A americanização perversa da seguridade social no Brasil

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A americanização perversa da seguridade social no Brasil
WERNECK VIANNA, Maria Lucia Teixeira. A Americanização (perversa) da seguridade Social no Brasil: estratégias de bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: Revan: UCAM, IUPERJ, 1998, 2°edição novembro de 2000.
	
O sistema previdenciário brasileiro, montado durante o Estado Novo em moldes bastante próximos àqueles instituídos na Alemanha por Bismarck nos anos 80 do século passado, embora tenha sido reformado à inglesa pela Constituição- no espiríto universalista do social security – vem se americanizando a passos largos. Ou seja, as provisões públicas ficam para os pobres (que em geral têm baixa capacidade de expressar o desagrado com a negligência que os prejudica) e o mercado se encarrega da oferta de proteção- a preços e qualidade variáveis de acordo com o bolso do cliente- aos que dispõem de alguma renda para compra-la p. 14
Trata-se, portanto, de dupla americanização, ou de duas faces do fenômeno da americanização. Uma diz respeito ao quadro político institucional que circunscreve a própria existência do Welfare State. [...] A outra se exibe no desenho impresso ao sistema de proteção social no Brasil—universalista em sua concepção, mas substantivamente seletivo p. 15
[...] os fatores e processos [...] ligados à expansão da concepção geral da seguridade social que se afirmou no pós-guerra: as mudanças sociais que acompanharam a modernização econômica, as exigências impostas pelo aumento e generalização dos riscos decorrentes da produção, as crescentes demandas por direitos sociais, as necessidades de regular conflitos advindos dos novos padrões de acumulação, o enfraquecimento das formas tradicionais de seguridade, os requisitos de legitimação e da reprodução da força de trabalho, etc p. 23
A ineficácia de um sistema de proteção social (como o brasileiro, incapaz de gerar efeitos redistributivos mesmo quando reformados) pode, assim, ter raízes nas distorções verificadas na sequência e na forma de incorporação dos atores ao cenário político. No Brasil, em vez de se organizarem através de partidos políticos – via expressão dos interesses desiguais diante de uma instância que obriga a todos igualmente -, as identidades dos grupos mais fortes se incrustaram dentro do Estado (Santos, 1988). Com isso, tanto inviabilizou-se o referencial do nós inclusivo (as regras gerais se transformam em privilégios para alguns e penalidades para outros) quanto se destituiu de força política os canais reivindicatórios. O Estado pode, assim, posar de benfeitor, mas dificilmente consegue exercer as funções de produtor e distribuidor de bens públicos p. 30
Na [primeira concepção], o uso da expressão seguridade social aponta para uma concepção de proteção social, baseada no suposto de que a cidadania implica, além dos direitos civis e políticos, o ‘elemento social que se refere a tudo o que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança, ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade’. Muitos autores, sobretudo europeus, reiteram esta concepção normativa do termo- sublinhando que sua emergência, nos anos 40, marcou nítida oposição à ideia de seguro social dominante nas primeiras décadas do século p. 56
O segundo tipo de seguridade social é aquele que procura demarcar pragmaticamente o conceito. A definição emblemática, sob esta ótica, se encontra numa das publicações mais importantes da atualidade que lidam como tema, o social Security Programs Throughout the World: o termo indica os programas estabelecidos em âmbito governamental que salvaguardam os indivíduos em situações de interrupção ou perda da capacidade de auferir rendimentos do trabalho e/ou quando certos gastos especiais (decorrentes de casamento, nascimento ou morte) diminuem seu poder aquisitivo p. 57
Em linhas gerais, os rumos tomados pelas mudanças ocorridas no campo da proteção social ao longo dos últimos 15 ou 20 anos sugerem um processo de adaptação à nova conjuntura e apontam para as seguintes tendências: a desaceleração do ‘esforço social’ (Dumont, 1987)- ou seja, a diminuição do ritmo de crescimento dos gastos-; a progressiva introdução ou incremento de mecanismos de seletividade, através da priorização das clientelas-alvo, da focalização dos programas ou de restrições no acesso a benefícios; e a desestatização relativa, que consiste basicamente no afrouxamento da ação estatal na produção de bens e serviços (não na regulação, que se estende nem no financiamento que continua forte) e cujas manifestações concretas são as modalidades de mix público/privado tão em voga atualmente. Tais tendências têm assumido formas e dimensões diversificadas no capitalismo central [...] p. 63
O issue central das discussões em torno do Walfere State, todavia, é a reforma do chamado núcleo duro da seguridade- aposentadorias e pensões – cujo peso nas despesas públicas (juntamente com a assistência médica e o seguro-desemprego, que em geral faz parte do orçamento da seguridade se mantém muito alto [...] as tentativas reformadoras têm buscado minimizar estes custos e/ ou tornar os dispêndios mais focalizados e condicionais. Em vários países, desde o final da década de 70, modificaram-se as regras de reajuste, fixação arbitrária de aumentos em níveis inferiores aos da inflação, supressão da indexação automática, modulação dos valores em função dos rendimentos e revisão dos métodos de cálculo. Também os requisitos que habilitam o cidadão a aposentar-se vêm sendo alterados. Idade mínima para recebimento de proventos e montante de contribuições pagas, os requisitos fundamentais exigidos, se constituíram em objeto de intensa polêmica, pois ambos envolvem flagrantes complexidades p. 65
As mudanças introduzidas nos sistemas previdenciários representam estratégias variadas de preservar o Welfare State a despeito dos problemas gerados tanto pelos déficits fiscais quanto pela reestruturação industrial. [...]A ideia é que os menos afetados pela crise, assalariados do setor formal, paguem substancialmente a ajuda aos excluídos. Além da técnica clássica de majoração das contribuições, que incide principalmente sobre os assalariados, outras medidas vêm sendo adotas: o rebaixamento das cotizações patronais (na tentativa de que as empresas aumentem seus investimentos criando novos empregos); a elevação do teto salarial sujeito à contribuição; e a diversificação das fontes de receita p.67
Na área Previdência Social, [...] a prática de complementar as prestações do regime público através de esquemas privados vem se ampliando nos países de welfare consolidado, tanto como subproduto indireto das medidas contencionistas e seletivizadoras adotadas nos últimos anos quanto por conta de incentivos governamentais diretos. Em geral a concepção emergente tem sido a de um mix, cujo sentido é o de simultaneamente redefinir as prioridades da intervenção estatal [...] e substituir a lógica do contrato individual de compra e venda por relações coletivas que reduzam os custos de obtenção dos benefícios sociais do mercado p. 68
Por função previdenciária geral se entende o regime legal obrigatório-que pode não ser único- estabelecido em lei para garantir um rendimento substitutivo no momento que o indivíduo se retira da atividade laborativa (Tamburi, 1987; Laroqque, 1986). [...] essa função de competência do Estado nas economias centrais, não se realiza de maneira homogênea, variando conforme distintas definições técnicas e diferentes trajetórias históricas. [...] p. 69
O terceiro nível dos sistemas avançados de seguridade consiste na previdência complementar. De modo recorrente, a complementação das prestações públicas tem sentido grupal, resulta de negociações trabalhistas se institui contratualmente e reserva ao Estado um papel importante. Também majoriatamente, dois formatos se destacam: os fundos integrativos obrigatórios legais e os fundos integrativos voluntários profissionais ou de empresa, com tutelaestatal (Tanburi, 1987) p.69
Outra forma de integração- institucional, embora não compulsória- consiste na previdência privada com tutela estatal, bastante difundida na maior parte dos países industrializados, onde se organiza preferencialmente nos quadros das empresas, das profissões liberais e em grupos de empresas ou profissionais p. 70
[...]caixas previdenciárias ou fundos de pensões nas empresas e nas agremiações profissionais começaram a aparecer com frequência nos centros industriais desde o início do século, recobrando tradições corporativas e mutualista [...] com certa dose de paternalismo e bastante informalidade. Nos últimos quarenta anos, porém, expandiram-se na esteira da busca de maior produtividade e graças a explícitos incentivos governamentais. Por outro lado, a melhoria dos níveis de vida nos três decênios que se seguiram à II Guerra Mundial acentuou a ‘necessidade’, por parte dos trabalhadores, de pensões complementares, cuja difusão também se deveu ao fato de tais esquemas ocuparem uma posição intermediária entre os sistemas públicos (que ao longo do tempo foram sendo nivelados ‘por baixo’) e os seguros disponíveis no mercado, caros e excludentes 71
[...] a realidade brasileira vem revelando, sob certos aspectos, em particular no que diz respeito à política social, tendências nítidas a americanização p. 98
Heranças meios que contraditórias [das ditaduras] longas e ativas chegaram aos dias que correm. De Vargas, ficou a concepção corporativa da organização sindical- em grande parte preservada pela Constituição de 88- e, principalmente, o teimoso projeto de constituir autores coletivos que ‘falam pelas bases’. Dos militares, sobreviveram as consequências (dificilmente elidíveis) da ‘americanização pelo alto’: o exacerbado individualismo, o descrédito das instituições, a privatização do espaço público p.118
A Constituição Brasileira de 1988 consagrou a expressão Seguridade Social, até então oficialmente inexistente, para consignar um padrão de proteção social que queria abrangente e redistributivo, de certa forma coroando um ciclo de críticas e debates que desde fins dos anos 70 se desenvolvera em torno da Previdência. Na agenda da transição para a democracia, as políticas sociais se revestiram de um caráter salvacionista – expresso no slogan adotado pelo primeiro governo da Nova República, o ‘tudo pelo social’, para elas convergindo o ‘ímpeto reformista’ do momento p.138
	Em relação às políticas sociais estas mudanças vão se traduzir no aceleramento da ‘universalização excludente’, um processo que exprime as ambiguidades da americanização pelo alto’ ocorrida durante o autoritarismo militar e que neste período se tornam nítidas p. 149
	A americanização não foi barrada. Ao contrário, o sistema público vem se ‘especializando’ cada vez mais no (mau) atendimento aos muitos pobres, seja pelo descaso das autoridades com a regulamentação e a implementação dos preceitos constitucionais p.151
[...] característica perversa da americanização da Seguridade Social no Brasil, que se configura, sob variados disfarces (antiburocratismo, defesa da autonomia individual e tantos mais), na detração do público. O privatismo americano não se expressa em políticas públicas predatórias nem encontra similar na apropriação particularista do espaço coletivo; e muito menos dispensa as instituições que preservam a cidadania, inclusive e sobretudo, o Estado p.153
“A ampliação das fontes de financiamento e diversificação das bases de financiamento e diversificação das bases incidência das contribuições sociais produziram fracos resultados para o custeio do sistema. O agravamento do processo recessivo, a onda crescente de contestação na Justiça do pagamento das contribuições sobre o faturamento e lucro, e a crise fiscal da União- com os efeitos que produziram nos recursos da seguridade- compõem o quadro de dificuldades enfrentadas. Some-se a isto a desastrada reforma administrativa iniciada em 1990, que resultou num aumento da incapacidade do governo sobre o controle do sistema previdenciário, que expressa nos elevados índices de sonegação e fraudes. Esta reforma ademais contribuiu para a total fragmentação institucional da seguridade, configurando mais um obstáculo à sua estruturação e possivelmente uma elevação de seu custo administrativo. (AVEREDO, 1993, p. 33 apud Vianna, 2000, p. 179)
No Brasil nunca houve partido com as características (e as raízes) das agremiações social-democratas europeias; políticas keinesianas não forma propriamente o forte das experiências de planejamento econômico no país; e sobretudo, no campo das relações de trabalho e de movimento sindical, o arbítrio e a segmentação corporativa sempre predominaram, impedindo que qualquer ideia de pacto vingasse. Desse modo, os formatos neocorporativos e concertacionais de organização dos interesses e de influência sobre os processos decisórios, decisivos para a consolidação do Estado de bem-estar, não se estabeleceram no Brasil. Ao contrário, [...] a prática particularizante do lobismo se impôs. Como, pois, construir um sistema de seguridade europeu num país “americanamente recortado”
O modo segmentado e pontual pelo qual os grupos de interesses agem, mais uma vez demonstrado forte similaridade com o lobbyng americano, se torna nítido quando se observam o espectro das demandas transmitidas e o escopo das decisões monitoradas. Se na Constituinte os direitos e reivindicações pleitados já eram bastante diferenciados- o que explica em parte à natureza extensiva e de certo modo ambígua da Constituição de 88, o trabalho do dia-a-dia, considerando fundamental pelos lobistas, indica os alvos privilegiados: detalhes da legislação, que deslancham microconflitos (embora envolvendo às vezes muito dinheiro), acompanhamento da movimentação em torno de assuntos específicos, quanto mais não seja para prevenir contra-ataques ao interesse defendido, atividades cotidianas, enfim, que garantem pequenas mas relevantes conquistas p. 185
No Brasil ainda que não se possa afirmar peremptoriamente que o lobismo constitui uma realidade irreversível (até por falta de dados), boa parte dos ingredientes necessários para tal já amadureceram. E não há como negar a sua frequência no cenário político brasileiro atual. E dedução incontestável, porém, constatado o papel exercido pelas lobbies no processo decisório, é que ele atesta o baixo nível de agregação dos interesses organizados. Este o ponto, pois aí reside um obstáculo importantíssimo à consolidação do Estado de bem-estar universalista e redistributivo que a Constituição de 1988 recomendou p. 188
[...] viu-se que a “americanização” da proteção social implicou simultaneamente a deterioração do sistema público (para os pobres) e o crescimento de uma indústria da seguridade (para as camadas médias e assalariados formais). [...] os benefícios previdenciários mais comuns e necessários (ao grosso da população) tiveram seus valores achatados ao mesmo tempo que a previdência privada foi estimulada. Como acontece com os planos privados de saúde, o controle sobre as entidades que atuam na previdência privado é baixo e a cesta de benefícios oferecidos varia de um fundo para outro. Assim, estabeleceu-se uma relação a lógica da universalização excludente, transformando os iguais portadores de ‘direitos universais’ em diferentes cidadãos consumidores de benefícios estratificados.
Esta americanização, embora devedora do autoritarismo, permaneceu e se tornou mais pronunciada na década de 80- a década ‘ganha’ em termos de cidadania-, ofuscando a (aparentemente) tão desejada concepção europeia de seguridade social que (imaginava-se) a democracia propiciaria. O ‘fracasso’ do experimento reformista consagrado pela Constituição significou na verdade, o sucesso de um outro caminho para obtenção de ‘seguridade’. Caminho ao qual aderiram os cidadãos-consumidores, portadores de direitos sociais universalizados, contribuindo, assim, tanto ou mais que certas causas em geral associadas à ideia de fracasso, para a exitosa americanizaçãodo sistema p. 189
A argumentação de que o trabalhador brasileiro é caro encontra respaldo em análises acadêmicas. Caccaiamali (1992) admite “...o Brasil encontra-se numa situação aparentemente paradoxal em que os salários são baixos e os custos laborais são elevados”.
Não obstante, a ineficiência e a má qualidade do sistema público, aliados à alegação de que a proteção social oferecida pelo Estado onera os gastos com a mão-de-obra justificam posturas pró-reforma da seguridade social (agora, a reforma da reforma instituída pela Constituição). Os anos de 1992 e 1993 foram ricos na formulação de propostas neste sentido- e na mobilização do lobbies para viabilizá-los no Congresso- pois, então, esperava-se o cumprimento do prazo previsto para uma possível revisão constitucional: outubro de 1993. Em janeiro de 1992, instalou-se na Câmara dos Deputados a Comissão Especial para Estudo do Sistema Previdenciário. Para ela convergiram proposições que ilustram o debate então ocorrido e a magnitude das ameaças à concepção europeia de Seguridade Social formalmente vigente p. 193
Mais assombroso, contudo, é o baixo grau de apoio ao padrão universalista e solidário de proteção implantado pela Constituição, que se expressa na rejeição ao próprio conceito, ali gravado, de Seguridade Social. Na verdade, a maioria das propostas que circularam no período defendia um ‘sistema misto’: previdência (e não seguridade) pública seletiva- limitada aos que recebem até determinado número de salários mínimos- articulada a regimes diferenciados (três ou quatro regimes ou níveis), uns compulsórios, outros voluntários (sempre organizados através de mecanismos de capitalização), para as faixas salariais acima do limite fixado p. 193