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ADI 3.367

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1.0 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA E ADI 3.367
No presente trabalho, iremos apresentar a jurisprudência selecionada do Supremo Tribunal Federal sobre o Conselho Nacional de Justiça. Nossa seleção deu-se por dois fatores: relevância do tema e divergências no próprio STF, além de sua ligação com questões estudadas em aula, como separação de Poderes, princípio federativo etc.
De início, cabe destacar brevemente o que é o Conselho Nacional de Justiça:
O CNJ foi criado pela Emenda Constitucional n. 45/2004, com atribuição de efetivar a supervisão da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. Em linhas gerais, cabe ao Conselho: zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito da sua competência; Zelar pela observância do art. 37 da Constituição Federal e a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los; Elaborar semestralmente relatórios estatísticos referentes à atividade jurisdicional em todo o país.
Pois bem, a jurisprudência selecionada trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), movida pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), questionando a constitucionalidade da Emenda Constitucional 45/2004, no que concerne a criação do CNJ. Os fundamentos jurídicos do pedido podem ser reduzidos a dois argumentos substanciais, que defendem que a instituição do CNJ implicaria:
1) Violação ao princípio da separação e da independência dos poderes (art. 2º, CF) os quais são corolários o auto-governo dos Tribunais e a sua autonomia administrativa, financeira e orçamentária.
2) Ofensa ao pacto federativo, na medida em que submeteu os órgãos do Poder Judiciário dos Estados a uma supervisão administrativa, orçamentário, financeira e disciplinar por órgão da União Federal.
No Acórdão, os Ministros decidiram, por unanimidade, afastar o vício formal de inconstitucionalidade da EC 45/2004, como também na conhecer da ação quanto ao §8° do art. 125. E, No mérito, o Tribunal, por maioria, julgou totalmente improcedente a ação.
2.0 VOTO DO MINISTRO RELATOR
No voto proferido, o Ministro Cezar Peluso rebateu em exame da preliminar, a alegação trazida pela Advocacia geral da união de que os pedidos da ação seriam juridicamente impossíveis, sob o argumento de que, embora a emenda nº 45/200 não fosse publicada imediatamente na data de sua propositura, foi-o em pouco tempo depois, tornando os pedidos cognoscíveis. Segundo ele, a publicação subsequente da emenda despontou nítido e pleno o interesse processual. Destarte, a liminar foi rejeitada.
O Ministro analisou em seguida a alegação apresentada pela AMB de que a criação do Conselho Nacional de Justiça, com a estrutura e as competências outorgadas pela Emenda nº 45/2004, atentaria, mais que contra a norma do art. 2º da Carta, contra o autêntico sistema constitucional da separação dos Poderes.
Defendeu que a principio não via como a criação do Conselho Nacional de Justiça poderia ofender o sistema de separação dos Poderes. Justificou que é o tratamento normativo, através de todo o corpo constitucional, que nos dá o sentido de "independência" e "harmonia" previstos no art. 2º. Nesse sentido, argumentou que o constituinte designou a estrutura institucional dos Poderes de modo a garantir a independência no exercício das funções típicas, mediante previsão de alto grau de autonomia orgânica, administrativa e financeira. Mas complementa-o com a prescrição de outras atribuições, criando um sistema de integração e cooperação, assegurarando equilíbrio dinâmico entre os órgãos.
Ressaltou que o Conselho não julga causas, nem dispõe de nenhuma atribuição ou competência, que fosse capaz de interferir no desempenho da função típica do Judiciário, a jurisdicional. Sua função é “zelar pela autonomia” do Poder, assim, não seria lógico nem sensato levantar suspeitas de que, sem atribuição jurisdicional, possa comprometer independência aos órgãos jurisdicionais integrados por juízes cuja nomeação compete ao Poder Executivo, com ou sem colaboração do Legislativo.
Peluso argumentou que a atribuição das competências descritas pela Emenda nº 45/2004 ao Conselho não instauraria, como novidade, o regime censório interno, as quais, pelas ações das corregedorias, sempre estiveram sujeitos os magistrados dos graus inferiores, a mudança seria apenas a capacitação da entidade a exercer essa mesma competência disciplinar, porém no plano nacional, sobre todos os juízes hierarquicamente situados abaixo da Suprema Corte.
Em relação às duas principais funções do cnj, controle da atividade administrativa e financeira do Judiciário, e controle funcional dos juízes, Cezar Peluso foi enfático. Sobre o controle da atividade administrativa e financeira do Judiciário, ele afirmou que não atingiria o autogoverno do Judiciário, pois nenhuma das competências privativas dos tribunais, objeto previsto no art. 96 da Constituição da República, seria retirada desses órgãos, que continuarão a exercê-las todas com plenitude, sem perder poder de elaborar e encaminhar as respectivas propostas orçamentárias.
Sobre o controle “do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes” afirmou ser este inofensivo à imparcialidade jurisdicional, e que, na verdade, mecanismos de responsabilização dos juízes por inobservância das obrigações funcionais são imprescindíveis à boa prestação jurisdicional, principalmente no cenário atual onde o controle ético-disciplinar dos juízes, sobretudo nos graus superiores de jurisdição, não são de fato eficientes, porque são limitados às corregedorias.
O Ministro reiterou a necessidade de interação entre a independência jurisdicional e instrumentos de responsabilização dos juízes que não sejam apenas formais, afim de desvestirem-se os juízes de preconceitos corporativos e outras posturas irracionais, como a que vê na imunidade absoluta e no máximo isolamento do Poder Judiciário. Alertou ainda sobre os riscos da monopolização da responsabilidade disciplinar em mãos da própria magistratura.
Segundo ele, a criação de um órgão com poderes de controle nacional dos deveres funcionais dos magistrados, estaria longe de ser um atentado contra a separação dos poderes, mas sim, uma resposta a uma imperfeição contingente do Poder. Sugeriu que a presença de membros alheios ao corpo da magistratura poderia ser capaz de erradicar o mal do o corporativismo, moléstia institucional que atrapalha os procedimentos investigativos.
No tópico seguinte, rebateu a argüição da parte autora sobre a inadequação dos julgamentos serem feitos por juízes de graus inferiores, esclarecendo que a relação hierárquica se estrutura entre o órgão superior, o Conselho, e o juiz subordinado, cuja conduta é objeto do julgamento, não entre este e o juiz ou juízes integrantes do Conselho, os quais só podem ser considerados de hierarquia inferior sob outro ponto de vista. A competência de decidir e o conteúdo da decisão são juridicamente imputados ao órgão, não a cada uma das pessoas que o compõem.
Quanto ao caráter heterogêneo da composição do Conselho Nacional de Justiça, constando dois representantes do Ministério Público e dois advogados, afirmou não ter encontrado nenhuma razão constitucional que lhes pudera vetar a participação no Conselho. Dessa forma, arguiu, também haveria abertura das portas do Judiciário para que representantes da sociedade tomem parte no controle administrativo-financeiro e ético-disciplinar da atuação do Poder.
Rebateu ainda outro argumento que se prestaria a demonstrar a inconstitucionalidade do Conselho, segundo o qual a instituição violaria o pacto federativo, “ao submeter o poder judiciário dos estados membros à supervisão administrativa e disciplinar do conselho nacional de justiça”.
Seu argumento foi o fato da divisão da estrutura judiciária brasileira, ser apenas resultado da repartição racional do trabalho da mesma natureza entre distintos órgãos jurisdicionais e embora decomposta e ramificada por exigênciasde racionalização, tem natureza nacional e unitária.
O Conselho não é concebido nem estruturado como órgão da União, e, sim, do Poder Judiciário nacional, donde ser irrelevante que seu orçamento seja federal, pois a origem da fonte de custeio não transmuda a natureza nem a relação de pertinência do órgão no plano da separação dos Poderes. Assim, segundo Peluso, o Conselho não anula, reafirma o princípio federativo
Outra questão levantada pela AMB foram as decisões da Corte em ações diretas de inconstitucionalidade dirigidas à criação de conselhos estaduais de “controle externo” dos órgãos judiciários. Peluso reconheceu que o Supremo tribunal Federal sempre rejeitou a legitimidade constitucional de órgãos desse tipo, todavia, os precedentes se não ajustam nem aplicam ao caso.
Conselhos estaduais figuravam autênticos órgãos externos ao Poder Judiciário, concebidos e disciplinados em posições marginais à sua estrutura orgânicoburocrática. Porém, não era o caso do Conselho Nacional de Justiça, que se define como órgão interno do Judiciário e, em sua formação, apresenta maioria qualificada (três quintos) de membros da magistratura (arts. 92, 1-A e 103-B), caracteriando-se como órgão de controle interno, conduzido pelo próprio Judiciário, conquanto democratizado na composição pormeio da participação minoritária de representantes das áreas profissionais afins. Assim, concluiu o Ministro, não é sensato comparar este caso singular com jurisprudência fundada em outros pressupostos constitucionais.
Na reta final de seu voto, Cezar Peluso demonstrou estar certo da constitucionalidade das normas impugnadas. Assegurou ter sido convencido pela regra do art. 102, inc. l, letra “r”, que, introduzida, na Constituição da República, pela Emenda Constitucional nº 45, comete ao Supremo Tribunal Federal competência para, julgando ações, rever os atos praticados pelo Conselho Nacional de Justiça.
Peluso ainda citou o último tópico da inicial, o qual impugna o disposto no art. 103-B, § 4º, inc. III, que, também introduzido pela Emenda Constitucional nº 45/2004, se ressentiria de inconstitucionalidade formal, uma vez que a expressão “perda do cargo”, contida no texto vindo da Câmara dos Deputados, foi suprimida ao texto aprovado no Senado Federal. O argumento é de que a norma decotada deveria submetida à reapreciação da Câmara, em atenção ao art. 60, § 2º, da Constituição da República.Explicou que a norma tachada de inconstitucional estabelece uma série de competências do Conselho Nacional de Justiça, cada uma das quais dotada de independência semasiológica e normativa. Amputada, no Senado, a expressão “perda do cargo”, o texto residual, aprovado em ambas as Casas do Congresso, manteve intacto o sentido nomológico, dada sua perceptívelautonomia semântica. Procedeu por repelir a alegação de ofensa ao art. 60, § 2º, da Constituição Federal.
Por fim, se manifestou sobre o pedido de aditamento à petição inicial da parte autora, para acrescer fundamento à pretensão, no sentido de rejeitar a declaração de inconstitucionalidade do Conselho Nacional de Justiça. A pendência da proposta voltada a incorporar aqueles impedimentos à ordem constitucional não implica que lhes não estejam sujeitos os advogados e cidadãos integrantes do Conselho. Basta juízo analógico para tirar-se a limpo que ninguém pode desempenhar atividades incompatíveis com a função de membro do Conselho.
Destarte, o Ministro se pronunciou pela improcedência total da ação.
3.0 VOTOS IMPROCEDENTES
Nos votos que julgaram improcedentes o pedido, destacam-se os argumentos que falam sobre o porque da não violação ao pacto federativo e porque o Conselho Nacional de Justiça seria um órgão de controle interno e não externo, seguindo em grande parte o voto do Exmo. Ministro Relator Cezar Peluso.
3.1 VOTO DO MINISTRO EROS GRAUS
Em seu voto o Exmo. Ministro Eros Grau fala com propriedade que não é atribuído ao Conselho Nacional de Justiça nenhuma competência que permita a sua interferência na independência funcional do magistrado, apenas e exclusivamente o "controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes" . Fala também que sua presença como órgão do Poder Judiciário, no modelo brasileiro de harmonia e equilíbrio entre os podres, não conformará , informará ou afetará o dever-poder de decidir conforme a constituição e as leis que vincula os membros da magistratura, pois embora seja um órgão integrante do poder judiciário - razão pela qual desempenha autêntico controle interno - ele não exerce função jurisdicional.
3.2 VOTO DO MINISTRO JOAQUIM BARBOSA
O Exmo. Ministro Joaquim Barbosa cria a sua tese de improcedência do pedido rebatendo, primeiramente, o argumento de que o Conselho Nacional de Justiça violaria a separação dos poderes. Para ele o conceito de separação de poderes foi adaptando-se ao longo do tempo a circunstancias e necessidades históricas, não tendo assim como extrair a visão de que se tinha a 300 anos e aplica-lo as necessidades atuais.
Sua segunda argumentação provem da citação de que o Conselho Nacional de Justiça violaria o pacto federativo, lembra ele, então, que no Brasil a estrutura e disciplina básica do Poder Judiciário está contida no texto da Constituição Federal, podendo-se concluir então que o Conselho Nacional de Justiça como órgão do Poder Judiciário, terá sua atuação submetida a Constituição.
3.3 VOTO DO MINISTRO GILMAR MENDES
O Exmo. Ministro Gilmar Mendes, consta que acompanha o voto do Min. Relator, ressaltando que, para ele, o Conselho Nacional de Justiça não poderia ser considerado um órgão de controle externo de constitucionalidade, pois trata-se de um órgão criado dentro do Poder Judiciário e o mesmo não vê apenas como uma simples vinculação nominal Lembra ele que os membros do Conselho integra em sua maioria o próprio Judiciário e sendo os atos do Conselho objeto de total controle do Supremo Tribunal Federal. Para Gilmar Mendes não é compatível com o ideal republicano a ideia de poder sem controle, sendo clara tal regra em relação aos poderes Legislativo e Executivo. Sobre a violação do pacto federativo ele deixa claro que ao seu ver, não vislumbra qualquer violação.
3.4 VOTO DO MINISTRO CELSO DE MELLO
O Exmo. Ministro Celso de Mello que julgou totalmente improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, cita que deve ser conservado a harmonia e respeito entre os poderes do Estado, preservando e cultivando o valor constitucional, lembrando que nenhum dos poderes situa-se acima da Constituição. Celso de Mello faz referência a Emenda Constitucional n 45 que da origem ao Conselho Nacional de Justiça como um modelo "eficaz e transparente" que viabiliza a supervisão das atividades financeiras e do controle orçamentário do Judiciário, fiscalizando assim os magistrados que descumpram com os seus deveres. Para ele um sistema democrático e o modelo republicano não admitem e nem devem tolerar a existência de regimes de governo sem a correspondente noção de fiscalização e responsabilidade.
3.5 VOTO DO MINISTRO NELSON JOBIM
O Exmo. Ministro Nelson Jobim da inicio ao seu voto relatando momentos históricos, como suas tentativas em 1980 e 1993, de implementar na nossa constituição uma forma de sairmos do modelo "autonômico corporativo de isolamento" (Ex: Advogados especialistas, juízes estaduais/federais, Ministério Publico federal/estadual defendiam apenas seus interesses particulares e não de modo geral, isolando o poder judiciário.), cita ele que as modificações previstas na Emenda Constitucional n° 45 é um avanço significativo para o Brasil de transparências e responsabilidade social do Poder Judiciário. Ele completa seu voto cumprimentando o relator, Exmo. Ministro Cezar Peluso pelo voto preciso e o acompanha em toda sua extensão.
4.0 VOTOS PROCEDENTES E PARCIAIS

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