Poder Legislativo

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I - DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES 
 
1. As funções do Estado 
 
 Desde a antigüidade, com Aristóteles, já se havia identificado 
três atividades exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a felicidade humana. 
Eram elas a: função administrativa, legislativa e judicial. 
 
2. A Separação dos poderes 
 
 Em tempos mais recentes, deve-se a John Locke a teoria 
original da separação dos Poderes do Estado, quando aquele filósofo inglês, na célebre 
obra Two treatises of government, surgida em 1690, sustentou os princípios de liberdade 
política da gloriosa revolução inglesa de 1688 e impugnou o absolutismo real. 
 Inspirado em Locke, Montesquieu defendeu a idéia de poder 
limitado, Em sua também célebre obra De I'esprit des lois, o escritor francês admitiu que 
o homem investido no poder tende naturalmente a dele abusar até que encontre limites. 
E afirmou que o poder só pode ser limitado pelo próprio poder (te pouvoir arrête le 
pouvoir). Assim, sustentou a necessidade de um outro poder capaz de limitar o próprio 
poder. Disse que no Estado existem três poderes, a saber, o poder legislativo, o poder 
executivo e o poder judicial, incumbidos do desempenho de funções distintas: 
respectivamente, a função de legislar, a função de administrar e a função de julgar. E 
atentou para o fato de que, num Estado, para que exista liberdade política, é imperioso 
que estes três poderes não estejam reunidos na mão de um único órgão. É necessário, 
pois, que eles se repartam por entre órgãos distintos, de sorte que possa cada um deles, 
sem usurpar as funções do outro, impedir que os demais abusem de suas funções. 
Montesquieu, portanto, preconizou fundamentalmente, para além de uma divisão de 
funções, a idéia de uma recíproca limitação dos poderes, e isso só era possível num 
ambiente em que os poderes distintos fossem exercidos por órgãos também distintos. 
Seu pensamento muito influenciou na elaboração da Constituição norteamericana de 17 
de setembro de 1787. 
 Foi, contudo, na Revolução francesa que a doutrina da 
separação tornou-se, definitivamente, dogma universal. Com efeito, no art. 16 da 
Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 se afirmou que 
"Toda sociedade na qual não esteja assegurada a garantia dos direitos nem determinada 
a separação dos poderes, não tem constituição". 
 A Constituição Federal de 1988, seguindo a diretriz política das 
Constituições que lhe precederam, consagrou o principio da separação dos Poderes (art. 
2º) como um aspecto fundamental e estruturante do Estado brasileiro, a ponte de torná-
lo imutável em face da competência constitucional reformadora (CF, art. 60, § 4º, inciso 
III). 
 
3. Teoria dos Freios e Contrapresos 
 
 A idéia fundamental da doutrina da separação dos poderes é a 
contenção do poder. Daí, fácil perceber-se que o princípio da separação dos poderes é, 
senão de todas, uma das principais garantias das liberdades públicas. Sem a contenção 
do poder, o exercício ilimitado do poder desborda para práticas iníquas e arbitrárias, 
pondo em risco as liberdades. Ao revés, poder limitado é liberdade garantida. 
 Atualmente, entre nós, a separação dos poderes se assenta na 
independência e na harmonia entre os órgãos do Poder político. Isso significa que, não 
obstante a independência orgânica, no sentido de não haver entre eles qualquer 
subordinação ou dependência no que tange ao exercício de suas funções, a Constituição 
Federal instituiu um mecanismo de controle mútuo, onde há "interferências, que visam 
ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio 
necessário à realização do bem da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o 
desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados". 
 Esse sistema de interferências recíprocas, encerrado na 
conhecida fórmula checks and balances, já havia sido apontado por Montesquieu, como 
acima mencionado, como uma providência necessária para que um poder pudesse 
limitar outro poder. 
 No Brasil, esse sistema de controle mútuo é revelado, 
exemplificativamente, pelo poder que têm os órgãos do Judiciário de declarar a 
inconstitucionalidade das leis e atos normativos do poder público, quando estes e 
aquelas ofenderem o texto magno; o poder que têm as chefias do Executivo de vetar 
projetos de leis aprovados pelo Legislativo, quando estes forem inconstitucionais ou 
contrários ao interesse público e, de um modo geral, de participarem do processo 
legislativo, seja pela iniciativa legislativa que têm, seja pela prerrogativa de solicitar 
urgência na tramitação de projetos de leis de suas iniciativas. 
 
4.Funções dos Poderes 
 
4.1. Poder legislativo 
 
 a) típica: legislar. Cabe constitucionalmente ao poder legislativo 
criar, discutir e aprovar leis (art. 59 da CF/88). 
 b) atípica: administrar e julgar. O legislativo excepcionalmente 
administra, quando, por exemplo, nomeia e exonera servidores de seu quadro 
administrativo. Ainda, desempenha o papel de julgar o Presidente da República nos 
crimes de responsabilidade (art. 52, II, da CF/88). 
 
4.2. Poder Executivo 
 
 a) típica: administrar. É função primordial do poder executivo 
administrar o patrimônio público, ao cumprir os ditames da lei. 
 b) atípica: legislar e julgar. O chefe do poder executivo atua 
excepcionalmente como legislador, quando exerce sua competência legislativa ou 
quando pratica o veto ou sanção do projeto de lei. Também, julga nos casos em que se 
tem, por exemplo, o trâmite de processo administrativo (disciplinar) para averiguar 
infração de servidor público. Note-se que nesse caso o julgamento não faz coisa julgada, 
como ocorre nas decisões do poder judiciário. 
 
4.3. Poder Judiciário 
 
 a) típica: julgar (exercício da jurisdição). A CF/88 deu atuação 
una ao poder judiciário, apesar de estruturá-lo em vários órgãos (art. 92 da CF/88). 
b) atípica: administrar e legislar. Semelhantemente, como ocorre com o legislativo, o 
judiciário, excepcionalmente administra, quando, por exemplo, nomeia e exonera 
servidores de seu quadro administrativo. Desenvolve atividade legislativa, quando edita 
seu regimento interno ou quando apresenta projeto de lei de sua competência. 
 
II – PODER LEGISLATIVO 
 
1. Órgãos do Poder Legislativo 
 
 O Poder legislativo no Brasil é exercido por órgãos próprios e 
autônomos, sem que haja hierarquia entre eles. Em razão da forma federal de Estado e 
de sua estrutura tríplice, a Constituição brasileira proveu a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios de competência legislativa que a exercem por meio de seus 
órgãos legislativos próprios. Por isso, há entre nós órgãos legislativos da União 
(Congresso Nacional), dos Estados (Assembléia Legislativa), do Distrito Federal 
(Câmara Legislativa) e dos Municípios (Câmara de Vereadores). 
 
1.1. O Congresso Nacional 
 
 O órgão do Poder legislativo da União é o Congresso Nacional, 
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. É característica das 
federações o sistema bicameral, ou de duas casas, diante da necessidade de uma delas 
representar a vontade dos Estados federados na formação da vontade nacional. E ao 
Senado foi atribuída a missão de representar a vontade dos Estados federados, razão por 
que a distribuição de Senadores por Estados é absolutamente a mesma. 
 
1.2. O Bicameralismo 
 
 O sistema bicameral, que se adota apenas no âmbito do órgão 
legislador da União, é decorrência, portanto, da forma federativa de Estado. 
 Mas é importante frisar que o Congresso Nacional tem 
existência própria, distinta das casas que o compõem. Isso porque a Constituição a ele 
atribuiu importantescompetências políticas, que se encontram concentradas no art. 49 
do texto fundamental. Não obstante, é forçoso reconhecer que a atividade legislativa da 
União é esmagadoramente exercida pelas casas que integram o Congresso Nacional e 
não por ele propriamente, tendo em vista o modelo de processo legislativo que a 
Constituição adotou, que envolve, basicamente a atuação separada, porém conciliada, da 
Câmara e do Senado, só intervindo o Congresso (com a reunião dos componentes da 
Câmara e do Senado) na eventual hipótese de veto presidencial, a fim de sobre ele 
deliberar. 
 
1.3. Composição das casas do Congresso Nacional 
 
 De acordo com a Constituição, a Câmara dos Deputados 
compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada 
Estado, em cada Território e no Distrito Federal. O número total de Deputados, bem 
como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei 
complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, 
no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha 
menos de oito ou mais de setenta Deputados. 
 A lei complementar n° 78/93, que disciplina a fixação do 
número de deputados, estabeleceu que o número de deputados federais não ultrapassará 
513 representantes. Esse número deve ser distribuído por Estado e pelo Distrito Federal, 
proporcional à sua população, cujos dados devem ser fornecidos pela Fundação Instituto 
Brasileiro de Geografia e Estatística, no ano anterior às eleições, para a atualização 
estatística demográfica das unidades da Federação. Feitos os cálculos da representação 
dos Estados e do Distrito Federal, o Tribunal Superior Eleitoral fornecerá aos Tribunais 
Regionais Eleitorais e aos partidos políticos o número de vagas a serem disputadas. 
 Segundo a Constituição, cada Território Federal, na hipótese de 
vir a ser criado, elegerá quatro Deputados. 
 O Senado Federal é a casa legislativa representativa dos 
Estados e do Distrito Federal, composto de Senadores eleitos segundo o princípio 
majoritário. Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de 
oito anos. Porém, a representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de 
quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. Cada Senador será eleito 
com dois suplentes. 
 
1.4. Funcionamento 
 
 A sessão legislativa no Congresso Nacional, segundo o artigo 
57 da CF/88, inicia-se no dia 02 de fevereiro até 17 de julho e reinicia-se no dia 01 de 
agosto até 22 de dezembro. 
 Cada legislatura será de quatro anos (§ único, art. 44). 
 
1.5. Organização interna do Poder Legislativo 
 
 A organização interna de cada casa legislativa compreende a 
estruturação de órgãos indispensáveis à condução de seus trabalhos e ao desempenho de 
suas atividades. 
 Entre os seus órgãos internos fundamentais, há a mesa diretora, 
as comissões parlamentares e os órgãos administrativos, entre outros. 
 
1.5.1 A mesa diretora 
 
 Todo órgão legislativo tem uma Mesa, que é o órgão de direção 
da casa legislativa e responsável pela condução dos trabalhos legislativos e 
administrativos. No Poder legislativo da União, existe uma Mesa diretora da Câmara 
dos Deputados, uma Mesa diretora do Senado e uma Mesa diretora do Congresso 
Nacional. 
 Os cargos da Mesa são definidos no Regimento interno de cada 
casa. Tradicionalmente, os Regimentos da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional 
dispõem dos seguintes cargos: um Presidente; dois Vice-Presidentes (1º Vice-Presidente 
e 2° Vice-Presidente); quatro Secretários e quatro suplentes de Secretários. Todavia, 
segundo a Constituição, na constituição das Mesas é assegurada, tanto quanto possível, a 
representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da 
respectiva Casa (art. 57, §5º). 
 Os membros das Mesas da Câmara e do Senado são eleitos para 
um mandato de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição 
imediatamente subseqüente (art. 57, § 4°). 
 A Mesa do Congresso Nacional, que se compõe conjuntamente 
de deputados e senadores, não é formada por eleição, pois a Constituição já indicou 
quais serão os seus membros, entre aqueles que compõem as Mesas da Câmara e do 
Senado. 
 Assim, de acordo com o art. 57, § 5°, a Mesa do Congresso 
Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão 
exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos 
Deputados e no Senado Federal. 
 
1.5.2. As Comissões Parlamentares 
 
 As Comissões parlamentares são órgãos de natureza técnica 
competentes para examinar as propostas legislativas em curso nas casas legislativas e 
sobre elas emitir pareceres ou para controlar e investigar fatos relevantes e 
determinados. 
 
1.5.2.1. Comissões Permanentes 
 
 As comissões permanentes são aquelas criadas para durarem 
por tempo indeterminado. 
 
1.5.2.2. Comissões Temporárias 
 
 As comissões temporárias são aquelas criadas para fins 
específicos e durarem o tempo necessário para conclusão de seus trabalhos ou no prazo 
previamente fixado. São comissões especiais. 
 
1.5.2.3. Comissões Mistas 
 
 As comissões mistas são aquelas criadas no âmbito do 
Congresso Nacional e se compõem conjuntamente de deputados e senadores. Podem ser 
permanentes ou temporárias. São exemplos de comissão mista permanente: a comissão 
para examinar as medidas provisórias antes de serem apreciadas pelas casas 
separadamente (art. 62, §9º) e a comissão do orçamento (art. 166, §1º). 
 
1.5.2.4. Comissões de Inquérito 
 
 São comissões necessariamente temporárias, que podem ser 
criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou 
separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração 
de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, 
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou 
criminal dos infratores. 
 Nos moldes do art. 58, § 3° da Constituição, as comissões 
parlamentares de inquérito terão poderes de investigação próprios das autoridades 
judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas. 
São órgãos que instauram um procedimento administrativo de feição política, de cunho 
meramente investigatório, semelhante ao inquérito policial e ao inquérito civil público, 
apesar de não assumirem natureza preparatória de ações judiciais. 
 
1.5.2.4.1. Poderes das CPI´s 
 
 O §3º, do artigo 58 da CF/88 estabelece como regra geral que as 
CPI´s terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, devendo, 
inclusive motivar suas decisões (art. 93, inciso IX). 
 Contudo, alguns poderes judiciais não podem ser 
desempenhados em face da chamada reserva de jurisdição. Ou seja, a Constituição 
preferiu reservar ao Poder Judiciário certos atos, tendo em vista a imparcialidade e a 
especialização jurídica ínsitas à esse Poder. 
 Desse modo, não podem as CPI´s: 
 - determinar prisões (art. 5º, inciso LXI), salvo as em flagrante 
delito; 
 - buscas domiciliares (art. 5º, inciso XI); 
 - interceptações telefônicas (art. 5º, inciso XII). 
 
 Podem, por exemplo: 
 - requisitar documentos e informações dos órgãos da 
Administração Pública; 
 - determinar intimação de testemunhas; 
 - acessar diretamente dados fiscais, financeiros e bancários. 
 
1.6. Prerrogativas 
 
 Tem por escopo assegurar a autonomia e independência 
funcional dos parlamentares. 
 
1.6.1. Imunidades 
1.6.1.1. Conceito 
 
 São prerrogativas constitucionais atribuídas ao cargo de 
parlamentarde uma das casas do Congresso Nacional, para que o ocupante desse cargo 
possa exercer suas funções de parlamentar com independência e liberdade de 
manifestação, por meio de opiniões, palavras ou votos. 
 É importante lembrar que as imunidades são irrenunciáveis 
pelos parlamentares, uma vez que são atribuições do cargo eletivo. 
 
1.6.1.2. Espécies 
 
a) Imunidade material 
 
 É a imunidade prevista no caput do art. 53 da Constituição, que 
determina que os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por 
quaisquer de suas opiniões, palavras ou votos no exercício da função parlamentar. 
 A imunidade material protege o congressista da incriminação 
civil, penal, política ou disciplinar em relação aos chamados “crimes de opinião” ou 
“crimes da palavra”, tais como a calúnia, a difamação e a injúria. 
 Assim, não há crime quando o membro do poder legislativo 
federal se pronunciar (opinião, palavras ou votos) sobre alguém ou assunto no exercício 
de sua função parlamentar dentro ou fora Congresso Nacional, mesmo que tal 
manifestação venha causar danos a terceiros que não parlamentares. 
Se o legislador estiver na tribuna, suas opiniões, palavras e votos terão presunção 
absoluta de inviolabilidade. 
 Porém, para os demais delitos ou situações jurídicas o 
parlamentar ainda continua responsável, como, por exemplo, responsabilidade civil por 
danos materiais causados em virtude de colisão de veículo automotor ou 
responsabilidade fiscal de recolher devidamente o IRPF (Imposto de Renda de Pessoa 
Física). 
 
b) Imunidade Processual 
 
 São prerrogativas que, apesar de não afastarem a ocorrência do 
crime, são aplicadas no âmbito processual. 
 Assim, a imunidade formal, se satisfeitas as condições 
constitucionais, protege o parlamentar contra a prisão e torna possível a sustação do 
andamento do processo penal instaurado junto ao Supremo Tribunal Federal. 
 
 b.1.) Quanto à prisão 
 
 Essa prerrogativa protege o parlamentar, afastando a 
possibilidade de prisão, civil, cautelar (preventiva, provisória), prisão de sentença penal 
condenatória recorrível ou prisão em flagrante, exceto quando for flagrante de crime 
inafiançável efetuado depois da diplomação. Mesmo sobre essa situação, os autos do 
inquérito devem ser remetidos à respectiva casa do parlamentar, em vinte e quatro horas, 
para resolver se ele permanecerá preso ou não. 
 A imunidade protege o parlamentar desde a expedição do 
diploma pela justiça eleitoral. A diplomação está entre a eleição e a posse, visto que é 
um ato administrativo da justiça eleitoral em conferir ao candidato, certificando a 
regular eleição, bem como o número dos votos e sua condição como candidato. 
 
 b.2.) Quanto à sustação do processo 
 
 A imunidade formal ou processual quanto à sustação do 
processo trata-se da possibilidade de que a respectiva casa legislativa, pelo voto da 
maioria de seus membros, suste o andamento do processo, perante o Supremo Tribunal 
Federal, por crime ocorrido após a diplomação e desde que haja a iniciativa de partido 
político nela representado e ocorra antes da decisão final. 
 Note que não há prazo para manifestação de intenção de sustar 
o andamento do processo junto ao Supremo Tribunal Federal, de maneira que o processo 
poderá ser suspenso até antes da decisão ou antes do término do mandato. 
 O prazo, reside, por sua vez, apenas sobre a deliberação sobre o 
pedido de sustação solicitado por partido político, que será apreciado, no prazo 
improrrogável de quarenta e cinco dias do recebimento pela mesa Diretora. 
 Por fim, se a casa legislativa se pronunciar pela suspensão do 
processo perante o Supremo Tribunal Federal, ocorrerá suspensão da prescrição, 
enquanto perdurar aquele mandato. 
 
 c.2.) Algumas observações 
 
 O indivíduo, com a assunção do cargo no executivo, despe-se 
temporariamente da condição de parlamentar e, em conseqüência, das prerrogativas e 
incompatibilidades pertinentes. Tanto é assim que o Supremo Tribunal Federal, no seu 
pleno, julgando o Inquérito nº 104-0-RS (Diário da Justiça, 8 de Set. de 1981, p. 8605), 
assim decidiu: “O deputado que exerce função de ministro de estado não perde o 
mandato, porém não pode invocar a prerrogativa da imunidade material e 
processual pelo cometimento de crime no exercício da nova função”. Tal decisão 
cancelou expressamente a Súmula nº 04 do STF, que dispunha de modo diverso. 
 Vejamos também a um problema que já foi enfrentado, como 
por exemplo, o caso do ex-deputado federal e ex-Ministro de Estado da Casa Civil, José 
Dirceu. Eleito deputado federal em 2002 e empossado em 01/02/2003 para um mandato 
de quatro anos, afastou-se do exercício parlamentar para exercer o cargo de Ministro de 
Estado da Casa Civil, a convite do Presidente da República (Lula). Em 2005, foi 
acusado publicamente pelo ex-deputado federal Roberto Jefferson de, na condição de 
Ministro de Estado da Casa Civil, ter comandado um esquema de pagamento a 
deputados para que votassem, na Câmara Federal, a favor de projetos de interesse do 
Governo. Acusação que ficou conhecida como “esquema do mensalão”. 
 O STF manifestou nos seguintes termos: “O Tribunal, por 
maioria, indeferiu pedido de liminar formulado em mandado de segurança impetrado 
por Deputado Federal pelo qual se pretendia a suspensão de processo disciplinar contra 
ele instaurado na Câmara dos Deputados, decorrente de representação formulada pelo 
Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, na qual o impetrante é acusado de quebra do 
decoro parlamentar por fatos praticados em período em que ocupava cargo de Ministro 
de Estado. Prosseguindo no julgamento, o Plenário, em votação majoritária, aderiu à 
divergência iniciada pelo Min. Joaquim Barbosa, que considerou estar a 
representação formulada contra o impetrante juridicamente vinculada à sua 
condição de parlamentar, isto é, à sua influência política, e não a fatos qualificados 
como inerentes ao exercício da função de Ministro de Estado, tais como os elencados 
no art. 87 da CF. Por sua vez, o Min. Carlos Brito, também indeferindo a liminar, 
entendeu que o parlamentar investido temporária e precariamente no cargo de 
Ministro de Estado, por não ter perdido a condição de parlamentar, sujeita-se a 
processo disciplinar perante sua respectiva Casa legislativa”. (MS 25.579-MC, Rel. 
Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 19-10-2005, informativo 406) 
 Como é de conhecimento público, após essa decisão, a Câmara 
dos Deputados deu normal prosseguimento ao processo de cassação, que teve como 
resultado final a aprovação da perda do mandato do ex-deputado José Dirceu e 
conseqüente inelegibilidade para as eleições que se realizaram até 31/01/2007 e nos oito 
anos subseqüentes. 
 
1.6.1.1.2. Foro Privilegiado 
 
 O foro privilegiado é mais amplo do que a imunidade formal ou 
processual, uma vez que também é aplicado aos processos iniciados antes da 
diplomação, ou seja, os deputados e senadores depois de diplomados serão submetidos a 
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, pela prática de crimes comuns 
ocorridos antes ou depois da diplomação. 
 Entretanto, a prerrogativa de foro não alcança as ações que não 
sejam de natureza criminal. As ações de natureza civil ou trabalhista não possuem foro 
especial. 
 Com o término do mandato tem-se o fim do foro privilegiado. 
 Consiste na inviolabilidade civil e penal dos deputados e 
senadores por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (art. 53). 
 
III – DO PROCESSO LEGISLATIVO 
 
1. Noções 
 
 Existem espécies normativas primárias e secundárias. As 
primárias são todas aquelas enumeradas no artigo 59 da CF/88, enquanto que as 
secundárias são aquelas que decorremno artigo 84, IV da CF/88 “expedir decretos e 
regulamentos”. 
 As últimas serão abordadas no momento que o Poder Executivo 
for estudado. 
 Agora cumpri estudarmos as espécies normativas primárias, 
enumeradas no artigo 59 da CF/88: emendas constitucionais, leis complementares, leis 
ordinárias, medidas provisórias, leis delegadas, decretos e resoluções legislativas. 
 Todas essas espécies normativas são capazes de inovar no 
direito, ou seja, tem características de criar, modificar ou extinguir o direito. 
 Por sua vez, elas para terem validade e eficácia devem observar 
regras procedimentais, constitucionalmente previstas. 
 A lei complementar n. 95/98 dispôs sobre as técnicas de 
elaboração, redação, alteração das leis, bem como sua consolidação. 
 Assim, a não observância do trâmite constitucional do processo 
legislativo pode levar a declaração de inconstitucionalidade da norma. 
 
2.0. Espécies normativas que utilizam o processo legislativo 
 
2.1. Emenda constitucional 
 
 As emendas constitucionais (art. 60 CF/88) são conhecidas 
como poder constituinte derivado reformador e servem para adequar o texto 
constitucional a um novo posicionamento do Estado sobre aspectos políticos, sociais, 
econômicos etc., desde que observem os limites estabelecidos pelo legislador 
constituinte originário. 
 O poder de emenda tem os limites: 
 1) materiais explícitos (cláusulas pétreas) enumeradas no § 4º, 
do artigo 60 da CF/88: forma federativa; voto direto, secreto, universal e periódico; 
separação dos poderes; direitos e garantias individuais. 
 Merece uma atenção especial a última proteção (direitos e 
garantias individuais) que estão presentes no artigo 5º da CF/88 e por força do § 2º, 
desse mesmo dispositivo constitucional, pode ser estendida a outros artigos da 
constituição federal, como já mencionado pelo Supremo Tribunal Federal, ao dispor que 
o artigo 150, inciso III, alínea “b” e o artigo 16 da constituição federal também são 
cláusulas pétreas. 
 Assim, de acordo com o STF os direitos e garantias individuais 
não são apenas aqueles 78 incisos enumerados no artigo 5º da constituição federal. 
 Alguns autores à exemplo do Kildare Gonçalves, André Ramos 
Tavares entendem que além entendimento esposado pelo STF os outros direitos e 
garantias fundamentais, como, por exemplo, os direitos sociais, os direitos de 
nacionalidade, os direitos políticos e sobre os partidos políticos também são protegidos 
por serem cláusulas pétreas. 
 2) materiais implícitos são decorrentes da própria interpretação 
feita pelo estudioso do direito constitucional, como, por exemplo, a forma republicana 
de governo, que apesar de não estar protegida explicitamente no texto constitucional 
passou a ser admitida como cláusula pétrea depois de escolhida em plebiscito votado, 
em 07 de setembro de 1993, nos moldes do artigo 2º da ADCT. 
 3) procedimentais ao se exigir quórum qualificado para a 
propositura de Projeto de Emenda a Constituição (art. 60, incisos I – 1/3, no mínimo dos 
membros da CD e SF –, II – Pres da República – e III – mais da 1/2 das assembléias 
legislativas do Estados-membros, manifestando cada uma delas pela maioria relativa de 
seus membros), bem como quórum de aprovação da PEC (3/5 em dois turnos de cada 
casa do Congresso Nacional). 
 4) e circunstanciais ao se impedir a emenda da constituição em 
tempo de estado de defesa, estado de sítio e de intervenção federal. 
 
 b) decorrente: é poder transferido aos Estados-membros, com o 
intuito de permitir que eles possuam sua capacidade de auto-organização, autogoverno e 
auto-administração (artigo 25 da CF/88). 
 
 c) revisor: é poder concedido pelo Poder Constituinte ao 
Derivado com o intuito de permitir uma reforma menos rigorosa, que a fixada acima, da 
constituição. Limitou-se a condicionar a reforma da constituição ao quórum de maioria 
absoluta, em sessão unicameral, para aprovação das emendas de revisão (artigo 3º da 
ADCT). Esse meio de revisão do texto constitucional se exauriu, ou seja, não aplica 
mais atualmente. 
 
2.2. Leis ordinárias e complementares 
 Possuem mais semelhanças (iniciativa, deliberação parlamentar 
e aprovação ou não do executivo) que diferenças, de modo que fixaremos mais as 
diferenças. 
 Logo, não existe hierarquia entre as duas espécies legislativas. 
 Existem duas grandes diferenças entre lei complementar e lei 
ordinária. A primeira é quando a constituição federal exige taxativamente a 
regulamentação de seu conteúdo por lei complementar. Assim, sempre que o poder 
constituinte originário quiser que determinada matéria seja regulamentada por lei 
complementar, expressamente, o determinará. Ex.: parágrafo único, artigo 22 da CF/88. 
 A segunda é quando se exige quórum diferenciado para 
aprovação da lei complementar, ou seja, maioria absoluta (artigo 69 da CF/88) em 
relação a lei ordinária, maioria simples ou relativa (artigo 47 da CF/88). 
 
2.3. Lei delegada 
 É elaborada pelo Poder Executivo por delegação do Poder 
Legislativo, conhecida por delegação “externa corporis”. Seu procedimento: o 
Presidente da República a fim de editar a lei delegada precisa previamente solicitar ao 
Congresso Nacional a delegação sobre matéria específica que será autorizada ou não por 
resolução (art. 68, §2º CF/88). 
 Assim, o Congresso Nacional, por meio de resolução, 
delimitará o conteúdo a ser tratado na lei delegada em votação única vedada qualquer 
emenda (art. 68, §3º CF/88). 
 A lei delegada não poderá tratar de assunto alheio a autorização 
legislativa. 
 Conseqüentemente, não se faz necessário a sanção ou veto do 
Presidente da República. 
 Algumas matérias não poderão ser delegadas (art. 68, § 1º 
CF/88): atos da competência exclusiva do CN (art. 49 CF/88); os de competência 
privativa da CD e do SF (art. 51 e 52 CF/88); matérias reservadas à lei completar; a 
legislação sobre organização do poder judiciário e do MP, nacionalidade e cidadania, 
direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e 
orçamentos. 
 
2.3. Media provisória 
 Substituiu o antigo decreto-lei da constituição de 1967. É 
editada pelo Presidente da República, com força de lei, em casos de relevância e 
urgência, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. 
 A MP tem validade de 60 dias, prorrogável uma única vez por 
igual período. Esses prazos não serão contados em período de recesso parlamentar. A 
não conversão da MP em lei resultará no fim de sua eficácia. 
 Após 45 dias de sua publicação, a MP entrará em regime de 
urgência, sobrestando todas as demais deliberações legislativas da casa em que estiver 
tramitando. 
 Os efeitos da MP serão regulados pelo Congresso Nacional 
através de decreto legislativo. Caso contrário, valerão aqueles promovidos pela MP em 
seu período de vigência. 
 É vedada a edição de MP: 
 I – relativa a: 
 a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos 
e direito eleitoral; 
 b) direito penal, processual penal e processual civil; 
 c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a 
carreira e a garantia de seus membros; 
 d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e 
créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; 
 II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança 
popular ou qualquer outro ativo financeiro; 
 III – reservada a lei complementar; 
 IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso 
Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. 
 Por fim, é vedado a reedição de MP (art. 62, §10 CF/88) na 
mesma sessão legislativa, expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional,ou que 
tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo. 
 
2.4. Decreto legislativo 
 É o instrumento normativo através do qual serão executadas as 
competências exclusivas do CN (artigo 49, incisos I a XVII da CF/88), aprovado por 
maioria simples (artigo 47 CF/88). 
 A promulgação do decreto legislativo é realizada pelo 
presidente do SF, que determinará sua publicação. 
 
2.5. Resolução 
 É o instrumento normativo através do qual serão 
regulamentadas as matérias de competência privativa do CD e do SF, aprovado por 
maioria simples (artigo 47 CF/88). 
 A promulgação da resolução é realizada pelo presidente da cada 
casa do legislativo federal (CD, SF e CN), que determinarão a sua publicação. 
 
3.0 Fases do processo legislativo 
 
 É constituído por diversas fases que as espécies normativas 
devem observar. Estudaremos o processo legislativo da lei ordinária por ser o mais 
completo das espécies normativas. Ele se divide em: 
 
3.1. Fase de iniciativa 
 Essa fase é quando e quem começa o processo legislativo. 
Como regra geral o processo se inicia com a apresentação do projeto da espécie 
normativa (emenda a constituição, lei ordinária, complementar etc.) pelas pessoas 
designadas na constituição federal, de acordo com suas competências legislativas. 
 
3.1.1 Geral ou comum – o artigo 61 da CF/88 enumera as entidades ou pessoas que 
podem apresentar (elaborar) projetos de leis complementares e ordinárias para serem 
discutidos (fase constitutiva ou de deliberação) no parlamento. São elas: 
 a) qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, 
do Senado Federal ou do Congresso Nacional; 
 b) o Presidente da República; 
 c) o Supremo Tribunal Federal; 
 d) os Tribunais Superiores; 
 e) o Procurador-Geral da República; 
 f) e aos cidadãos. 
 Atentemos que os projetos de emenda à constituição, as leis 
delegadas, os decretos legislativos e resoluções, bem como as medidas provisórias não 
se enquadram nessa iniciativa, por terem configurações, como já vistas, diferenciadas. 
 É importante salientar também que o artigo 61 da CF trata sobre 
as pessoas que podem iniciar o processo legislativo. Não se menciona nesse momento as 
matérias que podem ser apresentadas, que podem ser aquelas indicadas na competência 
privativa, comum, concorrente de competência da União. 
 Assim, qualquer membro ou Comissão da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, o Presidente da República e 
os cidadãos poderão elaborar projetos de leis ordinárias e complementares que tenham 
como matéria o direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, 
aeronáutico, espacial e do trabalho (artigo 22, I CF/88) ou aquelas dos artigos 23 ou 24 
da CF/88. 
 
3.1.2 concorrente – Nesse tópico é importante ressaltar que o Presidente da República e 
o procurador-geral da república possuem competência concorrente para apresentar 
projeto que venha tratar sobre a organização do Ministério Público da União (artigo 128, 
§5º e artigo 61,§ 1º, II, d da CF/88). José Afonso aduz que seria uma iniciativa 
compartilhada. 
 
3.1.3 privativa (melhor exclusiva ou reservada) – em determinadas matérias apenas 
certas entidades definidas na constituição podem apresentar seus projetos de leis. 
 Temos que apenas o item “b” abaixo possui iniciativa privativa. 
Senão vejamos: 
 a) o Presidente da República tem competência legislativa para 
apresentar projetos de lei que fixem ou modifiquem os efetivos das forças armadas etc. 
(artigo 61,§1º CF/88) e (LO ou LDO, art. 165, I, II e III da CF/88). 
 b) o STF, Tribunais Superiores e TJ´s (no âmbito estadual) têm 
competência legislativa para apresentar projetos de lei de seu interesse exclusivo. (art. 
93 e 96,II da CF/88). 
 c) a CD e SF têm competência legislativa para apresentar 
projetos de lei de seu interesse exclusivo (art. 51, IV e 52, XIII da CF/88). 
 
3.1.4. Popular – pode ser apresentado projeto de lei ordinária ou complementar em 
qualquer matéria, exceto aquelas reservadas, privativas ou exclusivas, bem como 
determinadas espécies normativas que são de uso privativo de outras entidades 
constitucionais (resoluções, leis delegadas, MP´s etc.). Deve seguir as regras do artigo 
61, §2º CF/88 que exige a assinatura de 1% do eleitorado nacional, distribuído em, pelo 
menos, 5 Estados-membros e cada um não pode ter menos do que 3/10% de seus 
eleitores. 
 
3.2. Fase constitutiva (deliberação) 
 É o momento da discussão feita pelos parlamentares. Tem 
inicio em regra na CD (casa iniciadora) que depois é enviado, se aprovado, ao SF (casa 
revisora). 
 
3.2.1. Casa iniciadora – o projeto será recebido na CCJ – comissão de constituição e 
justiça, se aprovado será enviado à comissão temática respectiva à matéria contida no 
bojo do projeto. Logo em seguida será enviado ao plenário. Aprovado o projeto ele será 
enviado à casa revisora. 
 
3.2.2. Casa revisora – do mesmo modo o projeto será recebido na CCJ, se aprovado, 
encaminhado será à comissão temática respectiva à matéria contida no projeto. Logo 
sem seguida será enviado ao plenário. Aprovado o projeto ele é enviado ao Presidente 
da República. 
 
3.2.3. Projeto rejeitado – poderá ser reapresentado na mesma sessão legislativa, desde 
que feita a proposta apresentada por maioria absoluta dos membros de qualquer das 
Casas do CN (art. 67 CF/88). 
 
3.2.4. emendas – é a alteração do projeto de lei. Não se admite a subemenda, ou seja, a 
emenda da emenda. Alertamos que somente as emendas apresentadas pela casa revisora 
serão apreciadas pela casa iniciadora. 
 
3.2.5. deliberação executiva – o Presidente da República pode vetar ou sancionar o 
projeto de lei já aprovado pelo parlamento. 
 O veto é a discordância do projeto. Pode ser político ou 
jurídico. Precisa ser motivado e pode ser total ou parcialmente (abrange texto total de 
artigo, parágrafo, inciso ou de alínea), com prazo máximo de 15 dias para se manifestar. 
Pode ser cassado em sessão conjunta do SF e CD por maioria absoluta no prazo de 30 
dias a contar de seu recebimento. Sendo derrubado o veto, a lei deverá ser enviada ao 
Presidente da República para promulgação. 
 Sanção é a concordância do projeto. Com a sanção o projeto é 
convertido em lei. Após 15 dias não houver pronunciamento do Presidente da República 
tem-se a sanção tácita. 
 
3.3. Fase complementar 
 É o momento em que promulga (atesta sua existência) e publica 
a lei (leva o conhecimento a todos da inovação legislativa). Após o conhecimento da lei 
(vacacio legis) inicia-se o seu cumprimento (eficácia social).