SERVIDOR PUBLICO II

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SERVIDOR PÚBLICO TEORIA E PRÁTICA
 
 
 
 
 Dedico este livro àqueles que sempre me apoiaram: meus pais, esposa e filhos, mas,
especialmente, ao meu querido e saudoso avô, Pedro Luiz Pinto Bitencourt, meu maior professor e
incentivador.
 
 
 
 
 
 
Agradeço, de modo especial, aos meus assessores Ana Paula Maffra, Bernardo Rocha, Gabriel
Nicoliello, Laura Valadares, Lílian Guimarães e Polyany Meireles, e aos ex­assessores Denise Falcão
e Vítor Vilela, cuja atuação foi fundamental na elaboração de pesquisas, colheita de dados e
atualização das alterações normativas promovidas ao longo dos anos.
 
CAPÍTULO 1
SERVIDORES PÚBLICOS
 
 
1.1 Introdução
A Constituição da República, ao disciplinar as normas aplicáveis às diversas categorias de pessoas
que laboram para o Estado, se utiliza, de forma ampla, da expressão “servidor público”.1 Assim,
para o estudo do tema, importante esclarecer alguns aspectos básicos, pois o texto constitucional,
em diversas passagens, traz expressões como “servidores ocupantes de cargo efetivo”,
“empregados públicos”, “ocupantes de cargo em comissão”, entre outros.
Dessa forma, a distinção e a conceituação desse diversos agentes que, de alguma forma,
expressam a vontade da Administração, mostram­se relevantes para que seja realizado exame
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Belo Horizonte,  ano 2016,  n. 1,  mar. 2016 
 
 
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detido das normas aplicáveis aos servidores públicos propriamente ditos.
1.2 Conceito
Na Constituição da República, notadamente nos arts. 37 a 41, encontram­se insertas normas
(princípios e regras) sobre os “servidores públicos”, e desses dispositivos se conclui que nem todos
aqueles que servem como expressão da vontade do Estado podem ser considerados como tal, pois,
para tanto, a existência de vínculo de trabalho, de natureza permanente e com subordinação com
a Administração Pública direta e indireta, constitui requisito essencial.2
O vínculo jurídico existente entre a Administração e o servidor pode ser: (i) estatutário, quando a
relação jurídica é permeada por regras estabelecidas unilateralmente pelo Poder Público, sem
natureza contratual, portanto modificável da mesma forma que instituída – são os detentores de
cargos de provimento efetivo e os de cargo em comissão (direção, chefia e assessoramento);3 (ii)
celetistas, assim denominados porque regidos por norma de Direito do Trabalho, de competência
legiferante da União, principalmente aquela prevista na Consolidação da Leis do Trabalho (CLT); e
(iii) jurídico­administrativo, quando contratados temporariamente nos termos da lei de cada ente
da federação, para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público.
Entre os celetistas, interessante, para fins didáticos, separá­los em duas subespécies: (i) o
empregado público, cujo vínculo de trabalho se dá com a Administração Direta e as pessoas
jurídicas de direito público da Administração Indireta (autarquias e fundações públicas);4 (i i)
simplesmente empregado, aquele contratado por regras de Direito do Trabalho, pelas pessoas
jurídicas de direito privado da Administração Indireta.
Há, entretanto, pessoas que, sem possuírem vínculo de trabalho, exercem atividade pública,
servem – na feliz expressão de Bandeira de Mello –, como manifestação da vontade do Estado, mas
não podem ser considerados servidores públicos, são os agentes políticos,5  e   o s  particulares
investidos, seja de forma temporária ou esporádica, seja por delegação.
Os agentes políticos são os exercentes de mandatos, como os Chefes de Governo, Parlamentares,
Ministros de Estado e Secretários de Governo. O vínculo dessas pessoas em relação ao ente
público, como bem assevera Bandeira de Mello, tem natureza política,  temporária, seus atos são
discricionários e com fundamento direto na Constituição, são instituidores das políticas públicas,
que servem de norte para a Administração.
Quanto aos particulares acima mencionados, destacam­se, no primeiro caso, os jurados, mesários;
no segundo, os concessionários, permissionários de serviço público, notários, tabeliães e
registradores.6
Interessante notar que, quando se fala que essas pessoas (servidores ou agentes) praticam atos
estatais, surge a indagação: é por meio delas que o Estado exterioriza sua vontade? São elas suas
representantes, tal como ocorre no mandato, ou essa separação entre mandante e mandatário não
se apresenta possível nesses atos de forma a se constatar verdadeira simbiose a permitir que o
agente, ao agir, o faça como se fosse o próprio Estado, como parte integrante dele?
O agente público seria instrumento de exteriorização da vontade do Estado, o que leva este a
responder perante os administrados pelos atos praticados por aquele no exercício de suas funções.
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Marçal Justen Filho7 explica a teoria do órgão, comparando, de forma simbólica, a pessoa jurídica
com a estrutura fisiológica e anatômica dos seres humanos, porque, se é fato que a vontade da
pessoa humana é formada e exteriorizada pelos órgãos que integram sua estrutura corporal, da
mesma forma as pessoas jurídicas se valem das pessoas físicas como se fossem seus órgãos.
Assim, se o agente atua como órgão, sob o ponto de vista jurídico, essa manifestação é
considerada como a vontade estatal.8
1.3 Militares: servidores públicos?
A Constituição da República de 1988, em sua redação original, estabelecia, dentro do capítulo da
Administração Pública, a denominação dos militares como Servidores Públicos Militares, em
contraponto aos Servidores Públicos Civis, regulados pela seção antecedente. Em 1998, contudo,
foi promulgada a Emenda Constitucional nº 18, que deu nova redação às Seções II e III do referido
capítulo, para “Dos Servidores Públicos” e “Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios”, respectivamente, excluindo do artigo 42 a referência aos militares das Forças
Armadas, que passaram a ser tratados, especialmente, no §3º do art. 142,9 da Constituição da
República.
Por meio da PEC nº 338, apresentada em 1996 pelo Poder Executivo, com tramitação inicial na
Câmara dos Deputados, procurou­se alterar a situação constitucional dos membros das Forças
Armadas, dos policiais militares e dos bombeiros militares. Justificou­se, naquele momento, tal
alteração, porquanto o enquadramento do militar como funcionário ou servidor público seria
prejudicial tanto ao exercício da profissão como às próprias Instituições Militares. Ressalte­se que,
inicialmente, a proposta intentava revogar o art. 42 da Constituição, somente acrescentando o §3º
ao art. 142.
Contudo, após pareceres da Comissão de Constituição de Justiça e de Redação, e da Comissão
Especial, constituída para discussão da PEC nº 338, ambas da Câmara dos Deputados, adotou­se
substitutivo ao texto original da proposta, sendo que foi submetida à votação, e logo enviada ao
Senado Federal, a redação final da Proposta de Emenda Constitucional nº 338­D de 1996,
recebendo parecer favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, cuja relatoria foi do
Senador Romeu Tuma.
Promulgada, a Emenda Constitucional nº 18 provocou na doutrina divergência a respeito da
natureza jurídica do militar, porquanto a exclusão da denominação do título “Servidor Público
Militar” poderia ser considerada como perda expressa dessa qualidade.
Cármen Lúcia Antunes Rocha e Maria Sylvia Zanella Di Pietro passaram a entender que, a partir do
momento em que a Emenda retirou a expressão “Servidores Militares” do texto constitucional, não
mais seriam considerados como integrantes da categoria “servidores públicos”.10 A sistematização
atual, portanto, estabeleceria os militares como espécie ou categoriade agente público, sendo
possível aplicar­lhes as normas referentes aos servidores públicos somente quando houver
previsão expressa.11
Nada obstante, apesar da dissonância com o texto constitucional, fato é que esse equipara a
natureza jurídica do militar ao servidor público.
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Nesse sentido, Marçal Justen Filho12 e José Afonso da Silva13 defendem que, apesar de os
militares não se encontrarem disciplinados no capítulo dos servidores públicos, nada obsta que
continuem sendo tratados como tais, conforme ocorria anteriormente à promulgação da Emenda
Constitucional nº 18, porquanto não há nenhuma vedação. Registre­se, por oportuno, que Silva
entende que os militares estão inseridos no conceito amplo de servidor público.14
O que se verifica é que a Emenda Constitucional nº 18 buscou afastar a natureza de servidor
público dos agentes militares. Contudo, tal expediente não impediu que a Constituição
estabelecesse disciplinas jurídicas similares para ambos os servidores, civis e militares, estendendo
a estes regras e princípios adotados relativamente àqueles.
Nesse diapasão, é forçoso ressaltar que há características comuns entre os regimes jurídicos dos
servidores públicos civis e dos militares, apesar da existência de estatutos próprios para ambos.
Sobre a questão, a título exemplificativo, podem­se citar institutos análogos nos estatutos,
previstos no art. 37 da Constituição, como a aprovação prévia em concurso público para a
investidura em cargo público, o prazo de validade do concurso, a vedação da vinculação dos
vencimentos, a proibição de acumulação de cargos, empregos e funções, entre outros.
Sobre a acumulação de cargos, os §§3º e 4º do art. 42 da Constituição da República de 1988, em
sua redação original, determinavam que o militar em atividade que ocupasse cargo público civil
permanente seria transferido para a reserva, bem como que aquele que assumisse cargo, emprego
ou função pública temporária, após dois anos de afastamento, contínuos ou não, seria transferido
para a inatividade.
Além disso, o caput do referido artigo estabelecia que eram considerados servidores militares
federais os integrantes das Forças Armadas, ao passo que estavam inseridos no rol dos servidores
militares dos Estados, Territórios e Distrito Federal os integrantes das polícias militares e dos
corpos de bombeiros militares.
Posteriormente, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 18/98, houve modificação com
relação aos militares das Forças Armadas, conforme explanado alhures, visto que figuravam no
“Título III – Da Organização do Estado, Capítulo VII – Da Administração Pública”, e passaram para
o “Título V – Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, Capítulo II – Das Forças
Armadas”, ou seja, as disposições a esse respeito, inicialmente disciplinadas no art. 42, da
Constituição da República,15 passaram a constar, especialmente, no art. 142, §3º.16
A redação do art. 142, §3º, da Constituição da República, após a EC nº 18/98, estabelecia que os
militares não poderiam acumular, com suas funções, cargo ou emprego público civil, sob pena de
serem transferidos para a reserva. Da mesma forma, o antigo inciso III conferia idêntico
tratamento no caso de emprego ou função pública civil temporária, estabelecendo que o militar,
depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, seria transferido para a reserva. Há de se
ressaltar, também, que o inciso VIII não estendia aos militares as exceções contidas no art. 37,
XVI, que tratam das possibilidades de acumulação de cargos pelos servidores públicos civis.
Contudo, com a promulgação da Emenda nº 77/14, que alterou os incisos II, III e VIII, do art. 142,
§3º, referendando o entendimento sobre a possibilidade de os militares acumularem dois cargos
públicos. É que a nova redação dos referidos incisos estendeu aos militares a exceção prevista no
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art. 37, XVI, “c”,17 possibilitando a acumulação de dois cargos ou empregos privativos de
profissionais da saúde, desde que haja prevalência da função militar.
O Superior Tribunal de Justiça, mesmo antes da Emenda, já vinha entendendo pela possibilidade
de os militares acumularem dois cargos de profissionais da saúde, como se vê do Recurso em
Mandado de Segurança nº 22.765/RJ.18 Naquela oportunidade, a Relatora, Ministra Maria Thereza
de Assis Moura, consignou haver divergência no âmbito do Supremo Tribunal Federal a respeito da
matéria, sendo que no Excelso Pretório os casos eram analisados com base no art. 17, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias. A par dessa divergência, a Relatora, diante de uma
interpretação sistemática dos dispositivos constitucionais atinentes à matéria, concedeu a
segurança no caso, permitindo a acumulação de cargos públicos privativos de profissionais da
saúde.
Nesse ponto, também para ilustrar, o Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Recurso
Extraordinário nº 182.811/MG, cujo Relator fora o Ministro Gilmar Mendes,19 já reconheceu a
possibilidade de acumulação de cargos, por profissionais de saúde que possuem cargos na área
militar, em outras entidades públicas, de forma a equiparar os servidores militares com os
servidores civis, em controvérsia a respeito da interpretação do art. 15, §2º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.20
Faz­se importante registrar, também, acerca das modificações trazidas pela Emenda Constitucional
nº 19/98, a qual implementou uma reforma administrativa do Estado brasileiro, cujas principais
alterações se referem à estabilidade dos servidores públicos, à remuneração dos agentes públicos e
à gestão da Administração.
Entre as inúmeras mudanças no texto constitucional, a Emenda Constitucional nº 19 introduziu a
forma de remuneração denominada subsídio,21 para algumas categorias de agentes públicos,
inclusive agentes políticos, em substituição à remuneração ou vencimento.
Estão submetidos ao novel regime de remuneração os membros de quaisquer dos poderes, os
detentores de mandato eletivo, os Ministros de Estado, os Secretários Estaduais e Municipais, os
membros do Ministério Público, os integrantes da Advocacia­Geral da União, os Procuradores dos
Estados e do Distrito Federal, os Defensores Públicos, os Ministros do Tribunal de Contas da União
e, também, os servidores policiais militares. Além disso, o art. 39, §8º, da Constituição da
República, faculta aos servidores públicos organizados em carreira serem remunerados mediante
subsídios, conforme opção do legislador de cada ente federativo.
Assim, é possível verificar que, se de um lado a Emenda Constitucional nº 18 procurou retirar os
militares da categoria dos servidores públicos, por outro, a Emenda Constitucional nº 19
“reenquadrou, ainda que indiretamente, os policiais militares no conceito de servidores, ao afirmar
que a remuneração dos servidores policiais militares será fixada na forma de subsídio”.22
A respeito de considerar o militar servidor público, não vem sendo outro o entendimento do
Superior Tribunal de Justiça, conforme se observa no julgamento do Agravo Regimental no Recurso
Ordinário em Mandado de Segurança nº 26.772/MS,23 de relatoria do Ministro Rogério Schietti
Cruz.
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Destarte, ante a equiparação dos militares aos servidores públicos no tocante ao regime
remuneratório trazido pela Emenda Constitucional nº 19/98 e levando em consideração que os
militares são agentes públicos, como qualquer outro prestador de serviço ao Estado, o
entendimento mais pertinente éo de que o militar deve ser inserido no conceito de servidor
público, ainda que a Emenda Constitucional nº 18 tenha retirado esse sentido de forma
unicamente literal, tendo a exclusão dos militares, do capítulo destinado aos servidores públicos,
caráter exclusivamente terminológico.
Entretanto, trata­se de categoria especial de servidor, em razão, principalmente, da destinação
constitucional (defesa da pátria, dos poderes constitucionais da lei e da ordem), e do regime
jurídico peculiar, definido por lei própria dos militares. Ademais, sujeitam­se a rígidas regras,
baseadas na hierarquia e na disciplina, sendo­lhes vedadas, a título exemplificativo, a
sindicalização e a greve, bem como a filiação a partidos políticos aos militares em serviço ativo, nos
termos do art. 142, §3º, IV, V, da Constituição da República,24 ao passo que os servidores civis
são, seguramente, titulares desses direitos.
De forma semelhante, o ingresso dos militares na carreira também é cercado de aspectos
peculiares em relação aos requisitos exigidos pelos estatutos e editais, haja vista que as
especificidades da carreira autorizam o legislador a estabelecer critérios diferenciados.
No âmbito do Estado de Minas Gerais, o art. 5º da Lei nº 5.301/1969, que contém o Estatuto dos
Militares do Estado de Minas Gerais, com a redação conferida pela Lei Complementar nº 95/07,25
estabelece as condições necessárias para o ingresso nas carreiras militares no âmbito estatal,
algumas delas inerentes à natureza das atribuições que serão exercidas, tais como: idoneidade
moral, idade compatível – qual seja, entre dezoito e trinta anos de idade na data da inclusão, salvo
para os oficiais do Quadro de Saúde, cuja idade máxima permitida será de trinta e cinco anos –,
altura mínima de um metro e sessenta centímetros, exceto para oficiais do Quadro de Saúde,
aptidão física, aprovação em avaliação psicológica, entre outras, verificadas após concurso público
de provas ou provas e títulos.
 
 
CAPÍTULO 2
INVESTIDURA
 
 
2.1  Princípio da ampla acessibilidade aos cargos, empregos e funções públicas
A Constituição da República estabelece, em seu art. 37, I, o princípio da ampla acessibilidade, por
meio do qual os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros natos,
naturalizados e portugueses equiparados,26 que preencham os requisitos estabelecidos em lei, e
ainda aos estrangeiros, na forma da lei, de acordo com a redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19/98.27
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De outro lado, a norma inserta no inc. II do mesmo art. traz o princípio28 do concurso público para
a investidura em cargo ou emprego público.29
Há, entretanto, exceções estabelecidas pelo legislador constituinte para adequar o princípio do
concurso público com a dinâmica da máquina administrativa e do serviço público. Assim, são
permitidas duas formas de investidura em que se dispensa o concurso: (i) o cargo em comissão
declarado de livre nomeação e exoneração (art. 37, V); (ii) a contratação por tempo determinado,
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX), cujos
regramentos serão elucidados em tópicos específicos.
Além dessas, há outras hipóteses pontuais previstas na Constituição em que a investidura
prescinde da realização de concurso público. Enquadram­se nessas hipóteses os cargos de Ministro
do Supremo Tribunal Federal (art. 101), Ministros do Superior Tribunal de Justiça, Tribunal
Superior do Trabalho e Superior Tribunal Militar (arts. 104, 111­A, 123), 1/5 (um quinto) dos
membros dos Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais de Justiça Estaduais (art. 94), cargos de
Ministros do Tribunal de Contas da União e de Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados
(arts. 73 e 75), além de cargos de ocupação temporária no Tribunal Superior Eleitoral e nos
Tribunais Regionais Eleitorais (arts. 119 e 120), bem como de membros do Conselho Nacional de
Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público (arts. 103­B e 130­A).
2.2 Concurso público
O concurso público de provas ou de provas e títulos é exigido como requisito para a investidura em
cargos e empregos públicos. Com efeito, a Constituição busca, ao mesmo tempo, possibilitar a
todos os brasileiros e estrangeiros (na forma da lei) o acesso aos cargos e empregos públicos, bem
como, de outro lado, selecionar os candidatos mais preparados para seu exercício.30
Todo concurso público tem como postulados os princípios da isonomia, da moralidade e da
competição, os quais servem de norte para que o legislador infraconstitucional estabeleça regras
sobre os concursos públicos.31 Normas restritivas que se antagonizem com tais princípios são
inconstitucionais, como, por exemplo, a que veda a participação no certame de pessoas do sexo
feminino, exceto se pelas características das atribuições do cargo o discrímen se justifique, assunto
que será abordado mais adiante. Daí se afirmar que tais princípios, por serem de observância
obrigatória para o legislador infraconstitucional, como também para o administrador, têm natureza
deontológica.
2.2.1 Critérios de seleção
A Emenda Constitucional nº 19/98, ao alterar a redação do inc. I, do art. 37, da Constituição,
possibilitou ao legislador infraconstitucional estabelecer requisitos para acesso ao cargo público.
Todavia, em respeito aos princípios constitucionais aplicáveis, qualquer limitação exigida deve ser
de natureza objetiva, razoável e justificável, diante da característica do cargo a ser ocupado.
Frise­se que somente o Poder Legislativo, por meio de ato normativo primário, possui a
prerrogativa de estabelecer condições para o ingresso no serviço público,32 restringindo, portanto,
o princípio da ampla acessibilidade.
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O edital do concurso é o instrumento administrativo que conterá todas as regras e condições do
certame, como, por exemplo, a qualificação para o exercício do cargo e o conteúdo programático a
ser exigido nas provas. Compete à Administração nomear a comissão examinadora, responsável
pela organização das fases do concurso e pela elaboração das questões. Os parâmetros exigidos
devem se pautar pela legalidade e em conformidade com as previsões editalícias, sendo vedada ao
Poder Judiciário análise que fuja à verificação da legalidade do Edital e do cumprimento de suas
normas pela banca responsável.33
O Supremo Tribunal Federal, visando evitar abusos em previsões editalícias, sem respaldo legal,
editou a Súmula nº 14, com o seguinte teor: “Não é admissível, por ato administrativo, restringir,
em razão da idade, inscrição em concurso para cargo público”. Ensina Adilson de Abreu Dallari que
esta súmula foi posteriormente reinterpretada, não tendo sido, contudo, revogada. Explico: o
regulamento pode estabelecer critérios para o ingresso em cargo público, desde que as restrições
sejam estabelecidas nos limites do ato legislativo primário, cumprindo, assim, sua função
regulamentar.34
Nada impede, por exemplo, que o legislador estabeleça requisito de idade para a investidura em
determinado cargo público. A eleição da idade adequada deve ser feita por meio de critérios
objetivos, aferidos em relação às atribuições do cargo, como, por exemplo, para o cargo de policial
civil, sendo vedada a adoção de parâmetros subjetivos. Este entendimento foi consolidado pelo
Pretório Excelso com a edição da Súmula nº 683, que possui o seguinte enunciado: “o limite de
idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição,
quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido”.
A Excelsa Corte firmou jurisprudênciano sentido de que os requisitos para habilitação e
investidura em cargo público devem ser cumpridos no momento da posse, e não da inscrição para o
concurso público,35 na mesma linha do entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça
na Súmula nº 266.36
Como destacado alhures, o princípio da isonomia assume vital importância, porque dele decorrem,
de maneira lógica, condutas específicas a serem seguidas pela Administração. Dentre elas se
destaca a exigência de que todos os candidatos devem ser submetidos às mesmas regras e
condições avaliativas.
Assim, condições pessoais de cada candidato não podem prevalecer sobre as regras gerais
estabelecidas para todos, sob pena de ofensa ao postulado igualitário e à supremacia do interesse
público sobre o privado, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 630.733, de
relatoria do Ministro Gilmar Mendes, julgado em maio de 2013, com repercussão geral. No caso, o
recorrente pretendia a remarcação de teste de aptidão física em razão de problemas de saúde
ocorridos de forma inesperada na data agendada, alegando suposta violação ao princípio da
isonomia. A Suprema Corte decidiu pela inexistência de direito subjetivo à remarcação das
avaliações, confirmando a constitucionalidade da cláusula editalícia que vedava a realização de
segunda chamada das provas, porque, ao contrário do alegado, a proibição “confere eficácia ao
princípio da isonomia à luz dos postulados da impessoalidade e da supremacia do interesse
público”.37
Outra questão interessante a ser destacada refere­se à constitucionalidade da exigência de
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aprovação em avaliação psicológica. O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência reiterada
no sentido de que o exame psicotécnico, como condição necessária ao acesso a determinados
cargos públicos de carreira, apresenta­se legítimo, nos termos da Constituição da República, desde
que presentes os seguintes pressupostos: a) previsão em lei no sentido material e no edital; b)
objetividade dos parâmetros; e c) possibilidade de revisão do resultado.38
Entretanto, o telos a justificar referido exame é constatar a existência de incompatibilidade do
concursando devido a algum traço de sua personalidade que o incompatibilize com as atribuições
do cargo. É vedado estabelecer perfil para o cargo, sob pena de ofensa ao princípio da ampla
acessibilidade.
Os concursos públicos atraem grande número de aspirantes a ocupar cargos e empregos públicos,
com enorme competitividade entre eles. Por tal razão, são comuns as demandas judiciais
envolvendo os concorrentes, situações que rendem ensejo a decisões que, não raro, determinam o
prosseguimento do candidato no certame de forma precária.39 É usual que sejam nomeados para
os cargos ou empregos sem que haja decisão definitiva, circunstância que gera o exercício das
funções inerentes por longos períodos. Diante disso, é corriqueiro que, mesmo após julgamento
desfavorável, os candidatos nomeados provisoriamente pretendam a posse definitiva no cargo ou
emprego, com arrimo na teoria do fato consumado.
A teoria do fato consumado surgiu no direito administrativo no intuito de equilibrar, considerando
o transcurso de considerável lapso temporal, os princípios da legalidade e da igualdade com a
necessidade de estabilização das relações sociais – segurança jurídica.
Nessa ponderação de princípios, o ponto de equilíbrio desloca­se em relação de proporção com o
tempo: quanto maior a distância entre o início de produção de efeitos do ato irregular e a sua
retirada do sistema, maior peso atribui­se à segurança jurídica; inversamente, quanto menor o
tempo decorrido, maior o peso da legalidade e da igualdade, a determinar o desfazimento do ato
contrário ao ordenamento.
Invocando a aplicação dessa teoria, em caso excepcional, o Superior Tribunal de Justiça, a despeito
de ressalvar o desacerto de decisão judicial precária que atacou a legitimidade do ato
administrativo de desclassificação de candidato, não a revogou, em virtude de os seus efeitos se
haverem postergado no tempo, resultando no exercício das funções inerentes ao cargo pelo
interessado por mais de 10 anos.40
Sucede que esse mesmo Sodalício, colocando em relevo o princípio da isonomia, passou a rever a
possibilidade de incidência da teoria do fato consumado em casos semelhantes. Isso porque sua
aplicação resulta na instituição de situação de desigualdade inadmissível, haja vista que o ingresso
do candidato nos quadros da Administração causou prejuízo para os demais que concorreram
cumprindo todos os requisitos e etapas indispensáveis para o acesso ao cargo pleiteado.
Por outro lado, não se pode perder de vista que a provisoriedade constitui característica intrínseca
das medidas antecipatórias de tutela, que, além de correrem por conta e risco de quem as requer,
podem ser revogadas a qualquer tempo, com automático efeito retroativo (ex tunc). Exatamente
por isso, sua concessão não se revela hábil a conferir qualquer segurança ou estabilidade à relação
a que se refere.
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Seguindo essa linha, o Supremo Tribunal Federal, recentemente, negou provimento a recurso
extraordinário, com repercussão geral reconhecida – o que implica a vinculação da tese para os
demais órgãos do Poder Judiciário –, consignando que “a posse ou o exercício em cargo público por
força de decisão judicial de caráter provisório não implica a manutenção, em definitivo, do
candidato que não atende a exigência de prévia aprovação em concurso público”, não podendo,
dessa forma, ser alegado o princípio da confiança legítima, em virtude da provisoriedade da decisão
judicial, que, na visão da Corte Suprema, deve ser, por curso natural, revogada.41
2.2.2 Prazo de validade e nomeação
Segundo a norma inserta no art. 37, III, da Constituição da República, “o prazo de validade do
concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez por igual período”. Daí se infere que o
prazo de prorrogação deve ser necessariamente igual àquele estabelecido inicialmente pelo
instrumento de convocação. Assim, se o período previsto para o certame for de 02 (dois) anos, por
exemplo, a prorrogação deverá ser feita também por 02 (dois) anos.
Ressalte­se que a possibilidade de prorrogação do prazo deve constar da lei ou do edital, e
configura opção discricionária da Administração. Contudo, já decidiu o Supremo Tribunal Federal
que, conquanto a Administração não seja obrigada a prorrogar o prazo de validade do certame, se
criadas novas vagas (durante o prazo inicialmente estabelecido), é razoável que se proceda a essa
prorrogação, para que os candidatos aprovados sejam aproveitados.42
A Constituição estabelece ainda que, durante o prazo de validade do certame, o candidato
aprovado deve ser convocado com precedência sobre candidatos aprovados em novo concurso,
observando­se a ordem de classificação (art. 37, IV).
Questão que gerou grande discussão diz respeito à discricionariedade da Administração para a
nomeação dos aprovados.
Durante certo período, predominava na doutrina e jurisprudência dos Tribunais Superiores o
entendimento de que o candidato aprovado possuía mera expectativa de direito à nomeação, ainda
que o edital estabelecesse o número de vagas.
O direito subjetivo à nomeação, contudo, foi reconhecido em casos de preterição do candidato,
mediante a comprovação da necessidade da vaga pela Administração. Nessa linha, foi caracterizada
a preterição quando a nomeação de candidato foi realizada com desrespeito à ordem classificatória.
A questão foi consolidada com a edição da Súmula nº 15 do STF: “Dentro do prazo de validade do
concurso, o candidato aprovadotem o direito à nomeação, quando o cargo for preenchido sem
observância da classificação”.43
A preterição também foi caracterizada em casos onde ocorreram contratações precárias para o
preenchimento das vagas existentes em detrimento dos candidatos aprovados,44 ou ainda quando,
na vigência do concurso anterior, é aberto novo certame, quando se mostra comprovada a
necessidade da vaga.
Frise­se que a preterição pressupõe ato espontâneo da Administração, e por tal razão não se
consubstancia quando a nomeação se deu em decorrência de decisão judicial.45
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Todavia, não se pode olvidar que o edital público vincula a Administração em todos os seus termos,
assim como também vincula os interessados que se inscreveram no certame. Nesse contexto,
quando o administrador, ao elaborar o edital do concurso, prevê nele certo número de vagas, surge
para os aprovados, na ordem de classificação correspondente, o direito subjetivo à nomeação
dentro do prazo de validade do certame.
A força da argumentação daqueles que entenderam a tese da existência do direito subjetivo dos
candidatos aprovados está no pressuposto de que a abertura do concurso denota a necessidade do
preenchimento dos cargos vagos existentes. O direito surge porque ao publicar o número de vagas
existentes a Administração vincula­se, dentro do prazo de validade, a nomear os aprovados, de
forma que a recusa imotivada à nomeação afronta o princípio da proteção da confiança.
De fato, a exigência constitucional de realização do concurso público é devidamente respeitada
quando o Poder Público realiza o certame com respeito a garantias fundamentais. Assim, “ao lado
das garantias de publicidade, isonomia, transparência, impessoalidade, entre outras, o direito à
nomeação representa também uma garantia fundamental da plena efetividade do princípio do
concurso público”, conforme afirmado pelo Ministro Gilmar Mendes, relator do RE nº 598.099.46
Não se subtrai, totalmente, o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública. Na
realidade, referido juízo já foi feito no momento de elaboração do edital, quando se chegou a
estabelecer o número de vagas. Entretanto, uma vez f ixado o número de vagas, a
discricionariedade limita­se em razão da existência do direito subjetivo à nomeação dos candidatos
aprovados e classificados, que deve ocorrer até a expiração do período de validade do certame.
A Administração, portanto, dentro do prazo de validade do concurso, pode escolher o momento em
que fará a nomeação, mas não poderá, nessas condições, negar a própria nomeação, que passa a
ser direito subjetivo do candidato e dever do Poder Público, sempre respeitada a ordem de
classificação.
Há situações, entretanto, que podem justificar a recusa da Administração em nomear novos
servidores. Dessa forma, a situação justificadora somente se legitima se apresentar as seguintes
características: (i) os fatos ensejadores da situação excepcional devem ser necessariamente
posteriores à publicação do edital; (ii) as circunstâncias devem ser imprevisíveis à época da
abertura do certame; (iii) os acontecimentos devem ser de gravidade relevante, a ponto de gerar
onerosidade excessiva ou mesmo impossibilidade de cumprimento das regras editalícias; (iv) a
solução deve ser a única possível, de forma que não haja outros meios menos gravosos para
solucionar a situação excepcional. De qualquer modo, ressalta o Ministro, a decisão deve sempre
ser devidamente motivada, possibilitando assim o controle por parte do Poder Judiciário.47
Em outras palavras, tendo sido anunciada a existência de vagas no edital, seu preenchimento é
direito subjetivo dos candidatos aprovados dentro desse limite, salvo se a Administração, de
maneira motivada, demonstrar alteração no quadro fático, a justificar a desnecessidade de
provimento dos cargos.
Essa vinculação, contudo, não existe em relação às vagas que surgirão durante o prazo de validade
do concurso, por se tratar de fato superveniente, que, por si só, não pode servir de fundamento
fático a justificar a necessidade do provimento de cargos. Situação outra estaria no fato de, se
escoado o prazo de validade do concurso, a Administração abrisse outro edital para preenchimento
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das vagas surgidas durante aquele prazo.
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento no sentido de que a aprovação do candidato além
do número de vagas inicialmente previstas no edital do concurso público confere­lhe o direito
subjetivo à nomeação para o respectivo cargo se, durante o prazo de validade do certame,
surgirem novas vagas, seja em virtude da criação de novos cargos mediante lei, seja em virtude de
vacância decorrente de exoneração, demissão ou aposentadoria, entre outros.48
A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, contudo, entendeu que, nesse caso, não há falar­
se em direito subjetivo, mas sim em expectativa de direito à nomeação, ainda que posteriormente
sejam criadas novas vagas. Nesse ponto, consignou o Ministro Luiz Fux, no julgamento do ARE nº
757.978/MG, que “a criação de novas vagas durante o prazo de validade de concurso não gera,
automaticamente, direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas do edital, salvo se
comprovados arbítrios ou preterições”.49
A questão foi reconhecida em repercussão geral em recente julgamento, sem deliberação sobre o
mérito até o fechamento desta edição.50
De outro lado, o direito à nomeação é reconhecido para candidatos aprovados, mas não
classificados dentro do número de vagas estabelecido no edital, desde que caracterizada a
preterição, nos mesmos moldes já explicitados.51
2.2.3 Reserva de vagas
O postulado isonômico assume fundamental importância no que concerne ao acesso aos cargos e
empregos públicos, pois se buscam, por meio do concurso, aqueles que preencham as condições
legais e intelectuais para o exercício do cargo.
Referido princípio, para conferir igualdade de condições a pessoas que, devido às circunstâncias
sociais ou físicas, se encontram em desvantagem, autoriza o legislador a estabelecer critérios que
têm por objetivo afastar a condição desfavorável de modo a permitir que as pessoas possam
concorrer em igualdade de condições, ou seja, trata de forma desigual os desiguais, para
prevalecer o postulado da igualdade material.
Destarte, a Constituição, ao conferir primazia ao princípio da igualdade material, introduziu no
sistema pátrio ação afirmativa em relação às pessoas portadoras de deficiência, quando estabelece,
em seu art. 37, VIII, que a lei deve reservar percentual dos cargos e empregos públicos a serem
especificamente ocupados.
Cabe ao legislador, em todos os níveis federativos, definir o percentual a ser reservado, pois a
norma constitucional não é autoaplicável.
Assim, na esfera da União, o Decreto nº 3.298/99, que regulamenta a Lei nº 7.853/89
(instituidora da Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência), assegura,
a título de percentual mínimo, 5% (cinco por cento) das vagas oferecidas, sendo que, em caso de
número fracionado, deve­se elevar o número de vagas até o primeiro número inteiro
subsequente.52 De outro lado, a Lei nº 8.112/90 estabelece a reserva de até 20% (vinte por
cento) das vagas oferecidas.
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A Constituição do Estado de Minas Gerais prevê, nos moldes da Constituição da República, que a lei
deve reservar percentual de cargos e empregos públicos para pessoas portadoras de deficiência, e,
nessa seara, a Lei Mineira nº 11.867/95obriga a Administração a reservar 10% (dez por cento)
dos cargos ou empregos públicos para tal desiderato. Por sua vez, o Decreto Estadual nº 42.257/02
estabelece percentual mínimo de 10% (dez por cento) do total de vagas oferecidas no edital do
concurso público.
A exigência da reserva das vagas para deficientes se baseia na discriminação notada contra
pessoas com necessidades especiais, com claro intuito de proteção deste segmento social.
Importante frisar, todavia, que a determinação constitucional não exclui a necessidade de
cumprimento dos requisitos mínimos exigidos para a investidura no serviço público. Por tal razão é
que a norma confere competência ao Poder Legislativo para definir os critérios de admissão da
pessoa portadora de deficiência, a fim de se evitar que lhe seja assegurado exercício de cargo para
o qual não haja a devida capacitação.53
Nesse ponto, o Supremo Tribunal Federal, em acórdão de relatoria do Ministro Celso de Mello
reconheceu o direito das pessoas detentoras de necessidades especiais à investidura no serviço
público, diante da aprovação prévia no concurso, desde que a “deficiência não se revele
absolutamente incompatível com as atribuições funcionais inerentes ao cargo ou ao emprego
público”.54
Com efeito, o portador de deficiência possui o direito de participar do concurso dentro das vagas
reservadas, realizando todas as fases previstas, mas desde que em igualdade de condições com os
demais participantes. Não se admite, dessa forma, adoção de critérios diferenciados para os
concorrentes, que devem se submeter ao mesmo processo de avaliação, sob pena de se consagrar
discriminação às avessas, em frontal desrespeito ao princípio da igualdade. A Oitava Câmara Cível
do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais deu provimento a recurso de apelação para
garantir ao candidato portador de deficiência que participasse de todas as etapas do certame, nas
mesmas condições dos demais concorrentes. No caso, o apelante fora sumariamente eliminado do
concurso para investidura em cargo de guarda municipal, por suposição da banca examinadora de
que seria reprovado na avaliação física, em virtude da incompatibilidade de sua deficiência com as
atribuições exigidas para o trabalho.55
A reserva de vagas em concursos públicos para negros e índios é outra questão que merece ser
destacada. A adoção da ação afirmativa para ingresso em universidades foi declarada constitucional
pelo Supremo Tribunal Federal,56 e, desde então, tornou­se frequente a discussão acerca das cotas
raciais também para concursos públicos. Nessa linha, alguns estados brasileiros aprovaram leis
reservando percentual das vagas para negros e índios, a exemplo de Rio de Janeiro, Paraná e Mato
Grosso do Sul.57
Consigne­se que recente decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do
Rio de Janeiro declarou formalmente inconstitucional a Lei nº 6.740/14, que estendia cotas raciais
para concursos realizados pelos Poderes Judiciário, Legislativo, Ministério Público e Tribunal de
Contas, por vício de iniciativa. No caso, o processo legislativo fora deflagrado por parlamentares
estaduais, sendo que, por se tratar de matéria atinente a servidor público, a iniciativa competia
privativamente ao Chefe do Poder Executivo.58 A reserva de vagas anteriormente estabelecida na
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Lei nº 6.067/11 (exclusivamente para concursos realizados no âmbito do Poder Executivo),
contudo, permanece em vigor, pois o diploma normativo teve sua constitucionalidade material
confirmada pelo referido órgão julgador.59
No âmbito federal, a Lei nº 12.990, promulgada em junho de 2014, reserva aos afrodescendentes
20% (vinte por cento) das vagas oferecidas nos concursos públicos a serem realizados na
Administração Direta e Indireta da União. A norma inserta no art. 3º do diploma aprovado
determina que esses candidatos concorrerão tanto às vagas a eles reservadas como também
àquelas destinadas à ampla concorrência.60
2.3 Provimento dos cargos públicos
O provimento é definido como ato que designa a pessoa para ocupar cargo público, podendo ser
classificado como originário ou derivado.
Nesse contexto, provimento originário é aquele que se dá de forma inicial, sem que o agente
possua, anteriormente, qualquer vínculo jurídico com a Administração.
O provimento derivado pressupõe relação prévia com o serviço público, podendo se apresentar sob
as modalidades de derivação horizontal e vertical.
Assim, a derivação horizontal é definida como a transferência do servidor para outro cargo de
mesmo nível e padrão, sem que haja elevação ou decesso funcional, ao passo que a derivação
vertical, por seu turno, corresponde à transferência do servidor para cargo diverso daquele para o
qual foi originariamente nomeado, com elevação funcional.
A Lei nº 8.112/90 enumera as diversas formas de provimento dos cargos públicos na
Administração Federal: nomeação, promoção, readaptação, reversão, aproveitamento, reintegração
e recondução, sendo que todos eles se concretizam mediante ato da autoridade competente de
cada poder.
A  nomeação é a única forma possível de provimento originário, e se dá, em regra, mediante
aprovação em concurso público. As demais são formas de provimento derivado.61
A promoção consiste na elevação do servidor dentro da própria carreira, escalonada em classes a
serem preenchidas de acordo com os critérios de merecimento previamente estabelecidos.
A readaptação, conforme a norma inserta no art. 24,62 dá­se quando o servidor é investido em
outro cargo cujo exercício é mais compatível com sua superveniente limitação física ou mental,
desde que não haja ascensão ou rebaixamento.
Por seu turno, a reversão é a forma de provimento derivado que corresponde ao retorno do
servidor aposentado à atividade, quando os motivos para a aposentação por invalidez forem
insubsistentes ou ainda por interesse da Administração, em caso de aposentadoria voluntária.63
Nesse ponto, cabe a ressalva, em que pese a alteração trazida pela Medida Provisória nº 2.245/01
ao inc. II, do art. 25, da Lei nº 8.112/90, é questionável a constitucionalidade da reversão de
servidor que se aposentou voluntariamente. Isso porque a aposentadoria leva ao rompimento do
vínculo funcional do agente com o serviço público, com a consequente vacância do cargo e
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surgimento de nova relação jurídica, de natureza previdenciária. Daí se infere que essa forma de
provimento ofende a exigência constitucional do concurso público.64 A Suprema Corte, conquanto
não tenha se manifestado expressamente sobre a previsão contida no estatuto federal, chegou a
declarar parcialmente inconstitucional Lei do estado do Ceará que previa a readmissão de
magistrado exonerado, sem a observância da prévia e necessária aprovação em concurso público,
por considerar que o dispositivo criava nova forma de provimento do cargo não contemplada na
LOMAN (LC nº 35/79). O fundamento utilizado, contudo, fora a constatação, no caso, de vício de
inconstitucionalidade formal, porque se tratava de matéria de iniciativa exclusiva do Supremo
Tribunal Federal.65
Pela mesma razão, a reversão como modalidade de desaposentação em virtude de revogação da
aposentadoria por invalidez mostra­se eivada de inconstitucionalidade. Isso porque, como afirmado
acima, a aposentadoria do servidor acarreta rompimento do vínculo com o serviço público, e a
reversão constitui, indubitavelmente, nova forma de investidura, sem observância da exigência de
aprovação em concurso público.
O  aproveitamento, por sua vez, consubstancia­se no “retorno à atividade do servidor em
disponibilidade”, que devedar­se obrigatoriamente em cargo com atribuições e vencimentos
compatíveis com o cargo anterior, nos termos da norma insculpida no art. 30, da Lei nº
8.112/90.66
A recondução consiste no retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado, em caso de
servidor inabilitado em estágio probatório do outro cargo que motivou seu pedido de exoneração
no cargo a que pretende ser reconduzido. Essa forma de provimento se nos apresenta
inconstitucional. Isso porque, valendo­nos do mesmo raciocínio acima esposado quando tratamos
da reversão, há afronta ao princípio da obrigatoriedade do concurso público, já que a posse em
outro cargo público acarreta a vacância do primeiro.67
Outra forma é a reintegração, com previsão constitucional (art. 41, §2º),68 definida como a
reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente ocupado (ou no equivalente se houve
transformação), quando houver invalidação de sua demissão por decisão administrativa ou judicial,
hipótese em que ocorrerá ressarcimento de todas as vantagens. O servidor tem direito às
promoções que ocorreriam se estivesse no serviço, bem como aos vencimentos relativos à época.
Em caso de extinção do cargo, o servidor ficará em disponibilidade. De outro lado, caso esteja
provido o cargo, o ocupante anterior será reconduzido ao cargo de origem, aproveitado em outro
ou ainda posto em disponibilidade.69
Na mesma linha do diploma federal, a Lei Mineira nº 869/52 prevê as seguintes espécies de
provimento: nomeação, promoção, transferência, reintegração, reversão e aproveitamento.70
2.3.1   Provimento de cargos e obrigatoriedade do concurso público
A regra constitucional de exigência da prévia realização de concurso para ingresso no serviço
público aplica­se, como ressaltado, ao provimento de cargos públicos efetivos.
Na ordem constitucional anterior, a redação da norma inserta no art. 97 (Emenda Constitucional
de 1969) acabou ocasionando diversos abusos, pois previa que a exigência de aprovação em
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concurso público se aplicaria somente à “primeira investidura” e a “cargos de carreira”, “salvo os
casos previstos em lei”.71 Prevaleceu, assim, o entendimento de que, para as demais formas de
investidura, não seria necessário o concurso público, o que deu ensejo a “transformações de
cargos”. Dessa forma, “foi inventada a figura da transposição, destinada a prover mediante
concurso interno, reservado a quem já fosse funcionário público, os cargos que, a rigor, deveriam
ser disputados em concurso público”.72
Já na vigência da Constituição de 1988, a redação original do art. 23 da Lei nº 8.112/90
(Servidores Públicos Federais) discriminava a figura da transferência (“passagem do servidor
estável de cargo efetivo para outro de igual denominação, pertencente a quadro de pessoal
diverso, de órgão ou instituição do mesmo Poder”), instituto que, após diversas discussões, acabou
revogado pela Lei nº 9.527/97.
Com efeito, diante de situações semelhantes ocorridas sob a ordem constitucional vigente, o
Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucionais o “acesso” e a “transferência”, por
significarem, na realidade, formas de ingresso em carreiras diferenciadas daquela para a qual o
servidor tenha originalmente prestado concurso público.73
O entendimento acabou sufragado com a edição da Súmula nº 685: “É inconstitucional toda
modalidade de provimento que propicie ao servidor investir­se, sem prévia aprovação em concurso
público destinado a seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente
investido”.
A questão merece ser elucidada.
É que, como afirmado, não há, na derivação horizontal, elevação ou decesso funcional, que ocorre,
a título de exemplo, com a readaptação do agente.
A derivação vertical pressupõe a elevação funcional, que ocorre no momento da transferência do
servidor para posição diversa daquela para a qual foi nomeado, subdividindo­se em promoção e
ascensão (ou acesso). Na promoção, em regra, a elevação ocorre dentro da própria carreira,
escalonada em classes a serem preenchidas de acordo com os critérios de merecimento
previamente estabelecidos. A ascensão ou acesso, por outro lado, concretiza­se na elevação para
cargo inicial de outra carreira, para a qual, muitas vezes, há previsão de realização de concurso
próprio.
A falta de precisão terminológica acaba por gerar dúvidas na prática forense. De fato, já tivemos
oportunidade de esclarecer o assunto, notadamente no julgamento de questões relativas à carreira
de magistério no Estado de Minas Gerais. Naquela ocasião, em sede de mandado de segurança, a
impetrante pleiteava sua promoção por acesso do nível “P4” para o nível “P5”, cujo provimento,
por sua vez, podia ser efetivado por concurso próprio. Conforme ali destacamos, o Quadro inserto
no Anexo I, da Lei Estadual nº 7.109/77, estabeleceu classes diferentes, pois os graus de
responsabilidade e complexidade das atribuições eram diversos, porque a qualificação exigida para
a ocupação do cargo “P1” é o 2º grau completo (normal); ao passo que para o cargo “P3” exige­se
o terceiro grau, licenciatura curta; e para o “P5”, o terceiro grau com licenciatura plena. Tratava­
se de classes diferentes, tanto é que a normalista poderia ingressar no cargo encartado na classe
“P1”, mas não poderia fazê­lo em relação ao “P3”. Diante disso, como havia previsão de
provimento autônomo para o cargo “P5”, impossível a promoção para esse cargo, pois configuraria
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verdadeira ascensão, figura proscrita pela Constituição da República.74
Diante da ordem constitucional vigente, portanto, não é juridicamente possível a investidura em
cargo de carreira diversa por meio de provimento derivado, mormente se é possível o ingresso
para o referido cargo por concurso público próprio. Ao contrário, para que o provimento derivado
não esbarre nas exigências constitucionais de realização do certame público, é necessário que
exista a carreira, escalonada em classes, definidas em função do grau de complexidade das
atribuições a serem exercidas, bem como que os cargos elevados somente sejam alcançáveis
mediante evolução interna.
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou pela inconstitucionalidade da Lei
Mineira nº 10.961/92, que previa o acesso a cargo de carreira diversa por meio de seleção interna,
forma de provimento derivado. Considerou­se que essa forma de provimento privilegiava
indevidamente determinada categoria de servidores que já possuía vínculo com a Administração
Estadual.75
Forma de ascensão transversa, mais sutil do que a mencionada acima, é aquela em que se
equiparam vencimentos de carreiras diferentes, em que se exigem requisitos diversos de
escolaridade para o ingresso, mas após determinado tempo e o cumprimento de outras exigências
o servidor é “promovido” para a classe subsequente, que é idêntica àquela cuja exigência e
atribuições do cargo, para preenchimento de provimento originário, é diferente. É o caso dos
servidores do Poder Judiciário do Estado de Minas Gerais, dos cargos de oficial judiciário e de
técnico judiciário, cargos de carreiras diferentes, com requisitos de escolaridade diversos, ambos
divididos em classes, mas com possibilidade de equiparação de vencimentos, desde que aquele que
ingressou no primeiro, após ser avaliado e conclua qualquer curso superior, seja promovido para a
classe subsequente, equiparando­se ao de técnico judiciário.
A inconstitucionalidade apresenta­se evidente, apesar de o servidor não ser transposto para outra
carreira, porque o estipêndio correspondente ao cargo respectivo está relacionado com suas
atribuições e o fato de existirem cargosem carreira diversos no mesmo órgão, mas que se
equiparam após a primeira promoção vertical, a meu ver, é forma de contornar a exigência
constitucional de concurso público. É uma contradição em termos que visa atender interesses
corporativos, pois se se equiparam em vencimentos não haveria sentido a existência das duas
carreiras.
Destarte, conclui­se: para o ingresso no serviço público exige­se a prévia aprovação em concurso
(ressalvadas as exceções constitucionalmente previstas), sendo que, em se tratando de cargos de
carreira, a investidura deverá sempre ocorrer na classe inicial. Os cargos de classes subsequentes,
portanto, somente poderão ser ocupados pela figura da promoção. Importante a ressalva de que,
se houver previsão de concurso próprio para cargos de classes superiores, a “promoção” para tais
cargos não se coaduna com a ordem constitucional, pois escapa à exigência da prévia aprovação no
certame.
2.4 Efetividade e estabilidade
A norma inserta no art. 41, caput, da Constituição da República, com redação conferida pela EC nº
19/98, dispõe que “são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para
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cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”.76
A estabilidade significa o direito de o servidor aprovado em concurso público permanecer no cargo
de provimento efetivo. Trata­se de direito subjetivo. Esse atributo pessoal é adquirido após 03
(três) anos a contar da posse no cargo, desde que tenha sido avaliado positivamente por comissão
especial instituída para essa finalidade.
Efetividade, por seu turno, é característica própria da nomeação para cargo de provimento em
caráter efetivo, ou seja, todo aquele aprovado em concurso público torna­se efetivo no ato de
publicação do Decreto de sua nomeação.77
Como se constata da norma contida no art. 41 da CR, a estabil idade não se adquire
automaticamente pelo decurso do tempo (§4º) – como ocorria antes da EC nº 19, de 04.06.98 –,
necessário se faz para a aquisição (condição obrigatória) a avaliação de desempenho feita por
comissão especial para tal desiderato. Implica, portanto, afirmar que, se após o triênio não ocorrer
a referida avaliação, não se declarará sua estabilidade.
Merece registro, também, a hipótese anômala prevista no art. 19 do ADCT da CR, que declarou a
estabilidade daqueles servidores que, embora não submetidos à prévia aprovação em concurso
público, estivessem, na data da promulgação da Carta Magna, em exercício há pelo menos 05
(cinco) anos ininterruptos.
Portanto, há, no direito brasileiro, 02 (duas) categorias de servidores estáveis: (i) aqueles
previamente aprovados em concurso público, e que cumpriram os demais requisitos contidos no
art. 41, caput, da CR; e (ii) os que, por força da norma de transição inserta no art. 19 do ADCT da
mesma Carta, tiveram reconhecida tal condição.
O estágio probatório (ou confirmatório) consiste no período em que o servidor, nomeado e
empossado para cargo de provimento efetivo, permanece sob avaliação da Administração acerca da
conveniência de sua manutenção nos quadros do serviço público, mediante aferição de critérios
estabelecidos em lei para a aquisição da estabilidade, tais como aptidão, idoneidade moral,
disciplina, dedicação, assiduidade, pontualidade, eficiência etc.78
O prazo, que até então era de 02 (dois) anos, foi ampliado em 01 (um) ano pela entrada em vigor
da EC nº 19/98, e é contado do efetivo exercício no órgão correspondente, não sendo computado
eventual tempo de trabalho prestado a outra entidade da Administração, a título efetivo ou
precário, como o caso de exercício de função pública ou cargo em comissão de recrutamento
amplo.79
A Emenda em referência, em seu art. 28,80 ressalvou a situação dos servidores que, na data de
sua promulgação, já haviam cumprido o prazo de 02 (dois) anos,81 bem como inovou ao frisar que
a estabilidade constitui garantia conferida apenas aos aprovados em concurso público para ocupar
cargo público,82 e ao incluir a realização da avaliação especial de desempenho, a ser promovida
por comissão constituída para tal fim, como condição para a aquisição da estabilidade (art. 41,
§4º).83
A respeito dessa avaliação como condição obrigatória para adquirir a estabilidade, além do fator
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temporal, há divergência entre a doutrina e a jurisprudência predominante do Superior Tribunal de
Justiça.
Há os que defendem que a omissão da Administração durante o triênio em fazer a avaliação levaria
à presunção de que esta fora positiva.84 Os precedentes do Superior Tribunal de Justiça,
entretanto, são em sentido contrário, ou seja, que a condição (avaliação) por ser poder dever da
Administração, não está sujeita a preclusão,85 o que, a toda evidência, consoante obtempera Hely
Lopes Meirelles, não afasta a possibilidade de apuração da responsabilidade do servidor que, por
dever de ofício, devesse instituir tal comissão ou, caso constituída, não promova a avaliação.86
O entendimento de que militaria a favor do servidor a presunção de avaliação positiva repristina a
norma revogada, pois esta se baseava nessa presunção, pois se, durante o período, não surgisse
qualquer fato decorrente da conduta do servidor que ensejasse sua exoneração, ou que esta não
tivesse ocorrido até o termo do prazo, a aquisição da estabilidade ocorreria.
Como a norma vigente exige a avaliação como condição para estabilidade, é de se convir que
somente depois dela é que se pode falar na aquisição do atributo, pois o tempo de exercício, por si,
não é suficiente.
Ocorre que, também, considerar que não há preclusão do direito a avaliação não se apresenta a
melhor solução, porque, de certa forma, o servidor poderá não ter reconhecido seu direito
constitucional à estabilidade.
A nosso aviso, a melhor interpretação é considerar que, após o triênio sem a respectiva avaliação,
inicia­se o prazo decadencial de 05 (cinco) anos,87 para a Administração instaurar comissão
especial e avaliar o servidor, sob pena de, não o fazendo, ser­lhe reconhecido o direito à
estabilidade. Essa interpretação prestigia o sistema, harmonizando a regra que preceitua a
necessidade da avaliação como condição obrigatória para a estabilidade, mas, também, aquela que
confere ao servidor o direito subjetivo público desse atributo, que não pode ser obstado pela
conduta omissiva da Administração. De qualquer forma, o período de avaliação deve ser o do
triênio.
Uma vez não tendo logrado êxito em dita avaliação, será o servidor exonerado, sem prejuízo da
instauração de inquérito (processo administrativo) e das formalidades legais, consoante o
enunciado da Súmula nº 21,88 do Supremo Tribunal Federal,89 editada na década de 1960, e
ratificada por precedentes inclusive posteriores à promulgação da EC nº 19/98.90
Merece registro a norma contida no art. 20, §2º, da Lei nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores
Públicos Federais), que assegura ao servidor estável nomeado para novo cargo efetivo o direito de
ser reconduzido ao cargo anterior caso exonerado em virtude de não haver sido aprovado no
estág io  probatór io  do  novo.  Conforme  já  sa l i en tado  no   i tem 2.3 ,  de fendemos a
inconstitucionalidade de tal dispositivo, na medida em que haveria afronta ao princípio da
obrigatoriedade do serviço público, haja vista que a posse em outro cargo público acarreta a
vacância do primeiro.
O direito à permanência no cargo, todavia, não é absoluto, tendo o constituinte previsto as
hipóteses de perda do cargo (art. 41, §1º).
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A primeira delas é por sentença judicial transitada em julgado. A tal respeito, confira­se o item
12.2 desta obra.
A segunda é o processo administrativo disciplinar em que se apura conduta omissiva passível de
demissão.
A terceira é o desempenho insuficiente, após procedimento de avaliação periódica, garantido o
devido processo legal, nos termos da lei complementar. Anteriormente ao advento da EC nº 19/98,
que previu a hipótese, alguns Estatutos já continham essa possibilidade. Normas que, se anteriores
à Constituição vigente, a toda evidência, não foram recepcionadas, ou, se posteriores,
inconstitucionais, porque o legislador infraconstitucional não poderia criar hipóteses outras que não
aquelas previstas na Constituição da República, a não ser que essa hipótese configurasse falta
grave a ensejar a demissão.
A outra hipótese, a quarta, é aquela prevista no art. 169, §4º,91 a ser implementada quando
houver excesso de despesa com pessoal,92 configurado quando os gastos ultrapassarem os limites
estabelecidos em Lei Complementar.
Trata­se da Lei Complementar nº 101/01, conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, que, no
art. 19, estabelece que, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, a despesa com
pessoal não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, na proporção de 50%
(cinquenta por cento) para a União e 60% (sessenta por cento) para os Estados­membros e
Municípios.
Não se incluem em tais limites, contudo, as despesas com: (i) indenização por demissão de
servidores ou empregados; relativas a incentivos à demissão voluntária; (ii) derivadas da aplicação
do disposto no inciso II, do §6º, do art. 57, da CR; (iii) decorrentes de decisão judicial e da
competência de período anterior ao da apuração a que se refere o §2º, do art. 18; (iv) com
pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos
transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV, do art. 21, da CR, e do art. 31 da EC nº
19/98; (v) com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos
provenientes: da arrecadação de contribuições dos segurados; da compensação financeira de que
trata o §9º, do art. 201, da CR; das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado
a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu
superávit financeiro.
Essa nova hipótese de perda do cargo, que excepciona o direito constitucional subjetivo a
estabilidade, para prevalência do princípio do equilíbrio orçamentário – que se deduz das normas
contidas nos arts. 165 e 167, bem como no art. 169, todos da Constituição da República –, apenas
será possível após a redução, em 20% (vinte por cento), das despesas com cargos em comissão e
funções de confiança e exoneração dos servidores não estáveis.
A observação que se faz é que o art. 33 da EC nº 19/98 preceitua que não se consideram estáveis
aqueles servidores admitidos na administração direta, autárquica e fundacional sem concurso
público após o dia 05.10.1983.
Da análise contextual dos preceitos constitucionais a respeito da estabilidade, como atributo
pessoal adquirido pelo servidor e a forma de aquisição, bem como o que dispõe o art. 19 do ADCT,
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referida regra se apresenta redundante, desnecessária.
Isto porque, se a única forma de se adquirir a estabilidade, fora das hipóteses mencionadas no art.
41, está naquela mencionada no art. 19 do ADCT, qual seja, servidores públicos dos três entes da
federação que estivessem em exercício há pelo menos 05 (cinco) anos continuados (mesmo que
não tenham sido admitidos por concurso), até a data da promulgação da Constituição da República
(05.10.1988), todos aqueles que fossem admitidos sem concurso após essa data, por exclusão, não
seriam estáveis.
Ocorre que há inúmeras leis e Constituições Estaduais, que, fora das hipóteses mencionadas,
conferem estabilidade a servidores que foram admitidos após outubro de 1983. Daí o telos da
norma, pois mesmo que inconstitucionais referidas normas locais, para o fim específico do art. 169,
§3º, II, o servidor admitido sem concurso de provas ou de provas e títulos, após 05.10.1983, não
será considerado estável.
Referida dispensa, para ser implementada, dependerá, ainda, da edição de ato normativo motivado
do ente, que “especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da
redução de pessoal”.
A Constituição assegura a tal servidor o recebimento de indenização referente a um mês de
remuneração para cada ano de serviço prestado (§5º), e o cargo em questão será declarado
extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições idênticas ou similares pelo
prazo de 04 (quatro) anos (§6º).
Em qualquer caso, a judicialização da questão poderá ensejar a declaração de nulidade do ato
administrativo e, via de consequência, o retorno ao status quo ante acarretará a reintegração do
servidor ao cargo, sendo que eventual ocupante do cargo devido ao provimento em virtude de sua
vacância será reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro
cargo, ou, ainda, posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo do serviço (art.
41, §2º).
Por fim, havendo extinção do cargo ocupado pelo estável ou declarada sua desnecessidade, por ato
da Administração, o servidor será, igualmente, posto em disponibilidade, com remuneração
proporcional ao tempo de serviço (§3º).
No período anterior à promulgação da EC nº 20/98, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
entendia que a remuneração do servidor posto em disponibilidade deveria ser integral, tendo em
vista não só a ausência de menção expressa em sentido contrário na norma constitucional, como
em razão da irredutibilidade de vencimentos.93 Com o advento da Emenda, que deu nova redação
ao §3º do art. 41, a questão foi superada, na medida em que a norma dispõe, de maneira clara,
que a remuneração será proporcional ao tempo de serviço do servidor.94
2.5 Vitaliciedade
Característica com nuances um pouco diversas da estabilidade é a vitaliciedade, restrita, pela
própria Constituição, aos membros da Magistratura, do Ministério Público e dos Tribunais de
Contas.
Consoante as lições de José Afonso da Silva, a vitaliciedade apresenta­se tanto como atributo do
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cargo, quanto como garantia do servidor de nele permanecer por toda a vida ou até se aposentar
compulsoriamente.95
Ressalte­se que a vitaliciedade é conferida a tais agentes públicos após o prazo de 02 (dois) anos
de efetivo exercício, período esse de estágio probatório, salvo nos casos de ascensão direta de
membros das Cortes de Contas (art. 73) e dos Tribunais, pelo critério do art. 94 da Constituição da
República, denominado “quinto constitucional”, em que adquirem a garantia no ato de posse.96
Todavia, tal atributo não afasta a perda do cargo no caso de demissão, que somente poderá ocorrer
mediante sentença judicial transitada em julgado (art. 96, I, da CR).97 98
Merece destaque o fato de que a Lei Complementar nº 35/79 (LOMAN), prevê, nos arts. 26, II, e
27,99 a possibilidade de perda do cargo por procedimento administrativo deflagrado pelo Tribunal a
que o magistrado esteja vinculado, “de ofício ou mediante representação fundamentada do Poder
Executivo ou Legislativo, do Ministério Público ou do Conselho Federal ou Secional da Ordem dos
Advogados do Brasil”. Nada obstante, considerando que a perda do cargo somente se dará por meio
de sentença judicial transitada em julgado (art. 95, I, da CR), forçoso o reconhecimento, na
espécie,da não recepção de tais normas pela vigente Carta da República, razão pela qual se pode
afirmar que, no âmbito administrativo, a pena máxima a ser aplicada a magistrado será a de
aposentadoria compulsória.
 
 
CAPÍTULO 3
CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA
 
 
As normas insertas nos arts. 37, incs. II e V, da Constituição da República,100 e 23, caput, da
Constituição do Estado de Minas Gerais,101 ao estabelecerem a possibilidade de nomeação de
servidores para exercício de cargos comissionados, e de funções de confiança, preveem que esses
destinam­se, exclusivamente, às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
3.1 Cargo em comissão
Cargo em comissão é aquele criado para ser ocupado, em caráter transitório, por pessoa de
confiança da autoridade nomeante, a quem compete, igualmente, determinar sua exoneração, que
pode ocorrer ad nutum, livremente, sem motivação.
Desse modo, a nomeação para exercícios de cargos comissionados caracteriza­se como exceção à
regra constitucional da obrigatoriedade do concurso público para investidura em cargos públicos,
de modo que a criação de cargos em comissão somente se apresenta admissível nas hipóteses
expressamente previstas na Constituição, isto é, para exercício de funções de direção, chefia e
assessoramento.
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Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento no sentido de que a criação de
cargos em comissão exige, além do caráter de assessoramento, direção e chefia das funções a
serem exercidas, a existência de relação de confiança entre servidor e autoridade nomeante.102
Estabelece, ainda, a cláusula constitucional, com redação conferida pela EC nº 19/98, que a lei
deverá prever as condições e os percentuais mínimos desses cargos a serem exercidos por
servidores de carreira, efetivos. Daí por que se concluir que o preenchimento de tais cargos poderá
ocorrer mediante recrutamento restrito (entre servidores efetivos do próprio órgão ou ente
público) ou amplo (pessoas que não possuem vínculo com a Administração).103
Com efeito, a lei referida na norma constitucional será a de cada ente público, mas, no que se
refere aos percentuais mínimos em que os cargos deverão ser ocupados por servidores efetivos,
deverá ser observado o princípio da razoabilidade, sob pena de desrespeito à Carta Magna.
3.2  Função de confiança (função comissionada/gratificada)
Funções públicas ou funções comissionadas/gratificadas, na definição de Celso Antônio Bandeira de
Mello, “são plexos unitários de atribuições, criados por lei, correspondentes a encargos de direção,
chefia ou assessoramento, a serem exercidos por titular de cargo efetivo, da confiança da
autoridade que as preenche.”104
Ao que se denota do conceito, a função de confiança não se confunde com cargo em comissão, na
medida em que, enquanto este é titularizado por determinado sujeito, aquela se restringe a
atribuições, também temporárias, conferidas a determinado servidor de carreira, ocupante de
cargo efetivo, designado pela autoridade administrativa para tal mister.105
Nada obstante, da mesma forma que os cargos em comissão, as funções de confiança se restringem
às atribuições de direção, chefia ou assessoramento, são demissíveis ad nutum e, normalmente,
remuneradas por meio de pro labore.106
3.3 Regime jurídico
No caso de servidor ocupante de cargo em comissão – independentemente se se tratar de efetivo
–, fará jus aos benefícios estabelecidos no Estatuto dos Servidores do ente a que se encontrar
vinculado.
Da mesma forma, os ocupantes de funções de confiança terão seu regime jurídico disciplinado no
respectivo Estatuto, havendo a possibilidade de previsão de pagamento de gratificação pelo
desempenho da atividade comissionada.
Há diferenciação, contudo, no que se refere ao regime de previdência, haja vista que, nos termos
do art. 40, §13, da Constituição da República, incluído pela EC nº 20/98,107 o regime próprio,
quando existente, é exclusivo dos servidores de carreira.108
De todo modo, cumpre salientar que, face ao advento da EC nº 19/98, as funções de confiança
estão adstritas aos titulares de cargos efetivos, daí por que “o fator confiança fica restrito ao
âmbito interno da Administração”.109
SERVIDOR PÚBLICO TEORIA E PRÁTICA
Belo Horizonte,  ano 2016,  n. 1,  mar. 2016 
 
 
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Questão tormentosa no que se refere ao regime jurídico dos ocupantes de cargos em comissão, diz
respeito à licença­maternidade e estabilidade gestacional provisória prevista no art. 7º, XVIII, da
Constituição da República, e art. 10, II, “b”, do ADCT/CR.
Referidas normas constitucionais vedam a dispensa da trabalhadora gestante, desde a confirmação
da gravidez até cinco meses após o parto.
Assim, considerando as particularidades do cargo em comissão – sobretudo a existência de relação
de confiança entre autoridade nomeante e nomeado, bem como a possibilidade de demissão ad
nutum –, indaga­se: tal benefício também alcançaria a servidora em estado gravídico?
A dúvida apresenta­se pertinente, sobretudo, na medida em que, mesmo diante da ausência de
estabilidade no serviço público, a gestante permaneceria vinculada aos quadros da Administração
até o término do gozo da licença ou do período da estabilidade acima mencionado.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, contudo,A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, contudo,
pacificou­se no sentido de que a garantia em comento, ou de sua respectiva indenização, no caso
de dispensa, estende­se às servidoras públicas civis e militares, independentemente do regime
jurídico ao qual se submetem, ainda que de natureza precária, tendo em vista a prevalência do
direito a proteção constitucional
à maternidade e ao nascituro sobre as normas infraconstitucionais atinentes ao regime jurídico dos
servidores.110
A Suprema Corte já reconheceu, inclusive, a repercussão geral da matéria quando do julgamento
do Agravo no Recurso Especial nº 674.103/SC.111
Sem embargo, a orientação jurisprudencial daqueles Sodalícios é no sentido de que, uma vez
rompido o vínculo jurídico entre a servidora e a Administração pela dispensa arbitrária no período
em que lhe é assegurada a estabilidade provisória, não tem aquela direito à reintegração, mas sim
à indenização em valor equivalente ao que receberia desde a dispensa até cinco meses após o
parto.
Isso porque a servidora designada a título precário, ou nomeada para exercício de cargo em
comissão não tem direito de permanência no cargo, podendo ser exonerado a qualquer tempo, de
acordo com os critérios de conveniência e oportunidade da Administração, o que, de acordo com o
entendimento acima mencionado, inviabilizaria o pedido de reintegração da servidora dispensada,
ainda que em estado gravídico.112
Em casos deste jaez, portanto, forçoso o reconhecimento do direito da servidora em receber
indenização substitutiva em valor equivalente à remuneração que deixou de perceber desde a
dispensa até cinco meses após o parto.
Essa estabilidade provisória (em casos de cargos em comissão) poderá acarretar situações
interessantes. A título de exemplo, suponhamos que o magistrado para o exercício de seu munus
tenha direito de indicar assessor (cargo em comissão). Sua aposentadoria acarretaria a exoneração
da pessoa nomeada para assessorá­lo, porém, esta se encontra em estado gravídico (segundo
mês), como tem direito a estabilidade, permaneceria no serviço público; entretanto, o novo
magistrado não poderia fazê­lo enquanto o cargo estivesse provido.
SERVIDOR PÚBLICO TEORIA E PRÁTICA
Belo Horizonte,  ano 2016,  n. 1,  mar. 2016 
 
 
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