Comentários à Proposta de Emenda Constitucional n

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Comentários à Proposta de Emenda Constitucional n° 157 de 2003
12/abr/2006
Trata da constitucionalidade e viabilidade da Proposta de Emenda à Constituição de n° 157/2003 que dispõe sobre a Revisão Constitucional e que se encontra em tramitação na Câmara de Deputados.
Por André Luiz Junqueira
1. INTRODUÇÃO
A Proposta de Emenda à Constituição que possibilitaria uma Revisão Constitucional – PEC 157/2003 foi apresentada em Plenário no dia 4 de setembro de 2003 pelo Deputado Luiz Carlos Santos (PFL-SP). Após encaminhamento da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, a PEC permaneceu inerte durante aproximadamente 18 meses na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) até a apresentação de Parecer favorável do Relator Deputado Michel Temer (PMDB-SP) em maio de 2005. Parecer este que foi aprovado pela CCJC de forma unânime.
Tendo em vista a importância do tema, por ato do Presidente da Câmara, foi criada uma Comissão Especial para a continuidade dos trabalhos referentes à Revisão Constitucional. Sendo que a Comissão começou a funcionar efetivamente somente a partir de 25 de janeiro de 2006. No momento a proposta se encontra em fase de realização de audiências públicas (março de 2006).
Neste breve trabalho apresentaremos uma sucinta pesquisa do instituto da Revisão Constitucional, para então analisarmos objetivamente, sob o ponto de vista jurídico, a constitucionalidade dos dispositivos da PEC n° 157, do seu substitutivo n° 157-A, a PEC n° 447/2005 apensada (posteriormente descartada) e das emendas apresentadas.
2. A REVISÃO CONSTITUCIONAL.
A última Revisão Constitucional Brasileira foi a de 1993. Quando da promulgação da Carta Federal de 1988, o artigo 3° do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) dispunha:
“Art. 3º. A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.”
Desta Revisão de 1993 surgiram apenas seis Emendas de Revisão. Um número muito pouco expressivo, uma vez que foram apresentadas cerca de 74 mil propostas de alterações. Mesmo sendo prevista pela própria constituição, a revisão constitucional de 1993 encontrou muita oposição para a sua instauração.
Iniciemos uma interpretação teleológica do Art. 3° do ADCT. A transição do Estado Ditatorial para o Democrático, com a promulgação de uma nova constituição, é um fato que poderia ter gerado grande instabilidade jurídica, uma vez que toda a Ordem Constitucional estava sendo reformulada e readaptada para abraçar o regime democrático. O dispositivo mencionado foi elaborado pelo seguinte motivo: na hipótese de instabilidade jurídica causada pela CF/88, uma revisão já estaria marcada como prevenção. Até mesmo o quorum da revisão foi facilitado para uma eventual urgência de alteração do texto constitucional (seria numa hipótese de falência da máquina pública ou de grave conflito de disposições constitucionais, etc.).
Acontece que em 1993, não ocorrera essa insegurança constitucional em cinco anos de vigência da Carta Suprema. Por esse motivo, a revisão encontrou muita oposição, resultando em somente seis emendas de revisão que não promoveram alterações tão extensas. A revisão passou a ser vista como um obstáculo, um perigo à continuidade do atual regime democrático.
Duas questões surgem em sede de Revisão Constitucional. Uma revisão é executada pelo Poder Constituinte Originário ou Derivado? Qual a relação da revisão com as chamadas “cláusulas pétreas”?
Em resumo, Poder Constituinte Originário é a capacidade que possibilita a criação e imposição de uma nova ordem constitucional; Poder Constituinte Derivado é a capacidade que possibilita modificar uma ordem constitucional respeitando certos limites materiais previamente impostos pelo Poder Constituinte Originário.
A Revisão Constitucional de 1993 exerceu o Poder Constituinte Originário ou Derivado? Em nossa opinião, a revisão exerceu o Poder Constituinte Originário. Mesmo obedecendo o disposto do Art. 3° do ADCT (o prazo de 5 anos e o quorum determinado), este artigo apenas impôs limites formais para a revisão. O artigo citado não impôs nenhum limite material, absolutamente toda a constituição poderia ter sido modificada, ignorando até as cláusulas pétreas.
Como será visto adiante, a proposta de revisão constitucional constante da PEC n° 157 limita a matéria objeto da revisão. Todas as versões apresentadas na Câmara respeitam, pelo menos, as cláusulas pétreas explícitas (previstas no § 4° do Art. 60 da CF). Essa limitação material classifica o Poder Constituinte como Derivado. Logo, uma Revisão Constitucional pode ser exercida por um Poder Constituinte Originário ou Derivado.
As cláusulas pétreas mencionadas são as explícitas, existem também as implícitas (por não possuírem amparo expresso no texto constitucional). As cláusulas pétreas implícitas consistem em não modificar o Poder Reformador Constitucionais. Tais cláusulas tiveram suas origens a partir de interpretações constitucionais que visavam a segurança jurídica, e principalmente evitarem brechas para um golpe de Estado.
Contudo, discordamos que estas cláusulas pétreas implícitas sejam suficientes para barrar uma possível revisão constitucional, simplesmente porque estas não fazem parte de nosso Direito Constitucional positivado. Embora tenhamos consciência da importância desta doutrina.
3. A PEC N° 157/2003 E N° 157-A/2003.
Segue a transcrição integral da proposta original de autoria do Dep. Luiz Carlos Santos:
“Convoca Assembléia de Revisão Constitucional e dá outras providências.
A Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3o do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda constitucional:
Art. 1o. Será instalada, no dia 1o de fevereiro de 2007, Assembléia de Revisão Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
Art. 2o A revisão constitucional, consubstanciada em apenas um ato, será promulgada após a aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos membros da Assembléia de Revisão Constitucional.
Parágrafo único. A revisão constitucional observará o disposto no art. 60, § 4o, da Constituição Federal
Art. 3o A Assembléia de Revisão Constitucional extinguir-se-á no prazo máximo de doze meses contados da data de sua instalação.
Art. 4o. “Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”
O artigo 1° marca a data da instalação da Assembléia de Revisão Constitucional para o dia 1° de fevereiro de 2007, assim como o Art. 3° do ADCT estipulava a Revisão Constitucional para cinco anos após a promulgação da Constituição da República. Contudo, o Art. 4° da PEC 157 prevê PEC a data de encerramento dos trabalhos, o que não era previsto na Revisão de 1993. Impedindo que a revisão se prolongue por anos, como vários projetos legislativos.
O segundo artigo determina o rito para a aprovação do texto da revisão, de forma ligeiramente diferente do disposto no Art. 3° do ADCT. Por outro lado, muito relevante é a disposição do parágrafo único, que diz respeito às cláusulas pétreas. De acordo com o § 4° do Art. 60 da CF/88:
“§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.”
O parágrafo único do artigo 2° da PEC 157/2003 subordina os trabalhos da Assembléia de Revisão Constitucional às disposições do § 4° do Art. 60 da Carta Magna, ou seja, a revisão constitucional não poderá dissolver (I) a forma federativa de Estado ou (III) a separação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e principalmente não poderá abolir (II) o voto direto, secreto, universal e periódico e tampouco (IV) os direitos e garantias individuais.
Em nosso entender, o último dispositivo citado afasta a grande insegurança jurídicaque havia em torno da Art. 3° do ADCT que originou a Revisão Constitucional de 1993.
Em agosto de 2005, o Dep. Michel Temer em seu parecer como Relator na CCJC apresentou um texto substitutivo à PEC n° 157:
“Art. 1º. Será instalada, no dia 1º de fevereiro de 2007, Assembléia de Revisão Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
§ 1º. O parlamentar mais idoso instalará a Assembléia de Revisão Constitucional no dia 1º de fevereiro de 2007 e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
§ 2º. A discussão da matéria objeto da revisão será feita no sistema unicameral previsto neste artigo.
§ 3º. A Assembléia de Revisão Constitucional elaborará o Regimento Interno de seus trabalhos.
Art. 2º. A revisão constitucional, consubstanciada em ato único, será promulgada após aprovação do seu texto, em dois turnos de discussão e votação, por maioria absoluta de votos de cada Casa integrante da Assembléia de Revisão Constitucional e de referendo popular a ser realizado no primeiro domingo de junho de 2007.
Parágrafo Único. A revisão constitucional observará o disposto na Constituição Federal, art. 60, § 4º e não modificará o seu Título II, Capítulo II.
Art. 3º. A Assembléia de Revisão Constitucional terá prazo máximo de 12 meses de duração, contados da data de sua instalação.
Art. 4º. A cada dez anos é autorizada Revisão Constitucional nos moldes estabelecidos nesta Emenda Constitucional.
Art. 5º. “Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”
Várias são as modificações deste substitutivo. O § 1° do 1° artigo tem apenas o cunho de formalidade para o início da revisão, mas o § 2° determina expressamente que a discussão da revisão será unicameral (o que não era previsto na PEC original). E o § 3° do mesmo artigo obriga a Assembléia de Revisão Constitucional a elaborar um Regimento Interno para a sua realização, torna-se essencial tal dispositivo, principalmente levando em conta as dificuldades enfrentadas pela Revisão de 1993.
O Art. 2° delineia o mesmo rito previsto na proposta original, com a exceção da realização de um referendo popular como condição de modificação constitucional definitiva. Esse fato concede muito mais segurança jurídica ao processo de Revisão Constitucional, uma vez que quaisquer modificações realizadas pela Assembléia de Revisão poderão ser invalidadas pela vontade do povo.
Outro acréscimo relevante está inserido no parágrafo único do Art. 2° da PEC substitutiva: a inalterabilidade por meio de Revisão Constitucional dos Direitos Sociais previstos no Capítulo II do Título II da Constituição. O § 4° do Art. 60 da Constituição Brasileira em seu inciso IV apenas menciona os Direitos e Garantias Individuais, o que, em uma interpretação literal, não abrangeria os Direitos Sociais (apesar de que, em nossa visão, jamais se deveria interpretar literalmente as cláusulas pétreas, mas lê-las de acordo com os princípios que a vivificam). Contudo, o dispositivo citado da PEC ampara esses direitos e afasta qualquer divergência doutrinária acerca disso.
O 4° artigo da PEC substitutiva expressa que a cada período de 10 anos haverá uma nova Revisão Constitucional. Será visto no próximo tópico que, em parecer, o relator da Comissão Especial propôs uma emenda a este artigo.
4. EMENDAS E A PEC N° 447/2005.
Importante salientar que todas as quatro emendas à PEC n°157-A apresentadas à Comissão Especial são de políticos que se opõe à instauração de uma Revisão Constitucional, políticos estes que são especificamente representados pelo Partido dos Trabalhadores (3 integrantes do PT chegaram até a apresentar voto em separado desaprovando a PEC) e pelo Partido Socialismo e Liberdade. De forma que as emendas elaboradas representam tentativas de que, no advento de uma Revisão Constitucional, esta não seja por deveras gravosa às suas convicções e opiniões partidárias.
A primeira Emenda foi apresentada pelo Deputado Henrique Fontana (PT):
“Art. 1º. Será instalada, no dia 1º de fevereiro de 2011, Assembléia de Revisão Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
§1º. “O parlamentar mais idoso instalará a Assembléia de Revisão Constitucional no dia 1º de fevereiro de 2011 e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.”
A Emenda n°01-CE somente altera a data da instalação da Assembléia, o propósito desta alteração era de conceder um prazo mais amplo para a discussão da PEC, utilizando como base o prazo de 5 anos do Art. 3° do ADCT. Esta emenda foi rejeitada pela Comissão Especial.
O Dep. Fontana também apresentou a segunda emenda à PEC (Emenda n°02-CE):
“Suprima-se o art. 4º do substitutivo adotado pela CCJC à Proposta de Emenda Constitucional nº157, de 2003”
Esta modificação foi parcialmente aceita após parecer do Deputado Roberto Magalhães, Relator da Comissão Especial. Porém, o artigo não foi eliminado, mas transformado na Emenda Modificativa n° 02:
“Art. 4o A Revisão Constitucional decidirá sobre a possibilidade de autorização de Revisões periódicas da Constituição, com intervalos não inferiores a cinco anos.”
A última emenda (Emenda n°03-CE) apresentada pelo Dep. Fontana, e que também foi rejeitada após o parecer do relator da Comissão Especial:
“Dê-se ao parágrafo único, do art. 2º, do substitutivo adotado pela CCJC à Proposta de Emenda Constitucional nº157, de 2003, a seguinte redação:
Parágrafo Único. A revisão constitucional observará o disposto no art. 60, §4º, da Constituição Federal e está limitada exclusivamente ao Capítulo III, do Título II; Seção II, do Capítulo V, do Título III; Seções III e IV, do Capítulo VII, do Título III; Seção IX, do Capítulo I, do Título IV; Seção V, do Capítulo II, do Título IV; Seção VII, do Capítulo III, do Título IV; Capítulos II e III, do Título V; Capítulo I, do Título VI e Título IX.”
Nessa terceira emenda, o líder do PT tentou limitar o alcance da revisão constitucional. Se tivesse sido aprovada, a Revisão Constitucional apenas trataria de Nacionalidade, Territórios, Militares, Regiões (para efeitos de Administração Pública), Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Poder Legislativo, Conselho da República, Conselho de Defesa Nacional, Tribunais e Juízes Militares, Forças Armadas, Segurança Pública, Sistema Tributário Nacional e as Disposições Constitucionais Gerais.
A emenda elaborada pelo PSOL e assinada pelo Deputado João Alfredo (Emenda n°03-CE), é a que apresenta o maior grau de rigidez quanto à Revisão Constitucional, em total contraste com o simples Art. 3° do ADCT.
“Art. 1º. Será instalada, no prazo de até um ano da autorização obtida mediante plebiscito nacional, Assembléia de Revisão Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o objetivo de revisar a Constituição.
§ 1º. A instalação da Assembléia de Revisão Constitucional dependerá de autorização do povo brasileiro, mediante plebiscito que será realizado até o dia 31 de dezembro de 2007.
§ 2º. No plebiscito de que trata o § 1º, os cidadãos brasileiros opinarão se são a favor ou contra a convocação de Assembléia de Revisão Constitucional.
§ 3º. O parlamentar mais idoso instalará a Assembléia de Revisão Constitucional e dirigirá a sessão de eleição de seu Presidente.
§ 4º. A discussão da matéria objeto da revisão será feita no sistema unicameral previsto neste artigo.
§ 5º. A Assembléia de Revisão Constitucional elaborará o Regimento Interno de seus trabalhos.
Art. 2º. A revisão constitucional, consubstanciada em ato único, será promulgada após aprovação do seu texto, em dois turnos de discussão e votação, por três quintos dos votos de cada Casa integrante da Assembléia de Revisão Constitucional e de referendo popular.
§ 1º O referendo de que trata o caput deste artigo será realizado no prazo de até 6 (seis) meses após a aprovação do texto pela Assembléia de Revisão Constitucional.
§ 2º A revisão constitucional observará o disposto na ConstituiçãoFederal, art. 60, § 4º.
§ 3º A revisão constitucional respeitará o princípio da proibição do retrocesso, sendo vedadas modificações que visem eliminar, diminuir ou restringir qualquer dos direitos e garantias assegurados pelo texto constitucional atual.
Art. 3º. A Assembléia de Revisão Constitucional terá prazo máximo de 12 meses de duração, contados da data de sua instalação.
Art. 4º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação”.
O texto apresentado pelo PSOL contém três alterações fundamentais ao texto da PEC n° 157-A: Instalação da Assembléia de Revisão Constitucional condicionada à aprovação em Plebiscito; Exigência de quorum qualificado para a aprovação do Projeto de Revisão; e Proibição de eliminar, diminuir ou restringir direitos e garantias consagradas no texto constitucional atual.
A autorização de revisão mediante plebiscito tornaria ainda mais difícil todo o processo, o que era justamente a intenção do PSOL, assim como a obrigação de realizar o referendo em até 6 meses após a aprovação da revisão. Exigindo 3/5 dos votos de cada casa do Congresso Nacional, o processo de revisão tornar-se-ia mais próximo do rito atual de aprovação de Emendas Constitucionais.
A PEC n° 447 foi apensada à PEC 157 em janeiro de 2006 (mas foi apresentada em Plenário em agosto de 2005), apresentada pelo Deputado Alberto Goldman (PSDB-SP), esta proposta recebeu parecer desfavorável do relator da Comissão Especial. Sem dúvida, tratava-se de uma alteração interessante.
“Art. 1o Será instalada, no dia 15 de fevereiro de 2007, Assembléia Nacional para Revisão da Constituição, com prazo improrrogável de duas sessões legislativas para conclusão dos seus trabalhos.
Art. 2o Os representantes à Assembléia Nacional para Revisão da Constituição serão eleitos no primeiro domingo de outubro de 2006, para um mandato de dois anos, vedada a eleição para o Congresso Nacional para o pleito de 2010.
Parágrafo único. O número de representantes à Assembléia Nacional para Revisão da Constituição será de um quarto do total de membros do Congresso Nacional e será repartido proporcionalmente à população de cada Estado e do Distrito Federal, garantido, no mínimo, um representante por Estado.
Art. 3o A Assembléia Nacional para Revisão Constitucional promulgará uma única Emenda Constitucional de Revisão aprovada, em turno único de discussão e votação, pela maioria absoluta dos seus membros.
Parágrafo único. A Assembléia Nacional para Revisão Constitucional observará o art. 60, § 4o, da Constituição da República.
Art. 4o. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicação.”
O ponto mais criticado desta proposta foi o da eleição de forma proporcional às populações da cada Estado. Alguns, incluindo o Ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal Nelson Jobim, foram desfavoráveis a esta disposição, porque favoreceriam os interesses das regiões sul e sudeste em detrimento das demais.
E em parecer, o relator da Comissão Especial propôs a seguinte emenda:
“Parágrafo único – A Revisão Constitucional observará o disposto no art. 60, § 4o, da Constituição, e não poderá revogar ou restringir os direitos sociais e os instrumentos de participação populares previstos no art. 14, incisos I e III e no art. 61, § 2o, da mesma Constituição.”
Esta Emenda Modificativa n° 01 também objetiva limitar materialmente o campo da revisão, impedindo alterações no que tange Direitos Sociais, Plebiscito e Iniciativa Popular.
5. CONCLUSÃO
Tendo em vista as propostas de revisão constitucional apresentadas na Câmara dos Deputados, concluímos que a Proposta de Emenda à Constituição que possibilite uma nova Revisão da Constituição do Brasil é constitucional.
Rejeitar uma proposta de Revisão Constitucional somente para impedir que haja retrocesso nos direitos e garantias já conquistados é impedir também que a Carta Suprema acompanhe os avanços sociais que ela mesma favorece. Uma nova revisão não contraria nenhum dispositivo constitucional vigente, por conseqüência, uma revisão realizada por assembléia própria instalada mediante emenda constitucional é constitucional. Mesmo cientes da teoria de “cláusulas pétreas implícitas” da mais avançada doutrina constitucionalista que representa a inalterabilidade do Poder de Reforma da Constituição devido às limitações implícitas da própria CF.
Por outro lado, com todo o devido respeito, uma revisão constitucional não é um processo de “lipoaspiração” (palavras do ilustre Ex-Ministro Nelson Jobim do STF), assim como o Poder Constituinte Originário não é uma “ilusão” (fala do digno Deputado Michel Temer). A Emenda Constitucional é o instituto que deve ser utilizado para adaptar a Carta Política às novas necessidades que surgem (tanto as de seu povo, quanto as de seus governantes).
Muitos estudiosos acreditam não existir de fato Poder Constituinte Originário. Em nosso entender há um equívoco quanto a definição deste fenômeno jurídico. Realmente não existe a desvinculação total na passagem de um tipo de ordem jurídica para uma nova (caso da transição do governo ditatorial, quando da promulgação da Carta de 1988), mas o que caracteriza o Poder Constituinte Originário é a liberdade para criar, desenvolver e consolidar todas as normas de uma nova ordem jurídica sem subordinar-se obrigatoriamente à nenhuma condição prévia.
Para a realização de uma revisão constitucional dois requisitos devem ser preenchidos simultaneamente: motivo relevante e impossibilidade de utilização de outra ferramenta legislativa. Entende-se como motivo relevante a destruição do governo, catástrofe nacional, ambos, etc. O segundo requisito é preenchido somente quando não há previsão no ordenamento jurídico vigente de meio de elaboração legislativa para a obtenção dos resultados desejados, ou seja, não há maneira de legislar ou deseja-se legislar sobre assunto intocável (entenda-se “cláusulas pétreas”).
Diversos motivos para a revisão foram apresentados nas discussões sobre a PEC na Câmara dos Deputados. Porém, não fundamentam uma revisão constitucional. Foram feitas reclamações sobre o número de Medidas Provisórias e como estas geram instabilidade jurídica. Igualmente atacado foi o Sistema Tributário Nacional e suas infindáveis leis e normas. Assim como as inúmeras ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal.
As críticas mais pesadas estão em torno da característica detalhista da Constituição brasileira. As leis de um país não são mais ou menos respeitadas devido ao nível de detalhismo que a constituição possui. E mesmo que seja devido a essa característica, o Legislativo pode alterá-la via Emenda Constitucional, dispensando uma revisão.
Ademais, o detalhismo de nossa constituição é efeito direto da Constitucionalização do Direito, em outras palavras, a característica tão criticada da constituição é ao mesmo tempo uma proteção para todos os brasileiros, uma vez que seus direitos são amparados pela norma de maior posição hierárquica. Incluindo não apenas os direitos e garantias individuais, mas as coletivas, os direitos sociais, os princípios da administração pública, os princípios do orçamento público, etc.
Vejamos a proposta de Revisão Constitucional não oferece nenhuma vantagem ou solução que uma Emenda Constitucional não seria capaz de prover. Logo, seria inútil instaurar uma revisão constitucional ampla e custosa para que o Legislativo faça o que poderia ser feito em sede de Emenda de Constituição.
O que leva o eleitor e contribuinte a pensar no absurdo: com a diminuição de quorum (maioria absoluta das atuais Emendas para a maioria simples da pretensa Revisão) seria uma oportunidade única de certos grupos políticos imporem normas que os favoreçam. Ou, um pensamento ainda mais infantil, provocando um cenário de revisão constitucional para fazer às vezes de um “palanque político”, buscando copiar o evento da criação da “Constituição Cidadã”.
Finalizando, a Revisão Constitucional, embora possível e constitucional a sua realização, é um evento de grande incertezajurídica e não deve ser levada a cabo se não houver motivo relevante e impossibilidade de legislar por outro meio ou ausência de remédio legislativo para a obtenção do resultado almejado.
A tramitação da PEC n°157 pode ser acompanhada pelo website oficial da Câmara dos Deputados no endereço: www.camara.gov.br.