DIREITO ADMINISTRATIVO EXAME DE ORDEM

Prévia do material em texto

DIREITO ADMINISTRATIVO
E
X
A
M
E
 D
E
 O
R
D
E
M
D
IR
E
IT
O
 A
D
M
IN
IS
T
R
A
T
IV
O
www.iesde.com.br
Vivian Cristina Lima López Valle
DIREITO ADMINISTRATIVO
DIREITO ADMINISTRATIVO
2.ª edição
2010
Vivian Cristina Lima López Valle
SUMÁRIO
O Regime Jurídico 
Administrativo
13 Análise geral
13 A função administrativa
14 O Regime Jurídico Administrativo
16 Princípios norteadores 
do exercício da função administrativa 
no Brasil, componentes do Regime 
Jurídico Administrativo
Princípios do Regime 
Jurídico Administrativo
19 Princípio da legalidade
19 Princípio da finalidade
20 Princípio da moralidade administrativa
20 Princípio da presunção 
de legitimidade ou de veracidade
20 Princípio da especialidade
20 Princípio da razoabilidade
21 Princípio da proporcionalidade
21 Princípio da motivação
22 Princípio da impessoalidade
22 Princípio da publicidade
22 Princípio do controle 
judicial dos atos administrativos
22 Princípio da hierarquia
23 Princípio do controle administrativo ou tutela
SUMÁRIO
23 Princípio da autotutela
24 Princípio da obrigatoriedade do desempenho 
da atividade pública (continuidade)
24 Princípio da ampla responsabilidade 
do Estado por atos administrativos
24 Eficiência
25 Princípio do devido processo legal 
(contraditório e ampla defesa)
25 Princípio da segurança jurídica
Organização 
administrativa – parte I
29 Órgãos públicos
31 Competências públicas
32 Administração Pública indireta
32 Autarquia
34 Fundação pública
34 Empresas públicas
34 Sociedades de economia mista
Organização 
administrativa – parte II
37 Entidades paraestatais 
da Administração Pública e Terceiro Setor
38 Reforma administrativa
41 Agências reguladoras
43 Poderes da Administração Pública
SUMÁRIO
Ato administrativo
47 Análise geral e conceito
47 Elementos do ato administrativo
48 As categorias do ato administrativo
49 Atributos do ato administrativo
50 Classificação dos atos administrativos
Atividades administrativas 
– parte I (serviço público)
55 Conceito de serviço público
55 Elementos do serviço público
56 A escola francesa do serviço público
56 A crise da noção de serviço público 
e a sua contestação 
58 O serviço público como atividade material 
destinada ao atingimento do interesse público
58 As atividades essenciais 
e aquelas passíveis de delegação
59 Princípios específicos do serviço público 
62 Formas de execução
Atividades administrativas 
– parte II 
67 Conceito de poder de polícia
68 Fundamento do poder de polícia
68 Evolução histórica do poder de polícia 
SUMÁRIO
69 Meios de atuação do poder de polícia
69 Características do poder de polícia
70 Setores de atuação do poder de polícia
70 Diferença entre polícia administrativa 
e polícia de segurança 
70 Os limites do poder de polícia
71 Conceito de fomento
71 Intervenção do Estado no domínio econômico
Teoria geral do processo 
administrativo disciplinar
75 Contextualização do processo 
na Administração Pública 
76 Modalidades de processo administrativo
76 Princípios específicos 
do processo administrativo
79 Preclusão administrativa
79 Coisa julgada administrativa
80 Revisão administrativa
80 Reformatio in pejus
81 Juiz natural
81 Fases do processo administrativo disciplinar
Agentes públicos
87 Conceito e análise geral
SUMÁRIO
88 Classificação
90 Particulares em colaboração com 
a Administração Pública (agentes delegados)
91 Distinção entre cargo, emprego e função
92 Regime Jurídico Estatutário
92 Acessibilidade e concurso
93 Provimento
94 Responsabilidade do servidor público
95 Incomunicabilidade das instâncias
95 Extinção da função pública 
– aposentadoria, demissão e exoneração
Licitações públicas
97 Análise geral
97 Conceito de licitação
98 O dever legal de licitar 
e as finalidades do procedimento
98 Natureza jurídica e alcance
99 O tratamento constitucional
100 A disciplina jurídica infraconstitucional: 
a evolução normativa
101 Os princípios jurídicos 
incidentes nas licitações
105 Modalidades de licitação
105 Tipos de licitação
107 Fases da licitação
SUMÁRIO
Contratos administrativos
109 Análise geral
109 Conceito de contrato administrativo
110 O contrato administrativo 
no direito brasileiro e as cláusulas exorbitantes
110 Prazo e prorrogação
111 Formalidades do contrato administrativo
111 Garantias e eficácia
111 Pagamentos devidos ao contratado
111 Sanções administrativas
111 Equilíbrio econômico-financeiro
113 Controles do Estado
113 Espécies de contratos
113 Contrato de concessão de serviço público
116 Contrato de parceria público-privada
Intervenção do Estado 
na propriedade privada
121 Desapropriação
125 Requisição
125 Servidão administrativa
125 Tombamento
Bens públicos
127 Noções preliminares
SUMÁRIO
127 Conceito
127 Classificação
127 Afetação e desafetação
127 Regime jurídico dos bens públicos
128 Formas de aquisição
128 Alienação dos bens públicos
129 Uso dos bens públicos por particulares 
129 Proteção do uso privado dos bens públicos
Responsabilidade 
extracontratual do Estado
131 Análise geral do tema
132 Conceito e extensão
132 Teorias aplicáveis
136 Responsabilidade direta e objetiva, 
extracontratual 
137 Responsabilidade da Administração por ato 
de seus agentes (objetiva em relação ao Estado 
e subjetiva em relação ao funcionário)
138 Responsabilidade do Estado por atos lícitos 
e ilícitos, comissivos e omissivos
138 Excludentes e atenuantes 
da responsabilidade do Estado
139 Responsabilidade das pessoas 
jurídicas de Direito Privado 
prestadoras de serviço público
140 Responsabilidade subsidiária do Estado 
por ato das pessoas jurídicas de Direito 
Privado prestadoras de serviço público
SUMÁRIO
141 Responsabilidade do Estado 
em função da atividade legislativa
141 Responsabilidade do Estado 
em função da atividade judicial
141 Da reparação do dano
142 Do dano moral e material
O controle da legalidade 
da Administração Pública
145 Introdução
145 Pressupostos do controle
146 Conceito e finalidade
147 Panorama constitucional 
do controle da Administração Pública
148 Classificação dos instrumentos de controle
150 Controle administrativo ou executivo
151 Controle parlamentar ou legislativo
152 Controle judicial ou judiciário
153 Instrumentos de provocação da atuação 
do controle judicial – writs constitucionais
Referências 157
Anotações 159
O Regime Jurídico 
Administrativo
Vivian Cristina Lima López Valle*
Análise geral
Não se ignora que presentemente é sempre maior a ingerência do Estado na vida 
do cidadão. A razão de ser da Administração Pública, como aparato constituído pelo 
Estado objetivando a consecução dos seus objetivos, é o gerenciamento da coisa pública, 
tendo por fim a realização do bem comum. Essa atividade desenvolve-se através de seus 
agentes e órgãos no exercício da função pública.
A função administrativa
Função equivale a um dever-poder, ao cumprimento, no interesse alheio, de uma 
dada finalidade, ou seja, é uma determinação imperativa decorrente da necessidade de 
realização do interesse de outrem. O seu exercício não é uma faculdade e não há em seu 
bojo espaço para autonomia de vontade.
O interesse colimado só pode ser o coletivo e a finalidade já há de estar previa-
mente fixada.
De todo modo, quer seja administrativa, jurisdicional, legislativa ou política, seu 
exercício como função só é autorizado em conformidade com o sistema, ou seja, com 
respeito aos princípios e demais normas, constitucionais e legais, que a legitimam.
Função administrativa é o dever-poder operativo, exercitado em nome da coleti-
vidade e concretizador dos comandosprimários, gerais e abstratos contidos na norma 
legislativa ou, excepcionalmente, na norma constitucional.
Como dever-poder, o exercício da função administrativa não é uma faculdade. É, 
na verdade, um atuar compulsório que deve ter por escopo o cumprimento, no interesse 
 Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Coordenadora da Especialização em Administração 
Pública das Faculdades Integradas do Brasil (UniBrasil). Professora da Graduação da Pontifícia Universidade Católica do Paraná 
(PUCPR) e da Pós-Graduação do Instituto de Direito Romeu Bacellar. Advogada.
alheio, de uma finalidade, na medida em que é fruto de uma imposição do próprio 
sistema jurídico, ou seja, não decorre de um mandato mas de um próprio imperativo 
normativo.
Com a qualificação de operativo, pretende-se ressaltar o enfoque de ter a função 
administrativa aspecto instrumental-operacional, ou seja, seria instrumento útil para a 
realização do interesse coletivo, visto que tenderia a propiciar a consecução material de 
todos os atos necessários ao atingimento de tal finalidade. 
A menção exercitada em nome da coletividade tem por escopo excluir de seu 
âmbito de validade toda e qualquer realização material que não encontre ressonância, 
direta ou indireta, no atingimento do interesse público.
Enquanto dotada de caráter concretizador dos comandos primários, gerais e abs-
tratos, tem por escopo efetivar concretamente a finalidade prevista na norma jurídica. 
Contidos na norma legislativa ou, excepcionalmente, na norma constitucional: 
o exercício de tal função só pode tender à realização dos interesses normativamente 
erigidos, de maneira que seus efeitos jamais poderão extrapolar os limites previamente 
estabelecidos. A atividade estatal realizada como exercício da função administrativa só 
pode se dar secundum legem, ou, excepcionalmente, à própria constituição, jamais contra 
legem ou praeter legem.
O Regime Jurídico Administrativo
Para se entender a noção de regime jurídico, mister se faz a compreensão inicial 
do que seja sistema.
Ao tratarem do regime jurídico, inúmeros juristas fazem referência direta ou indi-
reta à noção de sistema, ou até mesmo identificam-no como sinônimo, mas o ponto mar-
cante e convergente de quase todos é a referibilidade à noção de unidade e coerência. 
Nesse sentido, o regime jurídico tem por escopo acomodar as normas jurídicas e 
os institutos atinentes ao direito, ou a uma sua parcela específica em exame, num todo 
coerente e harmônico.
A noção das prerrogativas e sujeições
A Administração Pública, face a notória incumbência de promover o bem comum 
no seio social, detém certo privilégio no seu relacionamento com o particular, configu-
rando-se, por conseguinte, uma relação jurídico-administrativa verticalizada.
Com efeito, tais privilégios não passam de prerrogativas administrativas, conce-
didas ao Poder Público por força da autoridade e do princípio da supremacia do interesse 
DIREITO ADMINISTRATIVO
público sobre o individual, com vistas à consecução do bem comum. Essas prerrogativas 
não têm equivalente nas relações privadas. Existem para possibilitar um melhor con-
trole do equilíbrio social, tornando viável o convívio entre os cidadãos.
Podem consubstanciar-se no atributo da autoexecutoriedade de certos atos da 
Administração, na autotutela, no poder de expropriar, de aplicar sanções, de alterar ou 
rescindir unilateralmente os contratos administrativos, de requisitar bens e serviços, de 
impor medidas de polícia, de instituir servidões, de ocupar em caráter provisório imó-
veis alheios e ainda, nas imunidades tributárias, na diferenciação de prazos em juízo, na 
concentração das ações em juízo privativo, no caráter especial do processo de execução 
e, finalmente, na presunção de veracidade dos atos administrativos.
Em suma, as prerrogativas da Administração traduzem-se em poderes especiais, 
as quais possibilitam a sua atuação, impondo limites aos interesses do cidadão particular 
(poder de polícia). Como resultado, temos como certa a possibilidade de um policial de 
trânsito aplicar uma multa, o Poder Público Municipal sancionar empresas poluidoras 
do meio ambiente, desapropriar bens para a reforma agrária etc.
Situam-se no mesmo patamar de importância tanto as prerrogativas do Poder 
Público quanto as sujeições que se lhes impõem, completando, assim, os caracteres 
formadores do Regime Jurídico Administrativo.
A Administração Pública possui um sem número de imposições à sua liberdade 
de ação, incomensuravelmente maior que aquelas infligidas ao cidadão comum. São as 
sujeições administrativas, as quais restringem a atuação do Estado, condicionando-a 
ao atendimento dos princípios vetores do sistema normativo (legalidade, finalidade 
pública, moralidade administrativa, motivação, publicidade, razoabilidade, impessoabi-
lidade, proporcionalidade etc.).
As sujeições condicionam a atuação da Administração a fins e princípios, assim 
como as prerrogativas se impõem ao particular, ambas justificadas pela busca do bem 
comum, com a recomendação de que, se não utilizadas no justo limite que o interesse 
público requer, poderão implicar desvio de poder, nulidade do ato administrativo e 
responsabilização do agente público.
O Regime Jurídico Administrativo compõe-se, assim, tanto pela necessidade de 
proteção aos direitos do particular em relação ao Estado, quanto pela obrigatória satis-
fação dos interesses coletivos. Dessa conjugação de prerrogativas e sujeições extrai-se o 
dever da Administração de realizar o bem comum.
No entanto, inolvidável é o fato de que as atividades da Administração Pública 
estão intrinsecamente ligadas ao interesse público. A razão disso encontra-se na cir-
cunstância de esta exercer função pública, a função administrativa: “Existe função quando 
15
alguém está investido no dever de satisfazer dadas finalidades em prol do interesse de 
outrem, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las.”
Significa que o poder estatal tem um dever-poder legitimado pela busca do inte-
resse coletivo. Significa também que o Estado, ao buscar o interesse de todos, o bem 
comum, no uso das prerrogativas a ele conferidas, pode causar danos de pequena ou 
grande monta aos particulares e que, em face dos mesmos princípios que orientam a 
busca desse interesse, deve zelar pela sua proteção, ressarcindo o lesado.
A consequência é lógica: se o Regime Jurídico Administrativo é composto de 
prerrogativas e sujeições (aquelas sustentadas pela supremacia do interesse público 
sobre o privado e estas pela legalidade, finalidade, moralidade etc.) não há outra alter-
nativa no caso de dano causado pelo uso dessas prerrogativas que não o ressarcimento, 
até em consonância com o próprio sistema principiológico que norteia o regime.
Princípios norteadores do exercício da função 
administrativa no Brasil, componentes do 
Regime Jurídico Administrativo
Apresentam-se como vigas mestras na tutela dos cidadãos contra as ingerências 
estatais de índole administrativa.
São eles que melhor caracterizam o direito como forma de defesa do cidadão e 
não como forma de legitimação do poder, visto restringirem a atuosidade administrativa 
aos ditames fornecidos pelo sistema jurídico positivo, bem como pelo sistema da ciência 
do Direito Administrativo.
Muito embora alguns desses princípios já estejam previamente indicados no 
texto constitucional (legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade, 
conforme artigo 37, caput, da Constituição Federal – CF), vários são os princípios implí-
citos e explícitos que orientam “a ação do administrador público na prática dos atos 
administrativos e que garantem a ‘boa administração’”.
Princípio da supremacia 
do interesse público sobre o privado
Como princípio geral de Direito, implícito e fundado na própriaideia de Estado, 
tem este por escopo garantir que na atuação estatal será sempre observado o interesse 
coletivo (público) como fim maior a ser alcançado, de sorte que na contraposição entre 
o público e o privado aquele há sempre de prevalecer, notadamente “como condição de 
sobrevivência e asseguramento do último”.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Princípio da indisponibilidade 
do interesse público
Também reconhecido como basilar para o Direito Administrativo, o princípio da 
indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos tem por objetivo garantir a 
tutela inafastável destes pela Administração Pública.
Como esta é aspecto dinâmico do Estado e este só existe como forma de reali-
zação do interesse público, dito princípio pode ser bem reconhecido no magistério de 
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 64), ao asseverar que:
A indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo interesses qualificados 
como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre dis-
posição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio órgão administrativo que 
os representa não tem disponibilidade sobre eles, no sentido de que lhe incumbe apenas 
curá-los – o que é também um dever – na estrita conformidade do que predispuser a inten-
tio legis.
Memorizar os conceitos de função pública, prerrogativas e sujeições e, em relação 
aos princípios da Administração Pública, memorizar os princípios expressos do caput do 
artigo 37 da CF e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
17
Princípios do Regime 
Jurídico Administrativo
Princípio da legalidade
Marco crucial do Estado de Direito e, por conseguinte, de nosso regime jurídico- 
-administrativo, o princípio da legalidade garante que a ninguém será imposta uma obri-
gação (de fazer ou de não fazer) sem prévia cominação legal, ou seja, a atuação estatal 
ficará circunscrita às possibilidades legalmente constituídas.
Desse modo, o administrador público jamais poderá agir contra legem ou praeter 
legem, mas apenas secundum legem, de modo que a amplitude e o alcance desse princípio 
fazem da atividade do agente (público) uma estrita submissão à manifestação volitiva 
do legislador.
Assim, o ato administrativo só é válido quando atinge o seu fim legal, ou seja, o 
fim submetido à lei, como melhor demonstraremos na análise do princípio da finalidade.
Princípio da finalidade
Embora muitos concebam o princípio da finalidade como consequência do prin-
cípio da legalidade, na verdade a este está implícita e irremediavelmente arraigado, “pois 
corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser”, 
consoante o que ensina Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 97).
Ou seja, não há como se depreender o comando normativo de um determinado 
texto legal sem se atinar para seu objetivo, seus propósitos, de modo que assim impõe-se 
ao administrador público que só pratique atos com finalidade pública, sob pena de des-
vio de finalidade, através da sua atuação concreta, aplicando a lei “com fins diversos dos 
nela instituídos ou exigidos pelo interesse público”.
Princípio da moralidade administrativa
Princípio constitucional expresso e constante dos artigos 5.º, LXXIII; 37, caput; 
e 85, V, tem a propriedade de tornar inválidos os atos administrativos se não pautados 
nos princípios da boa fé e da lealdade.
Assim, deve – sempre – o administrador público agir com sinceridade e honesti-
dade, não lhe sendo possível atuar com ardil, malícia ou qualquer intuito escuso, através 
do qual seriam maculados os direitos ou o exercício de qualquer desses pelos cidadãos.
A probidade da Administração Pública vem regulada na Lei 8.429/92.
Princípio da presunção 
de legitimidade ou de veracidade
Abrange dois aspectos: de um lado, a presunção de verdade que diz respeito 
à certeza dos fatos e, de outro, a presunção de legitimidade, pois se a Administração 
Pública submete à lei, presume-se, até prova em contrário, que todos os seus atos sejam 
verdadeiros e praticados com a observância das normas legais.
Essa presunção é relativa (iuris tantum), admitindo prova em contrário. A conse-
quência é que as decisões da Administração Pública são de execução imediata e têm a 
possibilidade de criar obrigações para o particular, independentemente de sua concordância.
Princípio da especialidade
Decorrência dos princípios da legalidade e indisponibilidade do interesse público. 
Concerne à ideia de descentralização administrativa. O Estado cria pessoas jurídicas 
públicas administrativas (autarquias) como forma de descentralizar a prestação de ser-
viços públicos, com vistas à especialização da função. A lei que as cria estabelece com 
precisão as finalidades a serem atendidas.
Princípio da razoabilidade
Decorrente também do princípio da legalidade (e da finalidade, portanto), o 
princípio implícito da razoabilidade proíbe que a Administração atue de modo desarra-
zoado, ilógico ou incongruente, ainda que haja mínima discricionariedade na sua atua-
ção concreta quando da aplicação da lei.
É a razoabilidade, conforme Lúcia Valle Figueiredo (2000, p. 47), “a relação de 
congruência lógica entre os motivos (pressupostos fáticos) e o ato emanado, tendo em 
vista a finalidade pública a cumprir”.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Deste modo, se não razoável a decisão adotada, terá infringido o princípio da 
finalidade, razão bastante para sua fulminação pela própria Administração ex officio ou 
pelo Poder Judiciário, a pedido do interessado.
Princípio da proporcionalidade
Aspecto específico do princípio da razoabilidade, através deste as providências 
da Administração, na consecução dos objetivos colimados na lei, somente serão válidas 
se observados os limites de extensão e intensidade nela previstos.
Ou seja, a atuação estatal deverá ser proporcional à medida indispensável ao 
atingimento do interesse público, de sorte que “o plus, o excesso acaso existente, que 
não milita em benefício de ninguém”, eiva a atuação de ilegalidade insanável e a torna 
passível de emenda judicial.
Assim, em não havendo finalidade para uma medida (ampliativa) para a Admi-
nistração, estará ela viciada por inadequação à própria lei, donde se depreende a ilega-
lidade de atos desproporcionais. Deve-se lembrar que a regra de proibição do excesso 
contém três núcleos: necessidade da medida, adequação entre os meios e fins e razoa-
bilidade.
Princípio da motivação
Através deste, impinge-se ao administrador público a obrigação – inafastável – de 
expor as razões fáticas e jurídicas que sustentam a adoção de qualquer providência. 
Compete-lhe, portanto, fundamentar todo o ato que pratica, notadamente nas 
hipóteses em que houver um mínimo de discricionariedade, para que se possa avaliar 
seu comportamento segundo os princípios anteriormente expostos. Ademais, a ausên-
cia de motivação torna o ato inválido, sempre que se caracterizar como requisito indis-
pensável ao ato.
Ato discricionário não motivado, portanto, é ato nulo. E mesmo o ato vinculado, 
no qual – em regra – bastaria a menção do fato e da norma respectiva para sua validação, 
pode ser perquirido em juízo, razão pela qual sua motivação é sempre um dever e uma 
garantia para o bom administrador.
É princípio decorrente do comando normativo existente nos artigos 1.º, II e pará-
grafo único, e artigo 5.º, XXXIV, da Constituição Federal (CF). É a indicação dos pressu-
postos de fato e de direito que motivaram a decisão. Teoria dos motivos determinantes: 
a motivação apontada pela autoridade vincula o ato administrativo e vai servir de base 
para o controle exercido sobre tal ato.
21
Princípio da impessoalidade
Da exegese desse princípio, consubstanciado no caput dos artigos 5.º e 37 da 
CF, extrai-se a obrigatoriedade – para a Administração Pública – de tratar a todos os 
administradossem favoritismos ou perseguições; ou seja, a todos da mesma maneira 
indistintamente (ressalvadas suas indiscutíveis dissimilitudes). Na verdade, o princípio 
que expressa igualdade na Administração Pública assume de consequência uma vedação 
de discriminação negativa em relação a discriminações positivas. Esse seria o próprio 
princípio da isonomia, descrito de outro modo, porém com o mesmo conteúdo axiológico- 
-normativo, através do qual “tratar-se-ão os iguais igualmente e os desiguais na exata 
proporção de suas desigualdades”.
Princípio da publicidade
De compreensão imediata, o referido princípio tem por escopo garantir a trans-
parência da atividade administrativa pública, de maneira a possibilitar a todos plena 
ciência dos atos dela emanados e o controle dela decorrente.
Ciência essa para que, em se discordando da providência adotada, sejam os 
órgãos competentes acionados para sua apreciação e convalidação ou nulificação, con-
forme o caso.
É novamente uma garantia imposta pelo Estado Democrático de Direito, cons-
titucional e expressamente prevista nos artigos 5.º, XXXIII e XXXIV, “b”, e 37, caput, 
da CF.
Princípio do controle judicial dos atos administrativos
Conforme o inciso XXXV do artigo 5.º da Carta Maior, “a lei não excluirá da 
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, de maneira que o princí-
pio aí consignado tutela os cidadãos contra leis ou providências da Administração – 
dessa emanadas – que venham ou possam vir a determinar aludidas consequências.
Em decorrência desse princípio, todos os atos que violem ou possam violar esses 
direitos devem ser afastados, liminar ou definitivamente, conforme o caso, e de maneira 
a garantir a constitucionalidade da ação estatal. É o controle de legalidade e não de 
mérito.
Princípio da hierarquia
Segundo esse princípio, a Administração Pública conformar-se-ia em um todo 
escalonado, com inequívoca relação de subordinação entre os órgãos superiores e os 
DIREITO ADMINISTRATIVO
imediatamente inferiores, de sorte que competiria aos de nível hierarquicamente mais 
elevado controlar os atos dos inferiores, conformando sua atuação quando necessário.
Seria externação da aplicabilidade da regra das empresas privadas, no trato de 
seus interesses internos, como política de gestão.
A única diferença seria, por óbvio, o cumprimento a todos os demais princípios 
do regime jurídico-administrativo, mormente os da legalidade, da finalidade, da razoa-
bilidade, da proporcionalidade e da moralidade. 
Princípio do controle 
administrativo ou tutela
Dito princípio, manifestamente decorrente do anterior, tem por escopo garantir 
a inequívoca persecução dos interesses públicos por todos os órgãos da Administração, 
bem como as finalidades para que foram instituídas as outras pessoas auxiliares suas.
Dito controle compreenderia, ainda, no dizer de Celso Antônio Bandeira de 
Mello (2004, p. 805 e ss.), o poder de manter a administração informada sobre o com-
portamento desses sujeitos, autorizando investigações e, frequentemente, também 
escolhendo e afastando os seus dirigentes.
A Administração Pública direta fiscaliza as atividades dos entes da Administra-
ção Pública indireta para garantir a observância de suas finalidades. A regra dessas enti-
dades é a autonomia. A exceção é o controle; este não se presume, só pode ser exercido 
nos limites definidos em lei.
Princípio da autotutela
Enquanto pela tutela a Administração Pública exerce controle sobre outra pessoa 
jurídica por ela mesma instituída, pela autotutela o controle se exerce sobre os próprios 
atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes e inoportunos, 
independentemente do poder judiciário. STF, Súmula 473: 
N. 473. A administração pode anular os seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos 
os casos, a apreciação judicial.
É decorrência da legalidade, pois se a Administração Pública está sujeita à lei, 
cabe-lhe o controle de legalidade.
23
Princípio da obrigatoriedade do desempenho 
da atividade pública (continuidade)
Dado serem indisponíveis os interesses públicos, por via reflexa, então, obri-
gatório se fará o desempenho da atividade pública, bem como cogente também será a 
continuidade do serviço público.
Em assim sendo, mister apenas reconhecer que é o interesse público que deter-
mina tal atuação e, em sendo a função administrativa um dever-poder operativo, nada 
mais resta à Administração que não garantir aspecto dinâmico ao Estado na realização 
dos interesses que autorizam sua criação e permanente existência.
O serviço público não pode parar. Consequências: proibição de greves nos 
serviços públicos essenciais, necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a 
substituição para preencher as funções públicas temporariamente vagas, faculdade da 
Administração Pública de usar os equipamentos e instalações da empresa que com ela 
contrata para assegurar a continuidade do serviço público etc.
Princípio da ampla responsabilidade 
do Estado por atos administrativos
Finalmente, o princípio constitucional expressamente previsto no parágrafo 6.º, 
do artigo 37, garante aos administrados a ampla responsabilidade objetiva do Estado 
por danos causados por seus agentes por atos comissivos, independentemente de dolo 
ou culpa. A responsabilidade é civil extracontratual por ato lícito ou ilícito, por dano 
moral ou material.
Contudo, nas hipóteses de omissão, aludida responsabilidade não estaria expur-
gada, mas apenas condicionada à existência daqueles elementos volitivos acima mencio-
nados, na forma de responsabilidade subjetiva. 
É a garantia de que a Administração responderá pelos seus atos, danosos para os 
administrados e através dos quais os estaria prejudicando, sem qualquer lei autorizadora 
ou interesse público a ser efetivamente alcançado.
Eficiência
Trata-se de um dado que veio oriundo da ciência da Administração e que preza a 
busca do melhor resultado eficiente. Toda atividade administrativa tem que estar rela-
cionada aos melhores resultados, ao melhor serviço. A ação administrativa deve ser 
DIREITO ADMINISTRATIVO
rápida, pronta, precisa. Existe possibilidade de haver um conflito com o princípio da 
legalidade, principalmente em casos em que não há disciplina legal específica a respeito, 
o que deve ser evitado, até porque não há hierarquia entre princípios, apenas uma sobre-
posição de um em relação ao outro conforme a situação apresentada.
O artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor (CDC) enuncia as obrigações 
das empresas fornecedoras de serviço, enunciando dentre elas a eficiência na prestação 
do serviço.
De toda sorte, a eficiência pode ser equiparada às regras de boa administração, 
as quais sempre estiveram presentes e nortearam a conduta do administrador, sob pena 
inclusive de invalidade do ato administrativo, como forma de vício em um dos elemen-
tos do ato.
No âmbito da reforma administrativa da década de 1990, alterou-se a legitimação 
da ação administrativa, definindo-se o resultado eficiente como critério legitimador.
Princípio do devido processo legal 
(contraditório e ampla defesa)
Art. 5.º [...]
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
Exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e 
o patrimônio de quem quer que seja.
A Administração Pública, antes de tomar a decisão gravosa, deve possibilitar 
o contraditório e a ampla defesa, inclusive o direito de recorrer.O processo é garantia 
da democracia realizável pelo direito. Está positivado na Lei 9.784/99, lei do processo 
administrativo federal.
Princípio da segurança jurídica
Veda a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Adminis-
tração Pública e permite que o cidadão tenha segurança nas relações que trava com ela. 
Está ligado à boa-fé.
Se a lei deve respeitar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada 
por respeito à segurança jurídica, não é admissível que o cidadão tenha seus direitos 
flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.
25
Memorizar os princípios expressos do caput do artigo 37 da CF e os princípios da 
razoabilidade e da proporcionalidade.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Organização administrativa – 
parte I
Órgãos públicos
Análise geral
O Estado é ente político dotado de personalidade jurídica, e que como tal atua 
por meio dos agentes públicos. É pessoa jurídico-administrativa, com personalidade 
de Direito Público. O Estado tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades admi-
nistrativas ou pode prestá-las através de outros sujeitos, transferindo para particulares 
o seu exercício ou criando outras pessoas ou órgãos para desempenhar a atividade (a 
execução de atividades).
O Estado atua através de órgãos públicos ou de entidades, ambos criados para 
melhor atender as atividades públicas, em face do princípio da especialização e dos fenô-
menos da desconcentração e da descentralização. Os órgãos integram a Administração 
direta.
Conceito de órgão público
Órgãos públicos são unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de 
atribuições do Estado. Ou seja, são estruturas entes que possuem um feixe de atri-
buições, mas que não possuem personalidade jurídica, não passam de repartições de 
atribuições, que expressam sua vontade através dos agentes públicos.
O órgão não se confunde com pessoa jurídica, é parte integrante desta. Enquanto 
a pessoa jurídica é o todo, os órgãos são as partes integrantes deste todo. Também não 
se confunde com a pessoa física, o agente público, pois ele apenas congrega as funções 
que o agente vai exercer. A Lei 9.784/99, que estabelece o processo administrativo fede-
ral em seu artigo 1.º, parágrafo 2.º, define órgão: “unidade de atuação integrante da 
estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta.”
Por não terem personalidade jurídica, as relações entre os órgãos são na verdade 
relações entre os agentes enquanto titulares das respectivas competências. Ou seja, não 
há relações entre órgãos ou entre órgãos e outras pessoas, pois, não tendo personali-
dade, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações. Nas relações do Estado, os que 
se relacionam são os agentes, manifestando as respectivas competências. Nas relações 
entre o Estado e outras pessoas, os que se relacionam são o Estado de um lado (atuando 
por seus agentes) e as pessoas de outro.
Classificação dos órgãos públicos
Quanto à esfera de ação
centrais; ■
locais. ■
Os órgãos centrais exercem atribuições em todo o território nacional, estadual 
ou municipal, por exemplo: ministérios. Os órgãos locais atuam sobre parte do territó-
rio, por exemplo: Delegacias Regionais da Receita Federal, postos de saúde.
Quanto à posição estatal
independentes; ■
autônomos; ■
superiores; ■
subalternos. ■
Os órgãos independentes têm origem na Constituição Federal (CF) e represen-
tam os três poderes sem subordinação hierárquica ou funcional, são políticos. Exemplo: 
casas legislativas, tribunais, chefia do executivo. Os autônomos (cúpula da Adminis-
tração Pública, subordinados à chefia dos órgãos independentes) possuem autonomia 
administrativa, técnica e financeira. Exemplo: ministérios, secretarias, Ministério 
Público. Os superiores são de direção, controle e comando, mas sujeitos a controle hie-
rárquico e subordinação de uma chefia. Não têm autonomia administrativa nem finan-
ceira. Exemplo: gabinetes, coordenadorias, departamentos. Os subalternos são subordi-
nados hierarquicamente a órgãos superiores de decisão, com funções de execução. Por 
exemplo seções de expediente, pessoal, portaria.
Quanto à estrutura
simples; ■
compostos. ■
DIREITO ADMINISTRATIVO
Os simples ou unitários são constituídos por um único centro de atribuições, sem 
subdivisões internas. Os compostos são constituídos por vários outros órgãos. Exem-
plo: ministérios, secretarias de Estado.
Quanto à composição
singulares; ■
coletivos. ■
Os singulares são integrados por um único agente. Exemplo: diretoria de escola, 
Presidência da República. Os coletivos são integrados por vários agentes (tribunal é 
órgão colegiado).
Competências públicas
Conceito
Competência é uma demarcação de poderes, um feixe de deveres-poderes ou um 
círculo de deveres-poderes. É atribuída ao Estado, a seus órgãos e agentes para que pos-
sam atender a certas finalidades públicas, para que cumpram o dever legal de atender 
os interesses da coletividade.
Ou seja, os poderes implicam os deveres de atuar em nome do interesse alheio, 
englobando uma sujeição. Os poderes têm caráter meramente instrumental. A ordem 
jurídica pretende não que um sujeito desfrute de um poder, mas que realize certa fina-
lidade. O realce é na ideia de dever e não de poder. 
Assim, as competências administrativas são feixes de atribuições concebidos 
para proporcionar a realização em concreto dos fins legais, via órgãos e agentes. Os 
poderes, desse modo, ficarão limitados ao necessário e suficiente para o cumprimento 
da lei, jamais podendo excedê-los. O plus no uso da competência, seja em extensão, seja 
em intensidade, desbordando dos seus limites, enseja desvio de poder, abuso, arbítrio e 
ilegalidade, ensejando a fulminação do ato administrativo pela autoridade administra-
tiva superior de ofício ou por provocação, ou pelo judiciário.
Características das competências
obrigatórias; ■
irrenunciáveis; ■
intransferíveis; ■
31
imodificáveis; ■
imprescritíveis. ■
Todas as competências são:
Obrigatórias ■ – de exercício obrigatório para os órgãos e agentes públicos. 
Devem sempre ser exercitadas, não cabendo ao agente escolher.
Irrenunciáveis ■ – o seu titular não pode abrir mão delas.
Intransferíveis ■ – não podem ser objeto de transação, repasse, cabendo dele-
gação só nos casos previstos em lei.
Imodificáveis ■ – pela vontade do próprio titular, pois não podem ser aumentadas 
ou diminuídas, porque decorrem da lei.
Imprescritíveis ■ – sempre existirão, mesmo que não se utilizem delas.
Administração Pública indireta
É composta pelas entidades, que são pessoas jurídicas de Direito Público ou 
Privado criadas pelo Estado para melhor atender às suas demandas. São em quatro: 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Autarquia
Conceito
O Decreto-Lei 200/67 conceitua autarquia como serviço autônomo, criado por 
lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar ativida-
des típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, 
gestão administrativa e financeira descentralizada.
Análise geral
Pessoa jurídica de Direito Público. ■
Possui as mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Pública. ■
Regime jurídico de Direito Público semelhante à Administração Pública cen- ■
tral.
Aparece perante terceiros como a própria Administração Pública. ■
Não possui capacidade política (não cria o próprio direito, não faz suas pró- ■
prias normas) mas tem sua própria estrutura, autonomia financeira. É pessoa 
DIREITO ADMINISTRATIVO
pública administrativa sob regime de Direito Público (possui poder de auto-
administração).
É um braço do Estado. Tem responsabilidade pessoal própria por qualquer ■
dano. 
Tem pessoal próprio(com a Emenda Constitucional 19/98, o regime jurídico ■
único foi afastado). O Supremo Tribunal Federal, em ação direta de incons-
titucionalidade, ADIn 2.135-4, suspendeu a eficácia da emenda 19/98 neste 
ponto, havendo atualmente a exigência de regime único estatutário.
Patrimônio próprio com as mesmas características da Administração Pública, ■
central (impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade). A outorga 
de patrimônio é necessária para o exercício da capacidade de autoadministra-
ção.
A autarquia é por excelência descentralização administrativa por serviço, exer-
cendo-o com as mesmas características e efeitos da atividade administrativa do Estado. 
A autarquia é serviço público descentralizado. 
Características
As características da autarquia são:
criação por lei formal, específica e unitemática; ■
personalidade jurídica de Direito Público (é titular de direitos e obrigações ■
próprios e sujeita-se ao regime jurídico de Direito Público quanto à criação, 
extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições);
capacidade de autoadministração (não é pessoa política – União, Estados, ■
Municípios. Possui autonomia, o que significa que se autoadministra a partir 
das regras criadas pela pessoa pública política que lhe deu vida, não cria o 
direito);
especialização dos fins ou atividades (desenvolve capacidade específica para a ■
prestação de serviço determinado e não de capacidade genérica. Essa capaci-
dade específica originou o princípio da especialização, que a impede de exer-
cer atividades diversas daquelas para as quais foi instituída);
sujeição a controle ou tutela (controle para garantir que a autarquia não se ■
desvie de seus fins institucionais. Controle político, jurídico, administrativo, 
do Ministério Público, do Tribunal de Contas e do cidadão);
pessoal (concursado – cargo público); ■
licitação (obrigatória); ■
33
patrimônio – bens públicos (impenhoráveis, inalienáveis e imprescritíveis); ■
dirigente político (nomeado e demissível ■ ad nutum);
receitas (próprias e orçamentárias). ■
Fundação pública
Definida pela Lei 7.596/87. É entidade de Direito Público, criada por ato legisla-
tivo, sem fins públicos, com autonomia administrativa. Regime igual ao da autarquia e 
da Administração Pública central. A ideia é que se reúne um patrimônio. Atribuição de 
personalidade jurídica a um patrimônio.
Realiza precipuamente fomento e atividades de relevância ao interesse público; 
exemplo: museus públicos.
Empresas públicas
Formada por capital integralmente público e predominantemente da União. 
Explora atividade econômica ou presta serviço público. Possui regime jurídico híbrido, 
público e privado. Não admite o elemento lucro e somente pode ser criada na forma 
do artigo 173 da CF. Possui quadro de pessoal próprio, contratado no regime celetista 
após concurso público. Realiza licitação e admite sua organização em qualquer forma 
comercial admitida em direito.
Sociedades de economia mista
Patrimônio público e privado. É sociedade anônima, pois importam nessa socie-
dade os recursos e a impessoalidade. Explora atividade econômica ou presta serviço 
público. Regime de Direito Privado.
A sociedade de economia mista admite o elemento lucro na parte privada do capi-
tal. O capital acionário majoritário é do Poder Público. Possui quadro de pessoal com-
posto por empregados celetistas, após concurso público. Licitação é realizada quando 
não interfere na concorrência.
Tanto a empresa pública como a sociedade de economia mista não gozam de 
imunidade nem de indisponibilidade de bens. A empresa pública pode falir, pois quem 
é sempre solvente é a Administração Pública central e a empresa pública atua em igual-
dade com o particular. A sociedade de economia mista só não pode falir porque a lei das 
sociedades anônimas veda.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Memorizar o conceito de autarquia, fundação pública, sociedade de economia mista e 
empresa pública, assim como o conceito de órgão.
35
Organização administrativa – 
parte II
Entidades paraestatais 
da Administração Pública e Terceiro Setor
Entidades paraestatais
São entes paraestatais de natureza intermediária entre as pessoas públicas e pri-
vadas. Seriam pessoas semipúblicas ou semiprivadas.
É algo que não se confunde com o Estado pois caminha ao seu lado, paralelamente.
Serviço social autônomo
Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais, de cooperação com o Poder 
Público, com administração e patrimônio públicos, com forma de instituições particu-
lares convencionais. Exemplo: SESI, SENAI e SESC. Não integram a Administração 
direta ou indireta, mas trabalham ao lado do Estado. Por isso, recebem autorização do 
Poder Público para prestarem serviços, arrecadarem e utilizarem na sua manutenção 
contribuições parafiscais.
Não prestam serviço público, mas atividade privada de interesse público (servi-
ços não exclusivos do Estado), que por isso são incentivadas pelo Poder Público. A atua-
ção estatal, no caso, é de fomento e não de serviço público. Essas entidades têm regime 
de Direito Privado e vínculo com a Administração Pública através de convênio.
Organizações sociais
Novo tipo de entidade, pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrati-
vos, instituídas por particulares para desempenhar serviços públicos não exclusivos de 
Estado, com incentivo e fiscalização do Poder Público, mediante vínculo através de con-
trato de gestão. Integram o Terceiro Setor. Reguladas pela Lei 9.637/98, que também 
define sua qualificação discricionária.
Organizações da sociedade civil de interesse público
Reguladas pela Lei 9.790/99. Pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucra-
tivos, com o mesmo conceito das organizações sociais. A diferença é a qualificação vin-
culada na organização da sociedade civil de interesse público e a qualificação discricio-
nária na organização social. Integram o terceiro setor.
Reforma administrativa
O Estado Social frente à perspectiva de globalização possuía dois caminhos: ou 
fortalecia o universo estatal para não se subordinar ao domínio dos países centrais 
ou inseria-se no contexto global de forma subordinada, acompanhando a ideologia do 
neoliberalismo e reduzindo a soberania.
Neste ponto e acompanhando tendência internacional de reducionismo e redi-
mensionamento das atividades ditas estatais, o Estado brasileiro passou a direcionar 
os recursos públicos ao custeio de atividades essenciais, retirando-se paulatinamente 
de setores da sociedade, os quais passam a ser geridos pela iniciativa privada e apenas 
fiscalizados pelo Poder Público.
A Administração Burocrática do Estado Social (de prestações) fulcrada no pro-
cedimento, na seleção legal de pessoal, no trinômio lei, legitimidade e democracia, e no 
controle efetivo de meios e resultados reorienta-se para um modelo gerencial de admi-
nistração, calcado no consenso e na procedimentalidade, na transferência para o setor 
público não estatal dos serviços sociais e científicos competitivos, em que os meios não 
são controláveis, apenas importando o alcance do fim destinado.
O Estado pretende não só coordenar e orientar, quando não direcionar, a atividade 
da iniciativa privada, atuando como ente regulador, através das agências reguladoras.
Para tanto, diferencia-se interesse público de interesse estatal e reorienta-se a 
dicotomia público-privado, criando um novo setor na esfera da Administração Pública, 
o setor público não estatal. Há uma nítida tendência de publicização, no intuito de 
investir o particular na prestação do serviço público e houve um intenso processo de 
privatização de estatais.
O que se observa, atualmente, é uma crescente manifestação no sentido de agilizar 
os procedimentos administrativos, implantando-se para tanto o modelo gerencial.
A busca da manutenção e respeito ao núcleo dedireitos fundamentais fulcrados 
no cidadão desde o Estado Liberal e presentes ainda no Estado Social deve ser a tônica 
da dita reengenharia do Estado brasileiro.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Justificativas para a coordenação gerencial, conforme Diogo de Figueiredo Moreira 
Neto (1999):
potencial criativo e cooperativo dos entes da constelação social (colaboração) ■
e estatal (cooperação);
redução de custos para o Estado e a sociedade (economicidade); ■
simplificação da máquina gestora do Estado (racionalidade); ■
reforço da máquina reguladora do Estado (publicização); ■
renovação das modalidades de prestação de serviços do Estado (modernização); ■
atendimento às demandas reprimidas pelo fracasso do Estado social e socialista ■
(legitimidade);
racionalização da atribuição e distribuição de competência ao Estado (subsi- ■
diariedade).
A Administração Pública, estruturada nas autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista, de burocrática assume também uma feição gerencial. 
núcleo estratégico; ■
prestação de serviços exclusivos do Estado; ■
prestação de serviços não exclusivos do Estado; ■
entes voltados à produção de bens e serviços. ■
Núcleo estratégico
Inclui as políticas de gestão, engloba as carreiras típicas de Estado, ministérios, 
Poder Legislativo, Judiciário, Ministério Público. Esse é o Estado mínimo da reforma. O 
princípio do núcleo estratégico é a efetividade. É o último resquício da Administração 
Pública burocrática. É o único que continua com controle procedimental.
Prestação de serviços exclusivos do Estado
Exemplo: poder de polícia, de tributar. Tanto o núcleo estratégico como a pres-
tação de serviços exclusivos do Estado exercem poder de tributar e de punir. Podem 
ser prestados por agentes de carreiras típicas ou por agências executivas e reguladoras. 
Segundo o plano diretor da reforma, as agências surgiram da qualificação de autarquias 
ou fundações, em que se firma um contrato de gestão (exemplo: ANEEL, ANATEL e 
ANP). Fiscalizam e exercem poder de polícia.
39
Controle de resultados 
feito pelas agências reguladoras
Essas agências reguladoras são pessoas jurídicas de Direito Público, integrantes 
da Administração Pública federal indireta, submetidas a regime autárquico, com auto-
nomia em relação à Administração da qual fazem parte.
Apresentam-se como autarquias em regime especial, cada qual com carac-
terísticas diferenciadas, podendo ter maior ou menor grau de autonomia e função 
normativa. As agências reguladoras têm por função regular a prestação de serviços 
públicos, normatizando-os.
Por serem autarquias devem ser criadas por lei específica (unitemática) e formal, 
decorrente de processo legislativo, e instaladas por decreto regulamentar de competência 
do chefe do Poder Executivo.
Seu objetivo é servir de instrumento na busca da eficiência na prestação do 
serviço público ou de atividades de interesse público.
O patrimônio é público estatal. Será público aquilo que pertencer a uma finalidade 
pública, e estatal o que pertencer ao Estado.
Serviços não exclusivos 
do Estado (Terceiro Setor)
Inclui as organizações sociais, as organizações da sociedade civil e os serviços 
sociais autônomos. Podem desempenhar grande papel no preenchimento de interesse 
público das lacunas da ação estatal. Não se apresentam como substitutivas ou excluido-
ras dessa ação, mas como um importante complemento. Situam-se dentro do universo 
jurídico no chamado Terceiro Setor, nem públicas nem exclusivamente estatais.
A sua natureza jurídica é de pessoa jurídica de Direito Privado, absolutamente sem 
finalidade lucrativa e obrigatoriamente submetida a princípios juspublicísticos, não com-
pondo a Administração indireta, mas integrando o terreno do espaço público não estatal, 
no chamado Terceiro Setor, como já assinalado.
Produção de bens e serviços
O Estado não desempenha atividades, ele fiscaliza o seu desempenho pelo par-
ticular. Controle: de fins, de eficiência, a posteriori, não de meios, de resultados. O que 
está intimamente ligado à ideia de fomento.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Agências reguladoras
A realidade jurídica brasileira não possui um marco regulatório único. Assim 
cada agência reguladora possui um universo específico na sua lei criadora.
No plano ideal, toda agência reguladora deve possuir as características apresen-
tadas a seguir.
Natureza jurídica
Pessoa jurídica de Direito Público. Autonomia ampliada em relação à administra-
ção da qual ela faz parte. A restauração do conceito original de autarquia. Goza de ampla 
autonomia no nosso sistema jurídico. É a autarquia em regime especial.
Criação
Por lei formal, específica e unitemática, mediante delegação legislativa, pois 
senão a agência não tem como exercer sua autonomia. Essa delegação tem limites. O 
legislador confere os standards jurídicos nos quais a agência vai se basear.
Instalação
Mediante decreto que contenha a regulamentação da lei e a aprovação do regi-
mento interno.
Dirigentes
São agentes políticos. A sua investidura se dá por ato complexo (indicação do 
Executivo e aprovação do Legislativo). Não são demissíveis ad nutum e possuem estabi-
lidade via mandato. Possuem impedimentos e suspeições. Após o prazo de vigência do 
mandato, eles possuem algumas garantias, similares à da estabilidade sindical, que se 
consubstanciam na quarentena, significando que o dirigente vai continuar recebendo 
por um certo tempo, para evitar que ele utilize as informações e sofra prejuízos em 
função da sua atuação enquanto dirigente.
Pessoal
O ideal seria que fossem servidores públicos, com estabilidade sob o regime esta-
tutário. Seria como carreira de Estado na qual a estabilidade é indispensável ao exercício 
da função. Esse regime aplica-se às atividades afins.
41
Receitas
Próprias e orçamentárias (estas destinadas pelo legislador). As próprias se cons-
tituem em taxas para o exercício do poder de polícia, multas, sanções, de todas as ativi-
dades que ela exerça de maneira remunerada.
Contratos
Contratos de concessão são contratos administrativos. Também existem os con-
tratos de administração (quando compra alguma coisa etc.).
Licitação
O legislador poderá delegar poderes para que a agência possa ter seu estatuto 
licitatório próprio.
Controles
Mesmo autônomas não são imunes a controle. O controle político não pode 
ocorrer, pois quebra a autonomia. O controle interno deve existir; o externo, feito pelo 
Tribunal de Contas, também incide. O controle social também existe e é exercido por 
ouvidorias, audiência pública e impossibilidade de segredo das informações.
Privilégios
Todas das autarquias normais e mais alguns típicos da autonomia ampliada. 
São eles: não pode haver contingenciamento do orçamento da agência (bloqueio dos 
valores pelo ministro, redução da verba), as decisões não podem ser revistas (não há 
duplo grau de jurisdição).
Funções administrativa, sancionatória e regulamentar
Administrativa ■ : (fiscalização – exercício do poder de polícia); prevenção 
(estabelecendo condutas, reduzindo, ampliando restrições etc.). 
Sancionatória ■ : a doutrina entende possível em face de que os poderes todos 
exercem funções atípicas, inclusive a judicante. Assim, a agência pode exercê-la, 
desde que não se faça coisa julgada, respeite-se o princípio da anterioridade e o 
ordenamento jurídico. O único problema é que os tipos são em branco, abertos, 
abstratos. Deve-se adotar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
Normativa ■ : Carlos Ari Sundfeld (2000) sustenta que o princípio da legali-
dade estrita relaciona-se ao poder normativo jurídico e à criação das normas 
DIREITO ADMINISTRATIVO
eminentemente jurídicas, porém o poder normativo sobre normas técnicas 
não é acobertado pelo princípio da legalidade estrita, não sendo competênciaprivativa do legislativo, aceitando inclusive que a norma técnica pode reduzir 
direitos. Diz que a lei estabelece os standards e a agência os regulamenta.
Poderes da Administração Pública
São decorrência dos princípios. São inerentes à Administração Pública para que 
possa sobrepor a vontade da lei à vontade individual, o interesse público ao interesse 
privado. É dever-poder, os poderes são irrenunciáveis e encerram prerrogativas de auto-
ridade, as quais por isso mesmo só podem ser exercidas nos limites da lei.
Três espécies: poder normativo, poder disciplinar e poder hierárquico.
Poder normativo ou regulamentar
Os atos pelos quais a Administração Pública exerce o seu poder normativo têm 
em comum com a lei o fato de emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e 
abstratos. Os atos normativos podem ser originários ou derivados.
Originários ■ : emanados de um órgão estatal em virtude de competência 
própria, outorgada imediata e diretamente pela Constituição. Compreende os 
atos emanados do legislativo.
Derivados ■ : têm por objetivo a explicitação ou especificação de um conteúdo 
normativo preexistente, visando sua execução prática. É o regulamento.
Doutrinariamente, admitem-se dois tipos de regulamentos: regulamento execu-
tivo e regulamento autônomo.
O regulamento executivo complementa a lei, contém normas para sua fiel exe-
cução da lei – artigo 84, IV, Constituição Federal (CF). Não inova na ordem jurídica, 
criando direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, até porque ninguém é obri-
gado a fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei – artigo 5.º, II.
O regulamento autônomo ou independente inova na ordem jurídica, por-
que estabelece normas sobre matérias não disciplinadas em lei, não completa nem 
desenvolve nenhuma lei prévia.
A CF limitou consideravelmente o poder regulamentar, não deixando espaço 
para o regulamento autônomo. No direito brasileiro só existe o regulamento executivo, 
hierarquicamente subordinado a uma lei prévia, sendo o ato de competência privativa 
do chefe do Executivo.
43
Poder disciplinar
É o que cabe à Administração Pública para apurar as infrações disciplinares dos 
servidores públicos e aos sujeitos à disciplina administrativa, como aqueles que com a 
Administração Pública contratam, e aplicar penalidades.
Não abrange particulares não sujeitos à disciplina interna da Administração 
Pública, pois nesse caso as medidas punitivas encontram fundamento no poder de polí-
cia do Estado.
É decorrência da hierarquia, é discricionário, o que deve ser entendido com res-
salvas.
A Administração Pública não tem liberdade de escolha entre punir e não punir, 
pois conhecendo falta praticada deve necessariamente instaurar procedimento adminis-
trativo para apuração e, se for o caso, punição. A discricionariedade reside limitadamente 
nos procedimentos previstos para apuração de falta. Nenhuma penalidade pode ser apu-
rada sem o devido processo legal, o contraditório e ampla defesa.
Poder hierárquico
A organização administrativa é baseada na hierarquia e na distribuição de com-
petências. Há uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que 
integram a Administração Pública, ou seja, estabelece a hierarquia.
Decorrem diversos poderes:
editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), com o objetivo de ■
ordenar a atuação dos órgãos subordinados;
dar ordens aos subordinados, o que implica no dever de obediência, salvo para ■
as ordens manifestamente ilegais;
controlar a atividade dos órgãos inferiores, para verificar legalidade, podendo ■
anular ou revogar os atos (STF, Súmula 473);
aplicar sanções em caso de infrações disciplinares; ■
avocar atribuições desde que não sejam de competência exclusiva do órgão ■
subordinado;
delegar atribuições que não lhe sejam privativas. ■
A hierarquia é princípio, um critério de organização administrativa, mas pode 
ser também ordenamento hierárquico definido por lei com distribuição de competên-
cias, e ainda, relação pessoal, obrigatória, de natureza pública, relação de coordenação e 
subordinação entre o inferior e o superior.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Memorizar os conceitos de organização social, organização da sociedade civil de inte-
resse público e agências reguladoras.
45
Ato administrativo
Análise geral e conceito
O ato administrativo como materialização do exercício da função administrativa 
stricto sensu consagra a busca da concretização dos conceitos primários, gerais e abstra-
tos contidos na norma legislativa, ou ainda, na norma constitucional.
O ato administrativo é uma “fala prescritiva”, só que detentora de um grau de 
abstração significativamente menor. Seu conteúdo é mandamental e seus limites são 
os que se depreendem do sistema normativo vigente, atinando ao próprio exercício da 
função administrativa.
Desta forma, o ato administrativo pode ser conceituado como sendo uma decla-
ração efetuada no exercício da função administrativa em sentido estrito, ou seja, no uso 
das prerrogativas públicas.
Vige a ideia de licitude: o ato administrativo deve ser possível, jurídica e mate-
rialmente. Deve ser moral, manter um liame com a finalidade pública pretendida, sob 
pena de desvio de poder e vício do ato. A finalidade mediata do ato administrativo, que 
é o interesse público, deve ser atendida.
Elementos do ato administrativo
Os elementos do ato administrativo são:
o sujeito (agente público com capacidade e competência); ■
o objeto (lícito, moral e possível, aquilo que o ato renuncia, regula, enuncia, ■
justifica na sua esfera específica);
a forma (em sentido amplo: a publicação, a motivação, o contraditório; em ■
sentido estrito: forma escrita, segundo determina a lei, modo pelo qual o ato 
vai se apresentar no exterior);
o motivo (fato que leva a Administração a praticar o ato, pressuposto de fato ■
relacionado ao pressuposto de direito);
a finalidade (em sentido amplo, o interesse público, da coletividade; em sentido ■
restrito, o resultado específico que cada ato deve alcançar).
Em face de vícios, o ato administrativo pode ser anulado por razões de ilegali-
dade em alguns dos seus elementos, sendo os efeitos dessa anulação ex tunc, retroagindo 
até a data da sua produção. Na anulação, busca-se retirar do ordenamento jurídico um 
ato inválido e seus efeitos.
O artigo 5.º, LV, da Carta Federal, determina a observância de contraditório e 
ampla defesa para a sua efetivação. A Administração, constatando ilegalidade em ato, 
tem o dever de invalidá-lo, porém pode se abster de fazê-lo sempre que a sua alteração 
provoque mais prejuízos que a sua manutenção.
A revogação do ato administrativo se opera sobre atos válidos por razões de con-
veniência e oportunidade, de mérito. Seus efeitos são ex nunc, não retroagindo. Também 
sofre limitações, como o respeito aos direitos adquiridos, estatuído na Súmula 473 do 
Supremo Tribunal Federal (STF).
Quando essa declaração (ato administrativo) se opera em desconformidade com 
a moldura legal previamente estipulada para tanto, com defeitos em alguns dos seus 
elementos, diz-se estar ela viciada, razão pela qual impõe o sistema a tomada de provi-
dências para recomposição do Estado de Direito. 
As categorias do ato administrativo
As categorias do ato administrativo consistem nos planos da perfeição, validade 
e eficácia. 
Perfeição, também chamada de existência por alguns, significa que o ato teve ■
seu ciclo de formação completado; ausente um dos elementos, não existiria 
o ato.
Validade é a conformação do ato com o ordenamento jurídico. ■
Eficácia representa a condição que tem o ato de produzir efeitos (alguns dou- ■
trinadores entendem a eficácia como a potencialidade de produzi-los, não 
como a produção em si).
O que se observa é que os planos da validade, existência e eficácia variam na 
doutrina.O que se pode afirmar é que a aplicação desses planos no ato administrativo 
permite identificar fontes de invalidade.
Em relação à existência, pode-se verificar no plano da perfeição um contexto 
mais amplo que a mera existência. Basta para o ato apenas existir uma manifestação 
DIREITO ADMINISTRATIVO
de vontade (agente), com objeto (lícito ou ilícito), forma (lícita ou ilícita), finalidade 
(pública ou não). Na sequência é que se verificará a sua validade.
Se o agente foi público, investido em função, com objeto relacionado ao agir esta-
tal, forma e motivo, teremos um ato administrativo existente.
Em relação à validade, há a necessidade de verificação da competência e capaci-
dade do agente, da licitude e possibilidade do objeto, da forma legal, do motivo, lícito, 
suficiente e verdadeiro, da finalidade pública, mediata e imediata.
Em relação à eficácia, dois são os momentos na doutrina: o da produção de efeitos 
e o da potencialidade de produzir efeitos.
Nem sempre a presunção de validade vai indicar eficácia. Um ato inválido pode 
ser eficaz e produzir efeitos, os quais muitas vezes são protegidos pelo ordenamento 
jurídico. A publicidade e o cumprimento das obrigações são condições para o imple-
mento da eficácia.
Atributos do ato administrativo
Os atributos do ato administrativo são todos decorrentes de uma ideia de prerro-
gativa, da noção do regime jurídico administrativo.
Imperatividade 
Em face do poder extroverso, uma vez existente o ato ele se torna obrigatório 
mesmo para aqueles que não o aceitam, pois é emitido com a característica de Poder 
Público. Existe em todos os atos que impõem obrigações.
É uma das características que distinguem o ato administrativo do ato de Direito 
Privado.
Presunção de legitimidade ou de veracidade 
Quando os atos se presumem verdadeiros frente ao fato apontado, sendo o ônus 
da prova do cidadão. Consequência do princípio da legalidade, pois a Administração 
Pública só age segundo a lei. Um dos fundamentos é a necessidade de assegurar o aten-
dimento ao interesse público.
Enquanto o ato não for decretado ilegal pelo judiciário, ele continua a produzir 
efeitos. A nulidade do ato administrativo pode ser decretada pelo judiciário ou controle 
interno da Administração Pública. O ônus da prova se inverte em juízo e é a parte que 
terá que provar que o ato é ilegal. Trata-se de presunção iuris tantum, que pode ser 
afastada.
49
Autoexecutoriedade 
Produção imediata de efeitos, a qual possibilita à Administração realizar seus 
atos sem necessidade de autorização judicial. Só existe em duas hipóteses: quando a lei 
define ou em casos de urgência – poder de polícia.
Exemplo: demolição de prédio que ameaça ruir. O ônus da prova em juízo se 
inverte: ao invés da Administração Pública pedir a autorização judicial, é o particular 
que tentará impedir o ato.
Classificação dos atos administrativos
Quanto à formação do ato
Ato simples
Há manifestação de vontade de apenas um órgão público, um agente. Basta uma 
vontade para a prática do ato. 
Exemplo: governador nomear um servidor em cargo em comissão. Tem exequibi-
lidade própria. Mesmo que um órgão colegiado emita o ato, ele ainda é simples.
Ato composto
É o ato que resulta da somatória, da conjugação de vontades de dois ou mais 
órgãos ou agentes. São necessárias duas vontades consonantes para que o ato se realize. 
A vontade de um é instrumental em relação à vontade do outro. Praticam-se dois atos, 
um principal e um acessório.
Exemplo: nomeação do ministro para o STF e para o Superior Tribunal de Justiça 
(STJ) – vontade do Senado para aprovar o nome e vontade do presidente para nomear.
Exemplo: aposentadoria de juiz do Tribunal de Justiça – vontade do órgão espe-
cial dizendo que ela é viável e vontade do presidente do Tribunal de Justiça, aposen-
tando-o.
A lei tem de dizer que tais autoridades devem se manifestar. A exigência dessa 
dupla manifestação de vontade resulta da lei.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Ato complexo
Ao contrário do ato composto, o ato complexo também precisa de duas ou mais 
vontades de órgãos ou agentes, mas essas vontades se fundem para formar um único 
ato. As vontades são homogêneas, há identidade de contéudo e de fins.
Quanto às prerrogativas
Ato de império
Atos iure imperii seriam os atos praticados sob o manto de potestade pública, no 
exercício da soberania do Estado, praticados por ele na qualidade de poder supremo, 
supraindividual, com todas as prerrogativas e privilégios. Impostos unilateralmente e 
de forma coercitiva.
Ato de gestão
Atos iure gestionis seriam aqueles exercidos pelo Estado em situação de igual-
dade, de equiparação ao particular, no intuito da conservação e desenvolvimento do 
patrimônio público e para gestão de seus serviços.
Quanto aos destinatários
Atos individuais
Têm destinatário certo, individualizado.
Exemplo: portaria de nomeação de servidor público.
Produzem efeitos jurídicos no caso concreto.
Atos gerais
O destinatário é, de maneira geral, toda a Administração Pública.
Atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situação. São também os 
atos normativos da Administração Pública.
Exemplo: circular, portarias, regulamentos, edital de concurso, edital de licita-
ção.
51
Quanto à estrutura do ato
Atos concretos
Dispõem para um único e específico caso, esgotando-se nesta única aplicação.
Exemplo: exoneração de funcionário.
Atos abstratos
Preveem reiteradas e infindas aplicações, as quais se repetem cada vez que ocorra 
a reprodução da hipótese neles prevista, alcançando um número indeterminável e inde-
terminado de destinatários.
Exemplo: regulamento cujas disposições sempre acolherão novos casos tipificá-
veis em seu modelo abstrato.
Quanto aos efeitos
Atos constitutivos
Que fazem nascer uma situação jurídica, produzindo-a originariamente, seja 
extinguindo ou modificando situação anterior.
Exemplo: demissão de funcionário.
Atos declaratórios
Afirmam a preexistência de uma situação de fato ou de direito.
Exemplo: certidão de que alguém está matriculado em escola pública.
Quanto ao grau de liberdade
Atos vinculados
Os que a Administração Pública pratica sem margem alguma de liberdade para 
decidir-se, pois a lei previamente tipificou o único comportamento possível. 
Exemplo: aposentadoria a pedido.
DIREITO ADMINISTRATIVO
Atos discricionários
A Administração Pública dispõe de certa margem de liberdade para decidir, pois 
a lei regulou a matéria de modo a deixar campo para uma apreciação que comporta certo 
subjetivismo. A discricionariedade administrativa é um espaço de atuação do adminis-
trador. Vinculado aos parâmetros jurídicos do regime jurídico administrativo, reside no 
mérito do ato administrativo.
Exemplo: autorização de porte de arma.
Memorizar a diferença entre ato discricionário e vinculado e toda a classificação 
dos atos administrativos.
Atividades administrativas – 
parte I (serviço público)
Conceito de serviço público
Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 611) ensina que serviço público é 
atividade de oferecimento ou comodidade material fruível diretamente pelos adminis-
trados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, em face de ser reputado 
imprescindível à sociedade, sob um regime de Direito Público. 
Elementos do serviço público
Apresenta-se indiscutível que serviço público envolve a ideia de prestação. 
Alguns elementos são intrínsecos à sua noção e embasam seu conceito clássico. Tradi-
cionalmente, o serviço público sempre foi dividido em três elementos:
essencialidade; ■
vínculo com o Estado; ■
regime de Direito Público. ■
O primeiro relaciona-se com a essencialidade da atividade. A atividade, para ser 
considerada serviço público, deve ser essencial para a coletividade. É um elemento 
material.Existe um núcleo de serviços públicos constitucionalmente estatuídos, como 
água, luz, transporte etc. (CF, art. 21, XI e XII). A essencialidade possui referencial 
político, definido constitucionalmente em cada Estado, a partir de suas prioridades e 
necessidades.
O segundo aspecto refere-se ao vínculo da atividade com o Estado, seja por pres-
tação direta ou indireta, de cunho orgânico. A atividade deve ser prestada diretamente 
pelo Estado ou a sua execução por ele deve ser fiscalizada, se desempenhada pelo par-
ticular. A razão é a ausência de transferência da titularidade do serviço, que continua a 
ser público, mesmo se executado por particulares mediante concessão ou permissão.
O terceiro aspecto alude ao regime de Direito Público que rege a atividade e se 
desenrola a partir do Direito Administrativo, com princípios próprios e normas jus-
publicistas, voltadas à consecução do interesse público. O regime jurídico de Direito 
Público é o elemento formal da noção clássica de serviço público.
É importante frisar que, em que pese o serviço público se traduza em uma opção 
política, o legislador tem pouca autonomia na sua configuração, vez que somente se 
apresenta válido identificar uma atividade como serviço público se ela preencher alguns 
pressupostos, nos quais a essencialidade estaria intimamente ligada com a dignidade da 
pessoa humana. Se, diversamente, for verificada atividade legislativa sem esse contorno, 
estar-se-á diante da irrazoabilidade legislativa, portanto, reprovável pelo ordenamento 
jurídico.
A escola francesa do serviço público
A escola do serviço público se origina na França, com Duguit e Jéze. Sua doutrina 
se utilizava da noção de serviço público para explicar todo o Direito Administrativo.
Maurice Harriou combateu essa doutrina, afirmando que antes da noção de ser-
viço público existia a noção de prerrogativa pública, a qual ele denominava puissance 
publique, sendo esta a explicação para o Direito Administrativo. O serviço público era a 
obra a realizar, a prerrogativa, o meio utilizado, desempenhando papel importante, mas 
em segundo plano.
O que determinava a competência da jurisdição administrativa era o serviço 
público. Essa era a orientação do Conselho de Estado francês consolidada após o arrêt 
Blanco, de fundamental importância na sistematização do Direito Administrativo, no 
qual se vinculou a responsabilidade do Estado ao serviço público.
Duguit afirmava que o Estado não é somente prerrogativa, poder, mas sim uma 
cooperação de serviços públicos, organizados e controlados pelos governantes. Jéze 
acrescentava às afirmações de Duguit o fato de o serviço público ser um procedimento 
de Direito Público que serve para satisfação regular e contínua de certa categoria de 
necessidades de interesse geral.
Faz-se importante salientar que a compreensão do serviço público está imbri-
cada no estudo da jurisdição administrativa. O que passou a determinar a competência 
da jurisdição administrativa francesa era o serviço público. Essa era a orientação do 
Conselho de Estado francês consolidada após o arrêt Blanco, de fundamental importân-
cia na sistematização do Direito Administrativo, em que se vinculou a responsabilidade 
do Estado ao serviço público e o adotou como critério delimitador da competência admi-
nistrativa.
A crise da noção de serviço público 
e a sua contestação 
Com o passar do tempo, restou claro que o serviço público não era a única ati-
vidade ligada à Administração. Surge, então, a noção de concessão, em que a execução 
DIREITO ADMINISTRATIVO
do serviço é feita por particular. A noção de serviço público se diluiu e aparentemente 
entrou em crise.
Odete Medauar (1992) afirma que surgiram perturbações na identificação 
jurídica do serviço público, sobretudo oriundas da introdução de elementos privados. 
Inaugurou-se a ideia de gestão privada dos serviços públicos, em 1921, com o arrêt Bac 
de Eloka, na qual se entendia que serviço público não compreendia necessariamente a 
aplicação do Direito Público.
Na realidade, a noção de serviço público não está em crise, mas encontra-se 
redimensionada, de acordo com o permanente processo de evolução e transformação 
pelo qual passa o Estado. 
A crise é de limites, em que a separação das atividades públicas e privadas já não 
é mais tão nítida, tão factível, o que redunda na dificuldade da conceituação do serviço 
público, o qual tinha nessa separação sua base.
De todo modo, a ideia essencial de serviço público é de prestação (CF, art. 175), 
necessariamente, devendo haver ligação com o ente estatal, no qual a fiscalização da 
atividade é atribuição do poder público competente e o regime jurídico é o elemento 
formal da noção de serviço público.
Na verdade, constatou-se que é a concepção política dominante que determina o 
que vem a ser serviço público. Em última análise, seria a consagração do bem comum.
Dessa forma, a noção de serviço público não desapareceu, pelo contrário, apre-
senta-se atual e extremamente necessária, no contexto do Estado Social e de reformula-
ção do Estado brasileiro, eis que elemento fundamental para a preservação das conquis-
tas do welfare state e para a manutenção da satisfação das necessidades da coletividade.
A ideia do serviço público como elemento garantidor do interesse público consti-
tui a base de todo o Estado Democrático de Direito, no qual se funda a República Fede-
rativa do Brasil e essa concepção não foi alterada pela reforma do Estado dos anos 90 e 
deve ser preservada, sob pena de comprometimento do próprio texto constitucional.
Apenas pode se entender a crise como um processo de readequação do serviço 
em face do contumaz aumento das demandas no Estado Social, de prestações variadas 
e inúmeras, mas jamais como foco de conflito de sua existência ou de questionamento 
de sua validade.
O serviço público constitui, sem dúvida alguma, o núcleo de funcionamento do 
Estado, inclusive no aspecto de proteção das classes menos favorecidas, o que redunda, 
no caso de sua exclusão, no questionamento da existência e manutenção do próprio 
Estado, cuja razão de ser é a de propiciar condições de vida dignas aos seus nacionais e 
a satisfação de suas necessidades.
57
A noção de serviço público tem base constitucional e pode ser vislumbrada como 
instrumento de integração do Estado com o indivíduo.
Odete Medauar (1992) bem a define assinalando que o serviço público transcende 
as ideias de autoridade e liberdade e em Direito Administrativo é a expressão mais 
acentuada do bem comum.
O serviço público como atividade material 
destinada ao atingimento do interesse público
O serviço público destina-se única e exclusivamente a atender e satisfazer as 
necessidades da coletividade, de forma adequada, atual, módica e contínua. Daí a sua 
caracterização como atividade material destinada ao atingimento do interesse público.
O interesse público varia de acordo com a concepção política dominante, com 
a escolha política fixada na Constituição da República e na lei. Materializa o interesse 
público estatuído no comando normativo e possibilita sua fruição pelo cidadão usuário.
Em regra, o serviço público não busca necessariamente o lucro, pode e deve ser 
prestado com deficit no interesse geral da coletividade. Assim, é materialmente o ele-
mento de transformação do interesse público e de sua consecução. Consiste o serviço 
público em uma comodidade material considerada de interesse público, que é fruível 
diretamente pelos interessados, no caso, os usuários.
Essa concepção de atividade é elemento de extremo significado no ambiente de 
reforma do Estado, pois garante a promoção do bem-estar social através da consecução 
do serviço público e permite, ao menos, um direcionamento na condução das atividades 
necessárias à coletividade, especialmente quando se situam tais atividades no contexto 
de um espaço público