizar também por ele.
Daí então, se estabelece uma relação de interdependência entre os poderes, na medida em que o Primeiro Ministro só se sustenta se tiver apoio do Parlamento. 
Por outro lado, o governo tem o poder de dissolver o Parlamento e convocar novas eleições parlamentares.
Sintetizando:
Objetivamente, as formas de Estado (unitário x federado) não se confundem com os sistemas de governo (presidencialismo x parlamentarismo) ou com as formas de governo (república x monarquia).
Estado Federal
Podemos relacionar osurgimento do Estado Federal com os Estados Unidos a América, na data de 1787. Antes disso (1776), tinha ocorrido a declaração da independência das colônias americanas, em que tinham surgido 13 Estados soberanos no território norte-americano.
Naquele momento tratava-se ainda de uma confederação. Entretanto, esses Estados soberanos optaram por se unir, formando apenas uma Federação (e suprimindo a soberania e o antigo direito de secessão de que dispunham).
Como já comentado, o Brasil adota a forma federativa de Estado.
Vejamos o que estabelece o art. 1° da nossa Constituição:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Observe ainda (grifado) o chamado princípio da indissolubilidade do vínculo federativo.
Ele tem duas finalidades básicas: unidade nacional e necessidade descentralizadora.
Ou seja, nossa Constituição afasta qualquer pretensão de separação de um estado-membro, do DF ou de qualquer município da Federação. 
Significa dizer que, no nosso ordenamento, não existe direito de secessão.
Podemos apontar como as principais características do Estado Federal:
I) descentralização política: o poder se encontra dividido pelo território, sendo exercido pelos entes autônomos (pois apenas o Estado Federal é soberano);
II) participação dos estados-membros: os estados-membros dispõem de auto-organização (elaboram suas Constituições) e representação no Poder legislativo (no Senado Federal), mas não detêm direito de secessão (uma vez criada a Federação, não se admite mais a dissolução, não é tolerada a saída de um dos entes componentes do Estado Federal);
III) repartição de competências: a distribuição de competências entre os entes
federados assegura a autonomia de cada um deles;
IV) repartição de receitas: cada ente deve possuir uma esfera de competência
tributária que lhe assegure receitas próprias;
V) Constituição assegurada por um órgão superior: o pacto federativo é firmado em uma Constituição rígida (proporcionando estabilidade institucional), que é protegida por um órgão guardião (no nosso caso, o STF).
Veja que interessante: no caso brasileiro, aconteceu o contrário do ocorrido nos Estados Unidos. O Estado Federal nasce a partir da divisão de um Estado anteriormente unitário.
Assim, podemos ter dois tipos de formação do Estado Federal.
I) Por agregação → movimento centrípeto → de fora pra dentro; e
II) Por desagregação → movimento centrífugo → de dentro pra fora.
No primeiro caso, antigos Estados independentes abrem mão de sua soberania
para constituir um Estado Federal único (é o caso dos Estados Unidos).
No segundo caso, um Estado unitário descentraliza-se, dividindo aquele poder inicialmente concentrado e formado diversos entes autônomos (é o caso brasileiro).
Entes Federados
A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos (CF, art. 18).
De se destacar as vedações que a Constituição estabelece aos entes federados (CF, art. 19). Nesse sentido, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.
Sintetizando:
Apesar dessa autonomia, devemos lembrar que os estados-membros estão sujeitos a determinadas limitações impostas pela Constituição, e devem respeitar, portanto, seus princípios (CF, art. 25).
Por fim, vale destacar que, segundo o art. 26 da Constituição são bens dos estados:
(i) as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
(ii) as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
(iii) as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; e
(iv) as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Quanto à organização dos estados, podemos citar:
I) Número de Deputados da Assembléia - triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze (CF, art. 27).
II) Subsídio dos Deputados Estaduais - fixado por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa (no máximo, 75% do valor dos deputados federais) (CF, art. 27, § 2°).
III) Compete às Assembléias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polícia e serviços administrativos de sua secretaria, e prover os respectivoscargos (CF, art. 27, § 3°).
IV) Subsídios do Governador, Vice e Secretários - fixados por lei de iniciativa da Assembléia Legislativa (CF, art. 28, § 2°).
V) Perderá o mandato o Governador que assumir outro cargo ou função na administração pública direta ou indireta, ressalvada a posse em virtude de concurso público e observado o disposto no art. 38, I, IV e V da CF/88 (CF, art. 28, § 1°).
Formação de Estados, Municípios e Territórios
Os parágrafos 3° e 4° do art. 18 estabelecem as regras de formação de estados e municípios.
Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. Para isso deverão ser consultadas as respectivas Assembléias Legislativas (CF, art. 48, VI).
Portanto, deve-se passar pelas seguintes etapas:
I - aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito;
II - manifestação meramente opinativa das assembléias legislativas;
III - aprovação de lei complementar pelo Congresso Nacional.
Podemos considerar que “população diretamente interessada” abrange todo o estado. Em outras palavras, o plebiscito deverá consultar não somente a população do território a ser desmembrado, mas a população de todo o estado.
Já os municípios seguem regra distinta. Segundo o art. 18, § 4° da CF/88, a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, farse-ão
por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Em suma, para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios são necessários:
I - aprovação de lei complementar federal fixando genericamente o período dentro do qual poderá ocorrer a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios;
II - aprovação de lei ordinária federal estabelecendo a forma de apresentação e publicação dos estudos de viabilidade municipal;
III - divulgação dos estudos de viabilidade municipal, na forma estabelecida pela lei ordinária federal acima mencionada;
IV - consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos;
V - aprovação de lei ordinária estadual formalizando a criação, a incorporação, a fusão ou o desmembramento do município, ou dos municípios.
Ou seja, a alteração dos limites territoriais dos municípios passou a depender da vontade do Congresso Nacional, expressa em lei complementar federal.
Assim, se não houver tal lei complementar, não se pode alterar limites de municípios no Brasil.
Por fim, vale a pena mencionar aspectos relevantes sobre os territórios Federais: Segundo o art. 18, § 2º da Constituição, os TerritóriosFederais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.