A eficácia do licenciamento ambiental como um instrumento público de gestão do m

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ANDRE VANONI DE GODOY
A EFICÁCIA DO 
LICENCIAMENTO 
AMBIENTAL COMO 
UM INSTRUMENTO 
PÚBLICO DE GESTÃO 
DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL 
C O M O UM INSTRUMENTO PÚBLICO 
DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE
i
ANDRÉ VANONI DE GODOY
A EFICÁCIA DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL 
COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO 
DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE
EDITORA
Roberto Antonio Busato
P re s id e n te da O A B e P res iden te H ono rá rio da O A B ED ITO R A
Jefferson Luis Kravcfiychyn
P re s id e n te E xecu tivo da O A B E D IT O R A
Francisco José Pereira
E d ito r
Rodrigo Pereira
C apa e P ro je to G ráfico
Usina da Imagem
D ia g ra m a çà o
Potyra Vaiezin e Aguiar
R evisão
Aline Machado Costa Timm
S ecre tária Execu tiva
C onse lho E d ito ria l 
Jefferson Luis Kravchychyn (P res iden te )
Alberto de Pauia Machado 
Ana Maria Morais 
Cesar Luiz Pasoid 
Hermann Assis Baeta 
Oscar Otávio Coimbra Argoilo 
Paulo Bonavides 
Rubens Approbate (Machado 
Sergio Ferraz
G589e Godoy, André Vanoni de
A eficácia do licenciamento ambiental como 
um instrumento público de gesião do meio 
ambiente / André Vanoni de Godoy . - Brasília : 
OAB Editora, 2005.
80 p.
1. Direito Ambiental. I. Titulo
577.4
ISBN • 85-87260-59-6
EDITORA
SAS Quadra 05 • Lote 01 • Bloco M 
Edifício Sede do Conselho Federal da OAB 
Brasília, DF - CEP 70070-050 
Tel. (61) 316-9600 
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jetterson@kravchychyn.com.br
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .................................................................................7
C apítu lo 1
A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE.....................9
1.1 A L e in “ 6 .9 3 8 /8 1 ....................................................... 9
1.2 A Resolução n “ 237 do CONAMA......................... 17
C apítu lo 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................25
C apítu lo 3
A LÓGICA NORMATIVA DO ESTADO...................................33
3.1. O norm ativ ism o constitucional b ra s i le i ro 37
3.2. O parad igm a do conflito ........................................ 41
C apítu lo 4
A LÓGICA ECONÔMICA DO MERCADO
NO USO DOS RECURSOS NATURAIS..................................49
C apítu lo 5
DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM 
MODELO MODERNO DE GESTÃO AMBIENTAL;
O PARADIGMA DA COOPERAÇÃO........................................ 57
5.1 Os m ecan ism os de regulação e controle
das a tiv idades p o lu id o ras .............................................. 61
5.2 Um modelo m odem o de gestão a m b ie n ta l 63
CONCLUSÃO.................................................................................71
BIBLIOGRAFIA.............................................................................75
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE --------- 7
INTRODUÇÃO
O in te resse pelo tem a surg iu , basicam ente , de d u a s ob ­servações p rá ticas . A prim eira, em que pese a s u a re la ­
tiva nov idade no pa ís , é a r á p id a in te g ra ç ã o do D ireito 
A m biental aos a s su n to s da p a u ta d iária d a vida d a nação. A 
seg u n d a é a existência de um d istanciam ento m uito grande 
en tre os órgãos de controle do meio am bien te e os em preen ­
dedores, o que tem causado a trasos no desenvolvim ento do 
país. E ste d istanciam ento , en tre ou tros fatores m enos rele ­
vantes, é provocado pela existência de u m a visão preconcei­
tuosa . que impede que o licenciam ento am bien ta l seja u m a 
p rá tica eficaz de proteção e indução do desenvolvimento s u s ­
tentado, tendo sido. a té agora, ao contrário do que se pode 
imaginar, u m pesado óbice jurídico-burocrático enfrentado pelas 
em presas n a concepção e aprovação de seu s em preendim en­
tos. Surge a constatação de que a variável ideológica tem im ­
portância fundam ental pa ra o tema, já que é m otivadora de 
grande parte das discordãncias que pon tu am as d iscussões a 
respeito nos meios político, governam ental e em presarial.
O que acontece então, é u m de dois resu ltados. Ou o 
meio am bien te segue preservado em detrim ento do desenvol­
vimento ou, contrario sensu , o desenvolvim ento avança em 
detrim ento do meio am biente, tal é a separação , n a prática, 
d as responsabilidades, e a falta de u m a visão in tegradora dos 
agen tes econôm icos e governam entais a respeito do tem a. A
8 ANDRE VANONIDE GODOV
consciência de que esse problem a não é exclusivo de n en h u m 
agente iso ladam ente é vital p a ra o início do seu equaciona- 
m ento, pois é de tal relevância que seria im pensável a tr ibu ir 
s u a tu te la a u m a só responsabilidade.
O es tudo foi desenvolvido com b ase n a análise d a legis­
lação p á tr ia sobre o tem a e em pesqu isa bibliográfica de a u to ­
res e dou trinadores nacionais e estrangeiros, n u m a confron­
tação s is tem ática de su a s opiniões para . ao final, chegar à 
posição que parece se r a m ais adequada ao encam inham en to 
da questão do licenciam ento am biental no país. Nos capítulos 
iniciais (1 e 2) dá-se ênfase á análise d a legislação sobre o 
a ssu n to , fazendo-o com o auxílio dos au to res e dou trinadores 
pesquisados. No Capitulo 3 teoriza-se sobre a questão de como 
a no rm a é t ra ta d a form alm ente no o rdenam ento juríd ico uis- 
à-vis a s u a adequação ã realidade. A perspectiva em presarial 
sobre o uso dos recu rsos n a tu ra is como fator de p rodução foi 
t ra ta d a no Capítulo 4. no qual encon tra-se u m a pletora de 
a rgum en tos e con tra-a rgum en tos a respeito do tem a. F inal­
m ente. no Capítulo 5, faz-se a análise de u m a visão m oderna 
do gerenciam ento am biental, sendo o capítu lo de fecham en ­
to, ao longo do qual é ap resen tad a u m a experiência p rá tica 
que coincide com a visão que p retende-se p a s sa r a favor da 
a tu ação sinérgica do Poder Público e d a iniciativa privada.
C AP ÍTU LO 1
A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
“Para nós, brasileiros, m eio a m b ien te e d e se n v o lv im e n ­
to são a m esm a coisa. N ão p o d em o s m a is separar de um 
lado os que cu idam do m eio am bien te e do ou tro os que 
cu idam do desenvo lv im en to . N ão se tra ta m a is , com o no 
passado , de um a guerra entre os que queriam d esen vo l ­
v im e n to e os que queriam preservação. H oje, é um a in te ­
gração. É preservar para poder d esenvo lver em benefício 
da m aior ia e das gerações f u t u r a s " ' .
1.1 A Lei n° 6.938/81
A Política Nacional de Meio Ambiente foi In stitu ída pela 
Lei 6.938. de 31 de agosto de 1981. com fundam en to no a r t i ­
go 23. incisos VI e VII, e artigo 235 da C onstitu ição Federal de 
1988, com o objetivo de preservar, m elhorar e recu p e ra r a 
qualidade am bienta l propícia à vida. v isando asseg u ra r, no 
país. condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos in ­
te resses da segu rança nacional e à proteção d a d ignidade da 
vida h u m a n a ^ .
A despeito da existência an terio r de ou tros m an d a m e n ­
tos legais sobre o tem a. a edição de ta l Diploma é tida por
' Ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, na comemoração da Semana do Meio Ambiente, ju ­
nho de 1995, in http://www.mma.gov.br/se/agen21.
' Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 2-, caput.
1 0 ANDRÉ VANONiOe GODOV
Leme Machado^ e Séguin'* como o m arco zero da consciência 
am bien ta l no Brasil. S u a im portância é tal que a p a rtir de su a 
edição p a ssa m a fazer parte do vocabulário ju ríd ico pátrio os 
conceitos de meio am biente, Direito Ambiental, desenvolvi­
m ento sustentável, equilíbrio ecológico, en tre ou tro s term os 
que surg irão ao longo des ta obra. Séguin chega m esm o a con ­
siderar a edição d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 como a "certidão d e nasci­
mento do Direito Am biental Brasileiro"^, ta m a n h a é a s u a im ­
portânc ia p a ra a construção de u m a nova e necessá ria cons- 
ciência jurídico-econôm ica-social, cu ja influência u l tra p a s sa 
a s fronteiras a tu a is do Direito, dando origem a u m novo ramo, 
com alcance m ais amplo do que a s sim ples relações de direito 
até en tão conhecidas. Nesse sentido, o Direito Ambiental con ­
grega um m osaico de vários ram os do Direito e é u m a área 
ju ríd ica que pene tra horizontalm ente vários ram os de d isc i­
p linas tradicionais® - é o viés juríd ico transd isc ip linar do Di­
reito Ambiental.^ Segundo Leme Machado®, o Direito Ambi­
en tal t ra ta de evitar o isolam ento dos tem as am b ien ta is e s u a 
abordagem antagônica; é um Direito s istem atizador. que faz 
a a rticu lação d a legislação, da dou trina e da ju r isp ru d ê n c ia 
concernen tes aos elem entos que in tegram o am biente , b u s ­
cando in terligar esses tem as com os in s tru m en to s ju ríd icos 
de prevenção e de reparação, de informação, de m onito ra ­
m ento e de participação. E e ssa nova visão m ultid iscip linar
 ^ Paulo Affonso Leme Machado, D ire ito Am biental Brasile iro , pág. 140.
' Elida Séguin, 0 D ire ito Am biental: Nossa Casa Planetária, pág. 51.
® Ibid., mesma página.
 ^José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, Dire ito Am bienta l na Sociedade de Risco, 
pág. 54.
' Ibid., pág. 55.
® Paulo Affonso Leme Macfiado, op. cít., págs. 139/140.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE J J
do Direito A m biental deverá estender-se a té m esm o à concep ­
ção dos Regulam entos que visam o rien tar a execução da polí­
tica de meio am biente, u m a vez que se en tende não se r sufici­
en te a existência de m ecanism os de com ando e controle por 
p a rte do Estado, como parece ser a orien tação dom inan te n a 
Lei 6 .9 3 8 /9 1 .
A Política Nacional de Meio Am biente b rasile ira privile­
gia o controle direto d as atividades econôm icas v isando à p ro ­
teção do am biente pela restrição ao seu uso, m ais do que a s ­
su m ir u m a a titude incentivadora de novos u so s dos recursos 
n a tu ra is e d a tecnologia como in stru m en to s de am pliação e 
proteção do meio am biente. Como bem apreendeu C arneiro^ , 
não h á u m a utilização em escala de m ecan ism os de n a tu reza 
econôm ica n a gestão am biental pública. E s ta tendênc ia da 
Lei pode se r facilmente consta tada pela enum eração dos in s ­
tru m en to s da Política Nacional de Meio A m biente igrifos do 
autor):
D o s In s t ru m e n to s (art. 9"):
I - o estabelec im ento d e p a d rõ e s de q u a l id a d e am bien ta i;
II - o z on eam en to am biental;
ii i - a avaliação d e im pac tos am bienta is ;
IV - o licenciam ento e a revisão d e a t iv id a d es efetiva ou 
po tenc ia lm en te po lu idoras ;
V - os in cen tiv o s à p ro d u ção e in s ta lação d e e q u ip a ­
m e n to s e a criação o u abso rção d e te cno log ia , v o ltados 
para a m e lh o r ia da q u a l id a d e am b ien ta l ;
VI - a criação d e espaços territoria is espec ia lm en te p r o ­
teg idos pelo P oder Piiblico federal, e s tad u a l e m u n ic i ­
pal, tais com o áreas d e pro teção am bien ta l, d e re levan te 
in teresse ecológico e reservas extrativ is tas;
 ^ Ricardo Carneiro, D ire ito Am bienta l: Uma Abordagem Econômica, pág. 104.
12 ANDRÉ VANONI DE GODOY
VII - O s is tem a nacional de in fo rm ações sobre o melo 
am biente;
VIII - o C ad as t ro Técnico Federal d e A tiv id ad es e In s t ru ­
m en to d e Defesa Am biental;
IX - as p en a l id ad es d isc ip linares ou com pensa tó r ia s ao 
n ão -cu m p rim en to d a s m e d id a s necessárias à p re se rv a ­
ção ou correção da d eg rad ação am biental;
X - a ins ti tu ição do Relatório d e Q u a lid a d e do M eio A m ­
bien te , a ser d iv u lg ad o an u a lm en te pe lo Ins titu to Brasi­
leiro d o M eio A m bien te e R ecursos N a tu ra is R enováveis 
- IBAMA;
XI - a garan tia d a prestação de in form ações re lativas ao 
m eio am bien te , ob rigando-se o P o d e r Público a p roduz i- 
las, q u a n d o inexistentes; e
XII - o C adas tro Técnico F edera l d e a t iv id a d es po tenc ia l ­
m en te p o lu id o ra s e / o u u ti l izadoras do s recu rsos a m b i ­
entais.
Esse foco no controle do uso dos recursos n a tu ra is m ais 
do que n os m ecanism os de incentivo ao desenvolvim ento eco­
nômico não chega a su rpreender, Já que é princípio originário 
d a no rm a servir de balizadora das ações d a sociedade, e s ta ­
belecendo os lim ites dentro dos qua is o in te resse coletivo 
m an tém -se integro. D essa forma, segundo C arneiro '° , "tais 
ínsírurnentos convergem para du a s fo rm a s de atuação do Po­
der Público na condução d a Política Nacional do Meio A m bien­
te: a d isc ip lin a d a s a tiv id a d e s e fe tiv a e p o ten c ia lm e n te 
poluidoras ou degradadoras e o planejam ento e a im plem enta­
ção de ações públicas de proteção e conservação dos recursos 
ambientais".
Ricardo Carneiro, op. cit.. pág. 105.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE --------- J 3
Vê-se ao longo do es tudo que, a despeito d essas d u a s 
o rientações da Lei, j á h á iniciativas púb licas concre tas que 
am pliam e dinam izam a a tuação do Poder Público, como é o 
caso d a FEAM‘' , cujo modelo de gestão aproxim ou o Poder 
Público e a sociedade civil n u m gerenciam ento com partilhado 
do meio am biente, incorporando o enfoque do com prom eti­
m ento à s políticas de controle e incentivo ao desenvolvimento 
susten tável, indo n a direção daquela transd isc ip linariedade 
defendida pelos j á citados autores.
No entan to , o m ais im portan te é o destaque p a ra o ca ­
rá te r de divisor de ág u as que deve ser reservado á Lei 6 .9 3 8 / 
81, responsável pela cristalização d a consciência ecológica n a 
sociedade civil brasileira. Sem ela. a sis tem atizaçáo dos p ro ­
cedim entos, a b u sc a pela excelência em presarial sob o ponto 
de vista de “limpar" a s em presas e seu s s is tem as de p ro d u ­
ção, bem como a crescente cobrança da sociedade p a ra os 
cu idados com o meio am biente es ta riam a inda em se u s p a s ­
sos iniciais. Talvez es te seja u m caso em blem ático de como 
u m a lei bem concebida pode o rien tar a sociedade, m ostran- 
do-lhe o rum o correto p a ra que possa, então, de m ane ira re s ­
ponsável. tr i lh a r o cam inho m ais adequado á realização de 
seu bem -estar. Sob este aspecto, merece des taq u e o e n s in a ­
m ento de Paulo W eschenfelder'^ quando coloca que e s ta re s ­
ponsabilidade não deve ser a tr ibu to exclusivo de u m ou o u ­
tro. já que a Constitu ição Federal de 1988 consagrou a a tu a ­
ção con jun ta do Poder Público e da coletividade n a defesa e 
preservação do meio am biente. É bem verdade que. como lem-
” Fundação Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.
Paulo Natalício Weschenfelder, Meio Ambiente: um Direito, um Bem e um Dever, in Revista da 
OAB/Caxias do Sul, pág. 7.
2 4 ANDRÉ VANONI DE GODOY
b ra Séguin. a prim eira década de vigência d a Lei não foi sufi­
ciente p a ra q u eb ra r a inércia dos brasileiros q u an to ao seu 
com portam ento passivo d ian te d a questão am biental. Lem­b ra com propriedade a au to ra '^ o relevante papel que a C on­
ferência d as Nações U nidas p a ra o Meio A m biente e D esen ­
volvimento (CNUCED)*'*, conhecida como Rio-92, teve no d es ­
p e rta r desse processo de evolução da consciência am biental 
nacional.
É im portan te des taca r que a Política Nacional do Meio 
Am biente considera a questão am biental como a s su n to de 
segu rança nacional (art. 2", caput], e b uscou no terceiro p r in ­
cípio constitucional (art. 1°, III, C onstitu ição Federal de 1988 
- CF/88) a su a inspiração m ais nobre: a proteção da dignidade 
da vida hum ana . Este destaque tem im portância fundam ental 
pa ra o estudo do tem a proposto, u m a vez que a dignidade da 
vida h u m an a está vinculada de m aneira indissociável à qualida­
de do meio ambiente como repositório de todas as ações h u m a ­
n as e seus efeitos sobre su a vltaliciedade. Não deve ser por outro 
motivo que es tá lá. elencada nos princípios da Política Nacional 
do Meio Am biente (art. 2°, X), a educação am bien ta l como 
m ecanism o de capacitação p a ra a participação ativa da co­
m un idade n a defesa do meio am biente e, conseqüen tem ente , 
de s u a dignidade. Diz a Lei, ín verbis (grifos do auíor):
Art. 2" A Política N acional d o M eio A m bien te tem p o r 
objetivo a preservação , m elhoria e recuperação d a q ua l i ­
d a d e am bien ta l p ropícia à vida, v isan d o assegu ra r , no
” Elida Séguin, op. cit., pág. 53.
Conferência realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 1992, reunindo delegações de 
179 países e que deu origem à Agenda 21, acordo que previu a reconversão da sociedade industrial 
pela reinterpretarão do conceito de progresso, contemplando maior harmonia e equilíbrio holístico 
entre o todo e as partes, e promovendo a qu a lida d e , não apenas a q u a n tid a d e do crescimento.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE --------- J 5
país , cond ições ao d e se n v o lv im e n to sócio -econôm ico , 
aos in teresses da segu rança nacional e à p ro teção da d ig ­
n id a d e d a v id a h u m a n a , a te n d id o s os seg u in te s p r in c í ­
pios:
( . . . )
X - educação a m b ie n ta l a to d o s os n ív e is d o e n s in o , in ­
c l u s i v e a e d u c a ç ã o d a c o m u n i d a d e , o b j e t i v a n d o 
capac i tá - la p a ra p a r t ic ipação a t iv a n a de fe sa do m e io 
am b ien te .
E ncon tra -se em C a p ra ‘S um forte aliado n a exegese do 
su p ra colacionado dispositivo. Assim, en tende-se apropriado 
fazer a equivalência do que o legislador t ra to u po r educação 
am biental com o que o físico cham ou de "educação ecológi- 
ca”"". ou seja, “a compreensão dos princípios d e organização 
que os ecossistem as desenvolveram para su sten ta r a teia da 
vida". P a ra Capra, a sobrevivência da h u m an id ad e vai depen ­
der d essa educação ecológica, ou seja, da n o ssa capacidade 
de com preender os princípios básicos d a ecologia e viver de 
acordo com eles. Assim como revelado no princípio legal e n u n ­
ciado, vale-se aqui de Friljof C apra p a ra en tender que a e d u ­
cação d a com unidade deve se traduz ir n a “qualificação e s se n ­
cial dos políticos, líderes empresariais e projissionais d e todas 
a s esferas, e tem de ser. em todos os níveis, a parte m ais im­
portante d a educação - d esd e a s escolas prim árias e secundá ­
rias até a s facu ldades, a s universidades e os institutos d e edu ­
cação continuada e deform ação projissional". Nesse sentido, a 
Política Nacional do Meio Ambiente prestou um inestimável ser-
Fritjoí Capra, Uma Ciência Para a Vida Sustentávei, ECO-21 - Revista de Ecologia do Século 
21, ed. 75.
No original: ecoliteracy.
16 ANDRÉ VANONI DE GODOY
Viço ao país. cujo alcance se rá sentido pelas próxim as gera ­
ções de brasileiros.
Ao estabelecer a Política Nacional do Meio Ambiente, a 
Lei 6 .9 3 8 /8 1 constitu iu o S istem a Nacional do Meio A m bien­
te - SISNAMA (art. 6°), composto pelos órgãos e en tidades da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos territó rios e dos 
m unicípios, bem como as fundações in stitu ídas pelo Poder 
Público, responsáveis pela proteção e m elhoria d a qualidade 
am biental, e d as qua is faz p arte o CONAMA- Conselho Naci­
onal do Meio Am biente (art. 6®, II), responsável pela edição da 
R eso lu ção n° 237 , q u e re g u la m e n to u o L ic en c ia m e n to 
Am biental, objeto des ta monografia.
O CONAMA é o órgão consu ltivo e de libera tivo do 
SISNAMA. e tem a finalidade de a ssesso ra r, e s tu d a r e propor 
a s diretrizes de políticas governam entais p a ra o meio am bi­
en te e os recu rsos n a tu ra is , além de deliberar, no âm bito de 
s u a com petência, sobre norm as e padrões com patíveis com o 
meio am biente ecologicamente equilibrado e essencial à sad ia 
qualidade de vida.
D entre as com petências do CONAMA, e s tá aquela que 
in te ressa d ire tam ente à p resen te obra, e e s tá assim definida 
no art. 8 “. I, d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 [grifo do autor]:
Art. 8“ Com pete ao CONAMA:
I - estabelecer, m e d ian te p ro p o s ta do IBAMA*^, no rm as 
e critérios p a ra o l ic en c iam en to de a t iv id a d e s efetiva ou 
po tenc ia lm en te po lu idoras , a ser conced ido pe los Esta ­
do s c sup e rv is io n ad o pe lo IBAMA.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis, órgão do SISNAMA, cuja fina­
lidade é a execução e o controle, como órgão federal, da política e das diretrizes governamentais 
fixadas para o meio ambiente.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBlENTE --------- J 7
Im portan te fazer ver que não cabe ao CONAMA licenciar 
a s atividades, m as tão som ente estabelecer a s normas pa ra 
que a licença seja concedida. Veremos, logo ad ian te , que a 
responsab ilidade de licenciar com pete aos E stados e m un ic í­
pios, a depender d a localização do em preendim ento ou ativi­
dade do requeren te d a licença.
1.2 A Resolução n° 237 do CONAMA
Como supracitado , o CONAMA é o órgão do SISNAMA 
responsável, en tre ou tras atribuições, pela proposição e deli­
beração sobre n o rm as e padrões compatíveis com o meio a m ­
biente equilibrado. Fruto destas com petências, editou a Re­
solução n° 237. em 19 de dezem bro de 1997, com os objetivos 
de regu lam en tar o licenciam ento am bienta l - com preendendo 
aí a in tegração deste in strum en to ao sis tem a de licenciam en­
to am bien ta l criar regras de in tegração p a ra a a tu ação con ­
ju n ta dos órgãos com petentes do SISNAMA n a execução da 
Política Nacional do Meio Ambiente e estabelecer os critérios 
de com petência territorial pa ra o licenciam ento d as a tiv ida­
des a que se refere o artigo 10 da Lei 6 .9 3 8 /8 1 .
Sobre este últim o aspecto, Leme Machado*® faz u m a 
advertência sobre a inconstitucionalidade dos artigos 4° a 7° 
da Resolução, que tra tam exatam ente d a p a rtilha da com pe­
tência am bienta l adm inistrativa. O artigo 4° dispõe que o li­
cenciam ento am bien ta l deve ser feito pelo IBAMA; o artigo 5° 
estabeleceu a s com petências dos E stados e Distrito Federal: 
o artigo 6° determ inou a á rea de com petência dos m unicípios: 
e o artigo 7° estabeleceu que “os em preend im entos e a tiv ida­
des serão licenciados em u m nível dc com petência". Segundo
Paulo Atfonso Leme Machado, op. cit., págs. 99/101.
18 ANDRÉ VANONI DE GODOY
O au tor, a a lud ida inconstitucionalidade nasce do fato de que 
não caberia ao CONAMA e s ta partilha , já que a s regras p a raa 
concessão do licenciam ento estão e lencadas nos artigos 8° e 
10° da Lei 6 .9 3 8 /8 1 . e de term inam a com petência p a ra licen­
c iar aos E stados e aos órgãos es tadua is , som ado ao fato de 
que a com petência do CONAMA. pela m esm a Lei, restringe-se 
à institu ição de norm as e critérios p a ra o licenciam ento, não 
se confundindo e s ta prerrogativa com a a tribu ição de com pe­
tência p a ra os en tes federativos licenciarem, como faz a Reso­
lução em tela. Para M achado, u m a resolução federal não pode 
a lte ra r u m a lei federal.
Não o b s ta n te a a lu d id a inconstituc iona lidade . Leme 
M achado acab a por adm itir, conquan to não expressam ente, 
que o seu resu ltado não é de todo nefasto, pois a s reg ras con ­
tid a s n a Resolução convergem p a ra o “princípio d a subsid ia- 
riedade" por ele defendido p a ra a redução dos conflitos no 
licenciam ento am biental, pelo qual quem deve resolver o p ro ­
b lem a in icialm ente é quem e s tá perto dele, que é exatam ente 
o que de te rm inam aqueles artigos da Resolução.
Sobre este aspecto da repartição d as com petências ta m ­
bém se deteve Séguin, quando faz considerações sobre a com ­
petência concorren te dos en tes federativos p a ra d ispor sobre 
a s questões am bientais'® , afirm ando que a com petência fede­
ral não exclui a com petência dos E stados e m unicípios sobre 
o m esm o tem a. Mas este entendim ento não é unân im e, e sp e ­
cialm ente se considerados os conflitos em anados da in te rp re ­
tação da C F /8 8 uis-à-uis o disposto n a Resolução do CONAMA. 
Além d as d isco rdâncias q u an to à constituc iona lidade dos 
su p rac itad o s artigos d a Resolução, como a bordado por Leme
Elida Séguin, op. cit., pág. 213.
A EFICÁCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE ----------- ] 9
M achado. Francisco Sampaio^® apon ta u m a o u tra inconsis ­
tência da n o rm a infraconstitucional, en tendendo que a com ­
petência concorren te em m atéria am bien ta l como co n sta n a 
Resolução n"" 237 res ta inviabilizada pela a u sên c ia d a regu la ­
m en tação prevista no parágrafo único do artigo 23 da C F /88 , 
onde se lê que "Lei complementarjbcará norm as para a coope­
ração entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os m uni­
cípios. tendo em vista o equilíbrio do desenvolvim ento e do bem- 
estar em âmbito nacional". A falta daquela regu lam entação 
im possibilita o licenciam ento único previsto no artigo 7° da 
Resolução do CONAMA, pois não é com petência d a R esolu ­
ção. e sim de lei com plem entar, a fixação d as no rm as p a ra a 
cooperação en tre os en tes federativos, como crista liza o d is ­
positivo constitucional ínsito no citado parágrafo do artigo 23 
da C F /88 .
No âm bito d essa d iscussão acerca da de term inação das 
com petências, d ada a complexidade do tem a am bien ta l cola- 
cíonam -se dois quadros sitem atizadores d as n o rm as consti­
tucionais sobre o tem a elaborados por Sêguin, não com o fito 
de esgo tar a divergência - o que não é objetivo deste estudo , 
m as a p en as p a ra m apear os com andos fu n d am en ta is a p a rt ir 
dos qua is deverão pa rtir os estudos v isando so lucionar tais 
controvérsias. Para facilitar seu entendim ento , é preciso que 
se des taquem os conceitos de com petência m aterial, ou adm i­
nistrativa, e de com petência legislativa. O prim eiro confere ao 
Poder Público o exercício de dete rm inadas atividades, to rn a n ­
do-o responsável pelas ações e om issões, e lhe a tr ibu i a p rá ti ­
ca de a tos adm inistrativos e de atividades am bien ta is , seja de 
form a exclusiva ou com um a todos os en tes d a Federação. O
^ in Elida Séguin, op. cit., pág. 213.
20 ANDRE VANOM DE GODOY
segundo confere com petência legislativa aos en tes d a Federa ­
ção, em razão do a to de legislar, com limites im postos a todos 
eles, consistindo n a capacidade de ed itar n o rm as de m ane ira 
privativa ou concorrente. Por e s ta últim a, a União enuncia 
no rm as gerais, cabendo aos E stados com plem entar e ssa s leis, 
de ta lhando o caso genérico ãs peculiaridades regionais. S u b ­
divide-se em com plem entar, quando a União legislou a s n o r ­
m as gerais, e sup lem entar, quando cabe aos E stados e m u n i ­
cípios suprir , den tro de su a com petência, as lacu n as ex isten ­
tes. Então, os q u a d ro s^ ':
COMPETÊNCIA
MATERIAL LEGISLATIVA
E xc lus iva - A rt. 21, XII, “ b", C F /88 P r iv a t iv a - A r t . 22, C F /88
Art. 21. X III e X IX , C F /88
C o m u m - A r t . 23 , VII, C F /88 Exc lus iva - A rt. 25. §§ 1 - e 2 - , C F /88
C onco rre n te - Art. 24 , V I, C F /88
Ou, tendo como referencial de correlação o en te federa ­
tivo e o tipo de competência:
ENTE LEGISLATIVA
PRIVATIVA
LEGISLATIVA
CONCORRENTE
EXECUTIVA
COMUM
U N IÃ O Arts. 21, 22 e 225, § 6 ^ Art. 24, § 1 ^ Arts . 23 e 225, 
in c iso s e § 4°
ESTA D O S Art. 25, § 1 ^ Art. 24 Arts. 23 e 225, 
sa lv o § 6°
M U N IC ÍP IO S Art. 30,1 S up le t iva art. 30, 
II
A rts . 2 3 e 225, 
sa lv o § 6°
Elida Séguin, op. cit., pág. 216.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE --------- 2 1
Ao p resen te e s tudo in te ressa d a r des taq u e à questão da 
com petência en tre os en tes federativos, que e s tá c o n su b s ta n ­
c iada n a p arte a inda vigente do Decreto-Lei n'^ 2 0 0 /1 9 6 7 , e s ­
pecificam ente q uan to à com petência executiva com um . Lá. 
segundo Séguin, “a delegação de competência/oi utilizada como 
instrum ento de descentralização administrativa, com o objetivo 
de assegurar maior rapidez e objetividade à s decisões, situ - 
an d o -a s n a p r o x im id a d e d o s f a to s , p esso a s ou problem as a 
atender"^^ [grifos do autor^.
Algum as definições ado tadas pelo CONAMA n a Resolu­
ção em com ento (art. 1°, 1. II, III e IV} m erecem serem d e s ta ­
cad as aqui, pois facilitam a com preensão do tema:
L icen ciam en to am biental; procedim ento ad m in is tra ­
tivo pelo qua l o órgão am bienta l com petente licencia a locali­
zação, instalação, am pliação e operação de em preend im entos 
e a tiv idades utilizadores de recu rsos am bien ta is considera ­
dos efetiva ou potencialm ente poluidores ou daqueles que, 
sob qu a lq u er forma, possam c a u sa r degradação am biental, 
considerando as disposições legais e regu lam entares e a s nor­
m as técn icas aplicáveis ao caso.
L icença am biental: a to adm inistrativo pelo qual o ó r­
gão am bienta l com petente estabelece a s condições, restrições 
e m edidas de controle am biental que deverão ser obedecidas 
pelo em preendedor, pessoa física ou ju ríd ica , p a ra localizar, 
insta la r , am pliar e operar em preend im entos ou atividades 
utilizadores dos recu rsos am bien ta is considerados efetiva ou 
po tencialm ente poluidores ou aqueles que, sob qua lquer for­
m a. possam c a u sa r degradação am biental.
Elida Séguin, op. cif., pág. 216.
2 2 ANDRE VANONI DE GODOY
L icença Prévia (LP) - concedida n a fase p relim inar do 
planejam ento do em preendim ento ou atividade, aprovando su a 
localização e concepção, a tes tando a viabilidade am bien ta l e 
estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem 
atend idos n a s próxim as fases de s u a im plem entação.
L icença de Instalação (LI) - au to riza a insta lação do 
em preendim ento ou atividade de acordo com as especificações 
con s tan tes dos p lanos, p rogram as e projetos aprovados, in ­
cluindo a s m edidas de controle am bienta l e dem ais condicio­
n antes , d a qual constituem motivo determ inante .
L icença de O peração (LO) - au to riza a operação da a ti ­
vidade ou em preendim ento, após a verificação do efetivo c u m ­
prim ento do que c onsta d as licenças an teriores, com a s m edi­
das de controle am biental e condicionantes determ inados para 
a operação.
Até a concessão final da Licença Ambiental, existem e ta ­
pas a serem vencidas, conforme determ ina o artigo 10 d a Re­
solução. a saber:
I - Definição pe lo ó rgão am bien ta l co m p e ten te , com a 
part ic ipação do em p reen d ed o r , do s do cu m en to s , p ro je ­
tos e e s tu d o s am bien ta is , necessários ao início d o p ro c e s ­
so d e l ic e n c ia m e n to c o r r e s p o n d e n te à l ic en ça a s e r 
requer ida ;
II - R equerim en to d a licença am bien ta l pe lo e m p re e n d e ­
d o r , a co m p a n h a d o do s docum en tos , p ro je tos e e s tudos 
am b ien ta is pert inen tes , dan d o -se a d ev id a pub lic idade ;
I I I ' Análise pelo ó rgão am bien ta l com peten te , in teg ran ­
te d o SISNAM A, d o s d o c u m e n to s , p ro je to s e e s tu d o s 
am b ien ta is ap re sen tad o s e a realização d e v is to r ias téc­
nicas, q u a n d o necessárias;
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 2 3
IV - Solicitação d e esclarec im entos e com p lem en tações 
pelo órgão ambiental competente, in tegrante d o SISN AMA, 
u m a única vez, em decorrência d a aná l ise do s d o c u m e n ­
tos, p rojetos e e s tu d o s am bien ta is a p re sen tad o s , q u a n d o 
couber, p o d e n d o haver a re iteração d a m e sm a solic ita ­
ção caso o s esclarec im entos e com p lem en tações n ão te ­
n h a m sido satisfatórios;
V - A ud iênc ia pública , q u a n d o couber, d e aco rd o com a 
regu lam en tação pertinen te ;
VI - Solicitação d e esc larec im entos e com p lem en tações 
pe lo ó rgão am bien ta l com peten te , d eco rren tes de a u d i ­
ências públicas, q u a n d o couber, p o d e n d o h a v e r re i te ra ­
ção d a solicitação q u a n d o os esc larec im entos e co m p le ­
m en tações n ão te n h am s ido satisfatórios;
VII - E m issão dc pa rece r técnico conc lus ivo e, q u a n d o 
couber, pa rece r jurídico;
VIII - D eferim ento ou inde fer im en to do p e d id o de licen­
ça, d an d o -se a dev ida public idade ,
Um outro aspecto da Resolução n"* 237 que se quer d es ­
tac a r por e s ta r estr itam en te relacionado ao tem a cen tra l do 
es tudo encon tra -se no parágrafo S'* do artigo 12, onde lê-se 
que “deuerdo se r estabelecidos critérios para agilizar e sim pli­
fica r os procedimentos d e licenciamento am biental d a s a tivida­
d es e em preendim entos que im plem entem p lanos e program as 
voluntários d e gestão am bien ta l visando a melhoria contínua e 
o aprimoramento do desem penho am biental". Isto porque é 
objetivo d e s ta obra sugerir cam inhos e abo rdagens que indi­
quem a superação do conflito ex istente en tre os agen tes p ri­
vados e governam entais no tra to d a q uestão am bienta l, como 
parece se r a orientação contida no parágrafo 3° supracitado , 
que ap o n ta a cooperação como um in s tru m e n to eleito pelo
24 ANORÉVANONI DEGOOOY
legislador p a ra to m a r m ais próspero o relacionam ento en tre 
os agen tes governam entais de controle do meio am bien te e os 
em preendedores.
Por fim. um registro sobre o artigo 20 da Resolução em 
comento, p a ra enfatizar que a com petência licenclatória dos 
en tes da Federação deve ser exercida a través dos Conselhos 
de Meio Ambiente, os quais devem ser por eles im plem entados 
e con ta r com a participação social em s u a composição. Vê-se 
aqu i novam ente a p reocupação do legislador com o ca rá te r 
com partilhado do gerenciam ento am biental, prevendo, como 
bem lem brado por W eschenfelder, a som a de responsab ilida ­
des en tre os vários segm entos da sociedade no desenho das 
ações de controle e proteção do meio am biente.
C APÍTU LO 2
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Nos term os do artigo 10 da Lei n° 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia­
m ento am bienta l é o procedim ento adm inistrativo pelo qual o 
órgão am bien ta l com petente licencia a construção , in s ta la ­
ção, am pliação e funcionam ento de es tabelecim entos e ativi­
dades u tilizadores de recu rsos am bientais, considerados efe­
tiva e potencialm ente poluidores e daqueles que, sob q u a l­
quer forma, possam c a u sa r degradação am bienta l, conside ­
rando as d isposições legais c regu lam entares e a s no rm as téc ­
n icas aplicáveis ao caso. É um meio de controle preventivo de 
atividades potencialm ente poluidoras que condicionou a ex­
ploração ou uso de um bem am biental ao cum prim ento de 
requisitos de proteção do meio am biente.
O licenciam ento am biental é assim , u m a m anifestação 
do Poder de Policia Adm inistrativa, cujo principal sen tido é o 
d a prevenção do dano am biental, represen tando , por isso, um 
dos principais in s trum en tos d as políticas p iib licas de meio 
am biente. S u a im portância é ta m a n h a que, como bem lem ­
brado por Leme Machado^^, o artigo 225 da C F /8 8 conside ­
rou a defesa do meio am biente pelo Poder Público como um 
dever constitucional, m uito além de u m a m era faculdade.
O licenciam ento am bien ta l e n q u a n to p roced im en to 
adm inistrativo não tem eficácia imediata, a qual se opera a t r a ­
" Paulo Affonso Leme Machado, op. cit., pág. 258.
2 6 ANDRÉ VANOM OE GODOV
vés do ato adm inistrativo do órgão com petente c o n su b stan c i­
ado n a licença am biental, que estabelece a s condições, res tr i ­
ções e m edidas de controle am bienta l que deverão se r obede­
cidas pelo em preendedor p a ra localizar, insta la r , am pliar ou 
operar em preend im entos ou atividades u tilizadoras dos re ­
c u rs o s a m b ie n ta is conside rados efetiva e po ten c ia lm en te 
polu idoras ou a que las que. sob qualquer forma, po ssam c a u ­
s a r degradação am biental.
Q u an to à n a tu reza ju ríd ica da licença, h á a lgum as d i­
vergências do u trin á ria s e ju risp rudenc ia is que a confundem 
ora como autorização, ora como licença. Elida Séguin d es taca 
que “a maioria d a doutrina atribui à licença am biental a natu- 
reza juríd ica d e licença, ‘implicitamente dotada de um a verda­
deira cláusula reb u s sic s ta n t ib u s ’, afastando o tratam ento de 
autorização ou d e permissão"'^'^. Segundo ela. a diferença e s tá 
em que a licença é ato vinculado à preexistência de u m direito 
subjetivo ao exercício d a atividade, condicionada ao a ten d i­
m ento de d e te rm inadas exigências p rev istas em lei, enquan to 
que a autorização é ato precário e discricionário. Por e s ta ló­
gica. a revogação da licença quando s u a motivação não é de 
responsab ilidade do em preendedor enseja indenização do in ­
vestim ento feito, lucro cessan te e pe rdas e danos. Ou seja, o 
em preendedor tem direito de exercer s u a a tividade d u ra n te o 
prazo de vigência d a licença, desde que obedecidas a s condi­
ções de funcionam ento que lhe foram im postas. Contrario 
sensu, a autorização daria perm issão a que o órgão concedente 
a revogasse quando assim en tendesse adequado, a fron tando 
de form a a rb itrá r ia o direito do em preendedor ao pleno exer­
cício de s u a atividade.
Elida Séguin. op. cit., pág. 279,
A EFICÁCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------2 7
N esta d ireçãotam bém vai a opinião de Ricardo C arnei­
ro. quando afirm a que o licenciam ento am bienta l, concretiza ­
do n a expedição d a respectiva licença, “é um ato adm inistrati­
vo p lenam ente vinculado, pelo qual a Adm inistração Pública 
fa cu lta a um em preendedor o exercício d e um a determ inada 
atividade, um a vez dem onstrado pelo in teressado o preenchi­
mento d e todos os requisitos exigidos, d e s c a b e n d o a o P oder 
P úblico n e g a r a e x p e d iç ã o d a licença , caso cum pridas inte­
gralm ente a s exigências legais” [grifos do autor]^^. E s sa pro te ­
ção ao direito subjetivo do em preendedor, a inda segundo C ar­
neiro, não ob s tan te se encontre ele ao abrigo do direito de 
propriedade e sob a égide do princípio constituc ional d a livre 
iniciativa, não afigura risco ao meio am biente , j á que p re s s u ­
põe que a licença só se rá concedida após o cum prim en to de 
condicionantes sociais e am bien ta is im postas pela C onstitu i­
ção e pela legislação ordinária.
Do outro lado. Paulo Affonso Leme Machado^®, em basa- 
do em decisão exarada pelo TJSP, prefere u tilizar a expressão 
“licenciam ento am biental" como equivalente a "autorização 
am bien ta l”, m esm o quando o term o utilizado se ja sim ples­
m ente “licença”: ”0 exam e d e ssa lei (6 .938 /81) revela que a 
licença em tela tem natureza juridica de autorização, tanto que 
o § 10 de se u art. 10 fa la em pedido de renovação de licença, 
indicando, assim , que se trata de autorização, pois. se fo s s e 
jurid icam ente licença, seria ato definitivo, se m necessidade de 
renovação. A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito 
sem pre à s alterações d itadas pelo in teresse público. Querer o 
contrário é postu lar que o Judiciário confira à em presa um che-
25 Ricardo Carneiro, op. cii., pág. 113/114. 
^ Op. cit., pág. 258.
28 ANDRE VANONI DÊ GOOOY
que em branco, permitindo-lhe que, com base em licenças con­
c e d id a s a n o s a trá s , c a u se toda e q u a lq u er d eg ra d a çã o 
ambiental .
A reforçar e sse entendim ento, a inda segundo Leme M a­
chado. e s tá a redação do inciso IV do artigo 9° da Lei 6 .9 3 8 / 
81, que prevê a revisão de atividades efetiva ou potencia lm en ­
te poluidoras, a indicar que a A dm inistração Pública pode 
intervir periodicam ente p a ra contro lar a qualidade am bienta l 
d a atividade licenciada. Assim, não h á como e n co n tra r c a rá ­
ter de ato adm inistrativo definitivo no conteúdo da licença 
am biental, o que a fas ta o conceito de “licença” tal como co­
nhecido no Direito Administrativo brasileiro.
É possível en con tra r razões em am b as a s correntes. A 
reforçar a tese de que a licença tem na tu reza autorizatória , 
e s tá tam bém o art. 19 d a Resolução n° 237 do CONAMA. que 
perm ite ao órgão com petente su sp en d e r ou cancelar u m a li­
cença am biental expedida m ediante decisão m otivada, q u a n ­
do houver violação ou inadequação de qua isquer condicio- 
n a n te s ou no rm as legais, om issão ou falsa descrição de infor­
m ações relevantes que subsid ia ram a expedição da licença e 
n a superveniência de graves riscos am bien ta is e de saúde. De 
o u tra parte , é razoável crer que o em preendedor não possa 
se r a rb itra r iam en te onerado pela cassação de u m direito a d ­
quirido sem que s u a a tuação te n h a dado c a u sa a prejuízos 
advindos do exercício d a atividade licenciada, m orm ente con ­
siderando que a expedição da licença decorreu de um p roces ­
so de análise criterioso por parte do Órgão competente^®.
TJSP, 7^ C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rei. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de 
Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-março de 1996).
Em nosso en\eritiimen\o, a conenie que delende te i o licenciamenlo caráter de licença é mais
A EFICÁCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------2 9
A institu ição do licenciam ento am bien ta l deve ser a n a ­
lisada sob o abrigo do parágrafo único do artigo 170 d a C ons­
titu ição Federal de 1988, pelo qual o exercício d a s atividades 
econôm icas no Brasil é livre, independen tem ente de au to riza ­
ção de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. E é 
este princípio que determ ina que a in tervenção do Poder Pú ­
blico não deve reger-se pelo sistem a d a p resunção , o que re ­
força a idéia an terio rm ente defendida de que o licenciam ento 
deve se r encarado como licença, e não autorização. Razoável 
concluir-se, então , que as licenças só p o ssam ser c riadas por 
lei ou a lei deverá prever a s u a institu ição por outro meio 
infralegal. Daí que os en tes federativos som ente poderão criar 
u m a licença am bienta l se a lei an terior e xpressam en te com e­
ter-lhe ta l tarefa. Este tam bém é o en tend im ento de Ricardo 
Carneiro, quando, baseado no m esm o princípio constituc io ­
nal em comento, afirm a que "em princípio, o exercício de ativi­
dades industriais e comerciais som ente poderá ser disciplina­
do, ou por algum modo restringido, se a ss im expressam ente o 
previr a .
adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do Estado Democrático de Direito 
consubstanciado na segurança jurídica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Bra­
sileiro, pág. 170), “ a l icença resu lta de u m d ire ito sub je dvo d o in te re ssa d o , ra z ã o p e la q u a l a Admirais- 
t raçã o n ã o p o d e negá - la q u a n d o o req u e ren te sa t is fa z to d os os req u is ito s le g a is p a ra s u a ob tenção , 
e. u m a vez e xped ida , t raz a p r e s u n ç ã o d e d e f in i t i v id a d e . S u a in v a lid a ç ã o s ó p o d e o c o rre r p o r 
i lega lid ad e na e x p e d iç ã o do a lva rá , p o r d e s c u m p r im e n to d o t i tu la r na e x e c u ç ã o da a t iv id a d e ou p o r 
in te re sse p ú b l ic o s u p e rve n ie n te , ca s o e m que s e im p õe a c o r re s p o n d e n te in d e n iza çã o . A l ic e n ç a 
n ã o s e c o n tu n d e c o m a a u to r iz a ç ã o , n e m c o m a adm issão , n e m c o m a a u lo r iz a ç ã ó ’. Assim, por 
um lado, a licença preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza òa reparação em 
caso de perda ou retirada Qe seu direito e, por outro, enseja a revisão da licença por parte do órgão 
concedente, preservando também o interesse público. Querer dar ao licenciamento caráter de auto­
rização introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito 
por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do 
empreendimento já concebido e implantado (grifos do autor).
Ricardo Carneiro, op. cit., pág. 113.
30 ANDRÉ VANONI DE GODOY
J á se falou que a Política Nacional de Meio Ambiente 
considerou a questão am bienta l como de seg u ran ça nacional, 
tal é a s u a im portância p a ra o fu turo do país. Por isso o p ro ­
cedim ento do licenciam ento am biental, ou a s u a renovação, é 
de ex trem a relevância, e a intervenção do Poder Público na 
atividade p rivada a través dele só é admissível pela C onstitu i­
ção Federal em razão do in teresse geral. Os reflexos n a vida 
d a nação são evidentes: “se houver relaxamento d a parte do 
Poder Público o licenciamento am biental transform a-se num a 
impostura - d e um lado. subm ete o empresário honesto a um a 
d esp esa inócua e. d e outro lado, acaireta iryustificável prejuízo 
para um uasto número de pessoas, que é a população que paga 
tributos"^^.
Sob este aspecto, é conveniente nos determ os n a ques ­
tão do prazo de validade do licenciamento concedido,s u a de­
cadência e revogação. A Lei 6 .9 3 8 /8 1 previu, como já visto, a 
possibilidade de revisão da licença, indicando que a m esm a 
não é válida por prazo indeterm inado. E ste dispositivo a p re ­
sen ta van tagens tan to p a ra o em preendedor q u an to p a ra o 
Poder Público. Pa ra o primeiro, a validade tem poral é u m a 
seg u ran ça de que, d u ran te a s u a vigência, e s ta rá seguro de 
poder exercer seu direito de form a plena, pois, ã exceção de 
motivo grave, não poderá o ó rg ão Público revogá-la ao seu 
livre arbítrio e discricionariedade. Para o segundo, é garan tia 
de que n ão te rá seu poder m anietado frente ãs m u d an ç a s nas 
condições de funcionam ento da atividade que a revele danosa 
ao ambiente, dando-lhe a possibilidade de corrigir essa distorção 
no m o m en to d a renovação d a licença. Ê o que se lê no
“ Paulo Leme Machado, op. cif., pág. 261.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------3 í
ensinam ento de Paulo de B essa Antunes^*: "quando um a licen­
ça fo r vigente, a eventual m o d ^ a ç ã o de padrões ambientais 
não pode ser obrigatória: e uma vez encerrado o prazo de vali­
dade da licença ambiental os novos padrões são imediatamente 
exigiveis".
A validade da licença es tá prevista no artigo 18 d a Re­
solução n° 237 do CONAMA, cujos p razos são a tr ibu ídos pa ra 
cada fase do licenciam ento, a saber:
a) O p ra zo d e vaJidade d a Licença P rév ia (LP) deverá 
ser, n o m ín im o, o estabelecido pelo c ro n o g ram a d e ela­
b o ração do s planos, p ro g ram as e projetos re lativos ao e m ­
p re e n d im e n to o u a t iv idade, n ão p o d e n d o ser su p e r io r a 
5 (cinco) anos.
b) O p ra z o d e v a l id ad e d a Licença d e In s ta laç ão (LI) d e ­
v erá ser, no m ín im o, o estabelec ido p e lo c ro n o g ra m a de 
instalação d o em p re e n d im e n to o u a t iv idade , n ã o p o d e n ­
d o ser su pe r io r a 6 (seis) anos.
c) O p ra z o d e v a l id ad e d a Licença d e O p e ra ç ã o (LO) d e ­
verá co n s ide ra r os p la n o s de contro le am b ie n ta l e será 
de, n o m ín im o, 4 (quatro) anos e, no m áx im o , 10 (dez) 
anos.
A seguir é ap resen tado um quadro resu m o elaborado 
por Elida Séguín sobre a validade d as d iversas fases do licen- 
ciamento^^:
In Paulo Leme Machado, op. cit., pág. 266. 
“ E lida Séguín, op. d r , pág. 282.
3 2 ANDRÉ VANONI DE GODOY
TIPOS DE 
LICENÇA
PRÉVIA INSTALAÇÃO
A té se is anos
OPERAÇÃO
Prazo A té c inco anos
S e foi con ced ida
M ín im o de q u a tro anos; 
m á x im o de dez anos
P oss ib ilidade 
d e re novaçã o
S e fo i con ced ida 
no p razo m áx im o 
não po de haver 
renovação
no p razo m áx im o 
não po de haver 
renovação
O b ra s ne ce ssá ri­
N a re novaçã o p o dem 
se r fo rm u la d a s e x ig ê n c i­
as não p re v is ta s na LO 
an te r io r
A tiv idade s
pe rm itida s /
ex ig id as
E labo ração de 
es tudos , E P IA / 
R IM A , aud iênc ias 
púb licas
as ao fu n c io n a ­
m e n to do 
em pree nd im e n to
In íc io d a s a tiv ida des
— 3 3
C APÍTU LO S
A LÓGICA NORMATIVA DO ESTADO
I
A n a tu reza adm inistra tiva d a A dm inistração Pública, 
segundo Hely Lopes Meirelles^^, é a de “um m im us público 
para quem a exerce, isto é. a de um encargo d e defesa , conser­
vação e aprimoramento dos bens. serviços e in teresses d a cole­
tividade". Partindo d essa prem issa, o ad m in is trado r público 
só pode agir segundo o que lhe d e term inam as leis, os regu la ­
m entos e a tos especiais, dentro do Direito e d a m oral adm i­
n istra tiva que regem a s u a atuação , pois ta is são os preceitos 
que expressam a vontade do t itu la r dos direitos ad m in is tra ti ­
vos - o povo e condicionam os a tos a serem p ra ticados no 
desem penho do múrius público que lhe é confiado.
Portanto é o fim, e não a vontade do adm in istrador, que 
dom ina todas as form as de adm inistração , que, por s u a vez, 
com o j á m e n c io n a d o a n te r io rm e n te , só é poss ív e l pe la 
preexistência de u m a regra ju ríd ica que lhe reconhece um a 
finahdade própria. C onseqüentem ente , a adm in istração jaz 
sob a legislação, que deve enunciar e d e te rm inar a regra de 
Direito a se r seguida e aplicada.
Sob e s ta ótica, é im portan te re lem brar os princípios 
básicos que regem a adm in istração pública, cu jas regras são 
de observância pe rm anen te e obrigatória p a ra o bom adm i­
n istrador. conforme determ inado pelo artigo 37 da C F /88:
Hely Lopes Meirelles, D ire ito Adm in is tra tivo Brasileiro, pág. 80.
34 ANDRÉ VANONI DE GODOY
legalidade, im pessoalidade, m oralidade, publicidade e efi­
ciência .
Nesse contexto, faz-se pertinen te u m a aná lise d a voca­
ção norm ativa do E stado no âmbito d a sociedade dem ocrática 
de direito. Para tan to , h á exposta u m a sín tese da teoria d e ­
senvolvida por Konrad Hesse^“ sobre a força norm ativa da 
C o n s t i tu iç ã o , em r e s p o s ta a p r o n u n c ia m e n to feito po r 
Ferdinand Lassale^'" sobre a essência d a Constituição. Há a in ­
da reflexões de Jü rg e n Habermas^® sobre o m esm o tem a, fu n ­
dam en ta lm en te relacionado ã form ação d a no rm a e a su a 
in tegração à vida da sociedade.
Segundo Hesse, a no rm a constitucional não tem exis­
tência au tônom a em face da realidade, u m a vez que s u a e s ­
sência reside n a própria vigência d a norm a, den tro da idéia 
da pretensão d e ejicácia nela contida. Tal p re tensão só se con ­
cretiza n u m a relação de in terdependência d a n o rm a em si 
com as condições h istóricas de s u a realização, a s q ua is criam 
reg ras p róprias que não podem ser d esconside radas . Não 
obstan te e ssa ligação de in terdependência, a p re tensão de efi­
cácia d a no rm a não se confunde com as condições de su a 
realização, m as a elas se associa como elem ento autônom o, 
não sendo ela a p en as u m a expressão de u m ser, m as tam bém 
de um dever ser. A no rm a significa, assim , m ais do que o 
sim ples reflexo d as condições fáticas de s u a vigência, p a rt i ­
cu la rm en te as forças políticas e sociais - aqui a g rande diver­
gência de Hesse com Ferd inand Lassale, p a ra quem a C onsti­
tu ição real é a que traduz a norm a efetiva, pois n ão é possível
Konrad Hesse. A Força Normativa da Constitu ição.
Ferdinand Lassale, A Essência da Constitu ição.
Jürgen Habermas, D ire ito e Democracia: Entre Faticidade e Validade, voi i, pág. 211 e ss.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------3 5
im aginar u m a nação onde não existam os Jatores reais de 
poder, quaisquer que eles sejam, sendo estes os únicos vetores 
influenciadores d a p retensão de eficácia d a n o rm a como des ­
c rita por Hesse. Hesse, conquan to considere os fatores reais 
de poder n a formação da norm a, não os considera, como faz 
Lassale. os únicos fatores de term inantes de s u a validade. Para 
ele. a n o rm a é de te rm inada pela realidade social e, ao mesmo 
tempo, é determ inante em relação a ela, não sendo possível se 
definir como fundam ental nem a p u ra normatividade, nem a 
simples eficácia das condições sócio-políticas e econômicas. Essa 
noção de in terdependência do direito norm alizado com as con ­
dições fáticas que o geram é partilhada por Haberm as, quando 
afirm a que a idéia do Estado de Direito exige, em con trap a rti ­
da, u m a organização do poder público que obriga o poder po­
lítico. constitu ído conforme o Direito, a se legitimar, por seu 
tu rno , pelo Direito legitim amente instituído.
Com base n e s sa idéia é que Konrad Hesse s u s te n ta que 
a p e n as a C onstitu ição que se v incula a u m a s ituação h istó ri­
ca concre ta e s u a s condicionantes, do tada de u m a ordenação 
ju ríd ica o rien tada pelos parâm etros da razão, pode, efetiva­
m ente, desenvolver-se. No en tan to , é preciso a ten ta r-se a que 
a razão por si só, a inda que capaz de d a r form a ã m atéria 
disponível, não dispõe de força p a ra produzir su b s tâ n c ia s 
novas. Assim, “ioda Consíiíuição, ainda que considerada como 
sim ples construção teórica, deve encontrar um germ e material 
d e su a força vital no tempo, nas circunstâncias, no caráter n a ­
cional necessitando apenas de desenvolvim ento”.
É especialm ente im portante p a ra este e s tudo a com pre ­
ensão de que se a norm a pretende ser algo m ais do que e te r ­
nam ente estéril, não deve procurar constru ir o E stado e balizar
3 6 ANDRÉ VANONI DEGODOY
su a s relações com a sociedade de form a a b s tra ta e teórica, 
pois ela n ão logra p roduzir n ad a que já n ão esteja a sse n te na 
n a tu reza s ingu lar do presente. Faltando-lhe ta is p re s su p o s ­
tos. a no rm a não tem força p a ra conform ar a realidade, tor- 
nando-se im potente p a ra em prestar-lhe direção. Assim dito. 
se as “leis" culturais, sociais, políticas e econômicas im perantes 
são ignoradas pela norm a, carece ela do im prescindível ger­
me de s u a força vital. Como conseqüência disso, a disciplina 
norm ativa con trá ria a essas “leis" não logra concretizar-se. 
Não se pode olvidar, no entanto , como j á defendido por Hesse. 
que não b a s ta rá que a norm a seja gerada a p a rtir da leitura 
da realidade, dos fatores reais dc poder de Lassale. da üonta- 
d e de poder de Hesse, m as deverá ela m esm a converter-se em 
força ativa, o que só se rá possível d ian te daquela que Hesse 
cham ou de a vontade de Constituição, que aqui reduziu-se 
p a ra a vontade de nonnatizaçáo, no sentido de que a socieda ­
de p rec isa e s ta r d isposta a d a r legitimidade ã norm a, m uito 
além do seu reconhecim ento teórico. E s ta é a concepção de ­
fendida por H aberm as quando ana lisa a d inâm ica da ad m i­
n istração pública den tro da com preensão de s u a necessá ria 
in teg ração com a sociedade, a fim de leg itim ar-se como 
condicionante das ações socia is^ ':
"N o en tan to , essas relações de troca a lim entam -se de um a 
norm atização legítima d o Direito, a qual (...) tem p a re n ­
tesco com a formação do p o d e r com unicativo , C o m isso, 
o conceito d e p o d e r político se diferencia, N o s is tem a da 
ad m in is tração pública concentra-se u m p o d e r q u e p rec i ­
sa regenerar-se a cada passo a p a r t i r d o p o d e r c o m u n ic a ­
tivo. Por esta razão, o Direito n ã o é a p e n a s const i tu tivo
Jürgen Habermas, op. cil., pág. 212.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------3 7
p a ra o código d o p o d e r que d ir ige o p ro cesso d e a d m i ­
nistração: ele (sic) fo rm a s im u l tan e am e n te o medium p a ra 
a transfo rm ação d o p o d e r com unica t ivo e m a d m in is t ra ­
tivo. Por isso, é possível desen v o lve r a idcia d o Estado 
de Direito com o auxílio de p rinc íp ios s e g u n d o os quais 
o D ireito legítimo é p ro d u z id o a p a rt ir d o p o d e r co m u n i ­
cativo e este ú lt im o é no \ a m en te t ran sfo rm ad o em p o d e r 
adm in is tra t iv o pelo cam inho d o Direito le g it im am ente 
n o rm a tizado".
Para os objeüvos des ta obra. tal explanação é conside­
ra d a suficiente p a ra os fins a que se destina . Im portante, 
destarte , fixar a essência do raciocínio que se quer aqui d e ­
senvolver. consu b stan c iad a n a com preensão de que a p rese r ­
vação d a d inâm ica existente n a in terp re tação constru tiva da 
no rm a constitu i condição fundam enta l d a s u a força n o rm ati­
va e, por conseguinte, de su a estabilidade juríd ica.
3.1. O normativismo constitucional brasileiro
A orientação estabelecida na C F /8 8 com relação aos 
princípios gerais da atividade econômica no Brasil foi toda no 
sentido de d a r liberdade aos agentes econômicos de em preen ­
der segundo su a s conveniências e in teresses, privilegiando a 
livre iniciativa. É o que se lê no artigo 170, caput, e seu p a rá ­
grafo único, do Diploma C onstitucional [grifos do autor):
Art- 170. A o rd e m econôm ica, f u n d a d a na valorização 
d o traba lho h u m a n o e n a l iv re in ic ia tiva , tem p o r fim 
asseg u ra r a todos existência d igna , confo rm e os d itam es 
da justiça social (...)
Parágrafo único. É a sseg u ra d o a to d os o l iv re exercício 
d e q u a l q u e r a t iv id a d e econôm ica , in d e p e n d e n te m e n te
ANDRÉ VANONI DEGODOY
d e au to rização d e órgãos públicos, salvo n o s casos p r e ­
v is tos e m lei.
Mas e s ta orientação não significa que o legislador, ao 
op tar pelo regime da livre iniciativa, ten h a deixado o E stado à 
deriva, sem n e n h u m meio de controle sobre as ações dos em ­
preendedores. A lógica de controle e s ta ta l ficou protegida na 
reserva de poder conferida ao Estado p a ra regu lar e contro lar 
a atividade econômica, fiscalizando as ações do se to r privado 
n a preservação do in teresse d a coletividade. Assim o caputáo 
artigo 174 da C F /8 8 estabeleceu:
Art. 174. C om o agen te n o rm ativ o e reg u lad o r d a a t iv id a ­
d e econôm ica, o Estado exercerá, n a fo rm a d a lei, as fu n ­
ções d e fiscalização, incentivo e p lane jam en to , sen d o este 
d e te rm in an te p a ra o setor p úb lico e ind icat ivo p a ra o se ­
tor p rivado .
Igualm ente a atividade norm ativa e regulatória do E s ta ­
do não e s tá so lta no o rdenam ento juríd ico pátrio, já que ta m ­
bém o governo e s tá limitado em seu agir, só podendo se movi­
m en ta r den tro dos limites e dos poderes que a lei ex p ressa ­
m en te lhe confere. E s ta tam bém é a lógica do agir ad m in is ­
trativo do Estado, n a in terpre tação d a “Teoria dos Motivos 
D e term inan tes”, como ensina Hely Lopes Meirelles^®, fu n d a ­
da n a consideração de que os a tos adm inistrativos, quando 
tiverem s u a p rá tica motivada, ficam vinculados aos motivos 
expostos p a ra todos os efeitos jurídicos. '"Tais motivos é que 
determ inam eJustificam a realização do ato. e, por isso mesmo, 
deve haver perjeita correspondência entre eles e a realidade.
Op. cit,, pág. 181.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------3 9
(...) H avendo desconform idade entre os motivos determ inantes 
e a realidade, o ato é inválido".
Neste estágio de nosso estudo, j á deve ter ficado claro 
que den tre a s funções do E stado , a s que m ais n o s in te re s ­
sa m são a s m issões de intervir e fom entar a a tiv idade econô­
mica, a saber, funções adm in istra tivas do Estado. Nesse se n ­
tido é que se d e s ta c a a relevância d a lei n a m an u te n ç ã o do 
E stado D em ocrático de Direito, pois é só m ed ian te e la que o 
E stado tem condições de realizar in tervenções que resu ltem 
em u m a a lte ração n a s ituação da com unidade. Isso implica, 
segundo J o s é Afonso da Silva^®, dizer que a lei não deve fi­
ca r n u m a esfe ra p u ram e n tenorm ativa, não pode ser a p e n as 
lei de arb itragem , pois p rec isa influ ir n a rea lidade social, 
aos m oldes do que defendem Konrad H esse e J . H aberm as 
n a s s u a s o b ras a n te s ana lisadas . Assim, a in d a segundo Jo sé 
Afonso d a Silva:
"Se a C onsti tu ição se abre p a ra as t ran sfo rm ações po lí t i ­
cas, econôm icas e sociais q ue a soc iedade b ras ile ira re ­
quer , a lei se e levará de im portância , n a m e d id a e m que, 
sen d o fu n d a m en ta l expressão d o d ire ito positivo , ca rac ­
teriza-se com o d esd o b ra m e n to necessário d o co n teú do 
d a C on s ti tu ição e aí exerce função tr a n s fo rm a d o ra da 
sociedade, im p o n d o m u d a n ça s sociais dem ocrá ticas , a in ­
d a q ue p ossa co n t in u a r a d esem p en lia r u m a função c on ­
se rvado ra , g a ra n t in d o a sobrev ivência de va lo res social­
m e n te aceitos".
Especificam ente quan to ao tem a d e s ta m onografia, en ­
con tram -se no artigo 225 d a C F /8 8 as reg ras de convivência
José Afonso da Silva, Curso de D ireito C onstitucional Positivo, pág. 125.
40 ANDRÉ VANONI DEGODOY
do Poder Público e da iniciativa privada. E s tá lá, no caput do 
artigo:
Art. 225- Todos têm direito ao m e io am b ien te ecologica­
m en te equilib rado , bem de u so c om u m d o p o v o e e s sen ­
cial à sadia q u a l id a d e de vida, im p o n do -se ao P o d e r P ú ­
blico e à co le tiv idade o d ev e r de defendê- lo e p rcser\ 'á -lo 
p a ra a s p resen tes e fu tu ras gerações.
In te ressa -nos especialm ente o d isposto do parágrafo 
primeiro, inciso IV {grifo do autor):
§ 1" Para a ssegu ra r a e fe t iv idade desse direito , incum be 
ao P o d e r Público:
( . . . )
IV - exigir, na forma de lei, pa ra ins ta lação d e obra ou 
a t iv id a d e p o tenc ia lm en te c au sad o ra d e s ig n if ic a t iv a d e ­
g radação d o m eio am bien te , e s tu d o p rév io de im pac to 
am bien ta l , a q ue se d a rá publicidade;(.-.)
Q uer-se aqui ch a m a r a a tenção p a ra u m a fragilidade 
con tida no inciso su p ra , motivo do des taq u e feito, quando 
ressa lva que a a tividade deve se r p o tencia lm ente c a u sa d o ra 
de s i g n ^ c a t i v a ag ressão ao meio am biente . A m eu ver. tra- 
ta -se de u m a am pliação perigosa das possib ilidades de in ­
te rp re tação da gravidade do dano - porque o em preendedor 
pode t ra n s i ta r den tro do espectro do signiflcante, esg rim in ­
do d ian te da nebu losidade decorren te d a am plitude do te r ­
mo, d ificultando s u a responsabilização, e porque concede ã 
adm inistração u m poder discricionário desmedido, o que tam ­
bém não é saudáve l e nem con tribu i p a ra o equilíbrio da 
relação.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMB-ENTE 4J
Ainda sobre este aspecto, percebe-se n a orientação cons­
titucional um c a rá te r preventivo d a a tu a ç ã o da a d m in is t ra ­
ção, concretizado n a legislação in fraconstituc iona l, espec i­
a lm e n te n a Lei n° 6 .9 3 8 /8 1 e n a R eso lução n ‘" 2 3 7 do 
CONAMA, am b a s j á a n a lisad as an te rio rm en te . T am bém c u i ­
dou o legislador de es tabelecer no rm a pun itiv a ao exigir a 
recuperação do meio am bien te degradado por a tiv idades re- 
gu lares. e especia lm ente ao su je ita r as c o n d u ta s e a tiv ida ­
des lesivas ao meio am biente a sanções p en a is e a d m in is tra ­
tivas. sem prejuízo d a obrigação de rep a ra r os d a n o s c a u s a ­
dos. A b a se de tal m ecanism o reparador e n c o n tra -se no a r t i ­
go 173. § 5" d a C F /8 8 , que prevê a possib ilidade de re s p o n ­
sabilização d as pessoas juríd icas, independen tem ente da re s ­
ponsab ilidade de se u s dirigentes, su je itando -se à s pun ições 
com patíveis com s u a n a tu re z a nos a to s p ra ticad o s co n tra a 
ordem econômica, que tem como um de s e u s princíp ios a 
defesa do meio am biente .
3.2. O paradigma do conflito
Em que pese a orientação do diplom a constituc ional em 
favor da livre iniciativa como base do s is tem a econômico e s ­
colhido pelo legislador, não podem os ignorar a existência do 
parad igm a do conflito, que contrapõe o que se en tende como 
o fim últim o do Estado - a ssegu ra r a todos ex istência digna, 
conforme os d itam es da ju stiça social - com o objetivo de qua l­
quer atividade em preendedora privada - o lucro.
D essa forma, a eficácia do licen c ia m en to am biental 
com o um in stru m en to público de gestão do m eio am bien ­
te - exatam ente o tem a des ta obra - tem padecido pelas p rá ­
ticas d iscricionárias dos órgãos responsáveis, cu ja inclinação
4 2 ANDRE VANONIOE GODOY
predom inan tem ente punitiva tem , se n ão impedido, provoca­
do a tra so s no desenvolvimento econômico do país. A ex istên ­
cia de u m a visão p reconceituosa impede que o licenciam ento 
am bien ta l seja u m a p rá tica eficaz de proteção e indução do 
desenvolvimento susten tado , sendo a n te s d isso u m pesado 
óbice juríd ico-burocrático enfrentado pelas e m presas n a con ­
cepção e aprovação de seu s em preendim entos.
Ê claro que tal preconceito não nasce e se localiza na 
questão am bienta l m as, an tes disso, e s tá im pregnado nas 
concepções relativas ao sis tem a econômico adotado pelo B ra ­
sil, d a s qua is emergem as distorções filosóficas que con tam i­
n a m g rande parte do se tor público nacional. O s is tem a cap i­
ta lista , com s u a lógica de m áxim a eficiência e apropriação 
privada dos fatores de produção, tem sido apontado como p rin ­
cipal responsável pelas m azelas decorren tes do desenvolvi­
m ento desigual da nação e, sobretudo, d as distorções n a d is ­
tribuição da renda entre a população. Esse paradigm a se t ra n s ­
fere p a ra todas as ações privadas no cam po do desenvolvi­
m ento econômico, m om ento em que, então, acon tecem os 
ab u so s decorren tes de u m poder discricionário excessivo con ­
cen trado n a s m ãos dos agentes governam entais quan d o t r a ­
tam de cu idar da regulação das iniciativas privadas. Visões 
como a ex te rnada por Jo sé Afonso da Silva, n a qual “a histó­
ria mostra que a injustiça é inerente ao modo de produção capi­
talista. morm ente o capitalismo periférico"‘^ °, a ju d am n a for­
m ação de u m am biente hostil à iniciativa privada, especial­
m en te em tem as delicados como o são as questões ligadas ao 
meio am biente. E m uito particu la rm en te porque, ao lado da 
execração do capitalismo, co s tum a se estabelecer u m a rela-
Op, cit,, pág. 763.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 4 3
ção absolu tam ente in justa e p e n ersa ao se com parar um siste ­
m a ideal de coletivismo - n u n c a alcançado em n e n h u m m o­
m ento d a h isto ria d a hum an idade e u m capita lism o pre ­
sente. cujos benefícios sobejam em detrim ento d as inevitá­
veis d isparidades ineren tes à lim itada oferta de b e n s à d ispo ­
sição de todos os cidadãos. E, conquan to a C onstitu ição da 
República Brasileira de 1988 ten h a estabelecido de m aneira 
precisa os d itam es necessários d a ju s t iç a social p a ra a sse g u ­
ra r a todos u m a existência digna, o complexo de inferioridade 
nacional dificulta a inafastável e Imprescindível In tegração 
en tre os agen tes privados e públicos p a ra perm itir a rea liza ­
ção da possib ilidade de u m desenvolvim ento m ais h a rm ô n i ­
co do país. E s sao rien tação fica m uito c la ra n o s próprios 
princíp ios d a ordem econôm ica, en tre eles a defesa do meio 
am biente .
Uma d as conseqüências m ais d a n o sas adv indas desse 
an tagon ism o atávico en tre a desejada ju s t iç a social e o nefas ­
to capitalism o, é que os agentes econômicos são alienados do 
p rocesso de form ulação das políticas am bien ta is , cabendo- 
lhes exclusivam ente o ôn u s de ter que a elas se sub m ete r ou 
deixar de em preender, fato que. m ais do que p re jud ica r o p ró ­
prio em preendedor, c a u sa prejuízos m uito m aiores ao d e sen ­
volvimento do país. Como escreveu o p rofessor d a UFRJ. 
Fernando Almeida'” . presidente executivo do CEBDS - Con­
selho E m presaria l Brasileiro pa ra o Desenvolvimento S u s te n ­
tável: “ao m esm o tempo em que o pa ís se conscientiza d a ne­
cessidade d e fa ze r fre n te à situação dos se u s 5 0 milhões de 
miseráveis e cria programas como o Fome Zero. o emperramento 
dos s is tem as de licenciamento conduz à fo m e . (...) Os empre-
Fernando Almeida, Quando o L icenciam ento Ambiental é Instrum ento da Fome.
44 ANDRE VANONl DE GODOY
endedores. em muitos casos, desistem ou m udam d e local e 
até de pais. Limita-se assim a geração de emprego e renda, 
indispensável para tom ar susten táveis os programas sociais 
de combate à miséria".
É grave perceber que m uito desse alijam ento imposto 
aos em preendedores ê fruto do preconceito ex isten te quan to 
à s s u a s reais motivações n a concepção de novos projetos. Mas 
tam bém é resu ltado de falta de visão do processo de evolução 
como um todo, que c a u sa tem ores quan to ao fu turo d a h u ­
m anidade pelo avanço do desenvolvimento econômico, cienti­
fico e tecnológico [grijbs do autor):
"D esde os (...) p r im órd io s d a R evolução Indus tr ia l a té os 
am bien ta lis tas ex trem ados d e hoje, a oposição à in t ro d u ­
ção de q u a lq u e r coisa no v a sem p re foi um a m a ne ira de 
d e fen d er o s ta tus quo. As vezes, a op o s ição v e m d a q u e ­
le s cu ja v id a v a i se r a f e t a d a - c o m o foi o caso d os 
Saboteurs , cujo n o m e deriva da lática d e jogar seus ta ­
m an co s (sabots) nas m áq u inas q u e os e s tav am su b s t i tu ­
indo. O u tra s vezes, a oposição le m o r ig em n o m e d o do 
d e sco n h e c id o , n o m e d o d o q u e p o d e acontecer. Isto ta l­
vez exp lique a crença, la rgam ente aceita no início deste 
século no m elo ru ra l am ericano, de q u e o uso do telefone 
d u ra n te u m a tem p es tad e era m u i to per ig oso p o rq u e o 
apa re lh o funcionaria com o c o n d u to r de raios e poderia 
a r re m e ssa r longe o u su á r io "^ \
E ainda:
"M u ita s so luções conservacion istas e s ten d er iam o con ­
trole g o ve rn am en ta l n ão ap enas às em presas , m a s tam-
Dixy Lee Ray, e Lou Guzzo, Sucateando o Planeta, pág. XI.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÁO DO MEIO AMBIENTE -----------4 5
b ém aos estilos de v idas in d iv id u a is e às decisões d e con ­
sum o. Essas m u d a n ç as não são necessárias (em sen tido 
técnico), nem desejáveis (para nós, em sen t id o n o rm a t i ­
vo). Políticas ambientais racionais não precisam redu­
z ir o âm bito da economia de mercado. E possível q ue os 
defensores d o conservacion ism o te n ham -se a p e g a d o às 
ques tões am bien ta is com o u m pre tex to p a ra a u m e n ta r o 
controle estatal sobre a economia, algo q ue d e fend em com 
base cm razões ideolc3gicas"-*\
A percepção do cunho ideológico é partilhada por F ernan ­
do A]meida‘‘^ , quando afirma que {grijbs do autor):
" A o m e sm o tem po em que, a cada d ia , a p a re ce m novos 
a s su n to s de m anejo técnico-científico d esco n h ec id os ou 
de l icados em te rm os de resposta , u m no v o a to r ap a receu 
n o cenário a p a r t i r d a C onsti tu ição de 1988, c o m o fo r ta ­
lecim ento e a im portânc ia q u e g a n h o u o M inistério P ú ­
blico. Este tem a p ro fu n d a d o o exercício d a d em ocrac ia e 
d a c id ad an ia em vários setores, mas na área ambiental, 
em m uitos casos, prim am suas decisões mais pelo viés 
ideológico que pela base científ ica" .
A serviço da questão ideológica surge esse g rande p ro ­
blema, típico d as sociedades b asead as n a ciuü como é o
caso d a brasileira , consubstanciado n u m outro tipo de confli­
to, qual seja, aquele emergente da confrontação da norm a 
com a realidade, gerado pelo descom passo tem poral en tre os 
avanços da sociedade e o momento em que a norm a foi redigida.
" Donald G. McFetridge et al.. Economia e Meio Ambiente: a Reconciliação, pág. 119.
" Op. cit.
Civil law; expressão em língua inglesa que identifica a doutrina jurídica que estabelece a cogéncia 
da norma codificada em detrimento dos costumes como reguladora das relações juridicas em uma 
determinada sociedade.
4 6 ANDRE VANONi DE GODOV
Sob ta l aspecto, a form ulação do m andam en to legal traz con ­
sigo, sem pre, dois vícios de origem talvez insanáveis do ponto 
de v ista d a elaboração das leis. O primeiro é que, em u m a 
sociedade em movimento acelerado como a a tual, o legislador 
não poderá, como jam a is pôde, elaborar no rm a fechada pe re ­
ne, u m a v e z que p a r a isso se r ia n e c e s sá r io te r c a rá te r 
a tem poral, o que náo é possível senão que idealm ente. E se ­
gundo que. p a ra ten ta r m inim izar e ssa impossibilidade, um 
dos c a m in h o s persegu idos - o qua l recom enda a técn ica 
legislativa - é p ro cu ra r do tar a norm a de um ca rá te r genérico 
e universal, como forma de que v enha a incidir sobre o m aior 
núm ero de casos concretos que o seu alcance perm ita - m as 
como conseqüência tem -se o prejuízo ao particu lar. E por isso 
diz-se e s ta r e s ta a serviço daquela: a generalidade d a no rm a a 
serviço d a s u a ideologízação.
O problema do conflito da norm a “congelada” pelo texto 
legal é tão proeminente que não se restringe ã legislação infra- 
constitucional. O próprio texto constitucional enfrenta tal difi­
culdade. Konrad Hesse^® abordou esta questão (gnfos do autor]:
"(...) A ques tão q ue se a p resen ta d iz respe ito à força n o r ­
m a tiv a d a Constituição. Existiria, ao lado d o p o d e r d e ­
te rm in a n te d a s re lações fáticas, expressas p e las forças 
polí ticas e sociais, tam b ém u m a força d e te rm in a n te do 
Direito C onsti tuc ional? Q u a l o fu n d a m e n to e o alcance 
dessa força d o Direito Consti tucional? Não seria essa fo r­
ça uma ficção necessária para o constitucionalista, que 
tenta criar a suposição de que o d ire ito dom ina a vida 
do Estado, quando, na realidade, outras forças mostram- 
se determinantes?
Konrad Hesse, op. cit., pág. 11.
A EFiCACiA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE -----------4 7
Aceitemos que o tem a am biental é m ulto apaixonante, e 
que com e s ta tonalidade tem evoluído m uito rap idam en te , 
servindo de a rgum en to p a ra m uitos d isc u rso s reacionários. 
E é ques tão de difícil encam inham en to , posto que carrega 
em si o inatacável ideal da preservação d a vida, to rn an d o 
qua lq u e r a rg u m en to que “p a re ç a ” a tacá-lo difícil de se r d e ­
fendido.
Chega-se assim a u m a encruzilhada, m arcad a por um 
falso dilema: é possível conciliar desenvolvimento econômico 
com preservação do melo am biente? Não h á dúv idas que sim, 
e este é o enfoque principal deste trabalho . É preciso, no