Resumo P1

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DEPARTAMENTO DE DIREITO DO ESTADO 
DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof. Dr. Farlei Martins Riccio 
RESENHA DO CURSO - 2016.2 
 
I – ESTADO E DIREITO ADMINISTRATIVO 
I.1 - Introdução 
 O indivíduo vive socialmente em grupos e se relaciona com outros na busca de 
bens para a satisfação de suas necessidades individuais. Como os bens e os recursos 
são escassos e limitados a busca por eles torna-se fonte de conflito e desarmonia 
social. 1
 Para que a convivência dos indivíduos ou de cada grupo com os demais seja 
harmoniosa e pacífica é preciso que se estabeleçam regras de conduta que restringem 
a liberdade e impõem condutas comissivas ou omissivas. 
 Para que as regras de conduta possam ter eficácia é preciso uma força coercitiva 
para produzi-las e aplicá-las com aceitação dos membros do grupo social. A essa força 
denomina-se poder. O poder é sempre uma relação social. Em seu sentido sociológico, 
poder é a capacidade do homem de determinar a conduta de outro homem. 2
 A necessidade de atender a interesses que demandam escala metaindividual 
acarretou a concentração do poder, que estabilizadas pelo consenso e pelo costume, 
levaram aos surgimento das instituições políticas, tais como Estado. Para George 
Jellinek, Estado é a corporação de um povo, assentado num determinado território e 
dotado de um poder de mando. O poder político do Estado exercido com legitimidade 
denomina-se autoridade. Essa autoridade é exercida por meio do governo. 
 Em resumo, o Estado, como organização juspolítica da sociedade, atua 
compondo os conflitos de interesses e promovendo o bem-estar individual (Kant) e em 
realizar o bem-comum (Sao Tomas de Aquino) para satisfação das necessidades 
gerais. 
 Ao Estado, como organização juspolítica da sociedade, cabe declarar quais são 
os interesses que demandam escala metaindividual e escolher os meios para satisfazer 
esses interesses e realizar o bem-comum. 
 É através da função legislativa que o Estado seleciona os interesses que são 
relevantes para o grupo social. Assim, os interesses são politicamente selecionados 
(regime democrático) para serem juridicamente protegidos (positivados no ordenamento 
jurídico). 
 Assim, um interesse metaindividual cometido pelo ordenamento jurídico ao 
 A satisfação das necessidades individuais ou sociais pode se dar por meio da atividade econômica. O 1
conceito de economia resulta da lei da escassez, em que as necessidades são muito superiores aos 
bens disponíveis para satisfazê-las. A economia é a administração da escassez.
 CAETANO, Marcelo. Manual de Ciência Política e Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 2003.2
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Estado caracteriza um interesse público. Diogo de Figueiredo Moreira Neto define 3
interesse público como “interesses coletivos gerais que a sociedade comete ao Estado 
para que ele os satisfaça, através de ação política juridicamente embasada ou através 
de ação jurídica politicamente fundada”. 4
 Segundo Maria Sylvia Di Pietro, a pluralização dos interesses públicos na 
sociedade moderna levou a uma reclassificação. A expressão interesse público, em 
sentido amplo, constitui o gênero que compreende várias modalidades: “o interesse 
geral, afeto a toda a sociedade; o interesse difuso, pertinente a um grupo de pessoas 
caracterizadas pela indeterminação e indivisibilidade; e o interesse coletivo, que diz 
respeito a um grupo de pessoas determinadas ou determináveis.” - 5 6
 Assim sendo, o próprio Estado escolhe os bens que considera imprescindíveis 
para a convivência social e a lei faz a discriminação (princípio da legalidade). Mas a 
legalidade não se confunde com a legitimidade. A captação política dos interesses da 
sociedade é imediata e define a legitimidade, enquanto a positivação jurídica desses 
interesses é mediata e define a legalidade. 
 As dimensões e funções são bem distintas: o interesse público, antes ou depois 
de legislado, é sempre padrão de legitimidade, mas só o interesse público legislado 
alcança o padrão de legalidade. Em resumo, a legitimidade é muito mais ampla que a 
legalidade, simplesmente porque é impossível, em qualquer sociedade, que a lei defina 
exaustivamente todas as hipóteses do interesse público. 7
 
 Nestes termos, a legalidade passa a ser um referencial ético-jurídico (normas) 
enquanto a legitimidade e a licitude são referenciais ético-morais (valores). Jurgen 
Habermas afirma que não basta a dimensão fática da validade do Direito para que ele 
se ponha como regulador/ordenador social, mais que isso, depende esta dimensão de 
uma base legítima de reconhecimento social da sua validade. De outra forma, implica 
reconhecer que o sistema jurídico que se encontra ancorado tão-somente em uma 
justificação lógico-formal (provido de legalidade positiva), pode não ser fruto da vontade 
 Há quem faça a distinção entre interesse público primário e secundário. Para Luis Roberto Barroso, “o 3
interesse público primário é a razão de ser do Estado e sintetiza-se nos fins que cabe a ele promover: 
justiça, segurança e bem-estar social. Estes são os interesses de toda a sociedade. O interesse público 
secundário é o da pessoa jurídica de direito público que seja parte em uma determinada relação jurídica 
– quer se trate da União, do Estado-membro, do Município ou das suas autarquias. Em ampla medida, 
pode ser identificado como o interesse do erário, que é o de maximizar a arrecadação e minimizar as 
despesas.” O Estado contemporâneo, os direitos fundamentais e a redefinição da supremacia do 
interesse público. Prefácio. in SARMENTO, Daniel (org). Interesses Públicos versus Interesses Privados: 
Desconstruindo o Princípio de Supremacia do Interesse Público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
 Legitimidade e Discricionariedade. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 13.4
 DI PIETRO, M. S. Z. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2001, 5
p. 224.
 Vide art. 81 da Lei n. 8.078/90 - Código de Defesa do Consumidor.6
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit., p. 14.7
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geral da comunidade que alcança, impondo-se por argumentos não racionais (de força 
e do medo pelo castigo). 
 Sob esse referencial, contrasta-se a ação estatal com a vontade dominante na 
sociedade e retira-se a conclusão: legítima, se concorda, ou ilegítima, se não é com ela 
concordante. Assim sendo, no Estado democrático de direito, a legalidade e a 
legitimidade devem convergir para atendimento ao interesse público, detalhando e 
precisando, de várias formas e em vários níveis, o seu conteúdo em uma sociedade 
organizada. 
 Como a legitimidade possui uma estreita relação com o poder político, a crise 
deste reflete invariavelmente na captação dos interesses públicos e na legitimidade de 
ações governamentais. Por conseguinte, a democracia representativa entra em crise, 8
pois se revela insuficiente como instrumento de legitimação do poder político. Busca-se 
então uma democracia participativa, semidireta ou substancial como uma forma de 
reforçar o controle social sobre a atuação estatal e torná-la associada ao papel de 
efetivação dos direitos fundamentais, objetivos do Estado de Direito em sua acepção 
material. 
I.2 - Conceito de Direito Administrativo 
 Para realizar o interesse público e o bem-comum da sociedade o Estado 
participa ativamente da vida social e econômica, por meio dos seus órgãos, entidades e 
agentes públicos, os quais desempenham, entre outras, a chamada função 
administrativa. 
 A função ou atividade administrativa pode ser definida como a gestão, nos 
termos da lei, de bens, interesses e serviços públicos visando o bem comum. Essa 
função administrativa, exercida formalmente por órgãos e agentes que integram, na 
ordem constitucional, o Poder Executivo, é regulada através de normas (leis, 
regulamentos e outras regras de menor hierarquia jurídica) que compreendemo 
chamado Direito Administrativo. 
 Nestes termos, o direito administrativo representa um subsistema de normas 
jurídicas, integrado no direito público interno, disciplinador da organização, das 
formas de expressão e dos limites jurídicos comuns ao desempenho da função 
administrativa, realizada por órgãos, entidades e agentes públicos ou por 
 Marcos Augusto Perez refere alguns problemas identificados pela ciência política quanto à democracia 8
representativa: “(1) oligarquização dos partidos políticos; (2) excessiva profissionalização da política; (3) 
desinteresse dos eleitores pela participação política; (4) incapacidade dos parlamentares para identificar 
e resolver os complexos problemas inerentes à atuação estatal no domínio social e econômico; (5) falta 
de educação política dos eleitores, levando-os a optar mais emotiva do que racionalmente, no momento 
de escolha dos governantes; (6) dificuldade de contenção do abuso do poder econômico nas eleições; (7) 
influência nociva dos meios de comunicação de massas; (8) personalização excessiva do processo 
eleitoral; (10) concentração de poderes nas mãos da burocracia do Executivo; (11) cerceamento do 
debate parlamentar mediante a edição de atos normativos com força de lei pelo Executivo.” A 
Administração Pública Democrática. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 31.
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particulares em atividade delegada. Nele se incluem também as normas voltadas a 
disciplinar as garantias e controle da função administrativa pelos cidadãos. 
 Importante observar que o Direito Administrativo não se limita a regular a 
atividade do Poder Executivo, no marco constitucional da separação de poderes. Ou 
seja, não é direito próprio e exclusivo do Poder Executivo. Não é próprio porque 
regula também o desempenho da função administrativa nos demais poderes, bem 
como o exercício da função administrativa a cargo dos particulares em funções 
delegadas. Não é exclusivo porque o Poder Executivo e as demais entidades são 
também regidos por outras normas de direito publico e em algumas hipóteses pelo 
direito privado. 
I.3 - Objeto do Direito Administrativo 
 O objeto de estudo do Direito Administrativo é a Administração Pública, que pode 
ser definida a partir de dois critérios: um objetivo ou material e um subjetivo ou formal. 
 Em sentido objetivo ou material, a Administração Pública abrange as atividades 
de fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção no domínio econômico, 
exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender 
concretamente às necessidades coletivas. Esse critério corresponde, portanto, à função 
administrativa atribuída preferencialmente ao Poder Executivo. 
 Em sentido subjetivo ou formal, a Administração Pública abrange todos os 
órgãos integrantes das Entidades Federativas (União, Estado, Municípios e Distrito 
Federal) ou das entidades descentralizadas, aos quais a lei confere o exercício de 
funções administrativas. 
 Conjugando esses dois aspectos podemos definir Administração Pública como 
atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção e fiscalização do 
poder politico, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover a 
satisfação regular e continua das necessidades coletivas de segurança, cultura e 
bem-estar econômico e social, nos termos da legislação aplicável e sob o controle de 
tribunais competentes. 
 Quando a Administração Pública atua por suas entidades de forma centralizada, 
surge a expressão Administração Direta. Quando atua por suas entidades de forma 
descentralizada, surge a expressão Administração Indireta. Quando atua em 
associação, parceria ou colaboração com a iniciativa privada surge a Administração 
Associada ou Terceiro Setor. 
 Cabe ressaltar que Administração Pública e Governo não se confundem. 
Governo é a condução política dos negócios públicos. É a fixação dos objetivos do 
Estado e das políticas públicas (função política). Administração pública é a prática dos 
atos de execução dos objetivos políticos do Estado (função administrativa). 
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I.3 - Fontes do Direito Administrativo 
 Fonte é o lugar de onde brota água, através da terra. Fontes do Direito são as 
formas que o revelam. Denomina-se fonte de determinado ramo jurídico o ato ou fato 
que concorra para formar as normas jurídicas. 
 Os autores costumam separar as fontes do Direito em escritas e não escritas. As 
fontes escritas são as chamadas genericamente de lei. Enquanto as fontes não escritas 
são a jurisprudência, os costumes, a doutrina e os princípios gerais de direito. 9
 Pode-se ainda classificar as fontes do Direito em materiais e metajurídicas. As 
fontes materiais são aquelas que formalmente não são leis, mas materialmente trazem 
um comando legal (p.ex. atos normativos, regulamentos, circulares, portarias etc). As 
fontes metajurídicas ou de conhecimento são as fontes em que o Direito vai buscar 
fundamento para suas disposições na medicina, na engenharia, na economia, p.ex., a 
norma administrativa do código de posturas que estabelece a altura mínima de uma 
parede depende de regras de engenharia; a comunicação de doenças venéreas, 
necessita da medicina para dizer quais são. 
 As fontes escritas e formais são as mais importantes fontes do Direito 
Administrativo, notadamente pela necessidade dos atos públicos em geral estarem 
sujeitos ao princípio da legalidade. 
I.4 - Relação com as demais disciplinas 
 O Direito Administrativo tem um caráter concursal, isto é, para ele concorrem 
diversos outros ramos do Direito. 
 Com o Direito Constitucional o Direito Administrativo mantém estreita afinidade, 
pois ambos tem como objeto a mesma entidade: o Estado. O Direito Constitucional se 
preocupa com a estrutura estatal e pela instituição política, enquanto que o Direito 
Administrativo se interessa tão-somente pela organização interna dos órgãos da 
Administração Pública, de seu pessoal e do funcionamento de seus serviços, de modo 
a satisfazer as finalidades que lhe são constitucionalmente atribuídas. Daí dizer que o 
Direito Constitucional dá os lineamentos gerais do Estado, institui órgão essenciais, 
define direitos e garantias individuais, cuida da estrutura, da forma da substância do 
Estado, no aspecto estático, enquanto o Direito Administrativo estuda a sua 
movimentação, a sua dinâmica, disciplina os serviços públicos e regulamenta as 
relações entre a Administração e os administrados dentro dos princípios constitucionais 
previamente estabelecidos. 
 Com o Direito Tributário e Financeiro são sensíveis as relações com o Direito 
Administrativo, dado que as atividades vinculadas à imposição e arrecadação de 
 Decreto-Lei n. 4.657/1942 - Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Art. 4o - Quando a lei for 9
omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.
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tributos, à realização da receita e efetivação das despesas são atividades 
eminentemente administrativas. 
 Com Direito Penal a relação também é evidente, como no caso dos crimes 
contra a Administração Pública (art. 312 a 327), onde subordina a definição do delito à 
conceituação de atos e fatos administrativos, muitas vezes equiparando o particular à 
agente públicos (art. 327), além de caracterizar as infrações dependentes das 
chamadas normas penais em branco. 
 Com o Direito do Trabalho, basta mencionar a submissão dos empregados 
públicos que exercem funções em empresas estatais ao regime geral da Consolidação 
das Leis Trabalhistas. 
 Com o Direito Civil e Comercial são muito intensas as relações, principalmente, 
no que tange às normas referente a contratos e obrigações. 
 Com o Direito Processual (Civil e Penal), a relação ocorre em função do seu 
caráter instrumental e que aplicam-se aos procedimentos administrativos em geral. 
I.5 - Origem e evolução históricado Direito Administrativo 
 O Direito Administrativo, como ciência jurídica autônoma e ramo do Direito 
Público Interno, originou-se das Revoluções liberais do final do século XVIII, 
especialmente a revolução francesa de 1789, que acabaram com o velho regime 
absolutista que vinha desde a idade média, porque só então se cogitou de normas 
delimitadoras da organização do Estado. 
 Isso não significa dizer, que muito antes da idade moderna tenham existido 
normas administrativas, já que partindo do pressuposto que existe Estado, não há como 
se negar a existência de órgãos incumbidos da função administrativa como um todo. 
 As cidades gregas, de um modo geral, eram dotadas de serviços administrativos, 
tais como a superintendência da indústria e do comércio, da inspeção dos edifícios 
públicos, polícia das casas e das ruas, recebedores e tesoureiros das rendas públicas, 
oficiais da administração naval e militar etc. Em Atenas, com sua importante legislação 
concernente à fiscalização do dinheiro público, lançou as bases históricas dos atuais 
Tribunais de Contas que existem em quase todos os países civilizados. 
 Na idade média, no período da administração comunal, baseada no modelo da 
constituição municipal romana, surge uma tradição jurídico-administrativa referente a 
responsabilidade pública, o sindicato e as corporações de ofício. 
 Mas é na idade moderna que o Direito Administrativo surge com autonomia, em 
decorrência do desenvolvimento do conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o 
princípio da legalidade, onde até os governantes, indistintamente, se submetem à lei e 
no princípio da separação dos poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos 
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direito individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas também entre estes 
e o Estado. 
 É usual entre os autores a identificação da Lei francesa de 28 Pluviose do ano 
VIII (1800) como marco de nascimento do Direito Administrativo por ter essa lei 
conferido à Administração francesa uma organização juridicamente garantida e 
exteriormente obrigatória. Por sua vez, a primeira cátedra de Direito Administrativo na 
França é de 1817 na Universidade de Paris. 
 Cabe ressaltar que no processo de origem e evolução histórica, a Administração 
Pública se identificou primeiramente com o Poder Executivo no marco constitucional da 
separação de poderes. O Direito Administrativo passou a ser então o regime jurídico 
especial do Poder Executivo. A primeira e mais tradicional definição do direito 
administrativo o considera como o direito da Administração Pública. 
 Nessa primeira fase da evolução histórica, o Poder Executivo, sede da 
Administração Pública, não apresentou qualquer destaque significativo de efetiva 
absorção dos princípios liberais revolucionários, razão pela qual o jurista português 
Paulo Otero afirma a existência de uma ilusão garantística da sua gênese. Ao contrário, 
sua evolução seguiu uma principiologia oposta, dando ênfase, a institutos que 
reforçavam o poder de império do Estado, atuação discricionária, exclusão do 
administrado na formação do processo decisório, a executoriedade dos atos 
administrativos etc. 
 Posteriormente, a doutrina alemã dirigiu esforços em garantir a autonomia 
científica do novo direito público reconhecendo ao Estado uma personalidade jurídica. 
Essa concepção faz com que os poderes do Estado perdessem substantividade própria 
e se convertessem em simples expressões orgânicas do Estado. A Administração 
Pública passa então a ser identificada não mais com o Poder Executivo, mas com a 
função administrativa. 
 A questão passa a ser então a de verificar em que consiste a função de 
administrar dentro do quadro de funções gerais do Estado. O entendimento dominante 
procurou conciliar dois critérios para identificar o objeto do Direito Administrativo e a 
aplicação de um regime jurídico administrativo derrogatório do direito comum (direito 
civil). Assim, aplicam-se as normas de Direito Administrativo sempre que em um dos 
pólos da relação social e jurídica encontrar-se um dos órgãos ou entidades da 
Administração Pública (critério subjetivo, formal ou orgânico) ou quando a atividade 
estatal tiver a natureza de função administrativa (critério objetivo ou material), de caráter 
residual, atribuída preferencialmente ao Poder Executivo. 
 No Brasil, a disciplina passou a ser ministrada a partir de 1855, mas o seu 
desenvolvimento científico e dogmático ocorreu a partir da Constituição de 1934 na 
medida em que esta Constituição ampliou as atividades do Estado nos setores sociais e 
econômicos. A partir de então, o Estado brasileiro transforma-se sensivelmente, 
necessitando de novas pessoas jurídicas públicas (autarquias, etc), para atuar nesses 
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novos setores, aumentando-se, assim, o quadro de funcionários públicos e o conjunto 
de regras jurídicas a disciplinarem o exercício da função administrativa. 
 Com a Constituição de 1988, o Brasil adota o modelo de Estado Democrático de 
Direito, baseado em duas grandes idéias: de um lado, a de vincular a lei aos ideais de 
justiça, ou seja, a de submeter o Estado de Direito e não à lei em sentido puramente 
formal. A outra, de participação do cidadão na gestão e no controle da Administração 
Pública, no processo político, econômico, social e cultural. 
 Com as reformas constitucionais iniciadas a partir da década de 90, sob 
influência do processo de globalização econômica e da chamada Reforma do Estado, o 
Brasil implanta a ideia de Estado subsidiário, segundo o qual o Estado deve respeitar 
os direitos individuais, pelo reconhecimento de que a iniciativa privada, seja através dos 
indivíduos, seja através das associações, tem primazia sobre a iniciativa estatal. Em 
consequência, o Estado deve abster-se de exercer atividades que o particular tem 
condições de exercer por sua própria iniciativa e com seus próprios recursos, pois o 
princípio da subsidiariedade implica a limitação à intervenção estatal. Cabe ao Estado 
nesse processo, fomentar, coordenar, fiscalizar a iniciativa privada, de tal modo a 
permitir aos particulares, sempre que possível, o sucesso na condução de seus 
empreendimentos. 
 Em consonância com essa política, várias medidas vêm sendo adotadas, tais 
como: a privatização de empresas estatais; a volta ao instituto da concessão de serviço 
público; a ampliação da atividade de fomento a entidades particulares que 
desempenham atividades de interesse público; a desregulamentação, pela qual se 
busca estabelecer novo equilíbrio entre liberdade e autoridade; a diminuição do 
aparelhamento administrativo, mediante a extinção de entidades da administração 
indireta e de órgãos públicos, bem como a diminuição do quadro de servidores 
públicos. 
 Paralelamente, colocando-se como meta a eficiência na prestação dos serviços 
públicos, busca-se substituir, em alguns setores da Administração Pública, a forma de 
organização burocrática pela Administração Gerencial. Nesta, as ideias básicas são: a 
definição de metas a serem cumpridas pelos órgãos públicos e entidades da 
Administração Indireta; a outorga de maior autonomia administrativa, financeira e 
gerencial àqueles entes para permitir o cumprimento de metas; e a substituição dos 
controles formais, hoje existentes, considerados inadequados porque preocupados 
apenas com os meios, por um controle de resultados, em que a eficiência dos 
resultados é mais importante do que os fins. 
I.6 - As transformações do Direito Administrativo contemporâneo 
 O Direito Administrativo passa nos dias atuais por uma profunda mutação em 
suas bases teóricas e dogmáticas. Isso se deve pela superação de tradicionais 
paradigmas de legitimidade dos atos da Administração Pública, influenciado pelo 
neoconstitucionalismo, que por razões históricas, filosóficas e teóricas, propiciou a 
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constitucionalização dosdireito fundamentais e empreendeu força normativa aos 
princípios constitucionais a partir da dignidade da pessoa humana. 10
 O Direito Administrativo nasceu e desenvolveu-se baseado em duas idéias 
opostas: de um lado, a da proteção aos direito individuais diante do Estado, que serve 
de fundamento ao princípio da legalidade, um dos esteios do Estado de direito; de outro 
lado, a da necessidade de satisfação de interesses públicos, que conduz à outorga de 
prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer para limitar o exercício 
dos direitos individuais em benefício do bem-estar coletivo, quer para a prestação do 
serviço público. 11
 No entanto, a evolução do Estado de direito para o Estado democrático de 
direito, de matriz principiológica, ou como preferem alguns, pós-positivista, consagra a 
dignidade da pessoa humana como seu centro de gravidade. Nesse diapasão, os 
direitos fundamentais da pessoa humana ganham relevância e efetividade, devendo o 
aplicador do direito buscar a sua máxima concretude e otimização diante do caso 
concreto. 12
 Dessa forma, o moderno direito administrativo precisa dispor de uma 
metodologia que incorpore o viés de um pensamento jurídico retórico-argumentativo, e 
não mais lógico-sistemático ou formalista, próprio das concepções positivistas, bem 
como vincular a atividade administrativa à realização dos direitos fundamentais, 
 Sobre o neoconstitucionalismo na doutrina brasileira, consulte-se, por todos, Luis Roberto Barroso, 10
Neoconstitucionalismo e Constitucionalização do Direito. O Triunfo Tardio do Direito Constitucional 
Brasileiro. Revista da EMERJ, v, 9, n. 33, pp. 43/92, 2006: “O novo direito constitucional ou 
neoconstitucionalismo desenvolveu-se na Europa, ao longo da segunda metade do século XX, e, no 
Brasil, após a Constituição de 1988. O ambiente filosófico em que floresceu foi o do pós-positivismo, 
tendo como principais mudanças de paradigma, no plano teórico, o reconhecimento de força normativa à 
Constituição, a expansão da jurisdição constitucional e a elaboração das diferentes categorias da nova 
interpretação constitucional.” (p. 92).
 É o que Maria Sylvia Zanella Di Pietro denomina de “bipolaridade intrínseca” do direito administrativo: 11
“Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se o Estado à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, 
do princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à 
consecução de seus fins, são-lhe outorgadas prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a 
supremacia do interesse público sobre o particular.” Cf. Discricionariedade administrativa na Constituição 
de 1988, p. 317. 
 Luís Roberto Barroso assevera, a respeito do pós-positivismo ou neoconstitucionalismo, que se trata 12
de um esforço de superação do legalismo estrito, característico do positivismo normativista, sem recorrer 
às categorias metafísicas do jusnaturalismo. Nesse esforço, segundo o mesmo publicista, se incluem a 
atribuição de normatividade aos princípios e a definição de suas relações com valores e regras; a 
reabilitação da argumentação jurídica; a formação de uma nova hermenêutica constitucional; e o 
desenvolvimento de uma teoria dos direitos fundamentais edificada sobre o fundamento da dignidade 
humana, reaproximando, dessa forma, o Direito e a Ética. Cf. O Estado contemporâneo, os direitos 
fundamentais e a redefinição da supremacia do interesse público. Prefácio. in SARMENTO, Daniel (org). 
Interesses Públicos versus Interesses Privados: Desconstruindo o Princípio de Supremacia do Interesse 
Público.
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definidos a partir da dignidade da pessoa humana. 13
 Por conta das mutações do Estado de direito e do que se convencionou 
denominar neoconstitucionalismo, o direito administrativo passou a incorporar um déficit 
de legitimidade democrática nas suas categorias jurídicas e institutos. Essa carência de 
legitimidade, mais do que em outro ramo da ciência jurídica, adveio da circunstância do 
regime jurídico-administrativo contrapor direito fundamental com práticas e atos de 
autoridade, cujo fundamento originou-se no absolutismo da idade média e no Estado de 
polícia. 
 Atento para tais circunstâncias, Gustavo Binenbojm identifica quatro 14
paradigmas clássicos do Direito Administrativo que fizeram carreira no Brasil e que se 
encontram em xeque na atualidade: a) o princípio da supremacia do interesse público 
sobre o interesse privado, que serviria de fundamento e fator de legitimação para todo o 
conjunto de privilégios de natureza material e processual que constituem o cerne do 
regime jurídico-administrativo; b) a legalidade administrativa como vinculação positiva à 
lei, traduzida numa suposta submissão total do agir administrativo à vontade 
previamente manifestada pelo Poder Legislativo. Tal paradigma costuma ser sintetizado 
na negação formal de qualquer vontade autônoma aos órgãos administrativos, que só 
estariam autorizados a agir de acordo com o que a lei rigidamente prescreve ou faculta; 
c) a intangibilidade do mérito administrativo, consistente na incontrolabilidade das 
escolhas discricionárias da Administração Pública, seja pelos órgãos do contencioso 
administrativo, seja pelo Poder Judiciário (em países, como o Brasil, que adotam o 
sistema de jurisdição una), seja pelos cidadãos, através de mecanismos de participação 
direta na gestão da máquina administrativa; e d) a idéia de um Poder Executivo unitário, 
fundada em relações de subordinação hierárquica (formal ou política) entre a burocracia 
e os órgãos de cúpula do governo, como os Ministérios e a Presidência da República. 15
 Ainda nesse contexto, notadamente no direito brasileiro, a eficácia vinculante dos 
direitos fundamentais pelos órgãos e entidades da Administração Pública, extraído 
implicitamente da norma contida no art. 5o § 1o da Constituição Federal, acarretou para 
os agentes públicos o dever de observar em suas decisões os parâmetros contidos na 
 “É fundamental eliminar o preconceito de que as organizações estatais possuem justificativas de 13
existência em si mesmas. O Estado não existe para satisfazer as suas estruturas burocráticas internas 
nem para realizar interesses exclusivos de alguma classe dominante (qualquer que seja ela). Não é 
satisfatório aludir a concepções meramente formais tais como ´interesse público´, ´Bem Comum´ e assim 
por diante. O direito administrativo – e o Estado, assim como outras instituições não governamentais que 
desempenham atividades similares – somente se justificam como instrumentos para a realização dos 
direitos fundamentais, entre os quais avulta de importância a dignidade humana.” JUSTEN FILHO, 
Marçal. Curso de Direito Administrativo, p. 3/4.
 BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, Democracia e 14
Constitucionalização. p. 23/24.
 Na tradição do constitucionalismo brasileiro, a fórmula da Administração unitária é sintetizada, como no 15
art. 84, inciso II, da Constituição de 1988, na competência do Chefe do Executivo para exercer a direção 
superior da Administração, com o auxílio dos Ministros de Estado.
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ordem de valores da Constituição. Nesse processo, que a doutrina portuguesa e 16
nacional tem denominado de filtragem constitucional, determinadas categorias jurídicas 
do direito administrativo não ficam imunes a uma reinterpretação e reformulação 
axiológica. 17
 Por essa razão, ganha força e relevo na doutrina publicista contemporânea, o 
entendimento de que os paradigmas tradicionais de legitimidade e validade da atividade 
administrativa, que sempre tiveram na autoridade e poder do Estado o seu fundamento 
dogmático e axiológico, devem ser revistos e/ou substituídos. 
 Essa problemática específica não escapa da análise do jurista argentino Agustín 
Gordillo, para quem a superação dos velhos paradigmas de legitimaçãodo Estado, 
propiciada pelo constitucionalismo e pelo reconhecimento supranacional e internacional 
de determinadas garantias e liberdades, inicia uma nova etapa de ampla e difícil luta 
contra as imunidades do poder. Dessa luta surge o moderno direito administrativo, 
consciente da existência de direitos individuais frente ao Estado e da necessidade de 
se construir princípios norteadores dessa relação jurídico-administrativa. 
 Nesse passo, dentre os novos paradigmas recentemente identificados e 
pesquisados pela moderna doutrina publicista, o dever de proporcionalidade e a 
conseqüente técnica de ponderação de valores que lhe é inerente, se presta de modo 
eficiente a explicar e justificar a lógica estrutural dos atos da Administração Pública. 18
 “No que diz com a relação entre os órgãos da administração e os direitos fundamentais, no qual vigora 16
o princípio da constitucionalidade imediata da administração, a vinculação aos direitos fundamentais 
significa que os órgãos administrativos devem executar apenas as leis que àqueles sejam conformes, 
bem como executar estas leis de forma constitucional, isto é, aplicando-as e interpretando-as em 
conformidade com os direitos fundamentais.” SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos 
Fundamentais, p. 365. Consulte-se, ainda, do mesmo autor: A Eficácia do Direito Fundamental à 
Segurança Jurídica: Dignidade da Pessoa Humana, Direitos Fundamentais e Proibição de Retrocesso 
Social no Direito Constitucional Brasileiro. Revista Brasileira de Direito Público. Belo Horizonte, ano 3, n. 
11, p. 111-156, out./dez., 2005.
 Sobre o tema, consulte-se SCHIER, Paulo Ricardo. Filtragem Constitucional: construindo uma nova 17
dogmática jurídica. Porto Alegre: Sérgio Fabris, 1999.
 “O reconhecimento da centralidade do sistema de direitos fundamentais instituído pela Constituição e a 18
estrutura pluralista e maleável dos princípios constitucionais inviabiliza a determinação a priori de uma 
regra de supremacia absoluta dos interesses coletivos sobre os interesses individuais ou dos interesses 
públicos sobre interesses privados. A fluidez concceitual inerente à noção de interesse público, aliada à 
natural dificuldade em sopesar quando o atendimento do interesse público reside na própria preservação 
dos direitos fundamentais (e não na sua limitação em prol de algum interesse contraposto da 
coletividade), impõem à Administração Pública o dever jurídico de ponderar os interesses em jogo, 
buscando a sua concretização até um grau máximo de otimização.” BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria 
do Direito Administrativo. Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalização, p. 31/32. Sobre o 
critério da ponderação proporcional no âmbito do processo civil, consulte-se Fernando Gama de Miranda 
Netto, A Ponderação de Interesses na Tutela de Urgência Irreversível. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
!12
 
II – PRINCÍPIOS JURÍDICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
II.1 - Introdução 
 O direito como qualquer outra ciência não prescinde de princípios, isto é, de 
proposições que lhe dão coerência e unidade sistemática, qualidades indispensáveis 
para o status de ciência. Nesse sentido, costuma-se dizer que há uma disciplina jurídica 
autônoma quando corresponde a um conjunto sistematizado de princípios e normas 
que lhe dão identidade, diferenciando-a das demais ramificações do direito. 
 No período das codificações do séc. XIX, orientado pelo positivismo jurídico, os 
princípios foram tratados pelo códigos como fonte normativa subsidiária. A partir da 
segunda metade do sécu lo XX, o r ien tado pe lo pós-pos i t i v i smo ou 
neoconstitucionalismo, os princípios passaram por uma fase de juridicidade, adquirindo 
uma hegemonia axiológica e força normativa (Konrad Hesse), identificando-se com a 
ideia de “reserva de justiça” 
 Os princípios passaram então a ser diferenciados das regras jurídicas segundo o 
seu modo de aplicação. 
 Segundo Ronald Dworkin , as regras são aplicadas segundo o método lógico-19
formal da subsunção (tudo ou nada) e as antinomias são resolvidas no plano da 
validade (critério de hierarquia, especialidade, temporalidade). Já os princípios 
apresentam uma dimensão de peso ou importância e a colisão será resolvida pelo 
método da ponderação. Para Robert Alexy , princípios são normas que permitem que 20
algo seja realizado, da maneira mais completa possível, tanto no que diz respeito à 
possibilidade jurídica quanto à possibilidade fática. Princípios são, nestes termos, 
mandatos de otimização. Regras são mandatos definitivos. Para Sergio Ferraz , 21
princípios são normas dotadas de positividade, pois determinam condutas obrigatórias, 
ou impedem a adoção de comportamentos com eles incompatíveis. Além disso, são 
vetores interpretativos, porque servem para orientar a correta interpretação das normas 
isoladas. 
 Princípios administrativos são, portanto, os postulados fundamentais e 
valorativos que inspiram todo o modo de agir da Administração pública. 
 Os direitos levados a sério.19
 Teoria de los derechos fundamentales, p. 86/87.20
 Processo Administrativo, p. 49.21
!13
 
II.2 – Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado e princípio da 
indisponibilidade do interesse público 
 As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para beneficio da 
coletividade. Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade 
administrativa, mas sim o grupo social num todo. As relações sociais vão ensejar, em 
determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado. 
Ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público (da coletividade). Essa 
posição de supremacia se materializa em privilégios de diversas ordens, tais como: 
presunção de legitimidade dos atos administrativos, prazos processuais diferenciados, 
prazos especiais para prescrição de ações, etc. 
 A indisponibilidade do interesse publico significa que sendo os interesses 
públicos qualificados como aqueles próprios da coletividade/sociedade, não se 
encontram à livre disposição da Administração pública. A Administração tem apenas o 
dever de preservá-los de acordo com as finalidades predeterminadas legalmente. Por 
essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei 
dispuser. Da mesma forma, os contratos administrativos reclamam, como regra, a 
realização da licitação de modo que se possa realizar as obras e serviços de modo 
mais vantajoso para a Administração pública. 
 Celso Antonio Bandeira de Mello , sustenta que a supremacia do interesse 22
público sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse público são as 
pedras angulares de todo o direito administrativo, sob os quais se constrói todo o 
regime jurídico da Administração Pública e desempenham funções explicadora e 
aglutinadora mais eficientes que as noções de serviço público, puissance publique, ou 
utilidade pública. 
 Agustin Gordillo , por sua vez, assevera que a supremacia do interesse público 23
sobre o privado, tem servido de escudo para utilização de critérios apriorísticos a favor 
do funcionário ou agente público. A favor do poder, contra o indivíduo. Não se utiliza 
como um parâmetro a ser aferido caso a caso na individualização concreta do interesse 
público, nem muito menos como um limite implícito que é da norma e da 
discricionariedade administrativa. Segundo o jurista platino, se adota assim uma 
posição de partida a favor do funcionário ou empregado público que se desempenha 
em uma Administração transmudada de “Olimpo”, ao contrário de imparcial e 
independente: no lugar do in favorem libertatis, in dubio pro administratione, geralmente 
embaixo do manto de que ele serve ao interesse público ou bem comum, como se ao 
bem comum não interessasse a tutela da liberdade individual. 
 Curso de Direito Administrativo, p. 28.22
 Tratado de Derecho Administrativo,p. 4/6.23
!14
 
II.3 – Princípios constitucionais 
 A Constituição Federal de 1988, no art. 37, caput, estabelece que a 
Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
II.3.1 - Princípio da legalidade 
 O princípio da legalidade no Estado Democrático de Direito, garante que a 
ninguém será imposta uma obrigação (fazer ou não fazer) sem prévia cominação legal 
– artigo 5o, inciso II, da Constituição Federal. Trata-se, portanto, da expressão máxima 
da autonomia da vontade: o particular pode fazer tudo o que a lei permite e o que ela 
não proíbe. 
 No entanto, a legalidade administrativa possui outra concepção. Enquanto os 
particulares agem com ampla liberdade, mas são desprovidos de poderes e 
prerrogativas, a Administração Pública é detentora de poderes e prerrogativas, mas não 
tem liberdade. Enquanto os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a 
Administração Pública somente pode fazer o que a lei determina. 24
 Oportuno ressaltar que, nos últimos anos, o princípio da legalidade administrativa 
vem passando por uma releitura diante do processo de constitucionalização do direito 
(neoconstitucionalismo e centralidade da Constituição) e da própria evolução do 
Estado. 
 Como se sabe, o princípio da legalidade é um produto do liberalismo, que 
atribuía ao Poder Legislativo um status de superioridade em relação aos demais 
poderes (Locke e Rousseau). A legalidade administrativa na visão liberal significava que 
a Administração Pública só poderia atuar quando expressamente autorizada por lei 
(princípio da reserva da lei ou vinculação positiva à lei). 
 Segundo essa concepção clássica, a atividade administrativa se desenvolve 
debaixo da lei, na forma da lei, nos limites da lei e para atingir fins assinalados pela lei. 
Em outras palavras, a Administração Pública só pode fazer o que a lei autoriza. 
 No entanto, essa visão gerou consequências negativas como o apego ao 
exagerado formalismo deixando de lado as ideias de justiça. Por outro lado, a evolução 
da sociedade passou a exigir cada vez mais regulação e conhecimentos técnicos e 
celeridade nas decisões administrativas. Com isso, a concepção liberal da lei entra em 
crise. 
 A legalidade administrativa passa então a assumir uma concepção de vinculação 
 Hely Lopes Meirelles ensina: “enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não 24
proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.” in Direito Administrativo 
Brasileiro, p. 82.
!15
 
negativa à lei. A legalidade representaria uma limitação para a atuação da 
Administração, de modo que na ausência da lei, poderia ela atuar com maior liberdade. 
Surge então a noção de discricionariedade administrativa ou poder discricionário. 
 No entanto, essa concepção também levou a abusos e uso arbitrário do poder 
pela Administração pública e dificultou o controle dos atos administrativos pelo Poder 
Judiciário. 
 Atualmente prevalece a ideia de "graus de vinculação" da Administração pública 
à lei. Em outras palavras, a vinculação positiva da administração à lei poderá variar de 
intensidade para mais ou para menos, dependendo do caso concreto. 
 Outra ideia corrente é o da prevalência do princípio da juridicidade em 
substituição ao princípio da legalidade, segundo o qual a Administração não está 
vinculada apenas à lei em sentido formal, mas ao direito em geral. 
II.3.2 - Princípio da impessoalidade 
 Impessoal é o que não pertence a uma pessoal em especial. O principio objetiva 
a igualdade de tratamento que a Administração pública deve dispensar aos 
administrados que se encontram em idêntica situação jurídica. Nesse ponto representa 
uma face do princípio da isonomia ou igualdade. Tratar os iguais de forma igual e os 
desiguais de forma desigual (máxima aristotélica). 
 Por outro lado, para que haja a verdadeira impessoalidade, deve a Administração 
pública voltar-se exclusivamente para o interesse público ou finalidade pública. Aqui 
reflete a aplicação do princípio da finalidade. Veda, portanto, os desvios em favor ou 
desfavor de pessoas ou grupos. O desvio de finalidade de um ato conduz à sua 
nulidade (art. 2o, alínea “e” da Lei n. 4.717/65). 
 Para Lucia Valle do Figueiredo a impessoalidade na atividade administrativa 
caracteriza-se pela valoração objetiva dos interesses públicos e privados envolvidos na 
relação jurídica a se formar, independentemente de qualquer interesse político. 25
 Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o princípio da impessoalidade define a 
correta atuação do Estado, enquanto administrador, totalmente despido de qualquer 
inclinação, tendência ou preferência subjetiva. Admite uma tríplice acepção: veda a 
administração a) distinguir interesses onde a lei não o fizer; b) perseguir interesses 
públicos secundários próprios, desvinculados dos previstos em lei; c)veda que dê 
preferencia a quaisquer interesses outros, em detrimento dos finalísticos. 
 Curso de Direito Administrativo, pp. 57-58.25
!16
 
II.3.3 - Princípio da moralidade 
 É o substrato ético-jurídico sobre o qual repousa a atividade administrativa, 
sendo um dos pressupostos de validade da sua própria ação. Em outras palavras, 
significa que os atos e atividades da Administração pública devem pautar-se não só 
pelas leis, mas também na conformidade de princípios éticos, de boa-fé. A falta da 
moralidade administrativa pode afetar vários aspectos da atividade administrativa. 
 Quando a imoralidade consiste em atos de improbidade, causando prejuízo ao 
Erário, o diploma regulador é a Lei n. 8.429/92. Além disso, os agentes políticos que 
não agem com probidade, podem responder por crime de responsabilidade (art. 85, 
inciso V c.c art. 37 § 4o da Constituição Federal, Lei n. 1.079/50 e DL n. 201/67, que 
regulam o processo de impeachment). 
 Outro instrumento relevante de proteção jurisdicional da moralidade 
administrativa é a ação popular, prevista no art. 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal 
e regulamentada pela Lei n. 4.717/65, bem como a ação civil publica, prevista no art. 
129, inciso III da Constituição Federal e regulamentada pela Lei n. 7.347/85. 
 Recentemente o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante n. 13, 
proibindo a prática do nepotismo em todos os órgãos e entidades da Administração 
Pública e em todos os Poderes do Estado, com fundamento exclusivamente no 
princípio da moralidade administrativa. 
 Segundo Carmem Lúcia Antunes Rocha, o princípio da moralidade administrativa 
tem uma primazia sobre os outros princípios constitucionalmente formulados, por 
constituir-se, em sua exigência, de elemento interno a fornecer a substância válida do 
comportamento público. Toda atuação administrativa parte deste princípio e a ele se 
volta. Os demais princípios constitucionais, expressos e implícitos, somente podem ter 
a sua leitura correta no sentido de admitir a moralidade como parte integrante do seu 
conteúdo. 26
II.3.4 - Princípio da publicidade 
 Se a Administração do Estado é pública, público deve ser tudo quanto pratique. 
Assim, o principio da publicidade impõe a transparência na atividade administrativa 
exatamente para que os administrados possam conferir se está sendo bem ou mal 
conduzida. 
 O princípio obriga a divulgação dos atos e contratos administrativos para 
conhecimento, fiscalização e controle (art. 37 § 1o Constituição Federal e Lei n. 
12.527/2011 - Lei de acesso à informação pública), com exceção das hipóteses 
constitucionais e legais de sigilo (art. 5o , XXXIII, Const. Federal). 
 Princípios constitucionais da administração pública, pp. 213-214.26
!17
 
 A falta de publicidade ou informação pública podeser reclamada através de dois 
instrumentos básicos: a) pelo direito de petição (art. 5o XXXIV, alínea "a" da Const. 
Federal), pelo qual os indivíduos podem dirigir-se aos órgãos administrativos para 
formular qualquer tipo de postulação; a) por meio de certidões (art. 5o, XXXIV, alínea 
"b", da Const. Federal), que expedidas pelos órgãos administrativos, registram a 
verdade dos fatos e permite a defesa dos direitos dos administrados. Negado o 
exercício de tais direitos, terá o prejudicado os instrumentos constitucionais para 
garantir a restauração da legalidade: mandado de segurança (art. 5o, LXIX Const. 
Federal) e o habeas data (art. 5o, LXXII Const. Federal) 
II.3.5 - Princípio da eficiência 
 Foi incluído na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n. 19/98 
por inspiração do direito italiano (princípio da boa administração) e denominado no 
projeto de emenda de princípio da qualidade do serviço prestado. 
 Com a positivação desse principio pretendeu o legislador impor à Administração 
pública a obrigação de realizar suas atribuições e prestar os serviços públicos com 
rapidez, perfeição e rendimento. 
 O desempenho dever ser rápido e oferecido de forma a satisfazer os interesses 
dos administrados em particular e da coletividade em geral. Sob esse aspecto, nada 
justifica a procrastinação, podendo o cidadão ou usuário do serviço obter indenização 
pelo prejuízos que a demora ocasionar. 
 Por outro lado, as atribuições administrativas devem ser exercidas com 
perfeição, valendo-se das técnicas e conhecimentos necessários a tornar a execução a 
melhor possível, evitando sua repetição e reclamos por parte dos administrados. 
 Por fim, tais atribuições devem ser praticadas com rendimento, isto é, com 
resultados positivos para o serviço público e satisfatório para os interesses da 
coletividade. Procura-se maximizar os resultados em qualquer intervenção ou decisão 
administrativa. É a relação custo-benefício que deve pautar todas as ações 
administrativas. Diz respeito ao modo pelo qual se processa o desempenho de 
atividades administrativas. Diferencia-se da eficácia, que tem relação com os meios e 
os instrumentos empregados pelos agentes no exercício das funções administrativas, e 
com a efetividade, que é voltado para os resultados obtidos com as ações 
administrativas. 
 Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o principio apresenta dois aspectos: pode ser 
considerado em relação ao modo de atuação do agente publico, do qual se espera o 
melhor desempenho possível de suas atribuições, e em relação ao modo de organizar, 
estruturar e disciplinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de 
alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público. 
!18
 
 O princípio pode ser concretização e reclamado por meio de programas de 
qualidade/produtividade (art. 39 § 2o Const. Federal); direito de participação dos 
usuários (art. 37 § 3o Const. Federal); e por meio de controles internos e externos da 
Administração pública (art. 74, II Const. Federal) 
II.4 – Princípios reconhecidos 
 Alguns princípios, embora não previstos na Constituição, foram positivados no 
ordenamento jurídico ou foram reconhecidos como correlatos de outros princípios. 
II.4.1 – Princípio da motivação 
 O princípio implica para a Administração Pública o dever de justificar seus atos, 
apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica 
entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada. 
 A necessidade de fundamentação do ato administrativo, segundo o publicista 
alemão Hartmut Maurer, tem uma tríplice função: ela deve, por um lado, comunicar ao 
destinatário as considerações determinantes da autoridade para que ele se possa fazer 
uma idéia sobre a conformidade ao direito do ato administrativo e estimar as chances 
de um recurso jurídico; ela, por outro lado, serve de autocontrole da administração que, 
pelo dever da declaração expressa dos fundamentos, é coagida a examinar 
rigorosamente os pressupostos do ato administrativo; ela deve, por fim, facilitar o 
controle pelos tribunais administrativos. 27
 Assim sendo, independentemente da natureza do ato, qualquer manifestação da 
Administração Pública deve ser motivada com os pressupostos de fato e de direito que 
determinaram a sua edição. 
II.4.2 – Princípio da autotutela 
 Significa o dever que tem a Administração pública de rever os atos praticados 
com irregularidade. Envolve dois aspectos quanto à atuação administrativa: aspectos 
de legalidade (em relação aos quais a Administração pública, de oficio, procede a 
revisão de atos ilegais) e de mérito (em que reexamina atos quanto à conveniência e 
oportunidade de sua manutenção ou desfazimento). 
 A autotutela encontra respaldo jurisprudencial, consoante se infere das Súmulas 
346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, bem como legal, art. 54 da Lei n. 9784/99. 28 29
 Elementos de direito administrativo alemão, p. 103/104.27
 A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.28
 A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 29
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicia.
!19
 
 Por fim, cabe recordar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do 
Recurso Extraordinário nº 158.543-RS, impôs uma severa restrição ao poder de 
autotutela da Administração Pública ao decidir que quando o ato de anulação afetar 
interesses de pessoas, contrário ao desfazimento do ato, é necessário que se confira 
ao interessado o direito ao contraditório e ampla defesa. 
II.4.3 – Princípio da razoabilidade 
 O princípio da razoabilidade tem se mostrado um versátil instrumento de 
proteção de direitos e do interesse público contra o abuso da discricionariedade, tanto 
do legislador quanto do administrador. 
 Surgiu e evolui associado à garantia do devido processo legal, instituto ancestral 
do direito anglo-saxão. Em seu desenvolvimento doutrinário, o due process of law, 
passou por duas fases. Na primeira, teve caráter meramente processual (procedural 
due process), abrigando garantias, voltadas inicialmente para o processo penal, que 
incluíam os direitos a citação, ampla defesa, contraditório e recursos. Na segunda fase, 
passou a ter alcance substantivo (substantive due process) que se tornou fundamento 
de um criativo exercício jurisprudencial, por ensejar ao juiz o exame de determinados 
aspectos das leis e atos administrativos, como sua racionalidade e razoabilidade, 
domínios tradicionalmente imunes a apreciação judicial, tendo em vista a doutrina 
clássica da separação de poderes. 
 Cabe observar que parte da doutrina, sobretudo a de origem alemã, costuma 
referir-se ao princípio da proporcionalidade ou princípio da vedação de excessos, 
conceito em linhas gerais fungível com o da razoabilidade. 
 Segundo Luis Roberto Barroso são fatores presentes em toda ação relevante 30
para a criação do direito: os motivos (circunstâncias de fato), os fins e os meios. Além 
disso, hão de levar-se em conta também os valores fundamentais da organização 
estatal, explícitos ou implícitos, como a ordem, a segurança, a paz, a solidariedade, em 
última análise, a justiça. 
 A razoabilidade é precisamente a adequação de sentido que deve haver entre 
tais elementos. Além dessa adequação entre o meio empregado e o fim perseguido, a 
idéia de razoabilidade compõe-se ainda de dois elementos: a necessidade ou 
exigibilidade, que impõe verificar a inexistência de meio menos gravoso para a 
consecução dos fins visados, e a proporcionalidade em sentido estrito, que é a 
ponderação entre o ônus imposto e o beneficio trazido, para constatar se a medida é 
legitima. 
 Temas de DireitoConstitucional30
!20
 
 Em resumo, a razoabilidade permite ao Judiciário invalidar atos legislativos e 
administrativos quando: a) não haja adequação entre o fim perseguido e o instrumento 
ou meio empregado; b) a medida não seja exigível ou necessária, havendo meio 
alternativo para chegar ao mesmo resultado com menor ônus a um direito individual; c) 
não haja proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida é 
de maior relevo do que aquilo que se ganha. 
 Cabe destacar que a proporcionalidade dá a entender que deva existir relação 
equilibrada entre o sacrifício imposto ao interesse do particular e à satisfação do 
interesse publico. Em outras palavras, quando existir desproporção entre meio e o fim 
colimado pela Administração pública haverá violação desse princípio. O grande 
fundamento, portanto, é o excesso de poder. 
 
 Segundo José dos Santos Carvalho Filho a razoabilidade é a qualidade do que é 
razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitáveis, ainda que os juízos 
de valor que provocaram a conduta possam dispor de forma um pouco diversa. Ora, o 
que é totalmente razoável para uns, pode não o ser para outros. Mas, mesmo quando 
não o seja, é de reconhecer que a valoração se situou dentro dos standard de 
aceitabilidade. 31
 Para Weida Zancaner, os atos administrativos seriam irrazoáveis quando não 
existiram os fatos em que se embasou; quando os fatos, embora existentes, não 
guardam relação lógica com a medida tomada; quando mesmo existente alguma 
relação lógica, não há adequada proporção entre uns e outros; quando se assentou em 
argumentos ou em premissas, explícitas ou implícitas que não autorizam do ponto de 
vista lógico, a conclusão deles extraída. 32
 Manual de Direito Administrativo31
 Razoabilidade e Moralidade, p. 04.32
!21
 
III – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 A Administração pública, no exercício das funções administrativas atua por 
intermédio de seus órgãos (centros de decisão despersonalizados), entidades (pessoas 
jurídicas) e de seus agentes públicos (pessoas físicas investidas em cargos e em 
funções públicas). 
 Quando a Administração Pública atua por suas entidades de forma centralizada, 
surge a expressão Administração Direta. Quando atua por suas entidades de forma 
descentralizada, surge a expressão Administração Indireta. Quando atua em 
associação ou parceria com a iniciativa privada surge a Administração Associada. 
 A divisão da Administração pública em direta e indireta deve-se, sobretudo, a três 
situações distintas: centralização, descentralização e desconcentração. A 
desconcentração é interna e significa a distribuição de competências dentro de uma 
mesma pessoa jurídica. Liga-se ao poder hierarquia. A descentralização administrativa 
é externa e significa a distribuição de competências de uma para outra pessoa jurídica. 
III.1 - Administração direta 
 Administração direta pode ser definida como o conjunto de órgãos que integram 
as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de 
forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. Em outras palavras, a 
Administração publica é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço publico. 
 No Brasil a Administração direta é composta pelas pessoas jurídicas de direito 
público interno que integram a estrutura constitucional do Estado (União, Estados, 
Municípios e Distrito Federal) e têm poderes políticos (Executivo, Legislativo e 
Judiciário). 
 Por ser um Estado federativo, os Entes políticos possuem autonomia para 
desempenhar a sua cota de atribuições estatais. O Poder Executivo concentra a maior 
parte das atividades administrativas. O critério para partilha da função administrativa 
usada na Constituição foi a predominância do interesse: nacional (União), regional 
(Estados) e local (município). 
 A Constituição Federal estabelece a partir do art. 18 a organização político-
administrativa do Estado. Nos artigos 21 a 24 são definidas as competências materiais 
e legislativas dos Entes federativos. A estrutura, organização e competências dos 
órgãos integrantes do Poder Executivo federal está prevista no DL n. 200/67 e na Lei n. 
10.683/03. 
 Importante destacar que sendo uma pessoa jurídica, a vontade do Estado 
manifesta-se através de seus agentes públicos (pessoas naturais que recebem a 
competência de atuar em nome do Estado). 
!22
 
 Por sua vez, os agentes públicos são agrupados em grande número de 
repartições internas, necessários a sua organização e funcionamento. Tais repartições 
denominam-se tecnicamente de órgãos públicos. 
 Por conta dessa necessidade de agrupamento dos agentes em órgãos, a 
vontade do Estado é imputada ou atribuída ao órgão e à pessoa jurídica que integra e 
não ao agente individualmente. Assim sendo, os órgãos públicos são centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. 
 Importante ressaltar que o órgão público não é um ente autônomo. O órgão 
publico é considerado uma unidade do Estado, sendo dele inseparável e por meio dele 
atua. Os órgãos são, assim, meros instrumentos da atuação estatal. São entes 
despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica. 33
 O fato dos órgãos públicos não terem personalidade jurídica tem aplicação 
pratica na hipótese da chamada função de fato. Desde que a atividade provenha de um 
órgão, não tem relevância o fato de ter sido exercida por agente que não detenha 
investidura legitima. Os efeitos da conduta vão ser imputadas à pessoa jurídica. 
 A distribuição interna de competências entre os diversos órgãos que integram a 
estrutura da Administração Pública é denominado de desconcentração administrativa. A 
criação e extinção de órgãos públicos está regulado nos arts. 88 c.c 48, XI c.c 61 § 1o II 
Const. Federal, enquanto a organização interna está prevista no art. 84, VI, alínea ‘a’ 
Const. Federal. 
 Doutrinariamente, os órgãos públicos podem ser classificados quanto à pessoa 
federativa, em órgãos federais, estaduais, municipais e distritais; quanto à posição 
hierárquica, em independentes (originários da Constituição Federal e representativos 
dos Poderes do Estado, sem qualquer subordinação, p.ex. Presidência da Repúblico, 
Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal), autônomos (possuem subordinação 
direta aos órgãos independentes mas com autonomia administrativa, financeira e 
decisória, p.ex., Ministérios, Secretarias Estaduais, AGU); superiores (não são 
detentores de autonomia, mas possuem poder de decisão, direção e controle na área 
em que atuam, p.ex. Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos e Divisões); e 
subalternos ou subordinados (não são detentores de autonomia e destinam-se a 
realização de atribuições de rotina, de execução de decisões superiores e atendimento 
ao público, p. ex. Protocolos, Portarias, Seções de Expediente). 
 Em sendo um ente despersonalizado, regra geral o órgão não possui capacidade processual para 33
figurar em qualquer dos polos de uma relação processual. Todavia, tem evoluído na doutrina e na 
jurisprudência a ideia de se atribuir capacidade a órgãos públicos para determinadas tipos de litígio. Um 
desses casos é o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza 
constitucional e independentes quando se trata da defesa de suas prerrogativas e competência, violada 
por outro órgão. Outra exceção encontra-se no 82, III da Lei 8.078/90 (Cód. de Defesa do Consumidor). 
!23
 
III.2 - Administração indireta 
 A divisão da Administração pública em direta e indireta, deve-se, sobretudo, ao 
processo de descentralização administrativa implantada pelo DL n. 200/67. 
 Isto ocorreu no Brasil, como em diversas nações ocidentais, devido a excessiva 
concentraçãode atribuições no órgãos de cúpula, o que contribuía, em última análise, 
para o retardo de decisões governamentais de importância. 
 Administração indireta pode ser conceituada como o conjunto de pessoas 
administrativas que, vinculadas à respectiva administração direta, tem o objetivo de 
desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. 
 A composição das entidades da Administração indireta está prevista no DL n. 
200/67, na Lei n. 7.596/87 e Lei n. 11.107/05. 
 A criação das entidades da Administração indireta está sujeito ao princípio da 
reserva legal (art. 37, XIX e XX CF) e ao principio da especialidade (a criação das 
entidades não podem ter objetivos genéricos. A lei que cria deve determinar os seus 
objetivos específicos). 
 Por outro lado, todos as entidades estão sujeitas a controle ou tutela 
administração, denominado supervisão ministerial (art. 19 DL 200/67). Tal tipo de 
controle visa verificar se a entidade esta sendo administrada de acordo com as 
diretrizes do governo fixados pelo Poder Executivo e pela lei de criação. Tecnicamente 
não há um controle hierárquico do ente estatal. Esse controle finalístico ocorre por meio 
dos Ministérios ou Secretarias. No âmbito da Administração federal a supervisão está 
regulada no Decreto Federal n. 6.129/07. 
III.2.1 - Autarquias 
 Etimologicamente, o termo autarquia é formado pela palavra latina autos 
(próprio) e arquia (comando, direção), significando, portanto, “comando próprio” ou 
“direção própria”. 
 São pessoas jurídicas de direito publico, integrante da Administração pública 
indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidos de caráter econômico, 
sejam próprios e típicos do Estado, com exceção de atividades administrativas e 
serviços públicos de natureza social. 
 Estão previstas no art. 5o, inciso I do DL 200/67. Possuem personalidade jurídica 
de direito publico (art. 41 do Cód. Civil). Em decorrência desta característica, a ela se 
estendem todas as prerrogativas e regime jurídico da Administração direta (patrimonial, 
pessoal, material e processual). E o início da personalidade jurídica se dá com a 
publicação da lei criadora, não incidindo, portanto, o disposto no art. 45 do Cód. Civil. 
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 No processo de modernização e reforma administrativa do Estado (Emenda 
Constitucional n. 19 e 20/98), uma das medidas preconizadas pelo governo foi a criação 
de um grupo especial de autarquias a que se convencionou chamar de Agências. 
 Foram criadas duas categorias de Agências: Executivas, mais apropriadas para 
a execução efetiva de certas atividades administrativas típicas do Estado; e 
Reguladoras, com função básica de regulação, controle e fiscalização, adequadas para 
o regime de privatizações e setores econômicos sensíveis. 
 As Agências Executivas são autarquias ou fundações governamentais 
preexistentes que, uma vez preenchidos os requisitos legais, recebem a qualificação de 
Agência Executiva, podendo perdê-la se deixar de atender aos mesmos requisitos. A 
previsão inicial dessa categoria de Agência veio a lume com a Lei n. 9.646/98 (art. 51). 
Posteriormente foram regulamentadas pelos Decretos Federais n. 2.487 e n. 2488, de 
2/2/98. Trata-se de medida que visa melhorar a eficiência das entidades autárquicas e 
fundacionais. Seu objetivo principal é o de execução de atividades administrativas e 
não propriamente de controle (art. 37 § 8o Const. Federal). 
 As Agências Reguladoras surgiram no Brasil em decorrência do Plano Nacional 
de Desestatização – PND (L. 8031/90; L. 9491/97; L. 9700/98) que consistiu alienação 
de capital acionário ou privatização de empresas estatais. O afastamento do Estado 
das atividades anteriormente exercidas pelas empresas privatizadas determinou a 
criação de órgãos reguladores. As Agências passaram a ter função de controle e 
regulação das pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos (sob a 
forma de concessão e permissão), a denominada função reguladora, e também de 
intervenção estatal no domínio econômico, quando necessário para evitar abusos 
nesse campo. 34
 Não existe uma lei geral disciplinando essas agências, apenas leis esparsas 35
como as que criaram a ANEEL (Lei n. 9427/96); ANATEL (Lei n. 9472/97 - art. 21, IX 
CF); ANP (Lei n. 9478/97 - art. 177 § 2o III CF); ANVS – agencia nacional de vigilância 
sanitária (Lei n. 9782/99); ANS (Lei n. 9961/2000), ANA (Lei n. 9984/2000) 36
 Para alguns autores a única inovação é o próprio vocábulo, vez que a função reguladora ou normativa 34
sempre foi exercida por inúmeros órgãos da Administração pública, com maior ou menor alcance, como 
p.ex, o Banco Central e Comissão de Valores Mobiliários.
 Projeto de Lei nº 3.337/2004, que dispõe sobre normas gerais de gestão, organização e mecanismos 35
de controle social das agências reguladoras. Originalmente enviada ao Congresso Nacional em regime 
de urgência, logo perdeu importância no primeiro mandato do Governo Lula. Mais recentemente, teve 
sua urgência recuperada por ter sido incluído como um dos objetivos do Plano de Aceleração do 
Crescimento (PAC).
 De 1996 até janeiro de 2008 foram criadas onze agências federais, duas distritais, pelo menos vinte e 36
quatro estaduais e seis municipais. Cf. CUÉLLAR, Leila. Introdução às agências reguladoras brasileiras. 
Belo Horizonte: Fórum, p. 14.
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 A natureza jurídicas das Agência Reguladoras é de autarquias especiais, 
sujeitando-se como tal às normas constitucionais e legais que regulam esse tipo de 
entidade. O regime especial confere às Agências Reguladoras independência 
(autonomia reforçada) em relação ao governo central, que materializam-se em 
independência política dos dirigentes; independência técnica decisional (não sujeição a 
recurso hierárquico impróprio); independência normativa (deslegalização); 
independência gerencial, orçamentária e financeira ampliada. 
 A par de sua importância no atual contexto econômico e social, o surgimento de 
centros de poder como o das Agências Reguladoras independentes diminuiu o espaço 
de tradicionais controles políticos até então existentes, especialmente do Poder 
Executivo, trazendo a discussão sobre a legitimidade democrática no desempenho de 
suas competências. 
 Os principais focos de tensão gerados pela estrutura regulatória brasileira são os 
decorrentes do regime democrático, especialmente o sistema de separação de poderes 
(controle político do Presidente e do Congresso), denominado de accountability 
horizontal; e os decorrentes do sistema eleitoral, em função da sujeição de seus 
dirigentes a mandato a termo que ultrapassam os limites dos mandatos dos agentes 
políticos eleitos, denominado accountability vertical. 
 Com o objetivo de mitigar tais problemas, a doutrina nacional concentrou seus 37
esforços analíticos no plano estritamente jurídico-formal de adequação da função 
regulatória aos princípios constitucionais da legalidade e da separação dos poderes. 
Com isso, formaram-se três teorias que buscaram fundamentar tais funções: i) teoria da 
transmissão democrática; ii) teoria dos burocratas técnicos; iii) teoria do procedimento. 
A primeira aceita a função regulatória (deslegalização) pelo fato de ser o legislador, 
legitimado constitucionalmente, que cria o ente e lhe transfere as balizas de atuação. A 
segunda teoria justifica a transferência por estarem estas agências formadas por 
técnicos especializados em matérias as quais o Congresso não teria condições de 
regular. A terceira e última, legitima a atuação das agências por garantir aos 
interessados a participação no seu processo de tomada de decisões. 38
III.2.2 - Fundações públicas 
 As fundações se caracterizam pela circunstância de se atribuir personalidade 
jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim social. Trata-se de uma das categorias 
de pessoa jurídica de direito privado reguladas peloCódigo Civil (art. 44 c.c 62 a 69). 
 No caso das fundações públicas temos apenas a mudança na figura do 
instituidor que passa a ser o Estado. Tem por objeto a prestação de serviços sociais 
 Consulte-se, por todos, ARAGÃO, Alexandre Santos de. (coord.). O poder normativo das agências 37
reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2002.
 SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, 38
p. 235.
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sem fins lucrativos (art. 62 § único Cód. Civil). No entanto, a lei instituidora pode 
determinar objetivos diversos daqueles previstos no Código Civil. 
 Estão reguladas no art. art. 5o inciso IV do DL 200/67. O conceito legal indica 
serem pessoas jurídicas de direito privado. No entanto, a pratica administrativa acabou 
por evidenciar a criação de fundações públicas para o desempenho de atividades 
típicas do Estado invadindo campo de atuação das autarquias. Essa situação fez com 
que a doutrina divergisse sobre a possibilidade de fundações públicas com 
personalidade jurídica de direito público. 
 Uma primeira corrente (minoritária), entende que fundações instituídas pelo 
poder público tem sempre personalidade jurídica de direito privado, sob o fundamento 
de que esta personalidade é inerente à sua constituição. 
 Uma segunda corrente (dominante), defende a existência de dois tipos de 
fundação governamental (de direito público e de direito privado). De acordo com essa 
posição, as fundações de direito público seriam verdadeiras autarquias (fundações 
autárquicas ou autarquias fundacionais). A diferença entre ambas reside 
fundamentalmente na finalidade e na origem dos recursos. As fundações de direito 
público são criadas para desempenho de funções estatais típicas já que necessita de 
poder de autoridade (potestade pública) e os recursos para sua manutenção tem 
previsão própria no orçamento da pessoa federativa. As fundações de direito privado 
são criadas para atividades não-exclusivas do Estado como saúde, pesquisa, 
educação, cultura, desporto, turismo, e os recursos para sua manutenção derivam das 
rendas auferidas pelo serviços que prestam ou originarias de outras fontes. 
 Assim sendo, as Fundações públicas podem ser conceituadas como o 
patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito 
público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na 
ordem social, com capacidade de auto-administração e mediante controle da 
Administração Pública, nos limites da lei. 
III.2.3 - Empresas públicas e Sociedade de economia mista 
 Embora sejam de categorias diversas, as Empresas públicas e as Sociedades de 
economia mista traduzem a ideia básica do Estado-empresário, que intenta aliar uma 
atividade econômica com outras de interesse coletivo. Assim o objetivo principal dessas 
entidades estatais é o desempenho de atividades econômicas e eventualmente a 
prestação de serviços públicos. 
 Estão reguladas no art. 5o inciso II e III do DL 200/67 e na Lei n. 13.303/2016. 
Possuem personalidade jurídica de direito privado. A criação e a extinção se faz por 
meio de lei autorizativa (art. 37, XIX Const. Fed.), sendo que a existência legal ocorre 
com o registro dos atos constitutivos (art. 45 Cód. Civil). Importante ressaltar, que a 
simples aquisição pelo Estado do controle acionário de uma empresa privada não a 
torna uma empresa estatal, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal. 
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 Pode-se indicar como principais diferenças, o fato de que a Empresa pública se 
organiza sob qualquer uma das formas de sociedade admitidas em direito (p.ex., 
limitada, sociedade anônima etc), enquanto a Sociedade de economia mista só pode 
ser organizada sob a forma de sociedade anônima. Além disso, na Empresa pública o 
capital é constituído apenas por recursos públicos, ou seja, só participam da empresa 
pessoas administrativas, seja qual for o nível federativo, enquanto na Sociedade de 
economia mista o capital é constituído por recursos públicos e privado, sendo que as 
ações com direito a voto devem pertencer em sua maioria ao poder público. 
 
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IV – PODERES ADMINISTRATIVOS 
IV.1 - Introdução 
 A evolução do Estado demonstra que um dos principais motivos de sua 
existência é a necessidade de disciplinar as relações sociais. E para regular as relações 
sociais, o ordenamento normativo confere aos agentes públicos (elemento fisico e 
volitivo através do qual o Estado atua) prerrogativas peculiares indispensáveis à 
consecução dos fins públicos. A estas prerrogativas de direito público se atribui a 
denominação de poderes administrativos. Para tal desiderato contribui ainda o principio 
da supremacia do interesse publico sobre o privado. 39
 Essa é a razão da bipolaridade intrínseca do direito administrativo que nasceu e 
desenvolveu-se baseado em duas idéias opostas: de um lado, a da proteção aos direito 
individuais diante do Estado, que serve de fundamento ao princípio da legalidade, um 
dos esteios do Estado de Direito; de outro lado, a da necessidade de satisfação de 
interesses públicos, que conduz à outorga de prerrogativas e privilégios para a 
Administração Pública, quer para limitar o exercício dos direitos individuais em benefício 
do bem-estar coletivo (poder de polícia), quer para a prestação do serviço público. 
 Segundo Maria Sylvia Di Pietro, para assegurar-se a liberdade, sujeita-se o 
Estado à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. 
Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de 
seus fins, são-lhe outorgadas prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a 
supremacia do interesse público sobre o particular. 40
 Os poderes administrativos são, portanto, um conjunto de prerrogativas de direito 
público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir 
que o Estado alcance seus fins. 
 Diferentemente dos poderes jurídicos outorgados aos particulares, cujo exercício 
é facultativo (o uso ou não do poder acarreta reflexos apenas na esfera jurídica do 
 Diogo de Figueiredo propõe a utilização do termo “funções administrativas do Estado” para designar o 39
que outros autores mencionam como “poderes administrativos”. Segundo esse doutrinador, a expressão 
vem manifestada de um “equívoco classificatório e a uma visão defasada da Administração Pública e do 
próprio Estado.” O equívoco classificatório estaria em denominar-se de poder à sua decorrência, que é o 
exercício. Por outro lado, com a evolução da Administração Pública e do Estado, primeiro, passou-se a 
entender por poder estatal, uma “unidade incindível quanto à sua titularidade, por ser inerente ao Estado 
nacional” e a distribuição entre os seus órgãos é “meramente o exercício” desses poderes. Segundo, que 
os poderes administrativos não são mais que “diferentes funções do Estado”. Terceiro, porque essas 
funções “tampouco são exclusivas do ramo administrativo do Estado, senão que apenas designam 
modos típicos de atuação do poder estatal, voltados aos específicos resultados jurídicos visados para a 
execução administrativa da norma legal.” Daí porque, Diogo de Figueiredo propõe a utilização do termo 
“funções administrativas do Estado” para designar o que outros autores mencionam como “poderes 
administrativos”. in Curso de Direito Administrativo, p. 121.
 Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988, p. 317.40
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particular), os poderes administrativos são outorgados aos agentes públicos para lhes 
permitir uma atuação voltada ao interesse coletivo. 
 Desse modo, o exercício do poder administrativo implica a idéia de uma função a 
cumprir, por determinado sujeito; o poder é o instrumental para o cumprimento do dever. 
Logo, a noção de poder é justificada apenas e à medida que possa estar