Responsabilidade Civil Unidade 7

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RESPONSABILIDADE CIVIL
UNIDADE 7: RESPONSABILIDADE 
EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
Importante
Para a confi guração da Responsabilidade Objetiva devem ser verifi cados, além do 
risco, os seguintes pressupostos: dano, nexo de causalidade e conduta do agente. 
A diferença com a Responsabilidade Subjetiva residirá na dispensabilidade do 
requisito culpa, pois o fundamento se fi rmará na Teoria do Risco.
A Revolução Industrial é a referência histórica da Teoria do Risco. O risco da atividade ligada 
às máquinas, o perigo envolvido no trabalho e a série de acidentes apontou para a necessidade de se 
apontar um responsável que assumisse os riscos e respondesse pelos danos, independente de culpa.
Assim, a Teoria do Risco passou a ser considerada para aquelas situações ligadas especialmente 
aos serviços, uma vez que a responsabilidade subjetiva, com fundamento na culpa – que continua sendo 
regra – está ligada à ação humana.
A Responsabilidade do Estado insere-se neste contexto e tem fundamento na Teoria do Risco 
Administrativo.
Vale ressaltar que a responsabilidade aqui tratada é a extracontratual do Estado, uma vez que 
a responsabilidade decorrente do contrato tem tratamento próprio e responsabilidades estabelecidas 
pelo próprio contrato, e ainda pela Lei 8.666 de 21/06/1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da 
Constituição Federal e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.
 Da Irresponsabilidade Absoluta do Estado à Responsabilidade 
Independente de Culpa – Aspectos Históricos da Responsabilidade do Estado
A evolução histórica da responsabilidade do estado se confunde com a própria evolução da 
Responsabilidade Civil. A culpa como fundamento da responsabilidade passou a ser insufi ciente também 
na responsabilidade do estado, mas, evidentemente, não se passou da Irresponsabilidade Absoluta 
direto para a atual Responsabilidade com Fundamento no Risco Administrativo.
As fases de evolução pelas quais passou a responsabilidade do Estado se confundem com a 
própria evolução da ideia de Estado e da sua relação com a sociedade, sendo importante conhecê-las 
para melhor compreender como funciona a responsabilidade do Estado hoje.
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Importante
A Responsabilidade Extracontratual do Estado fundamenta-se 
principiologicamente na Igualdade e na Legalidade. Nos comportamentos 
lícitos, o fundamento é a necessidade de garantir uma equânime repartição 
dos ônus provenientes dos atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem 
prejuízos decorrentes de atividades desempenhadas em favor de todos, Princípio 
da Igualdade. Nos comportamentos ilícitos comissivos ou omissivos, o dever 
de reparar é a contrapartida do Princípio da Legalidade. Tem na Constituição 
Federal de 1988 seu fundamento legal, no Art. 37§6º: “As pessoas Jurídicas de 
Direito público e as de direito privado prestadoras de serviço público responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
A teoria do Risco que hoje se aplica nos tribunais pátrios é a Teoria do Risco Administrativo. 
Esta teoria foi lançada por Helly Lopes Meirelles e em torno da mesma giram algumas controvérsias. 
Uma delas em torno da efetiva distinção entre a Teoria do Risco Administrativo e a Teoria do 
Risco Integral, defendida por renomados civilistas, entre os quais cita-se Maria Helena Diniz, 
Washington de Barros Monteiro, Yussef Said Cahali.
Na sua essência, a Teoria do Risco Integral é radical pois obriga a indenização independente de 
culpa inclusive nos casos clássicos de excludentes como caso fortuito e força maior. É nessa teoria que se 
baseia a obrigação de indenização, aceita no Direito brasileiro pela maioria, no caso de danos nucleares ¹. 
Segundo Cavalieri:
A teoria do risco integral é uma modalidade extremada da doutrina do risco destinada 
a justificar o dever de indenizar até nos casos de inexistência do nexo causal. Mesmo na 
responsabilidade objetiva, conforme já enfatizado, embora dispensável o elemento culpa, 
a relação de causalidade é indispensável, todavia, o dever de indenizar se faz presente tão 
só em face do dano, ainda nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso 
fortuito ou de força maior. Dado o seu extremo, o nosso Direito só adotou essa teoria em 
casos excepcionais (...) (CAVALIERI, 2014, p. 144)
Por esta explicação se percebe que a responsabilidade do Estado tem como fundamento a teoria 
do risco, mais especifi camente, na teoria do risco administrativo. 
Na temática da responsabilidade do Estado é importante diferenciar a responsabilidade do 
Estado em casos de ação, da responsabilidade do Estado em casos de omissão. A responsabilidade 
do Estado, em casos de danos decorrentes da ação estatal, é objetiva. A responsabilidade do Estado nos 
casos em que este deixou de agir quando deveria fazê-lo será apurada mediante a comprovação de dolo 
ou culpa. Esta é a teoria adotada pelo STJ e STF.
Mas a explicação não se cinge a isto, pois, somente assim será se a omissão não for a causa direta 
e imediata do dano. Quando a omissão for causa direta e imediata do dano, a responsabilidade do estado 
permanecerá tendo por fundamento o risco administrativo e, portanto, será objetiva. Para ilustrar, traz-
se duas situações de omissão:
Dano nuclear é, segundo a Lei n. 6453/77, Art. 1°, VII, o dano pessoal ou material produzido como resultado direto ou 
indireto das propriedades radioativas, da sua combinação com as propriedades tóxicas ou com outras características 
dos materiais nucleares, que se encontrem em instalação nuclear, ou dela procedentes ou a ela enviados.
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1. Assalto por falta de segurança.
2. Suicídio de Oficial da PM, portador de esquizofrenia, quando internado em estabelecimento 
hospitalar da Corporação em razão da deficiente vigilância.
Em ambas as situações há omissão de segurança. No primeiro caso, a falta de segurança não 
é consequência direta e imediata do assalto. A falta de segurança contribui, mas não se consegue 
individualizar a conduta. Neste caso, o Estado responderá se esta conduta omissiva puder ser 
individualizada, se o nexo de causalidade entre o fato e o dano puder ser identificado. 
No segundo caso não, como a omissão se deu dentro de um estabelecimento, ela foi sim causa 
direta e imediata do dano e o Estado responderá independente de culpa, com base no risco administrativo.
 Responsabilidade do Estado por Atos do Legislativo 
e por Atos do Judiciário
Quando o tema é responsabilidade do estado, não é incomum se ver utilizar também a expressão 
responsabilidade da administração pública, como se fossem expressões correspondentes, iguais. Entretanto, 
a função administrativa é apenas uma das funções do Estado. Segundo José Albuquerque Rocha:
as funções do Estado são as tarefas ou atribuições que o Estado tem que executar para 
realizar os seus fins. [...]. Só que a Constituição Federal usa a palavra poder com o sentido 
de função [...]. Em verdade, o Poder do Estado é uno e indivisível, sendo impossível, por 
conseguinte, a divisão deste poder. Aliás, a ideia da separação dos poderes é contraditória, 
pois destruiria a unidade do poder estatal. [...] Portanto, a chamada divisão de poderes, na 
verdade, é divisão de órgãos ou separação relativa de órgãos para exercitarem as distintas 
funções do Estado. (ROCHA, 2005, p. 77).
A adoção da expressão “responsabilidade da administração pública” se justifica por ser no 
exercício da função administrativa que o estado mais gera danos aos administrados. Tanto é que quando 
se trata do assunto são utilizados exemplos de hospitais públicos, acidentes automobilísticos, omissão 
da secretaria da receita federal etc.
Entretanto, a responsabilidade do Estado não estárestrita à responsabilidade decorrente da 
administração pública do Estado, ela inclui a responsabilização por danos gerados pelas funções 
legislativa e jurisdicional do estado. Além disto, o estado responderá também pelos danos gerados 
pela administração pública indireta, atividades delegadas.
 Aspectos Processuais da Responsabilidade do Estado
Assim como na Responsabilidade Civil no direito privado, a Responsabilidade Extracontratual 
do Estado tem, como um dos seus maiores entraves, os aspectos processuais, bastante divergente entre os 
doutrinadores. Nos tribunais, percebe-se grandes divergências nos julgados de primeira instância, mas 
uma certa uniformização nos tribunais superiores. 
A prova é sem sombra de dúvidas um dos maiores entraves, mas outros aspectos têm merecido 
destaque e devem ser aprofundados: a Prescrição, o Sujeito Passivo da Ação (Estado ou Agente), a 
Denunciação da Lide, a Responsabilidade das Prestadoras de Serviço Público (solidariedade ou 
subsidiariedade do estado).
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Estude os temas aqui tratados, aprofundando-os nos livros indicados 
na Bibliografia Básica e Complementar do seu Plano de Aula e nas 
obras disponíveis na Biblioteca da UNIFOR.
Aprimores os seus conhecimentos lendo jurisprudências sobre os 
assuntos aqui tratados e analisando-as criticamente.
Lembre-se de tirar suas dúvidas no ambiente virtual e nas aulas 
presenciais. Bons estudos!
Referências (Unidade 7)
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. São Paulo. Revista dos Tribunais.
GUERRA, Marcelo Lima. Direitos fundamentais e a proteção do credor na execução civil. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros.
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil. São Paulo: Saraiva.
PEREIRA, Caio Mario da Silva. Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro: Forense.
ROCHA, José Albuquerque. Teoria Geral do Processo. 8. Ed. São Paulo: Atlas, 2005.
Créditos
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NÚCLEO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
O assunto estudado por você nessa disciplina foi planejado pelo 
professor conteudista, que é o responsável pela produção de conteúdo 
didático, e foi desenvolvido e implementado por uma equipe composta 
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