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Direito Constitucional - Resumo PODERES DO ESTADO A Constituição Federal de 1988, como de tradição, adotou o sistema tripartido de separação dos poderes, que são as de administrar, legislar e julgar. No Brasil, essas três funções são exercidas pelo PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIÁRIO, respectivamente. Essa separação procura, principalmente, evitar abusos de poder, já que um poder fiscaliza e limita a atuação do outro. Esse sistema denomina-se “pesos e contrapesos”. A divisão dos poderes, no entanto, não é absoluta, sendo que cada um dos poderes exerce, em menor ou maior grau, todas as funções. PODER EXECUTIVO No Brasil, o Poder Executivo será exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. As atribuições do Presidente da República estão listadas no art. 84 da Constituição Federal, citadas as principais: o Nomear e exonerar seus Ministros de Estado; o Exercer a direção superior da administração federal; o Proceder à iniciativa de leis; o Sancionar, promulgar e fazer publicar leis; o Vetar projetos de lei; o Editar decretos sobre a organização e o funcionamento da Administração federal (desde que não aumente despesa, crie ou extinga órgão público); o Declarar, por decreto, a extinção de cargos públicos, quando esses estiverem vagos; o Manter relações diplomáticas com Estados estrangeiros; o Celebrar tratados internacionais, que serão posteriormente votados no Congresso Nacional; o Decretar Estado de Defesa, Estado de Sítio e Intervenção Federal; o Exercer o comando supremo das Forças Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica); o Nomear os Ministros do Supremo e dos Tribunais Superiores, Governadores de Território, Procurador-Geral da República, Ministros do Tribunal de Contas e o Presidente e Diretores do Banco Central; o Declarar a guerra e celebrar a paz; o Prestar contas ao Congresso; 1 Direito Constitucional - Resumo o Editar Medidas Provisórias. São delegáveis aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da República as atribuições de expedir decretos sobre a organização da administração federal, conceder indulto ou comutar penas, prover os cargos públicos e, por fim, extingui-los, quando vagos. Caso o Presidente da República cometa algum crime, só poderá ser processado se a Câmara dos Deputados autorizar (por dois terços de seus membros). Em se tratando de crimes comuns (previstos no Código Penal), será ele julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Nas hipóteses de crime de responsabilidade, o Presidente da República será julgado pelo Senado. São crimes de responsabilidade todos aqueles atos que atentem contra a Constituição. . MINISTROS DE ESTADO Os Ministros de Estado terão a função de auxiliar o Presidente da República, orientando os órgãos da administração relacionados à sua área de atuação, expedindo decretos e resoluções, e praticando os demais atos que lhes sejam designados. Serão escolhidos pelo Presidente da República, dentre quaisquer brasileiros com mais de vinte e um anos de idade e que detenham seus direitos políticos. . CONSELHO DA REPÚBLICA Trata-se de um órgão de consulta superior do Presidente, que terá a função de se pronunciar sobre intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio, além de tratar de quaisquer questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas. . CONSELHO DA DEFESA Esse conselho também será um órgão de consulta do Presidente, com a diferença de que tratará das questões relativas à soberania nacional e à defesa do Estado. Competirá a esse conselho: opinar sobre as declarações de guerra e de paz, opinar sobre a intervenção federal, o estado de defesa e o estado de sítio e, por fim, propor medidas que visem uma melhor defesa do território nacional, com o propósito de garantir a independência nacional e a defesa do Estado Democrático. 2 Direito Constitucional - Resumo PODER JUDICIÁRIO Caberá ao Poder Judiciário, aplicando a lei e todas as fontes de direito, solucionar conflitos existentes na sociedade ou conflitos entre os próprios poderes. O Judiciário É AUTÔNOMO, não se subordina a nenhum outro poder. Por conta disso, ele mesmo elabora seus orçamentos. O Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula do Poder Judiciário, poderá, exercendo seu poder de iniciativa, propor o Estatuto da Magistratura (esse estatuto é a LOMAN, Lei Orgânica da Magistratura). Os juízes possuem determinadas garantias que visam dar-lhes a segurança necessária para que exerçam sua atividade de forma justa, sem se preocupar com pressões. São elas: o Vitaliciedade, adquirida, pelos juízes concursados, após dois anos de atividade. Com essa garantia, só por sentença judicial transitada em julgado será declarada a perda do cargo. Constitui requisito para o vitaliciamento a participação em curso oficial ou reconhecido pela escola nacional de formação e aperfeiçoamento de magistrados; o Inamovibilidade, que significa que o magistrado não pode ser lotado em outra localidade sem que haja o seu consentimento, salvo se o Tribunal assim decidir, por voto de dois terços, em razão do interesse público; o Irredutibilidade de subsídio (remuneração), que garante a impossibilidade de se diminuir a quantia recebida pelos juízes em virtude do seu trabalho. Aos magistrados É PROIBIDO: o Exercer outro cargo público, salvo o de professor; o Receber dinheiro ou outra vantagem por conta dos processos; o Dedicar-se à atividade político-partidária; o Receber auxílios ou contribuições de pessoas físicas ou entidades públicas ou privadas, salvo os casos previstos em lei; o Exercer a advocacia, nos três anos após a sua aposentadoria ou exoneração, junto ao Tribunal ou juízo no qual atuou. . ESTRUTURA DO PODER JUDICIÁRIO 3 Direito Constitucional - Resumo O Poder Judiciário é formado pelos seguintes órgãos: o Supremo Tribunal Federal; o Conselho Nacional de Justiça; o Superior Tribunal de Justiça; o Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; o Tribunais e Juízes do Trabalho; o Tribunais e Juízes Eleitorais; o Tribunais e Juízes Militares; o Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. O Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça e os Tribunais Superiores terão sede em Brasília. O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores têm jurisdição (poder de dizer o direito) em todo o território nacional. É inerente à atividade judiciária a autonomia administrativa e financeira, consubstanciada na capacidade de elaborar seus próprios orçamentos e gerenciá- los. Os Tribunais Regionais Federais e os Tribunais de Justiça são os órgãos de segunda instância do Poder Judiciário, ou seja, julgam os recursos interpostos de sentença dos juízes de primeiro grau. Por conta de sua importância, determina a Constituição que um quinto das vagas dessas cortes é reservado a membros do Ministério Público e Advogados, ambos com, pelo menos, dez anos de carreira. Esse é o chamado “quinto constitucional”. As decisões dos juízes (sentenças) não são absolutas. Quase sempre há a possibilidade de revisão por um órgão superior a este. Assim sendo, os tribunais têm a função maior de revisar os julgados das sentenças dos juízes. PODER LEGISLATIVO O Poder Legislativo federal é bicameral, composto por duas câmaras, exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Não há hierarquia entre as casas, sendo que o que uma decidir será revisto pela outra. Cabe ao Poder Legislativo a função precípua de elaborar leis, ou seja, legislar. Além dessa função, também cabe ao Legislativo a fiscalização e o controle dos atos do Executivo, função esta exercida com apoio do Tribunal de Contas. 4Direito Constitucional - Resumo O Congresso Nacional é um órgão que representa o Poder Legislativo, sendo formado pelo conjunto de duas casas, quais seja, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, cada qual com seus regimentos internos próprios. Existem dois tipos de competências previstas para o Congresso Nacional: O primeiro tipo de competência trata-se da COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, que será exercida visando à formação de leis, sendo, portanto, sujeitas à sanção presidencial. Esse dispositivo demonstra que cabe ao Congresso dispor sobre aquelas matérias tidas como de competência legislativa da União. O segundo compõe as COMPETÊNCIAS DELIBERATIVAS do Congresso Nacional, que se referem aos atos que o Congresso Nacional irá exercer sem a necessidade de sanção do Presidente da República, por meio de decretos. Dessas atribuições destacam-se as seguintes (art. 49, CF/88): • Resolver sobre tratados internacionais que resultem em encargos ao patrimônio nacional; • Autorizar o Presidente a declarar guerra ou celebrar a paz; • Autorizar o Presidente a se ausentar do país por um período superior a 15 dias; • Julgar, anualmente, as contas prestadas pelo Presidente da República; • Escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União; • Autorizar referendo e convocar plebiscito. A CÂMARA DOS DEPUTADOS compõe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, segundo o qual o número de deputados varia de acordo com a população do Estado, respeitando-se o limite mínimo de oito e o máximo de setenta Deputados Federais por Estado. A Constituição cita as competências privativas da Câmara dos Deputados (art. 51), sendo as principais: • autorizar a instauração de processo contra o Presidente da República; • elaborar seu regimento interno; • dispor sobre sua organização e seus servidores; • eleger membros do Conselho da República. O SENADO é a casa legislativa que representa os Estados, sendo que, ao invés de seguir o sistema proporcional, segue o princípio majoritário. Cada Estado e o Distrito Federal elegem três senadores. O art. 52 da Constituição Federal de 1988 enumera as atribuições do Senado Federal, sendo que as principais são: 5 Direito Constitucional - Resumo • processar e julgar o Presidente da República e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade (quando um Ministro de Estado ou Comandante das Forças Armadas praticar um crime conexo com o Presidente da República e Vice-Presidente, também é julgado pelo Senado, ao invés de ser processado junto ao Supremo Tribunal Federal); • processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; • aprovar a escolha de alguns magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da União, Procurador-Geral da República. • estabelecer limites globais para a dívida dos Estados, Distrito Federal e Municípios; • elaborar seu Regimento Interno; • dispor sobre sua organização e seus servidores; • eleger membros do Conselho da República. Uma das principais garantia de independência do Poder Legislativo é a capacidade de auto-organização das casas legislativas. A Câmara dos Deputados, o Senado Federal e o Congresso Nacional terão Regimentos Internos próprios, que seguirão algumas regras previstas na própria Constituição. . COMPOSIÇÃO DAS MESAS Cada órgão terá sua mesa, eleita dentre seus membros para mandato de dois anos. A Constituição determina que o Presidente do Senado Federal irá presidir a mesa do Congresso Nacional, e os demais lugares serão ocupados alternadamente, pelos devidos ocupantes das mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. . QUORUM PARA DELIBERAÇÃO Via de regra, as deliberações serão tomadas por maioria simples, presente a maioria absoluta dos membros da casa. Em casos excepcionais, é necessário quorum qualificado, exigindo-se, por exemplo, maioria absoluta para cassar mandato parlamentar, aprovar lei complementar, exonerar ou aprovar o Procurador-Geral da República e aprovar nomes indicados para Ministro do Supremo Tribunal Federal. Exige-se, por sua vez, maioria de dois terços da Câmara dos Deputados para autorizar instauração de processo por crime de responsabilidade, três quintos para aprovar 6 Direito Constitucional - Resumo Emenda Constitucional e dois quintos para cancelar concessão de rádio e TV, que são exemplos de maiorias qualificadas. . SESSÕES LEGISLATIVAS Cada legislatura dura quatro anos, compreendendo quatro sessões legislativas (uma a cada ano). As sessões legislativas são divididas em dois períodos, o primeiro de 15 de fevereiro a 30 de junho e o segundo de 1º de agosto a 15 de dezembro. Pode haver sessões legislativas extraordinárias no período de recesso, convocadas pelo Presidente do Senado nos casos de intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio e convocadas pelo Presidente da República, do Senado ou da Câmara em caso de extrema urgência. Nessas sessões, serão decididas apenas as matérias para as quais foram convocadas, salvo se existirem medidas provisórias, que serão automaticamente inseridas na pauta de votação. . COMISSÕES PARLAMENTARES O Congresso Nacional e suas casas possuirão comissões, com formação e competências próprias. Essas comissões se dividem em permanentes e temporários. Os permanentes possuirão a mesma formação durante a legislatura e tratarão de assuntos predeterminados. As comissões temporárias serão constituídas por tempo determinado para tratarem de matérias específicas, sejam quais forem. As comissões poderão: - Votar matérias que dispensem a apreciação do plenário; - Convocar Ministros de Estado para prestarem informações (vide art. 50, CF/88); - Receber reclamações de entidades públicas; - Solicitar depoimentos; - Apreciar planos e programas nacionais ou regionais. A Constituição estipula duas comissões que terão um papel extremamente importante nas atividades do Congresso Nacional. São elas: a Comissão Representativa e as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s). . PRERROGATIVAS PARLAMENTARES (Estatuto dos Congressistas) Os parlamentares (Deputados e Senadores) possuem certas garantias que visam dar-lhes a devida proteção no exercício de sua função. As principais dessas garantias são 7 Direito Constitucional - Resumo as IMUNIDADES, que se classificam em Imunidade Parlamentar Material (o parlamentar não comete crime de opinião, não podendo ser responsabilizado por suas palavras, votos, etc.) e Imunidade Formal (parlamentar terá de ter seu processo-crime sustado por sua casa legislativa, a pedido de seu partido político ou da maioria dos seus membros. Além disso, em virtude dessa imunidade, o parlamentar não pode ser preso, salvo em caso de flagrante delito de crime que não admita fiança). . INCOMPATIBILIDADES As incompatibilidades (situações que impossibilitam sua investidura no cargo) dos deputados e senadores são apuradas em dois momentos: em primeiro lugar, na EXPEDIÇÃO DO DIPLOMA (Manter contrato ou exercer cargo, função ou emprego remunerado em pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público) e, em segundo lugar, quando da POSSE (Ser proprietário, diretor, ocupar cargo, função ou patrocinar causa relativa às empresas anteriormente citadas, Ser titular de mais de um cargo público eletivo). o PROCESSO LEGISLATIVO O processo legislativo corresponde a uma série de atos que visam à confecção das espécies legislativas, quais sejam, as emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativose resoluções. Várias são as etapas que compõem a atividade legislativa, vejamos: . INICIATIVA A iniciativa é o ato que dá início ao processo legislativo por meio de um projeto de lei. Várias são as pessoas que podem dar início ao processo legislativo, dentre elas os próprios parlamentares, o Presidente da República, o Procurador Geral da República, o Supremo Tribunal Federal e o povo. A iniciativa popular tem como requisito a assinatura de 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados com, no mínimo, 0,3% dos eleitores de cada um deles. Algumas leis só podem ser iniciadas pelo Presidente da República. São elas as que disponham sobre: fixação do efetivo das Forças Armadas e Regime Jurídico dos Militares; cargos públicos e seus regimes jurídicos; organização dos serviços públicos; organização do Ministério Público e Defensoria Pública da União e regras gerais para os Estados, DF e Territórios; criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. 8 Direito Constitucional - Resumo . VOTAÇÃO A discussão e a votação do projeto serão feitas nas duas Casas Legislativas. Via de regra, o projeto é iniciado na Câmara dos Deputados, salvo quando sua iniciativa venha de um Senador, oportunidade em que a votação será iniciada no Senado. Temos, assim, a atuação de duas casas na votação do projeto, a casa iniciadora e a revisora. Podem ocorrer três hipóteses: 1ª) A casa iniciadora e a casa revisora aprovam. Resultado: o projeto é encaminhado ao presidente para a sanção. 2ª) Casa iniciadora aprova e casa revisora desaprova. Resultado: o projeto é arquivado. 3ª) Casa iniciadora aprova e casa revisora emenda. Resultado: o projeto é reencaminhado à casa iniciadora para a votação das emendas. . SANÇÃO Sanção significa a concordância, a aceitação do Presidente da República, aplicada ao projeto de lei. Somente irão para o Presidente os projetos aprovados pelas duas casas. Existem duas formas de sanção: a expressa e a tácita. O Presidente terá quinze dias para sancionar expressamente sua aquiescência ao projeto, caso não o faça, considerar-se-á que ele o aceita, ou seja, ocorrerá a sanção tácita. . VETO Nos quinze dias de que o Presidente dispõe para sancionar, ele também pode, ao invés disso, vetar, ou seja, recusar o projeto, total ou parcialmente. Caso seja parcial, não poderá alcançar somente palavras ou expressões, mas deverá abolir por completo um artigo, parágrafo, inciso ou alínea. O veto, no entanto, NÃO É ABSOLUTO, sendo apreciado posteriormente pelo Congresso Nacional, que poderá derrubar esse veto desde que assim o entenda por maioria absoluta de seus membros. . PROMULGAÇÃO A promulgação é o ato que declara a existência da lei, dando validade a ela. . PUBLICAÇÃO 9 Direito Constitucional - Resumo Com a publicação da lei, dá-se a ciência à sociedade da existência e do conteúdo dessas no mundo jurídico. Caberá, à autoridade que promulgou a lei, publicá-la. O espaço de tempo entre a publicação e a vigência, se houver, é chamado de VACATIO LEGIS, ou VACÂNCIA DA LEI, que é um período de adaptação à nova lei, definido pelo legislador. o ESPÉCIES LEGISLATIVAS As espécies legislativas são os objetos do processo legislativo, podendo se manifestar das seguintes maneiras: . EMENDAS CONSTITUCIONAIS Emendas à Constituição, inserem, no texto constitucional, novas determinações, estando o legislador atuando como constituinte derivado. Podem dar início a uma emenda um terço, no mínimo, dos membros de qualquer das casas legislativas (Câmara ou Senado), o Presidente da República ou mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. A proposta de emenda constitucional será votada e discutida em cada uma das casas legislativas e será considerada aprovada se obtiver voto favorável de pelo menos três quintos dos votos de seus parlamentares. Assim sendo, não será objeto de votação a emenda que queira acabar com: - a forma federativa do Estado; - o voto direto, secreto, universal e periódico; - a separação dos Poderes; - os direitos e garantias individuais. . LEIS COMPLEMENTARES As leis complementares são leis para as quais o constituinte reservou certas matérias, consideradas de maior importância. Essas leis exigirão, para que sejam aprovadas, os votos da maioria absoluta das respectivas casas. . LEIS ORDINÁRIAS 10 Direito Constitucional - Resumo As leis ordinárias, como o próprio nome diz, são aquelas que tratam de todas as matérias possíveis, sem qualquer rito especial para sua aprovação (requer somente maioria simples, que significa mais da metade dos presentes). Existem basicamente duas limitações às leis ordinárias, quais sejam, NÃO PODEM DISPOR sobre matérias reservadas a lei complementar nem tratar sobre assuntos de competência privativa das casas legislativas (tratadas por decretos legislativos). . LEIS DELEGADAS Leis delegadas são elaboradas pelo Presidente da República, mediante autorização expedida pelo Congresso Nacional, para determinados assuntos. O Congresso Nacional pode, quando da autorização, determinar que a lei fique condicionada a uma posterior votação, que será única e sem a possibilidade de emendas. Não podem ser objeto de leis delegadas: - Atos de competência exclusiva do Congresso Nacional ou de qualquer de suas casas; - Organização do Judiciário ou do Ministério Público; - Nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; - Questões orçamentárias. . MEDIDAS PROVISÓRIAS A faculdade de que o Presidente da República dispõe de expedir medidas provisórias permite a ele que tome medidas com força de lei, quando houver uma grande urgência e relevância. Depois de publicada, a medida provisória é encaminhada ao Congresso para que se decida se transforma a medida em lei ou se será derrubada. Esse instrumento, porém, sofre uma série de modificações inerentes a sua característica de urgência, como por exemplo: - não pode tratar de: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos, direito eleitoral, direito penal, direito processual penal e processual civil, organização do Judiciário e do Ministério Público, matérias orçamentárias, seqüestro de bens ou aplicações financeiras; - não pode dispor sobre matérias reservadas às leis complementares, nem matérias já disciplinadas pelo Congresso Nacional e pendentes de sanção presidencial. - terão duração de, no máximo, sessenta dias, prorrogável por mais sessenta; 11 Direito Constitucional - Resumo - se a medida não for apreciada pelo Congresso em quarenta e cinco dias, será incluída em caráter de urgência na pauta de votação, nada mais podendo ser votado, caso não seja votada a Medida Provisória; - Não se pode reeditar medida provisória que já tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por não ter sido apreciada. . DECRETOS LEGISLATIVOS E RESOLUÇÕES Os decretos legislativos, na verdade, são leis que não precisam de sanção do presidente. Serão sempre utilizados quando se tratar de questões referentes às competências exclusivas da casa Legislativa, tendo sempre uma força normativa para toda a sociedade (externa). São elaborados pelo Congresso Nacional, com tramitação por ambas as casas e aprovados por maioria relativa. As resoluções, por sua vez, são atos de caráter interno, que visam regular o bom funcionamento das atividades legislativas. São elaboradas pelo Congresso Nacional ou por cada casa legislativa de forma isolada, sempre por maioria relativa. Essa espécie legislativa também prescinde de sanção presidencial. HIERARQUIA DAS NORMAS Na hierarquia federativadas normas, podemos distinguir a seguinte ordem: 1. Constituição Federal, norma maior e que estipula as demais competências; 2. Constituições Estaduais e Lei Orgânica do Distrito Federal, que se subordinam à Constituição Federal e com ela devem guardar similitude (princípio da simetria); 3. Leis Orgânicas dos Municípios, sujeitas à Constituição Federal e às Constituições Estaduais. A ORDEM HIERÁRQUICA DAS NORMAS FEDERAIS pode ser assim enumerada: 1. Constituição Federal, Revisões Constitucionais e Emendas Constitucionais, sendo que as duas últimas não podem contrariar a primeira; 2. Leis Complementares; 12 Direito Constitucional - Resumo 3. Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos, Resoluções Legislativas e Tratados Internacionais; 4. Atos Normativos editados pela Administração Pública que têm força normativa, mas não podem inovar nem criarem direitos e obrigações. ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA Do ponto de vista político-administrativo, a República Federativa do Brasil se divide em UNIÃO (não confundir com governo federal), ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS, sendo todos os entes autônomos, ou seja, possuem capacidade de auto-organização, auto-governo e de auto-administração. . VEDAÇÕES Nenhum dos entes políticos anteriormente citados pode: 1º) Estabelecer, patrocinar, impedir o funcionamento e/ou criar dependência a cultos religiosos ou igrejas. 2º) Recusar fé a documentos públicos. Os documentos públicos são dotados de presunção de legitimidade, o que significa que se presumem verdadeiros os dados neles constantes. Não pode, portanto, qualquer órgão da administração negar validade a um documento público, como, por exemplo, uma certidão de nascimento ou uma escritura de imóvel, salvo se provada alguma irregularidade. 3º) Criar regras que estabeleçam privilégios para alguns brasileiros, em detrimento do restante do povo, ou entre os entes autônomos entre si. o UNIÃO A União, ente político dotado de autonomia, constitui uma pessoa jurídica de direito público interno com função político-administrativa em todo o território nacional. Não devemos confundir a União com a República, já que a primeira é dotada de mera autonomia, enquanto a segunda, de soberania. Em alguns momentos, a União exerce funções de soberania, como manter relações com outros Estados ou declarar 13 Direito Constitucional - Resumo guerra e celebrar a paz, mas a titularidade da soberania continua com a República Federativa do Brasil. . BENS DA UNIÃO A Constituição Federal determinou, em seu art. 20, os bens da União, que são: os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas destas as áreas referidas no art. 26, II; os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; o mar territorial; os terrenos de marinha e seus acrescidos; os potenciais de energia hidráulica; os recursos minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos e, por fim, as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. Essa é uma enumeração exemplificativa, não impedindo que a União venha a adquirir outras modalidades de bens. . COMPETÊNCIAS A Constituição Federal de 1988 determinou as competências da União, de forma a estipular sua área de atuação tanto na área administrativa como na legislativa. Dessa maneira, dividiram-se as competências em dois grupos, quais sejam as competências ADMINISTRATIVAS, que são aquelas tarefas que o governo executará na condição de gerente das contas públicas, e, por fim, as competências LEGISLATIVAS, que são as áreas que a União poderá disciplinar por meio de leis elaboradas pelo Legislativo Federal, representado pelo Congresso Nacional. o ESTADOS FEDERADOS Os Estados Federados, como analisado na Parte I, Capítulo III, são entes políticos dotados de autonomia, caracterizada por três elementos: - Auto - Organização - Auto - Governo 14 Direito Constitucional - Resumo - Auto - Administração Devemos ressaltar que a competência dos Estados se define como remanescente, visto que caberão aos Estados todas as atribuições que a Constituição não proíba. Além, é claro, das competências administrativas comuns e legislativas concorrentes citadas anteriormente. Um exemplo de caso de competência expressa ao Estado-membro é a atribuição de explorar os serviços locais de gás canalizado. . AUTO-ORGANIZAÇÃO É a previsão de que os Estados estabelecerão suas próprias constituições e suas próprias leis, seguindo sempre os preceitos maiores previstos na Constituição. Essa capacidade será exercida primordialmente pelo Poder Legislativo Estadual. . AUTOGOVERNO É a capacidade de escolher seus próprios governantes, que, no caso, serão os próprios Deputados Estaduais, Governador e Vice. Os cargos do Executivo (Governador e Vice) seguirão as seguintes regras: - As eleições serão realizadas no primeiro domingo de outubro e no último, se houver segundo turno, sempre no ano anterior à posse. - O mandato será de quatro anos, permitida a reeleição apenas uma única vez. - A posse será em 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição. - O Governador não pode assumir outro cargo ou função pública, salvo em virtude de concurso público, sob pena de perda do mandato. - Os subsídios (remuneração) do Governador, Vice e Secretários serão definidos por Lei Estadual. . AUTO-ADMINISTRAÇÃO A capacidade de auto-administração dos Estados é evidente diante da grande função Estadual de administrar recursos e serviços públicos. Diante disso, verifica-se a capacidade constitucionalmente instituída, por exemplo, de organizar regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, visando um melhor planejamento. 15 Direito Constitucional - Resumo Constituem-se bens dos Estados todos aqueles elencados no art. 26 da Constituição Federal de 1988, quais sejam: • As águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, nesse caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; • As áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, de Municípios ou de terceiros; • As ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; e • As terras devolutas não compreendidas entre as da União. o MUNICIPIOS Assim como os Estados, os Municípios possuem plena autonomia, constituída pela capacidade de se auto-organizar, autogovernar e auto-administrar. Os municípios podem ser criados, incorporados ou desmembrados, desde que haja uma lei estadual autorizando tal procedimento e tenha havido um plebiscito (consulta prévia) com a população dos municípios envolvidos. Outro requisito para a criação, incorporação de um Município ou o seu desmembramento é a divulgação de Estudos de Viabilidade Municipal. O período em que será possível tal procedimento será definido em lei complementar federal. A auto-organização, que é a capacidade de criar normas próprias, compreenderá, nos Municípios, as suas próprias leis e a Lei Orgânica do Município, que será votada em dois turnos, com um espaço de tempo de pelomenos 10 dias e aprovada por 2/3 da Câmara Municipal. Todo Município tem sua Lei Orgânica, que, respeitando a Constituição Federal e a Constituição Estadual respectiva, irá definir a forma de organização do Município. o DISTRITO FEDERAL O Distrito Federal é mais um ente político dotado de autonomia, que, ACUMULANDO COMPETÊNCIAS ESTADUAIS E MUNICIPAIS, terá as seguintes características: • Será regido por uma Lei Orgânica. • O Executivo é representado pelo Governador, e o Legislativo, pela Câmara Legislativa, formada por Deputados Distritais. 16 Direito Constitucional - Resumo • As eleições seguem as mesmas regras das eleições dos Estados, inclusive quanto à duração dos mandatos. • A Câmara Legislativa acumula as competências legislativas dos Estados e dos Municípios. • É proibida a divisão do Distrito Federal em Municípios (a Lei Orgânica do Distrito Federal, que tem status de constituição estadual, determina a divisão do DF em regiões administrativas). • O Poder Judiciário do Distrito Federal, assim como sua Defensoria Pública e seu Ministério Público, serão organizados e mantidos pela União. o TERRITÓRIOS Os territórios são meras unidades administrativas, previstas constitucionalmente, com status de autarquia federal, NÃO POSSUINDO, portanto, AUTONOMIA. Poderão ter poderes próprios, ter divisão em Municípios e elegerão quatro Deputados Federais. Suas contas serão submetidas ao Congresso Nacional. Apesar da previsão constitucional, atualmente não existem territórios, sendo que os últimos (Fernando de Noronha, Amapá e Roraima) ou foram transformados em Estados, ou incorporados. ORÇAMENTO PÚBLICO O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto da arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das contribuições, como o da Contribuição para Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que é calculado sobre o faturamento mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e 17 Direito Constitucional - Resumo serviços e de serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto na folha que o assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os gastos do governo podem também ser financiados por operações de crédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este mecanismo implica o aumento da dívida pública. As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas podem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a arrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também pode ocorrer. Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define as novas despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que exigirá corte nas despesas programadas. ORDEM ECONOMICA FINACEIRA I. CONSIDERAÇÕES INICIAIS A busca pela resolução dos mais variados conflitos provenientes das relações entre a sociedade e o Estado, é sem dúvidas, um dos grandes desafios do campo político- jurídico. Deste importante tema surgiram inúmeras teorias e estudos que visam definir qual seria a medida correta da intervenção estatal nas relações sociais, norteando, dentre tantos outros, o campo econômico-social. Observa-se que o processo de elaboração de uma Constituição não passa ileso a esses conflitos e, naturalmente, tende a refletir em seu corpo as teorias dominantes daquele contexto sócio-político na qual a Carta Magna foi criada. Neste contexto, não diferindo de outros países, o Brasil tem demostrado historicamente em suas Constituições às concepções políticas que refletiam a teoria dominante à época em que as mesmas vigeram, produzindo, deste modo, várias alternâncias na estrutura socioeconômica brasileira, com intervenções inclusive no mundo jurídico. Partindo desta premissa, a Constituição Federal de 1988 e suas diversas Emendas Constitucionais têm norteado e definido a forma de intervenção que o Estado deve 18 Direito Constitucional - Resumo exercer sobre a economia, traçando os objetivos e estabelecendo os fundamentos que devem reger tal intervenção, como podemos observar no caput do artigo 170, in verbis: Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (EC no 6/95 e EC no 42/2003). (BRASIL, 2012, p.107) Dessa forma, evidencia-se na Constituição Brasileira a preocupação formal do Legislador em preservar características do Estado Liberal, evidenciado no Princípio da Livre Iniciativa, o qual é princípio norteador da Ordem Econômica adotada no país, assegurando, porém, direitos próprios do Estado Social, ao afirmar que a finalidade da própria Ordem é a tutelar “a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.” Diante da importância que o tema revela, foi destacado na CF/88 o Título VII, o qual abarca os artigos 170 a 192, para tratar do assunto, onde encontramos o conjunto de normas que regulam a fiscalização, o incentivo e o planejamento econômico do Brasil, sendo este caracterizado por ser uma economia de mercado. Assim, o presente trabalho acadêmico tem por finalidade principal abordar de maneira sucinta a Ordem Econômica e Financeira e seus princípios, abordando a diferença entre serviço público e atividade econômica, definindo o regime jurídico aplicável às empresas estatais que desenvolvem atividades econômicas, definindo ainda se existe prevalência da Livre Iniciativa na regração de nossa Ordem Econômica e como tal princípio se articula com os demais princípios. II. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ORDEM ECONÔMICA A Constituição Federal de 1988 preconiza no artigo170 que a Ordem Econômica deve ser fundada em princípios que valorizem o trabalho humano e a livre iniciativa e elenca quais devem ser observados. Sobre estes princípios, chamados por José Afonso da Silva de princípios da constituição econômica formal¹ , teceremos alguns breves comentários a partir de agora. 19 Direito Constitucional - Resumo 2.1 – PRINCÍPIO DA SOBERANIA NACIONAL Este é um princípio fundamental para a existência da própria República Federativa do Brasil. O mesmo é destacado já no artigo 1º da CF/88 e a partir dele o Estado pode intervir para viabilizar o fortalecimento de uma economia forte, autônoma e que defenda os interesses do próprio Estado e da sociedade brasileira. Assim, a Soberania Nacional tende a refletir a autoridade superior que o Estado deve exercer, através de políticas públicas, afim de realizar os objetivos estabelecidos pelo Legislador na busca do fortalecimento de uma economia capitalista nacional, diante do contexto da economia mundial. 2.2 - O PRINCÍPIO DA PROPRIEDADE PRIVADA Um dos pilares do modo de produção capitalista certamente é o princípio da Propriedade Privada. Este princípio é contemplado em nossa Carta Magna no art. 5º, inciso XXII, no intuito de garantir a cada indivíduo a responsabilidade por suapropriedade sem a intervenção arbitrária do Estado. Ao tratar sobre esse princípio, André Ramos Tavares destaca que: [...] de acordo com a orientação capitalista seguida pelo constituinte, o princípio do respeito à propriedade privada, especialmente dos bens de produção, propriedade sobre a qual se funda o capitalismo, temperado, contudo, de acordo com o inc. IV, pela necessária observância à função social, a ser igualmente aplicada à propriedade dos bens de produção. (2011, p. 156) No âmbito do artigo 170, o Legislador volta a tratar desse princípio, no entanto, de maneira mais esclarecedora, como um conjunto de bens que compõe o estabelecimento empresarial e que devem ser tutelados com vistas a resguardar o próprio sistema capitalista, muito embora sem distanciar-se de sua finalidade constitucional que é o cumprimento de sua função social. 2.3 – PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE 20 Direito Constitucional - Resumo Este princípio, previsto no inciso III do artigo 170 da CF/88, se caracteriza por submeter ao Princípio da Propriedade Privada uma restrição em sua utilização. Dessa forma, a Constituição permite ao Estado intervir sobre aquelas propriedades que deixam de cumprir sua função social. A finalidade da propriedade é possibilitar a geração de riquezas ao seu proprietário, garantindo, entretanto, a geração de empregos, recolhendo os devidos tributos ao Estado e assim promover o desenvolvimento econômico do País baseado na existência digna de todos e na justiça social. 2.4 – PRINCÍPIO DA LIVRE CONCORRÊNCIA O princípio da livre concorrência esta relacionado com o ideal de economia liberal, livre, sendo, pois, mais um princípio que visa garantir a prevalência do modo capitalista como sistema econômico característico de nosso País. Neste sentido, o legislador buscou estimular a participação dos particulares no desenvolvimento nacional, garantindo, juntamente com o Estado, a busca pelo progresso. O reconhecimento pela ordem jurídica vigente deste princípio visa garantir a liberdade para a livre escolha da atividade que os indivíduos queiram desenvolver, limitando, ainda, a atuação do Estado no que tange as escolhas econômicas de cada agente, resguardando tanto o acesso, quanto a cessação da atividade econômica. 2.5 – PRINCÍPIO DA DEFESA DO CONSUMIDOR Fundamentado na igualdade de oportunidades e igualdade de tratamento entre os indivíduos, o princípio da defesa do consumidor visa defender o interesse do consumidor nas relações econômicas, assegurando a estes, a tutela do Estado através de leis, atos e regras que regulam tais atividades. Neste sentindo e diante do aumento exponencial das relações de consumo em nosso país, surgiu a necessidade de aperfeiçoamento do regime jurídico que tratava esse assunto, fato este que acabou por desaguar na criação da Lei nº. 8078/1990 que instituiu o Código de Defesa do Consumidor, o qual estabelece normas de proteção e defesa do indivíduo, na 4 tentativa de equilibrar as relações econômicas no País, constituindo um importante instrumento de cidadania. 2.6 – PRINCÍPIO DA DEFESA DO MEIO AMBIENTE Um dos temas mais debatidos na atualidade e que merece amplo envolvimento dos setores da sociedade, inclusive do mundo jurídico, na busca de soluções que conciliem a necessidade de desenvolvimento e a preservação dos recursos naturais 21 Direito Constitucional - Resumo certamente esta relacionado a defesa do meio ambiente. Neste sentido, a preocupação que o Legislador teve com o assunto em voga revela a importância que o tema traz consigo. É importante que o crescimento de uma nação se realize de maneira sustentável e consciente e para tanto, faz-se necessário a atuação do Estado, através de políticas públicas que estimulem o uso consciente dos recursos naturais. O professor Eros Roberto Grau, ao tratar sobre este assunto, assevera que: [...] o princípio da defesa do meio ambiente conforma a ordem econômica (mundo do ser), informando substancialmente os princípios da garantia do desenvolvimento e do pleno emprego. Além de objetivo, em si, é instrumento necessário – e indispensável – à realização do fim dessa ordem, o de assegurar a todos existência digna. Nutre também, ademais, os ditames da justiça social. (2012, p. 251) Entende-se, assim, que o princípio da defesa do meio ambiente é de grande importância para que se possa realizar de maneira sustentável o crescimento e o desenvolvimento econômico que se busca para o Brasil. 2.7 - PRINCÍPIO DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS Para a Constituição Federal de 1988, é de responsabilidade de todos os atores que participam das atividades econômicas no país a busca pela realização da diminuição das desigualdades regionais e sociais. E é neste contexto que o artigo 170, inciso VII, consagra a redução da desigualdade regional e social como um princípio da ordem econômica constitucional. Este é um princípio que busca dentro do modo capitalista de produção evitar as desigualdades, o que se revela um paradoxo diante do próprio ideal capitalista que baseia-se na acumulação de capital, enquanto a realização desse princípio tem a premissa de melhorar a distribuição de renda em nosso país. É válido ressaltar, entretanto, que a maior responsabilidade pela redução das desigualdades no País é do próprio Estado como bem preceitua o artigo 174, § 1º, da CF/88, ao destacar que 22 Direito Constitucional - Resumo “A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.” (BRASIL, 2012, p. 108) 2.8 - PRINCÍPIO DA BUSCA DO PLENO EMPREGO. A realização da justiça social em uma sociedade capitalista que abarca aspectos relativos a valores sociais e de dignidade da pessoa humana depende da garantia do direito ao trabalho digno e remunerado, pois entende-se que a grande maioria da população depende desta remuneração para poder adquirir os bens que são indispensáveis a sua subsistência. Diante deste contexto, e de acordo com o artigo 170 da CF/88, a ordem econômica tem por finalidade garantir a existência digna a todos os indivíduos, conforme os ditames da justiça social, observados os princípios indicados, dentre os quais, o princípio da busca do pleno emprego. 2.9 - PRINCÍPIO DO TRATAMENTO FAVORECIDO PARA AS EMPRESAS DE PEQUENO PORTE Visando proporcionar um maior equilíbrio entre as inúmeras empresas existentes no Brasil, o princípio do tratamento diferenciado tem a finalidade de estabelecer melhores condições para que as empresas de menor faturamento possam se manter no mercado. As micro e pequenas empresas, juntamente com as empresas de pequeno porte, representam ao país a base da sustentação econômica, pois as mesmas são diretamente responsáveis, em grande parte, pela geração e criação renda no Brasil. Desse modo, O inciso IX, do artigo 170, da Constituição Federal, que em sua redação inicial falava em “tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País”, teve alteração através da Emenda Constitucional nº. 6, estendendo o benefício do tratamento diferenciado para micro, pequenas empresas, desde que constituídas sob os princípios da legislação brasileira e que mantém sua sede e administração no País. É válido ressaltar ainda, que baseado nesse princípio constitucional foi instituída a Lei Complementar nº. 123, de 14 de dezembro de 2006, que estabeleceu o Estatuto 23 Direito Constitucional - Resumo Nacional das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, trazendo uma gama de normas para favorecer o tratamento diferenciado às empresas de pequeno porte. III – DIFERENÇA ENTRE SERVIÇO PÚBLICO E ATIVIDADE ECONÔMICA E REGIME JURÍDICOADOTADO PELAS EMPRESAS ESTATAIS. A Constituição Federal de 1988 determina as atividades que a Administração Pública deve exercer e trata sobre serviço público e a exploração direta das atividades econômicas pelo próprio Estado como duas formas distintas de intervenção estatal na Ordem Econômica e financeira. Ao consagrar a Livre iniciativa e proteção a propriedade privada como pilares da economia brasileira, revelando nitidamente o viés capitalista de nosso setor econômico, a Constituição Federal determina que o Estado somente possa operar na economia de forma excepcional. É neste sentido que o artigo173 da Constituição estabelece que o Estado só poderá atuar na economia por imperativos de segurança nacional ou relevante interesse coletivo, definidos em lei. Os casos definidos em lei, basicamente podem ser encontrados na própria Constituição previstos no artigo 25, §2° e os casos de monopólio da União previstos no artigo 177. Celso Antônio Bandeira de Mello, ao tratar sobre a distinção entre serviço público e exploração estatal de atividade econômica, preleciona o seguinte: A distinção entre uma coisa e outra é obvia. Se está em pauta atividade que o Texto Constitucional atribuiu aos particulares e não atribuiu ao Poder Público, admitindo, apenas, que este, excepcionalmente, possa empresá-la quando movido por "imperativos da segurança nacional" ou acicatado por "relevante interesse coletivo‟, como "tais definidos em lei‟ (tudo consoante dispõe o art. 173 da Lei Magna), casos em que operará, basicamente, na conformidade do regime de Direito Privado, é evidente que em hipóteses quejandas não se estará perante 24 Direito Constitucional - Resumo atividade pública, e, portanto, não se estará perante serviços público. (2006, p. 648) Deste modo, a distinção entre os termos tratados neste tópico esta relacionada a aplicação específica da atividade dos prestadores de serviços públicos, que devem ser associadas ao destinatário social que é próprio cidadão, sendo os serviços públicos criados propriamente para atender as necessidades básicas da sociedade, enquanto que nas atividades econômicas, o interesse da coletividade não se apresenta de forma latente, substancial. Ressalte-se ainda a preocupação da Constituição em tutelar a livre concorrência e definir que as empresas públicas, bem como as sociedades de economia mista que explorem atividade econômica em sentido restrito, “não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado” ² . Destaca-se assim que o Estado não dispõe de liberdade para agir como agente explorador de atividade em concorrência com os particulares. Ao tratar sobre regime jurídico das Empresas Estatais, observa-se que apesar possuírem personalidade características do direito privado as mesmas ainda devem sujeitar-se a controles públicos e estarem comprometidas com objetivos coletivos, não importando se são apenas prestadoras de serviços ou exploradoras atividades econômicas. Há de se destacar, porém, que além de serem regidas pelo direito público também obedecem as normas próprias do direito privado. Os dois regimes jurídicos destacados podem ser aplicados em diferentes esferas, onde aplica-se o direito privado na área operacional buscando promover mais agilidade ao funcionamento dessas empresas. Já as normas de direito público devem ser observadas quando tratam sobre os meios humanos e materiais, aquisição de bens e controle das atividades dessas empresas. Desse modo, ao efetuar uma análise da Constituição de modo a buscar entender sua unicidade, podemos observar que as Empresas Estatais têm um regime jurídico diferenciado das empresas privadas, mantendo características próprias do regime de direito privado, tais como o preconizado no artigo 173, § 1º, da CF/88, e, ainda características de regime de direito público, regidos pelo artigo 37 da CF/88, formando assim, um regime hibrido. IV- LIVRE INICIATIVA NA REGRAÇÃO DE NOSSA ORDEM ECONÔMICA 25 Direito Constitucional - Resumo A Livre Iniciativa no contexto da Ordem Econômica Nacional estabelecido pela Constituição Federal de 1988, apresenta-se como fundamento basilar do sistema de econômica capitalista adotado no Brasil. Nesse aspecto, é imperativo a necessidade da aplicação deste princípio para o bom funcionamento do próprio sistema econômico nacional. Todavia, há de se ressaltar que aplicação deste princípio deve ser ponderada pela observância dos preceitos trazidos no artigo 170 da CF/88, os quais visam conciliar a Livre Iniciativa com a garantia da existência digna, observando valores sociais do trabalho para a realização da justiça social. Assim, podemos entender a partir da interpretação da Constituição brasileira, que a mesma considera fundamental a livre iniciativa, desde que aplicada em contexto de preservação da dignidade humana e realização da justiça social. A liberdade empresarial como vimos anteriormente, é assegurada a todos em consonância as regras do sistema capitalista liberal democrático, mas não significa que essa liberdade é total, pois cabe ao Estado intervir em situações em que hajam confrontos entre os princípios e deste confronto emerja um desequilíbrio indesejável entre os agentes sociais. É neste sentido que preceitua o Ministro Eros Grau, na ementa da Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI 1950, ao analisar no caso concreto a sobreposição de princípios constitucionais: A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá-la, cogita também “iniciativa do Estado”; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas a empresa. Se de uma lado a Constituição assegura a livre iniciativa, do outro determina ao Estado a adoção de todas as providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 e 217 § 3º, da Constituição]. Na composição desses princípios e regras há de ser 26 Direito Constitucional - Resumo preservado o interesse da coletividade, interesse público primário. Observa-se assim, que a livre iniciativa deve ter sua atuação limitada quando confrontada no caso concreto com princípio que buscam realizar a justiça social. E deste modo José Afonso da Silva nos ensina que: [...] a liberdade de iniciativa econômica privada, num contexto de uma Constituição preocupada com a realização da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar mais do que liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar das facilidades e necessidade de submeter-se às limitações postas pelo mesmo. É legítima, enquanto exercida no interesse da justiça social. Será ilegítima quando exercida com objetivo de puro lucro e realização pessoal do empresário. Daí por que a iniciativa econômica pública, embora sujeita a outros tantos condicionamentos constitucionais, se torna legítima, por mais ampla que seja, quando destinada a assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. (2014. p. 806) A necessidade de imposição de limites ao princípio da livre iniciativa deve ser observada a partir da analise de um conjunto de valores e finalidades do próprio texto constitucional. Assim, a realização deste princípio somente adquire legitimidade se forem garantidos e respeitados os fundamentos da República Federativa do Brasil e da ordem econômica, concretizados na realização da justiça social. 27 Direito Constitucional - Resumo TRIBUTOS O tributo é uma obrigação de pagar, criada por lei, impondo aos indivíduos o dever de entregar parte de suas rendas e patrimônio para a manutenção e desenvolvimento do Estado, afinal vivemosem sociedade e o Estado deve representá-la se fazendo presente nas áreas de interesse desta, sobretudo saúde, educação, segurança, política econômica, entre outras. Na prática, todavia, não é bem assim ou como disse John Garland Pollard “O imposto é a arte de pelar o ganso fazendo-o gritar o menos possível e obtendo a maior quantidade de penas.” O tributo deve ser pago em dinheiro, não sendo possível que a dívida seja liquidada com outros bens, tais como móveis, veículos, sacos de cereais, etc. Havendo autorização legal, todavia, é possível o pagamento de tributo com imóveis. Nesse sentido temos o artigo 3º do Código Tributário Nacional (CTN) dispondo o assunto nos seguintes termos: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Em termos gerais classificam-se cinco espécies de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições parafiscais, as quais se identificam como segue: a) Impostos: incidem, por exemplo, sobre a propriedade de imóvel urbano (IPTU), a disponibilidade de renda (Imposto sobre a Renda), a propriedade de veículo automotor (IPVA), entre outros. b) Taxas: as taxas decorrem de atividades estatais, tais como os serviços públicos ou do exercício do poder de polícia. Exemplos: custas judiciais e a taxa de licenciamento de veículos. c) Contribuições de Melhoria: as contribuições de melhoria se originam da realização de obra pública que implique valorização de imóvel do contribuinte. Por exemplo: benfeitorias no entorno do imóvel residencial. d) Empréstimos compulsórios: têm por finalidade buscar receitas para o Estado a fim de promover o financiamento de despesas extraordinárias ou urgentes, quando o interesse nacional esteja presente e; e) Contribuições Parafiscais: são tributos instituídos para promover o financiamento de atividades públicas. São, portanto, tributos finalísticos, ou seja, a sua essência pode ser encontrada no destino dado, pela lei, ao que foi arrecadado. 28 Direito Constitucional - Resumo LEIS ESPECIFICAS ORÇAMANETARIAS nstrumentos de Planejamento e Orçamento Vander Gontijo(*) Introdução O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere. De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 29 Direito Constitucional - Resumo Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos planos regionais e setoriais. O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Plano Plurianual - PPA Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de alguns problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei complementar mencionada no § 9º do art. 165 da CF. Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo. _________________ (*) Economista. Consultor de Orçamentos e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados. Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988 O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87. Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas nos projetos 30 Direito Constitucional - Resumo orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” - o que em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional. Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados, municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parâmetros da regionalização a ser adotada? A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". O que seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito. Sua definição, apesar do destaque constitucional, não consta nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados. Um passo paralelo foi dado pela LRF: Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no caráter finalístico das ações. Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge no Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do art. 2º da Proposta do PPA era a seguinte: Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles integrantes do Plano Plurianual. Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, algumaalteração havia que ser feita para consertar o problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo? 31 Direito Constitucional - Resumo Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei. Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do "programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que institui o PPA. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento subsequente. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e social. MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de Metas e Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de crítica por parte do Tribunal de Contas da União. Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se que a inconsistência de um refletirá no resultado do outro.” 32 Direito Constitucional - Resumo Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância, compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais inconsistências encontradas cita: a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas estabelecidas nas LDOs; b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento das estatais acima da dotação autorizada na LOA; c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na LDO e as efetivamente registradas na LOA; e d) programas prioritários que não foram executados. Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua sendo útil em antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo, salário mínimo, compensações a estados e municípios, alterações tributárias, política de pessoal) no fórum adequado, no plenário do Poder Legislativo. Lei Orçamentária Anual - LOA A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988: § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 33 Direito Constitucional - Resumo a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES. b) O Orçamento da Seguridade Social Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamento das programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. c) Orçamento de Investimento das Estatais As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas empresas integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a participação do MPO, mas não são apreciadas pelo Legislativo. A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se incluem neste orçamento 34 Direito Constitucional - Resumo as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO). Ciclo de planejamento e orçamento O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária, embora esta seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a LDO. A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três leis, permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o orçamento. Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta,para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução. O ciclo integrado de planejamento e orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira: 35 Direito Constitucional - Resumo Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento. No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN). A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução. Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições 36 Direito Constitucional - Resumo acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques. As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica condicionada à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados federais e 2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem submetidas à apreciação da CMO. 37 Direito Constitucional - Resumo Processo Legislativo Processo legislativo é o conjunto de exigências e procedimentos para a elaboração das leis, sendo responsabilidade do Poder Legislativo. No Brasil, embora o Executivo e o Judiciário também possam, excepcionalmente, redigir leis, a palavra final cabe sempre 38 Direito Constitucional - Resumo ao Congresso Nacional, sede federal do Legislativo, estando suas principais normas descritas na Seção VIII, Título IV da Constituição Federal. Nela, mencionam-se sete tipos de legislação: leis ordinárias, complementares e delegadas, emendas constitucionais, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Leis ordinárias e complementares Leis ordinárias são as normas jurídicas com as regras mais gerais e abstratas - ou seja, as leis mais comuns -, enquanto leis complementares procuram reforçar a matéria constitucional; seu caráter, pois, é de complemento à Constituição. Além de seus processos serem bem similares, ambas podem ser propostas por qualquer membro ou comissão do Congresso Nacional; pelo Presidente da República; pelo Supremo Tribunal Federal (STF); pelos Tribunais Superiores; pelo Procurador-Geral da República; e pelos cidadãos. Quando nasce no Congresso, o Projeto de Lei (PLO) vai para a comissões técnica competente da casa originária (Câmara dos Deputados, com 35 comissões, ou Senado, com 11); quando vindo de algum membro externo ao Congresso, o PL é apresentado à Câmara. Se a comissão entender que o projeto é constitucional, legal e útil à sociedade, ele o envia para votação em plenário, onde a aprovação depende de maioria simples, ou seja, no mínimo 50% dos votos dos congressistas presentes. Em caso de rejeição, o projeto é arquivado. Em aprovação, ele segue para a outra Casa do Congresso (Casa revisora): a Câmara envia o projeto para o Senado e vice-versa. Se a Casa revisora aprovar apenas partes do PLO, ela o emenda e devolve para reavaliação da Casa inicial, que pode aprovar o novo texto ou rejeitá-lo. Se a aprovada (maioria simples) pela Casa revisora, a lei é enviada para sanção ou veto presidencial. Se o Presidente não se pronunciar em até 15 dias do seu recebimento, considera-se a lei sancionada, seguindo-se sua promulgação (torna-se válida, oficial). Em caso de veto, porém, ambas as Casas se reúnem para apreciá-lo, sendo que um veto só é derrubado com maioria absoluta de votos, ou seja, no mínimo metade de todos os congressistas, não só os presentes. Derrubado o veto, segue a lei à promulgação (prazo de 48 horas; se o Presidente não promulgá-la, o Presidente do Senado deve fazê-lo); se mantido, ela é arquivada. Com projetos de lei complementar, a única diferença é que, no lugar de maioria simples, as votações são por maioria absoluta. A Constituição estabelece limites para a proposição de leis por não congressistas, sendo estes mais rigorosos com projetos de lei de iniciativa popular (PLPs), que precisam do apoio de 1% dos eleitores, distribuídos em ao menos cinco Estados, com um mínimo de 0,33% de apoio em cada Estado. Emendas constitucionais 39 Direito Constitucional - Resumo A Constituição brasileira é um documento rígido, que não pode ser facilmente alterado. Como Lei Máxima da nação, modificações em seu texto devem ser consideradas com extremo cuidado, visto que repercutirão em toda a legislação subordinada. Sendo este o propósito das emendas, seu processo exige grande consenso entre os parlamentares. Emendas podem ser propostas pelo Presidente da República, por metade das Assembleias Legislativas do país ou por, no mínimo, um terço dos membros de qualquer Casa do Congresso. Além de não poder ser realizadas durante intervenção federal e estado de emergência ou sítio, elas não podem prejudicar a federação, o voto, a separação de poderes e os direitos e garantias individuais - as chamadas cláusulas pétreas da Constituição. Feita a proposta, cada Casa do Congresso deve discuti-la e votá-la em dois turnos, havendo aprovação somente com mais de 60% dos votos em ambas. Se rejeitada, a matéria da proposta não pode ser repetida na mesma sessão legislativa; ou seja, uma "nova tentativa" ocorre só no ano seguinte. Leis delegadas Exclusivas do Presidente da República, essas leis só são possíveis com a concessão do Congresso, que delega seus poderes de legislação. Para promulgá-las, o Presidente primeiro envia uma solicitação ao Congresso. Esta pode ser aprovada por maioria simples em sessão conjunta ou separada das Casas, tornando-se, neste caso, uma resolução que estipula as condições para o uso dos poderes delegados. Uma delegação típica é quando o Congresso permite ao Presidente elaborar e promulgar leis sem sua apreciação. Quando a lei, mesmo delegada, precisa ser remetida ao Congresso, caracteriza-se uma delegação atípica. Medidas provisórias Outro recurso exclusivo do Presidente, essas são instrumentos com força de lei para situações de grande urgência. Sua vigência é imediata,
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