CCJ0021-WL-A-PP-Ponto 22 – Orçamento Público - Sabrina Rocha

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Curso completo de Direito Constitucional
Profª. Sabrina Araújo Feitoza Fernandes Rocha
Atualizada até a EC n° 71 de 29/11/12
Esta apostila não é de autoria pessoal, pois foi produzida através das obras de doutrinadores constitucionalistas, dentre eles Ivo Dantas, J. J. Gomes Canotilho, José Afonso da Silva, Paulo Bonavides, Celso D. de Albuquerque Mello, Luís Roberto Barroso, Walber de Moura Agra, Reis Friede, Michel Temer, André Ramos Tavares, Sérgio Bermudes, Nelson Oscar de Souza, Alexandre de Moraes, Nelson Nery Costa/Geraldo Magela Alves, Nagib Slaibi Filho, Sylvio Motta & William Douglas, Henrique Savonitti Miranda e tomou por base a apostila do Prof. Marcos Flávio, com os devidos acréscimos pessoais.
PONTO 22 – ORÇAMENTO PÚBLICO
22.1 – CONCEITO: o vocábulo exterioriza a ideia de computar, planejar, avaliar, urdir, tecer, calcular, isto é, fazer o cálculo, apreciar a despesa. Nos termos da nossa Constituição, orçamento é um instituto jurídico, governamental, econômico e técnico, traduzido numa lei.
22.2 – MISSÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA – é programar, planejar e aprovar obras, serviços e encargos públicos, estipulando o plano financeiro anual para as entidades constituídas, com previsão da receita e autorização da despesa. É reflexo do intervencionismo estatal na economia, quando o orçamento passou a refletir uma realidade muito mais ampla, recebendo, sensivelmente, acréscimos em seu conteúdo, agregando outros elementos, além daqueles de índole contábil, exteriorizados pela estimativa da receita e pela autorização da despesa.
22.3 – ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO: para organizar os orçamentos públicos, a Carta de 1988 consagrou um sistema orçamentário nacional. Nele, encontramos os critérios para a edição de atos normativos que, hierarquicamente, interligam-se para dar à Administração Pública um planejamento orçamentário funcional a longo, médio e curto prazo.
	O sistema orçamentário, portanto, permite a visualização da disciplina orçamentária, suas nuanças e detalhes. Foi organizado nos arts. 165 a 169 da Carta Magna, para sistematizar a atividade financeira do Estado brasileiro.
22.3.1 – RECEITA PÚBLICA – é o conjunto dos recursos financeiros que entram pelos cofres do Estado, de acordo com a lei orçamentária, engendrando as rendas (recursos próprios provenientes dos tributos e preços privados da entidade estatal) e os demais ingressos, como aqueles decorrentes de tributos partilhados, fundos de qualquer natureza e origem, empréstimo, financiamentos, subvenções e doações.
22.3.2 – DESPESA PÚBLICA – é a parte do orçamento que autoriza a execução de gastos para remunerar servidores, adquirir bens, executar obras e empreendimentos. Designa, ainda, a aplicação lícita de certa quantia de dinheiro, pela autoridade ou agente competente, em prol do bem comum.
22.4 – ESPÉCIES DE ORÇAMENTO PÚBLICO E AS LEIS DE INICIATIVA DO EXECUTIVO
	A anatomia do sistema orçamentário na Carta de 1988 deflui das categorias normativas enunciadas no seu art. 165, as quais se conectam com leis de iniciativa do Poder executivo:
orçamento financeiro = lei complementar financeira;
orçamento plurianual = lei plurianual;
orçamento das diretrizes = lei de diretrizes orçamentárias; e
orçamento anual (compreende os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social) = lei orçamentária anual. 
 22.4.1 – LEI COMPLEMENTAR FINANCEIRA – é a rainha das leis do sistema orçamentário, porque todas as outras nela deverão fundamentar-se. Daí seu papal de destaque, cumprindo-lhe dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, além de estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da Administração direta e indireta, bem como as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos, compreendendo os limites para a despesa com pessoal ativo e inativo dos entes públicos (art. 169).
22.4.2 – PPA (Plano Plurianual): é o conjunto normativo que estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração, de maneira regionalizada, bem como estabelece as despesas de capital para os programas que ultrapassem um exercício financeiro, como os programas de educação (Art. 165, § 1°). Em síntese, estabelece o que será desenvolvido de novo, ou aprimorado, no período da sua vigência. Deve trazer previsão para 4 anos. É elaborada no primeiro ano do mandato executivo e tem vigência até o final do primeiro ano do exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (ADCT art.35, § 2º, I).
22.4.3 – LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias): é o conjunto normativo que fixa metas e prioridades da administração, incluídas despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente e orienta para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Também deverá dispor sobre as alterações na legislação tributária (Art. 165 § 2º) e tem duração superior ao exercício anual (Art.165, II). O projeto de lei será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período de sessão legislativa (ADCT art.35, § 2º, II).
22.4.4 – LOA (Lei Orçamentária Anual): é o conjunto normativo de disposição sobre previsão de receitas de forma estimativa e fixação de despesas, estabelecendo-se o orçamento fiscal do poder público, incluindo fundos, orgãos e entidades de administração direta e indireta, bem como as fundações e se podem autorizar créditos suplementares e operações de crédito por antecipação. A lei orçamentária deve conter o orçamento fiscal (este é a peça que estabelece as receitas fiscais) e orçamento ou investimento das empresas nas quais o Poder Público detenha a maioria do capital, votante, o orçamento da seguridade social. O projeto de lei será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (ADCT art.35, § 2º, III).
22.5 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS: são enunciados lógicos, que buscam orientar o modo como os orçamentos públicos devem ser elaborados, aprovados e executados.
22.5.1 – Princípio da Universalidade Orçamentária (Art.165 § 5º + art. 6º da Lei 4.320/64): mediante sua observância, a lei orçamentária anual deverá compreender o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas, o orçamento da seguridade social e os que se ligam ao plano plurianual. Este, por seu turno, inter-relaciona-se com os planos e programas nacionais e regionais e setoriais.
		Este princípio é indispensável à organização e administração dos orçamentos públicos, completando-se, inevitavelmente, com a regra do orçamento bruto, pelo qual as parcelas da receita e das despesas não devem ser deduzidas, mas sim incluídas no orçamento anual dos Poderes, fundos, orgãos e entidades da Administração direta e indireta.
		A universalização, certamente, garante a unidade, pois se fosse possível excluir certos recursos ou alguns dispêndios, apareceriam orçamentos suplementares ou paralelos.
22.5.2 – Princípio da UnidadeOrçamentária(Art. 6º da Lei 4.320/64): este princípio, tal como foi formulado pela teoria clássica, tem perdido, ao longo do tempo, a sua razão de ser, merecendo ajustes em sua configuração.
		Segundo pretendia este princípio, era possível ter uma visão conjunta dos recursos e gastos anuais do governo num só documento, facilitando o controle da execução do orçamento. E aí está o engano desta visão que quase sempre era violado, afinal o orçamento jamais foi uno. Só a título de exemplo citamos o art. 73 da Carta Política de 1946 que prescrevia que todas as contas orçamentárias deveriam constar em uma única caixa. Só que, na prática, não constavam.
		Com o crescimento dos encargos do Estado ficou impraticável, sem dúvida, seguir à risca o princípio da unidade na sua feição clássica. Paulatinamente, aparecem orçamentos paralelosdas autarquias, das entidades paraestatais e das autonomias administrativas, surgindo, também, enorme variedade de orçamentos, que se imiscuíam no orçamento geral. 
		Para ressaltar ainda mais este posicionamento recorremos as dicotomias orçamento ordinário/orçamento extraordinário, orçamento corrente/ orçamento de capital, orçamento anual/ orçamento plurianual, que são expressivas nesse sentido.
		Com o advento do orçamento plurianual, que se liga a planos de extensa duração (art. 165, § 4°), o princípio da unidade ficou ainda mais dilacerado.
22.5.3 – Princípio da Programação Orçamentária: os objetivos, metas e fins do orçamento dos nossos dias seguem uma linha programática planejada. Este é o cerne deste princípio para cooperar com a ação de governo, pautada na realização de um programa de trabalho. Serve para alcançar soluções, resolver problemas, transpor obstáculos, eliminando dificuldades e vencendo conflitos.
		O princípio da programação concretiza-se mediante categorias normativas orçamentárias, planos e programas nacionais, regionais e setoriais a serem realizados no futuro (art. 48, II e IV, 165, § 4°).
22.5.4 – Princípio da Exclusividade ou da Pureza Orçamentária (art. 165 § 8º): de acordo com este princípio, é vedado à lei orçamentária conter matéria estranha à fixação da despesa e à previsão da receita.
Exceções: autorização para abertura de créditos suplementares e para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.
		O fundamento do princípio da pureza ou da exclusividade é evitar que se alargue a lei orçamentária mediante a colocação de assuntos alheios ao orçamento, como ocorria muito no passado.
22.5.4 – Princípio do Equilíbrio Orçamentário: propagado largamente como a regra de ouro dos financistas clássicos, este princípio era fundamento do orçamento. Norteava-se pela máxima: “gastar só o essencial, só aquilo que já foi arrecadado e jamais arrecadar além do estritamente necessário, para não sacrificar o bolso do contribuinte, desequilibrando as receitas e as despesas”. Preconiza, assim, um equilíbrio entre despesas e receitas. Este princípio não foi positivado expressamente pelo constituinte de 88, mas isso não nos autoriza dizer que ele desapareceu, pois ficou embutido nos arts. 165 e 169. Tanto é assim que o intérprete do sistema constitucional deverá observar as hipóteses de ralação de equivalência entre o montante das despesas autorizadas e o volume da receita planejada para o exercício financeiro, observando possíveis desequilíbrios no orçamento, é dizer, o déficit (despesa autorizada maior que a receita prevista) e o superávit (receita estimada maior do que a despesa autorizada). 
		Ao proceder essa operação, o princípio do equilíbrio far-se-á presente, demonstrando a sua valia dentro do sistema.
22.5.5 – Princípio dalegalidade Orçamentária (art. 165): é o império da lei projetando a sua força sobre a Administração Pública, que se subordina ao vetor da legalidade. Aliás, a seção II, que trata dos orçamentos, já é inaugurada determinado o tratamento apenas por lei. 
		O princípio da legalidade orçamentária deve ser observado, necessariamente, nas hipóteses de elaboração e aplicação de todas as atividades estatais que perpassem sobre despesas e receitas, o que inclui o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais (art. 165), o orçamento fiscal, o orçamento de investimento de empresas, o orçamento da seguridade social (art. 165, § 5°), dos planos, programas, operações de abertura de crédito, transposição, remanejamento ou transferência de recursos (arts. 48, II e IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX).
22.5.6 – Princípio daAnualidade Orçamentária ou da Anuidade (art. 34 da Lei 4320/64): significa que o orçamento deve ser executado num período financeiro determinado. No Brasil, esse período tem sido de um ano, coincidindo como ano civil, que vai de 1° janeiro até 31 de dezembro, nos termos da lei acima.
22.5.7 – Princípio daPlurianualidade das despesas de investimento (art. 167, § 1°): vincula-se ao orçamento-programa, segundo o qual “nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia conclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de responsabilidade”.
		Este princípio não colide com o pórtico da anualidade orçamentária. O próprio plano plurianual, com suas metas, programas de duração continuada, despesas de capital, executa-se anualmente, é dizer, de ano a ano, por meio do orçamento anual. Assim, ambos os princípio se completam harmonicamente, porque o plano plurianual é exercitado por intermédio da anualidade, a qual lhe confere operacionalidade.
22.5.8 – Princípio danão afetação da receita ou da não vinculação (art. 167, IV): exterioriza-se em forma de vedação orçamentária, que proíbe “a vinculação de receita de imposto a orgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos pata manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, prevista no art. 165, § 8°, bem assim o disposto no § 4° deste artigo”.
22.5.9 – Princípio daquantificação dos créditos orçamentários (art. 167, VII): também seexterioriza em forma de vedação orçamentária e tem por objetivo reforçar o papal dos orçamentos no controle parlamentar da atividade financeira do Executivo. Ao fiscalizar os limites dos gastos do Executivo, ou seja, até quanto o Executivo poderá gastar, o Poder Legislativo estará aplicando este princípio. O princípio da quantificação dos créditos está explicitado no texto constitucional quando se veda a “concessão ou utilização de créditos ilimitados”. 
		Tal vedação encontra reforço na impossibilidade de se realizarem despesas que excedam créditos orçamentários ou adicionais e nas operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. 
22.5.10 – Princípio da Vedação de Estorno (Art. 167, VI)É vedadoa “transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programa para outra ou de um orgão para outro, sem prévia autorização legislativa”.
Exceções: Repartição de produto de arrecadação de imposto. (Ver Art.158 e 159);
 Destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e ensino (Ver Art.198 § 2º, 212); e
 Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (Ver Art.165, § 8º e § 4º).