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Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 1 DDIIRREEIITTOO IIMMOOBBIILLIIÁÁRRIIOO 0044 DDiirreeiittoo UUrrbbaannííssttiiccoo 0044..11 IInnttrroodduuççããoo NNooççõõeess GGeerraaiiss Urbanismo: A palavra urbanismo é proveniente do latim (urbs), que significa cidade. Seu conceito é estreitamente ligado à cidade e às necessidades conexas com o estabelecimento humano neste espaço. Segundo Hely Lopes Meirelles, urbanismo é um conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade (espaços habitáveis são entendidos como todos os locais em que o ser humano exerce coletivamente as funções sociais de habitação, trabalho, circulação e recreação). O termo urbanização difere de urbanismo, pois refere-se ao processo no qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana. A urbanização criou problemas urbanos que precisavam ser corrigidos pela atividade urbanística, mediante a ordenação dos espaços habitáveis, de onde se originou o urbanismo como técnica e ciência. Direito Urbanístico: Podemos definir o direito urbanístico como ramo do Direito Público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, incluindo todas as áreas em que o homem exerce coletivamente qualquer de suas quatro funções essenciais na comunidade: habitação, trabalho, circulação e recreação. Atualmente, o Direito Urbanístico é formado por um conjunto de normas que ainda pertencem a várias instituições jurídicas, parecendo mais adequado considerá-lo, em seu estágio atual, como uma disciplina de síntese, ou ramo multi-disciplinar do Direito, que, aos poucos, vai configurando suas próprias instituições. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 2 Normas Urbanísticas: As normas urbanísticas são de direito público, porque regulam uma função pública, que é a atividade urbanística exercida pelo Poder Público. Por serem de direito público, são compulsórias e cogentes, pois obrigam todos que se encontrem sob seu alcance. Competência Legislativa: A competência legislativa para disciplinar a matéria urbanística é concorrente entre a União, Estados- membros e Distrito Federal (art. 24, I, da Constituição Federal). A União possui competência para editar normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacional e planos urbanísticos macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24, I, § 1º). A União exerceu a sua competência legislativa sobre matéria urbanística, promulgando o Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001). Competência dos Estados: Aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais (normas de ordenação do território estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, I, § 2º), o plano urbanístico estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísticos regionais (plano de ordenação do territorial de região estabelecida pelo Estado, que podem ter natureza de planos de coordenação urbanística na área). Aos Estados cabe também instituir as denominadas regiões metropolitanas (art. 25, § 3°), aglomerações urbanas e microrregiões. No agrupamento de Municípios, compete ao Estado legislar a respeito. Competência dos Municípios: Os municípios possuem sua competência em matéria urbanística delimitada no art. 30 da Constituição: CONSTITUIÇÃO FEDERAL Art. 30 - Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; .......................................................................................................................................................... VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; Conforme a Constituição Federal, os municípios possuem ampla competência legislativa em matéria urbanística. Primeiramente, observamos que será de interesse local todo assunto que possa afetar diretamente a vida urbana, em especial a matéria urbanística, mas também cabe-lhes promover o adequado ordenamento do seu território, mediante o planejamento e controle de uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, elaborando e executando, para tanto, o plano diretor. Além do previsto no art. 30, também cabe aos Municípios estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182). Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 3 Política Urbana: Na expressão política urbana, a palavra política possui sentido de diretriz, que por sua vez significa normas de procedimento a serem seguidas para a consecução de um objetivo, este, no caso, é o bem- estar de todos os habitantes do espaço urbano. A política urbana é prevista pela Constituição Federal no art. 182, no qual, pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica, cumpre realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habituação (moradia), condições adequadas de trabalho, recreação e de circulação humana, realizar, em suma, as funções sociais da cidade. A política urbana tem por objetivo a ordenação do desenvolvimento das funções sociais: habitação, trabalho, recreação e circulação. Estas funções são limitadas por normas urbanísticas, as quais disciplinam a ordenação espacial e as atividades humanas, tudo em benefício do bem-estar geral dos habitantes da cidade. Limitações Urbanísticas: O urbanismo se constitui de limitações impostas ao exercício de atividades individuais e ao uso da propriedade, buscando a ordenação da vida no meio social. Assim, impõem-se limitações ao indivíduo em prol do interesse comum. As limitações impostas pelo direito urbanístico limitações urbanísticas por sua natureza de ordem pública, destinam-se a regular o uso do solo, as construções e o desenvolvimento urbano, objetivando o melhoramento das condições de vida coletiva, sob o aspecto físico-social. Para isto, prescreve normas de salubridade, conforto, segurança, funcionalidade e estética para a cidade e suas adjacências, ordenando desde o traçado urbano, as obras públicas, até as edificações particulares que vão compor o agregado humano. AA ÁÁrreeaa UUrrbbaannaa Noções Iniciais: A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins urbanísticos como para efeitos tributários. Lei deverá delimitar o perímetro urbano, as áreas de expansão urbana e os núcleos em urbanização. Para efeitos tributários (IPTU), o Código Tributário Nacional define que o solo urbano é o que assim for considerado pela Lei Municipal, localizado em áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio. A zonaurbana, assim, pode abranger as áreas urbanizadas, as urbanizáveis e as de expansão urbana (CTN, art. 32, §§ 1° e 2°). A área urbanizada, ou seja, a que compreende o território das cidades e vilas, ainda que declarada zona urbana por lei municipal, para fins administrativos, só ensejará a incidência do imposto se constar com pelo menos dois dos equipamentos enumerados no Código Tributário. a) meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais; b) abastecimento de água; c) sistema de esgotos sanitários; d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 4 Área urbanizável e área de expansão urbana têm conceitos equivalentes, diferindo apenas quanto à localização. Com efeito, ambas são porções do território municipal destinadas a urbanização, mas a expressão área urbanizável aplica-se à parte distinta e separada de qualquer núcleo urbano, ao passo que área de expansão urbana é a que se reserva em continuação a área urbanizada, para receber novas construções e serviços públicos, possibilitando o normal crescimento de cidades e vilas. O Decreto-Lei n° 271/1967 estabelece o seguinte conceito (art. 1°, § 3°): Considera-se zona urbana, para fins deste Decreto-Lei, a edificação contínua das povoações, as partes adjacentes e as áreas que, a critério dos Municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações contínuas dentro dos seguintes dez anos. O Zoneamento Urbano: O zoneamento, ainda num sentido abrangente, consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra, do uso do solo ou das características arquitetônicas. Sob o primeiro aspecto, cuidar-se-á de dividir o território do Município em zona urbana, zonas urbanizáveis, zonas de expansão urbana e zona rural, o que define a qualificação urbanística do solo, conforme já estudamos antes. Quanto ao segundo, tratar-se-á de dividir o território do Município em zonas de uso que consubstancia o zoneamento de uso ou funcional. O zoneamento constitui, pois, um procedimento urbanístico, que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no interesse do bem-estar da população. Ele serve para encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, inclusive as atividades incômodas. O zoneamento é dividido em categorias de uso, especificações dos usos permitidos em combinação com as regras de ocupação do solo. AA FFuunnççããoo SSoocciiaall ddaa PPrroopprriieeddaaddee UUrrbbaannaa Importante previsão da Constituição é a função social da propriedade. Em relação à propriedade em geral, o art. 5°, XXIII, estabelece que a propriedade deve atender a sua função social e também reafirma função social da propriedade como princípio da ordem econômica (art. 170, II e III). Contudo, o art. 182, § 2º da Constituição considera especialmente a propriedade urbana, inserida no contexto de normas e planos urbanísticos, vinculando sua função social à ordenação da cidade expressa no plano diretor. A Constituição fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. A utilização do solo urbano fica sujeita às determinações de leis urbanísticas e do plano urbanístico diretor. Isso decorre do disposto no art.182 quando faculta ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal. Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem privado, mas a Constituição prevê dois tipos de desapropriação em relação a ela. Um é a desapropriação comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social nos termos dos arts. 5º., Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 5 XXIV, e 182, § 3º., mediante prévia e justa indenização em dinheiro. O outro é a desapropriação- sanção, que é aquela destinada a punir o não-cumprimento de imposições constitucionais urbanísticas impostas ao proprietário de terrenos urbanos. OO PPllaanneejjaammeennttoo UUrrbbaannoo O planejamento urbano parte da idéia de que é necessário dar sintonia e coordenação à ocupação do espaço de uma cidade. O processo de planejamento deve ser permanente, descentralizado e participativo, como instrumento de democratização da gestão da cidade e deve ocorrer sobretudo na esfera municipal. Este planejamento deve estabelecer os objetivos a serem atingidos e seu objetivo geral é o de instrumentar uma estratégia de mudança no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local. Resumidamente, o processo de planejamento permanente do Município se realiza pela elaboração, manutenção atualizada e execução de: ! um plano de desenvolvimento municipal; ! os planos regionais; ! o plano diretor: instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e os demais planos urbanísticos (particulares, parciais, especiais ou setoriais) exigidos pela realidade local; ! o plano plurianual; ! a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 0044..22 OOss IInnssttrruummeennttooss ddee PPoollííttiiccaa UUrrbbaannaa NNooççõõeess GGeerraaiiss Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal prevêem a política de desenvolvimento urbano. A Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, chamada de Estatuto das Cidades, regulamentou o disposto na Constituição e estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. CONSTITUIÇÃO FEDERAL Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 6 § 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenaçãoda cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Diretrizes da Política Urbana: A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais (art. 2° do Estatuto das Cidades): ! garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; ! gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; ! cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; ! planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; ! oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; ! ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas urbanizadas; a poluição e a degradação ambiental; ! integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 7 ! adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; ! justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; ! adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; ! recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; ! proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; ! audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; ! regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; ! simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; ! isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social. Competência da União: Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: ! legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; ! legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional; ! promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; ! instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; ! elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Dos instrumentos em geral: São instrumentos da política urbana previstos pelo Estatuto das Cidades, entre outros: ! planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; ! planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 8 ! planejamento municipal, em especial: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais e planos de desenvolvimento econômico e social; ! institutos tributários e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU); contribuição de melhoria e incentivos e benefícios fiscais e financeiros; ! institutos jurídicos e políticos: desapropriação; servidão administrativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de conservação; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos e referendo popular e plebiscito; ! estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). OO PPllaannoo DDiirreettoorr Noções Iniciais: O plano diretor é o instrumento básico de execução da política de desenvolvimento e expansão urbana.Depois da lei orgânica, é a norma mais importante no âmbito municipal, pois norteia todas as medidas legislativas e administrativas relativas à cidade. Trata-se de um conjunto normativo que contém regras de ordem jurídica e ordem técnica, servindo como balizamento ao desenvolvimento urbano em todos os sentidos: espacial, social e econômico. O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas (art. 40, § 1° do Estatuto das Cidades). Elaboração: O plano diretor deve atender às exigências da população, tendo como expressão disto o cumprimento da função social da propriedade urbana, garantindo a qualidade de vida, a justiça social e o desenvolvimento das atividades econômicas. O Estatuto da Cidade servirá de base para a elaboração do plano diretor, que deverá obedecer o estipulado em audiências públicas, onde se terá a participação da população, publicidade aos documentos produzidos e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo e no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: ! a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; ! a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; ! o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 9 Revisão: O plano diretor não pode ser estático, sendo necessário que seja submetido a uma revisão periódica para a sua atualização. O Estatuto das Cidades prevê que a lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos (art. 40, § 3°). Obrigatoriedade do Plano Diretor: O plano diretor é obrigatório, nos termos do art. 41 do Estatuto das Cidades, para as cidades: ! com mais de vinte mil habitantes; ! integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas: independentemente do número de habitantes, o plano diretor será obrigatório para cidades que se situarem em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; ! onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal (parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação); ! integrantes de áreas de especial interesse turístico; ! inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. Para cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido (art. 41, § 2° do Estatuto das Cidades). Conteúdo: O plano diretor deverá conter no mínimo: ! a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização; ! disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do Estatuto das Cidades, que tratam sobre o direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir; ! um sistema de acompanhamento e controle. OO UUssuuccaappiiããoo EEssppeecciiaall UUrrbbaannoo Noções Iniciais: Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. O usucapião especial urbano é previsto pela Constituição Federal (art. 183) e pelo Estatuto das Cidades. Usucapião é substantivo de dois gêneros, ou seja, é masculino e feminino. Pode ser usado tanto o usucapião, como a usucapião. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 10 CONSTITUIÇÃO FEDERAL Art. 183 - Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. Requisitos do usucapião especial urbano Imóvel urbano com área de até 250 m². Prazo de ocupação de pelo menos 5 anos ininterruptos. Posse sem oposição. Uso para sua moradia ou de sua família. Procedimento: O rito a ser observado nas ações de usucapião especial urbano é o sumário (art. 14 do Estatuto das Cidades). É aplicável o rito previsto nos arts. 941 a 945 do CPC, em que, expondo o autor o fato e o fundamento jurídico do pedido, junta a planta do imóvel e pede a citação daquele em cujo nome estiver registrado imóvel, bem como dos confiantes. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana: ! o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; ! os possuidores, em estado de composse; ! como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados. Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público e o autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis. O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo (art. 11 do Estatuto das Cidades). O usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocado como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis (art. 13). Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 11 O Usucapião Coletivo: O usucapião coletivo é previsto pelo art. 10 do Estatuto das Cidades. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificaros terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Os possuidores podem, para efeito de contagem do prazo, acrescentar suas posses à de seus antecessores, contanto que todas sejam contínuas. O usucapião especial coletivo de imóvel urbano será declarado pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis. Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas. O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio. As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes. PPaarrcceellaammeennttoo,, EEddiiffiiccaaççããoo oouu UUttiilliizzaaççããoo CCoommppuullssóórriiooss Noções Gerais: O art. 5° do Estatuto das Cidades prevê que lei municipal específica poderá determinar para área incluída no plano diretor o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. Os prazos não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente; ou dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. Parcelamento " Fracionamento de uma propriedade, em módulos menores, com vias de acesso e de circulação interna. O parcelamento compulsório busca o racional uso da área, buscando dar um destino apropriado e adaptado às exigências locais. Imóvel não edificado Aquele que não possui qualquer construção, mas é utilizado por outras atividades (ex: estacionamento). Imóvel subutilizado Considera-se subutilizado o imóvel cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente. Imóvel não utilizado Aquele que além de não possuir edificação, não vem sendo aproveitado para nenhuma atividade. Notificação: O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis. A notificação far-se-á: Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 12 ! por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração; ! por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista no item anterior. A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de quaisquer prazos. OO IIPPTTUU PPrrooggrreessssiivvoo nnoo TTeemmppoo Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos para o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado em lei específica e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação. É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à esta tributação progressiva. AA DDeessaapprroopprriiaaççããoo ccoomm PPaaggaammeennttoo eemm TTííttuullooss Noções Iniciais: No caso de a aplicação dos instrumentos urbanos de edificação, parcelamento ou edificação compulsórios não funcionarem ou esgotarem seu potencial, o mesmo sucedendo com a aplicação do IPTU progressivo, poderá haver a desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública nos termos do art. 8° do Estatuto das Cidades que repete o inciso II do art. 182 da Constituição. É o que convencionou chamar de desapropriação-sanção: não há supressão da garantia prévia e justa indenização, mas o proprietário é penalizado com a forma alongada e desvantajosa de pagamento. Pagamento: O Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização requerida. O valor da indenização refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza e não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. Estes títulos não terão poder liberatório para pagamento de tributos. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 13 Aproveitamento do Imóvel: O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório. O adquirente (que engloba tanto o comprador como o concessionário) fica vinculado às obrigações de parcelamento, edificação ou utilização do imóvel. OO DDiirreeiittoo ddee SSuuppeerrffíícciiee Noções Iniciais: O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis (art. 21 do Estatuto das Cidades). O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística. Direito de superfície " é o direito real autônomo, temporário ou perpétuo, de fazer e manter construção ou plantação sobre ou sob terreno alheio; é a propriedade - separada do solo dessa construção ou plantação, bem como é a propriedade decorrente da aquisição feita ao dono do solo de construção ou plantação nele já existente. Conforme Regis de Oliveira (Comentários ao Estatuto da Cidade - p.93), o direito de superfície é importante instrumento dealteração urbanística e pode propiciar novo avanço na ocupação dos espaços particulares ainda inaproveitados, eventualmente, por falta de recursos do proprietário. Como não lhe interessa a venda, mas pode aferir lucro com a construção ou eventualmente com o aproveitamento efetivo e racional do imóvel, pode dinamizar as relações empresariais e de construção. Uma das grandes vantagens é permitir a plantação sem necessidade de aquisição do terreno ou a construção, independentemente da compra. Caso fosse adquirir, haveria oneração do contrato. Da mesma forma, possível é a incidência de hipoteca sobre o domínio útil. Por fim, pode estimular a construção de fábricas, armazéns, hotéis, sem que haja necessidade de aquisição do terreno. Para o proprietário também fica cômodo, pois pode alienar o direito de superfície, facilitando a ocupação de seu imóvel, usufruindo frutos daí decorrentes. Por outro lado, foge de eventuais sanções pela subutilização ou não utilização do imóvel. Concessão do Direito de Superfície: A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa. O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo. Transferência e Transmissão do Direito de Superfície: O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo. Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros. Direito de Preferência: Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 14 Extinção: Extingue-se o direito de superfície pelo advento do termo ou pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário no respectivo contrato (art. 24). Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida. A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis. OO DDiirreeiittoo ddee PPrreeeemmppççããoo Noções Iniciais: O Estatuto das Cidades permitiu que os municípios, através de lei municipal, delimite as áreas em que incidirá o direito de preempção. Conforme o Código Civil (art. 513), a preempção ou preferência, impõe ao comprador a obrigação de oferecer ao vendedor a coisa que aquele vai vender, ou dar em pagamento, para que este use de seu direito de prelação na compra, tanto por tanto. Assim, o direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares (art. 25), mas não é sobre qualquer alienação que cabe ao município exercer a preferência. Apenas recairá sobre área delimitada por lei e por prazo não superior a cinco anos. Hipóteses: A lei municipal deverá fundar-se no interesse social ou urbanístico, ou seja, o direito de preempção somente poderá ser exercido quando o Poder Público necessitar de áreas para (art. 26): ! regularização fundiária; ! execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; ! constituição de reserva fundiária; ! ordenamento e direcionamento da expansão urbana; ! implantação de equipamentos urbanos e comunitários; ! criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; ! criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; ! proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico; Procedimento: O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo (art. 27), sendo anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade. O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada. Transcorrido o prazo mencionado sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada. Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel. A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito, sendo que nesta hipótese o Município poderá adquirir o Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 15 imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele. AA OOuuttoorrggaa OOnneerroossaa ddoo DDiirreeiittoo ddee CCoonnssttrruuiirr Noções Iniciais: A outorga onerosa permite ao particular construir acima do coeficiente de aproveitamento previsto na área onde se localiza o imóvel. Exige-se uma contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (art. 28). Coeficiente de Aproveitamento: O coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno. O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana. O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. Condições: Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando: ! a fórmula de cálculo para a cobrança; ! os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga; ! a contrapartida do beneficiário. AAss OOppeerraaççõõeess UUrrbbaannaass CCoonnssoorrcciiaaddaass Noções Iniciais: A operação urbana consorciada é um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação de proprietários, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental. Medidas: Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas. Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas: ! a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;! a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 16 Conteúdo da Lei: A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada deverá constar o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo: ! definição da área a ser atingida; ! programa básico de ocupação da área; ! programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação; ! finalidades da operação; ! estudo prévio de impacto de vizinhança; ! contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei; ! forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil. Certificados de Potencial Adicional de Construção: A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação (art. 34). Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação. Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada. AA TTrraannssffeerrêênncciiaa ddoo DDiirreeiittoo ddee CCoonnssttrruuiirr Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de (art. 35): ! implantação de equipamentos urbanos e comunitários; ! preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; ! servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. EEssttuuddoo ddee IImmppaaccttoo ddee VViizziinnhhaannççaa Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal (art. 36). O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 17 empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões: ! adensamento populacional; ! equipamentos urbanos e comunitários; ! uso e ocupação do solo; ! valorização imobiliária; ! geração de tráfego e demanda por transporte público; ! ventilação e iluminação; ! paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental. AA GGeessttããoo DDeemmooccrrááttiiccaa ddaa CCiiddaaddee Noções Iniciais: A gestão democrática da cidade consiste no exercício da democracia participativa no governo do Município. Assim, há uma participação direta e pessoal do povo na realização dos atos de governo municipal. É a consolidação do princípio da soberania popular no âmbito do Município. O povo integra a formação dos atos e decisões do governo da cidade. A gestão democrática consiste no exercício do governo municipal realizado diretamente pelo povo, por meio de instrumentos que viabilizam a expressão da vontade popular na formação dos atos administrativos e legislativos, bem como nas tomadas de decisões do Poder Público. Instrumentos: O art. 43 do Estatuto das Cidades enumera alguns instrumentos garantidores da gestão democrática da cidade. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos: ! órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal: são principalmente os órgãos de assessoria do Executivo, que tratam de assuntos pertinentes à política urbana e que passam a ter necessariamente a participação da população; ! debates, audiências e consultas públicas, através dos quais a população poderá discutir e externar a sua vontade na formação e execução das ações governamentais; ! conferências (reuniões) sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; ! iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; Gestão Orçamentária: Na gestão orçamentária no âmbito municipal, o Estatuto das Cidades (art. 44) estabelece como condição à aprovação da legislação orçamentária pela Câmara Municipal a realização de debates, audiência e consultas públicas. É condição de validade do ato, sendo nulo o orçamento cujo aprovação não tenha sido precedida da necessária participação popular. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 18 Regiões Metropolitanas: Conforme a Constituição Federal, os estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas (art. 25, § 3°). As regiões metropolitanas são áreas, integradas por várias cidades, sob influência de uma metrópole, submetida à administração única que promova ações de interesse comum da região. Cada município da região metropolitana possui a sua administração funcionando normalmente, somente os assuntos de âmbito regional, que afetem o interesse de todas as cidades integrantes, é que serão submetidos às deliberações da administração da região metropolitana. O art. 45 do Estatuto das Cidades, estabelece como condição obrigatória a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania, nos organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 19 0044..33 OO PPaarrcceellaammeennttoo ddoo SSoolloo UUrrbbaannoo NNooççõõeess GGeerraaiiss Noções Iniciais: Objeto de estudo do direito urbanístico é o parcelamento do solo urbano. O parcelamento do solo urbano é o processo de urbanificação de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funçõeselementares urbanísticas. Importa na mudança das dimensões ou confrontações dos imóveis para fins de urbanificação. Gleba é a área de terra que não foi ainda objeto de arruamento ou de loteamento. A forma pela qual pode ser viabilizado o parcelamento do solo para fins urbanos é o desmembramento ou o loteamento. Parcelamento do Solo Urbano Loteamento Desmembramento Loteamento é a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. Desmembramento é a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos, nem prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes. Além do desmembramento e loteamento, são formas de parcelamento do solo urbano o arruamento, o desdobro de lote e o reparcelamento. A Lei não tratou do arruamento, que é a divisão de uma área ou gleba por meio da abertura de logradouros públicos e espaços livres sem qualquer subdivisão das partes resultantes. Nem havia necessidade, o arruamento, como forma de parcelamento da gleba, não foge à sua disciplina porque se constitui em loteamento. 1Loteamento e Arruamento:1 O arruamento e o loteamento são institutos diversos, ainda que ambos constituam modalidades de parcelamento do solo, como também o são desmembramento e o desdobro de lote. São institutos conexos, sendo que o loteamento pressupõe sempre o arruamento. Arruamento é a divisão do solo mediante a abertura de vias de circulação e a formação de quadras entre elas. Desse conceito, decorre que a simples abertura de ruas não basta para definir o arruamento, como instituto do parcelamento do solo. Mesmo a abertura de mais de uma via de circulação, só por si, não caracteriza arruamento. Para que este se verifique, é necessário que ocorram a abertura de vias de circulação e a formação de quadras. Já o loteamento é a divisão das quadras em lotes com frente para logradouro público, enquanto o arruamento, como visto, consiste no enquadramento de gleba por sua divisão em quadras. Se se traçarem quatro ruas formando uma quadra, já se pode dizer que houve arruamento, mas é um tipo de parcelamento do solo que se configura no retalhamento de quadras para a formação de unidades edificáveis (lotes) com frente para via oficial de circulação de veículos. O termo se refere tanto à operação de lotear como ao seu resultado (área lotada). Não se considera loteamento nem a divisão de um lote maior em dois menores nem mesmo a divisão de uma quadra em lotes com o aproveitamento das vias públicas existentes. No primeiro caso, temos simples desdobro de lote; no segundo, o desmembramento. O loteamento e o Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 20 desmembramento anota Hely Lopes Meirelles constituem modalidades do parcelamento do solo, mas apresentam características diversas: o loteamento é meio de urbanização e só se efetiva por procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja a sua divisão e a submete à aprovação da Prefeitura, para subseqüente inscrição no registro imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres ao Município e a alienação dos lotes aos interessados; o desmembramento é apenas repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda, doação, etc.) como por imposição judicial (arrematação, partilha, etc.), em ambos os casos sem qualquer transferência de área ao domínio público. Arruamento e loteamento são operações voluntárias, geralmente executados por particulares, mas são também medidas de interesse coletivo que não podem efetuar-se senão sob a vigilância do poder público, que sobre elas estatuem, mediante normas imperativas, exigindo que se efetivem mediante planos e plantas aprovadas pela Prefeitura Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitárias, militares e florestais e, também, o INCRA, quando se tratar de loteamento em áreas rurais, consoante já vimos. Como o loteamento, no conceito jurídico desse termo no sistema brasileiro, envolve também o arruamento, não raro se emprega a expressão plano de loteamento que a Lei 6.766/79 passou a chamar Projeto de Loteamento (isto é: do plano de todo o processo de loteamento, desde o arruamento até à divisão das quadras em lotes) deverá constar o programa de desenvolvimento urbano ou de aproveitamento industrial ou agrícola. Mas o mesmo decreto-lei separava os dois conceitos no seu art. 1º, § 4º, ao estatuir que o plano de loteamento poderia ser modificado quanto aos lotes não comprometidos e o de arruamento desde que a modificação não prejudicasse os lotes comprometidos ou definitivamente adquiridos, se a Prefeitura Municipal aprovasse a modificação. Já a Lei 6.766/79, que substituiu aquele decreto-lei, não cuida do plano ou projeto de arruamento, em si, ainda que dê boas diretrizes sobre o sistema viário dos loteamentos. São porém, dois planos nitidamente diversos, ainda que integrantes de um processo unitário de urbanificação de gleba rústica, visando a seu beneficiamento para torná-la edificável. Dada essa distinção, é que se estabelece uma disciplina jurídico-urbanística específica para cada um deles, embora com interferências mútuas. Finalmente, cabe advertir que o processo de loteamento se subordina a dois tipos normais jurídicas: as urbanísticas e as civis. As primeiras são de competências municipal e visam a assegurar aos loteamentos os equipamentos e as condições mínimas de habitabilidade e conforto, bem como harmonizá-los com o Plano Diretor do Município para o correto desenvolvimento urbano; as normas civis são de competência exclusiva da União (Constituição, art. 22, I), que dela se utilizou, legislação essa das áreas loteáveis e assegurar a regularidade das alienações dos lotes, para o que estabeleceu os instrumentos formais necessários ao loteamento e os registros convenientes à seriedade dessas transações imobiliárias, sem afetar, e até reforçando, os aspectos urbanísticos a cargo da legislação municipal, agora, contudo, sujeita à observância das normas gerais estabelecidas pela União, nos termos do art. 24, I, § 1º, da Constituição. Legislação: O parcelamento do solo urbano é atualmente regido pela Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e normas urbanísticas estabelecidas na legislação municipal. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto na Lei 6.766/79 e às peculiaridades regionais e locais. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 21 Elementos de Caracterização do Loteamento: ! a existência de uma gleba (área de terra não urbanizada); ! a divisão dessa gleba em lotes (porções de terreno que tem ao menos uma frente para a via pública); ! a destinação dos lotes para edificações; ! a abertura do logradouro público (espaços destinados à circulação de pessoas ou veículos, ou de ambos, ou à utilização do povo em geral. Compreendem as ruas, travessas, alamedas, praças, estradas, vielas e avenidas, desde que não clandestinas). 1Loteamento de Fato e de Direito:1 Quando a subdivisão de umaárea é feita sem obediência às normas legais que regem a matéria, estamos diante de um loteamento de fato. Geralmente o loteamento de fato é clandestino e ilegal. Clandestino porque é feito ao arrepio da lei, fugindo de suas exigências. Embora feito sem amparo legal, os atos geram efeitos pessoais entre os contratantes, isto é, efeitos personalíssimos intuitu personae. O loteamento de direito é aquele que se reveste de todas as formalidades jurídicas necessárias à sua aceitação legal, o que se submete à lei com suas normas de regulamentação e orientação. Constitui direitos e deveres de ordem geral. Solo Urbano: Aquele compreendido (encerrado) pelas zonas urbanas (áreas das cidades e vilas) e pelas zonas de expansão urbana (área reservada para o crescimento das cidades e vilas, adjacente ou não à zona urbana), definidas por lei municipal. Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei municipal. O parcelamento poderá verificar-se na zona urbana coma na zona rural. No primeiro caso, pode manifestar-se em qualquer de suas formas (arruamento, loteamento, desmembramento ou desdobro de lote) e o respectivo plano e plantas ficam sujeitos à aprovação da Prefeitura, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitárias, militares e, desde que se trate de área total ou parcialmente florestada, as autoridades florestais. O parcelamento fora do perímetro urbano, destinado à expansão residencial e comercial, à implantação de indústrias, à formação de núcleos urbanos ou à formação de sítios de recreio, além da necessidade de obediência às condições gerais de urbanificação estabelecidas pela Prefeitura Municipal em que estiver localizado o imóvel rural, dependerá, ainda, de prévia aprovação do respectivo projeto pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). Para ser aprovado, o projeto deverá referir-se a área que: ! por suas características e pelo desenvolvimento da sede municipal já seja considerada urbana ou esteja incluída em planos de urbanização (retius: planos urbanísticos do Município, em harmonia, agora, como o art. 3º, caput, da Lei 6.766/79); ! seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como o de estância hidromineral ou balneária; ! comprovadamente, tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento agrícola, comprovação que será feita pelo proprietário ou pela Municipalidade em circunstanciado laudo, assinado por técnico habilitado, cabendo ao INCRA a constatação de sua veracidade. Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, do Órgão Metropolitano, se Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 22 houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente. Vedações: A legislação urbanística municipal proíbe, em regra, o parcelamento do solo em terrenos baixos, alagadiços e sujeitos a inundações, antes das providências para assegurar-lhes o escoamento das águas, bem como o parcelamento de terrenos que tenham sido aterrados com materiais nocivos à saúde pública, sem que sejam previamente saneados, e também de terrenos com declividade igual ou superior a 30%. Não será permitido o parcelamento do solo: ! em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; ! em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; ! em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes; ! em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; ! em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção. OOss RReeqquuiissiittooss UUrrbbaannííssttiiccooss PPaarraa oo LLootteeaammeennttoo Conforme a Lei 6.766/79 (art. 4°), os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos: ! as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista para a gleba (não poderá ser inferior a 35% gleba, salvo nos loteamentos destinados ao uso industrial cujos lotes forem maiores do que 15.000 m² , caso em que a percentagem poderá ser reduzida; ! os lotes terão área mínima de 125 m² e frente mínima de 5 metros, salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; ! ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica; ! as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. Equipamentos Urbanos: Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado. O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos (art. 5°). Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 23 Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares. OO PPrroojjeettoo ddee LLootteeaammeennttoo O projeto de loteamento, necessário para sua efetivação, é integrado por dois planos, um relativo ao plano de arruamento, que será submetido à aprovação e à autorização da Prefeitura, e só após sua execução e aceitação por ela se passará à segunda fase, com a apresentação do plano de loteamento (sentido estrito) à aprovação da Prefeitura, expedindo esta o correspondente alvará, às vezes, apenas para inscrição do loteamento, após o que será expedido outro alvará para a execução dos planos. Esse pedido se faz por requerimento assinado pelo proprietário da gleba, porque só proprietário pode lotear, como exige a Lei 6.766/79 (arts. 9º e 18, I). Plano de Arruamento: O planejamento do loteamento num primeiro momento consiste na divisão das quadras, traçado dos lotes, sistema viário e delimitação dos espaços livres e das áreas reservadas para o equipamento urbano e comunitário. LEI N° 6.766, DE 19.12.1979 Art. 6º - Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo menos: I - as divisas da gleba a ser loteada; II - as curvas de nível a distância adequada, quando exigidaspor lei estadual ou municipal; III - a localização dos cursos d'água, bosques e construções existentes; IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e comunitários, existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas distâncias da área a ser loteada; V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina; VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas. Art. 7º - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, indicará, nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de planejamento estadual e municipal: I - as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compõem o sistema viário da cidade e do Município relacionadas com o loteamento pretendido e a serem respeitadas; II - o traçado básico do sistema viário principal; III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitário e das áreas livres de uso público; IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas pluviais e as faixas não edificáveis; V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos compatíveis. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 24 Parágrafo único - As diretrizes expedidas vigorarão pelo prazo máximo de 2 (dois) anos. Art. 8º - O Município de menos de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes poderá dispensar, por lei, a fase de fixação das diretrizes previstas nos artigos 6 e 7 desta Lei, para a aprovação do loteamento. Plano de Loteamento: O plano de loteamento constitui a segunda fase do processo de repartição do solo para a edificação e funciona como instrumento importante do plano diretor municipal. O plano de loteamento, quer seja apresentado juntamente com o plano de arruamento, quer como segunda fase do processo de parcelamento, consiste na divisão das quadras em lotes, indicando as zonas de uso, ou seja, os lotes destinados ao uso residencial, comercial, industrial e institucional, conforme os usos admitidos na área, bem como os recuos de frente e de fundo e outros índices urbanísticos exigidos pelo modelo de assentamento urbano previsto para o local. As normas que disciplinam os loteamentos, quanto aos aspectos urbanísticos, são de competência dos municípios, podendo estes estabelecer normas para que os loteamentos se adequem às suas características. Os municípios podem mediante lei: ! obrigar a subordinação do loteamento às necessidades locais, inclusive quanto à destinação e utilização das áreas, de modo a permitir o desenvolvimento local adequado; ! recusar a sua aprovação ainda que seja apenas para evitar excessivo número de lotes com o conseqüente aumento de investimento subutilizado em obras de infra-estrutura e custeio de serviço. Lotes: A formação de lotes constitui o objetivo do processo de loteamento (arruamento e divisão em lotes). Lote é a porção de terreno com frente para logradouro público, em condições de receber edificação residencial, comercial, institucional ou industrial. Lotes são, pois, unidades edificáveis. Por isso, a legislação de ordenação do solo há que estabelecer um mínimo de normas quanto às suas dimensões e contornos, para que se prestem à sua finalidade. Quando são muitos estreitos, dão origem a casas estreitas com peças escassamente iluminadas e mal ventiladas pelas áreas laterais, só recebendo iluminação e ventilação pela frente ou pelos fundos. A tendência moderna é para construir residências em lotes de grande testada e pequena profundidade, bem como distanciadas entre si. Lotes profundos provocam construções secundárias nos fundos, o que gera sérios problemas. A profundidade de 30 a 38 metros é geralmente adequada para os lotes, não só de residências unifamiliares, como, também, de prédios comerciais. Para grandes edifícios de apartamento, o lote necessita ter maior profundidade, mas não se aconselha mais de 46 a 50 metros. Lotes para residências econômicas podem ser menores, para facilitar sua aquisição pelas pessoas de pequena renda, a fim de possibilitar a construção de casa própria. Aprovação do Plano de Loteamento: O plano de loteamento precisa ser aprovado pela Prefeitura Municipal. A Lei 6.766/79 estabelece que o projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal, quando for o caso (art. 12). Acrescenta que caberão aos Estados o exame e a Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 25 anuência prévia para a aprovação, pelos Municípios, de loteamento e desmembramento localizados em áreas de interesse especial, definidas em decreto estadual, ou em áreas limítrofes de Município, ou que pertença a mais de um, em regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal, ou quando o loteamento abranger área superior a um milhão de metros quadrados (art. 13, I, II, III, de duvidosa constitucionalidade, por subordinar, à vontade do Estado, competência municipal) OO PPrroojjeettoo ddee DDeessmmeemmbbrraammeennttoo Para a aprovação de projeto de desmembramento, o interessado apresentará requerimento à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, acompanhado do título de propriedade e de planta do imóvel a ser desmembrado, contendo (art. 10): ! a indicação das vias existentes e dos loteamentos próximos; ! a indicação do tipo de uso predominante no local; ! a indicação da divisão de lotes pretendida na área. Aplicam-se ao desmembramento, no que couber, as disposições urbanísticas exigidas para o loteamento. AA AApprroovvaaççããoo ddoo PPrroojjeettoo Noções Iniciais: O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os artigos 6° e 7° da Lei 6.766/79, salvo nos casos em que a aprovação deverá ser feita pela autoridade metropolitana. No caso de loteamento ou desmembramento localizado em área de Município integrante de região metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade metropolitana. Exame e Anuência Prévia dos Estados: Caberão aos Estados o exame e a anuência prévia para a aprovação, pelos Municípios, de loteamento e desmembramento nas seguintes condições (art. 13): ! quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação estadual ou federal; ! quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do Município, ou que pertença a mais de um Município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em lei estadual ou federal; ! quando o loteamento abranger área superior a um milhão de metros quadrados. Apostilas Concursos Jurídicos Copyright 2006 Todos os direitos reservados à CMP Editora e Livraria Ltda. www.concursosjuridicos.com.br Uso exclusivo do assinante. É proibida a reprodução desta apostila por qualquer processo eletrônico ou mecânico. 26 Os Estados estabelecerão, por decreto, as normas a que deverão submeter-se os projetos de loteamento e
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