Appostila de Direito Urbanístico

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DDIIRREEIITTOO IIMMOOBBIILLIIÁÁRRIIOO 
 
0044 
 
DDiirreeiittoo UUrrbbaannííssttiiccoo 
 
 
 
 
 
 
 
 0044..11 –– IInnttrroodduuççããoo 
 
 
 NNooççõõeess GGeerraaiiss 
 
Urbanismo: 
A palavra urbanismo é proveniente do latim (urbs), que significa cidade. Seu conceito é estreitamente 
ligado à cidade e às necessidades conexas com o estabelecimento humano neste espaço. Segundo 
Hely Lopes Meirelles, “urbanismo é um conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os 
espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade” 
(espaços habitáveis são entendidos como todos os locais em que o ser humano exerce coletivamente 
as funções sociais de habitação, trabalho, circulação e recreação). 
 
O termo urbanização difere de urbanismo, pois refere-se ao processo no qual a população 
urbana cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de mero crescimento das 
cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana. A urbanização criou problemas 
urbanos que precisavam ser corrigidos pela atividade urbanística, mediante a ordenação dos 
espaços habitáveis, de onde se originou o urbanismo como técnica e ciência. 
 
Direito Urbanístico: 
Podemos definir o direito urbanístico como ramo do Direito Público destinado ao estudo e 
formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis, incluindo todas as áreas 
em que o homem exerce coletivamente qualquer de suas quatro funções essenciais na comunidade: 
habitação, trabalho, circulação e recreação. 
 
Atualmente, o Direito Urbanístico é formado por um conjunto de normas que ainda pertencem 
a várias instituições jurídicas, parecendo mais adequado considerá-lo, em seu estágio atual, 
como uma disciplina de síntese, ou ramo multi-disciplinar do Direito, que, aos poucos, vai 
configurando suas próprias instituições. 
 
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Normas Urbanísticas: 
As normas urbanísticas são de direito público, porque regulam uma função pública, que é a atividade 
urbanística exercida pelo Poder Público. Por serem de direito público, são compulsórias e cogentes, 
pois obrigam todos que se encontrem sob seu alcance. 
 
Competência Legislativa: 
A competência legislativa para disciplinar a matéria urbanística é concorrente entre a União, Estados-
membros e Distrito Federal (art. 24, I, da Constituição Federal). A União possui competência para 
editar normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanístico nacional e planos urbanísticos 
macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24, I, § 1º). 
 
A União exerceu a sua competência legislativa sobre matéria urbanística, promulgando o 
Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001). 
 
Competência dos Estados: 
Aos Estados cabe dispor sobre normas urbanísticas regionais (normas de ordenação do território 
estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela União (art. 24, I, § 2º), o plano 
urbanístico estadual (plano de ordenação do território do Estado) e planos urbanísticos regionais 
(plano de ordenação do territorial de região estabelecida pelo Estado, que podem ter natureza de 
planos de coordenação urbanística na área). 
 
Aos Estados cabe também instituir as denominadas regiões metropolitanas (art. 25, § 3°), 
aglomerações urbanas e microrregiões. No agrupamento de Municípios, compete ao Estado 
legislar a respeito. 
 
Competência dos Municípios: 
Os municípios possuem sua competência em matéria urbanística delimitada no art. 30 da 
Constituição: 
 
CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL 
Art. 30 - Compete aos Municípios: 
 
I - legislar sobre assuntos de interesse local; 
 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
 
.......................................................................................................................................................... 
 
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e 
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; 
 
Conforme a Constituição Federal, os municípios possuem ampla competência legislativa em matéria 
urbanística. Primeiramente, observamos que será de interesse local todo assunto que possa afetar 
diretamente a vida urbana, em especial a matéria urbanística, mas também cabe-lhes promover o 
adequado ordenamento do seu território, mediante o planejamento e controle de uso, do parcelamento 
e da ocupação do solo urbano, elaborando e executando, para tanto, o plano diretor. Além do previsto 
no art. 30, também cabe aos Municípios estabelecer a política de desenvolvimento urbano, com o 
objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de 
seus habitantes (art. 182). 
 
 
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Política Urbana: 
Na expressão política urbana, a palavra política possui sentido de diretriz, que por sua vez significa 
normas de procedimento a serem seguidas para a consecução de um objetivo, este, no caso, é o bem-
estar de todos os habitantes do espaço urbano. A política urbana é prevista pela Constituição Federal 
no art. 182, no qual, pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica, cumpre 
realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habituação (moradia), condições adequadas de 
trabalho, recreação e de circulação humana, realizar, em suma, as funções sociais da cidade. 
 
A política urbana tem por objetivo a ordenação do desenvolvimento das funções sociais: 
habitação, trabalho, recreação e circulação. Estas funções são limitadas por normas 
urbanísticas, as quais disciplinam a ordenação espacial e as atividades humanas, tudo em 
benefício do bem-estar geral dos habitantes da cidade. 
 
Limitações Urbanísticas: 
O urbanismo se constitui de limitações impostas ao exercício de atividades individuais e ao uso da 
propriedade, buscando a ordenação da vida no meio social. Assim, impõem-se limitações ao 
indivíduo em prol do interesse comum. As limitações impostas pelo direito urbanístico – limitações 
urbanísticas – por sua natureza de ordem pública, destinam-se a regular o uso do solo, as construções 
e o desenvolvimento urbano, objetivando o melhoramento das condições de vida coletiva, sob o 
aspecto físico-social. Para isto, prescreve normas de salubridade, conforto, segurança, funcionalidade 
e estética para a cidade e suas adjacências, ordenando desde o traçado urbano, as obras públicas, até 
as edificações particulares que vão compor o agregado humano. 
 
 
 AA ÁÁrreeaa UUrrbbaannaa 
 
Noções Iniciais: 
A delimitação da zona urbana ou perímetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins 
urbanísticos como para efeitos tributários. Lei deverá delimitar o perímetro urbano, as áreas de 
expansão urbana e os núcleos em urbanização. 
 
Para efeitos tributários (IPTU), o Código Tributário Nacional 
define que o solo urbano é o que assim for considerado pela Lei 
Municipal, localizado em áreas urbanizáveis ou de expansão 
urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos 
competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio. 
A zonaurbana, assim, pode abranger as áreas urbanizadas, as 
urbanizáveis e as de expansão urbana (CTN, art. 32, §§ 1° e 2°). 
A área urbanizada, ou seja, a que compreende o território das 
cidades e vilas, ainda que declarada zona urbana por lei 
municipal, para fins administrativos, só ensejará a incidência do 
imposto se constar com pelo menos dois dos equipamentos 
enumerados no Código Tributário. 
a) meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais; 
b) abastecimento de água; 
c) sistema de esgotos sanitários; 
d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para 
distribuição domiciliar; 
e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 
três quilômetros do imóvel considerado. 
 
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Área urbanizável e área de expansão urbana têm conceitos equivalentes, diferindo apenas quanto à 
localização. Com efeito, ambas são porções do território municipal destinadas a urbanização, mas a 
expressão área urbanizável aplica-se à parte distinta e separada de qualquer núcleo urbano, ao passo 
que área de expansão urbana é a que se reserva em continuação a área urbanizada, para receber novas 
construções e serviços públicos, possibilitando o normal crescimento de cidades e vilas. 
 
O Decreto-Lei n° 271/1967 estabelece o seguinte conceito (art. 1°, § 3°): “Considera-se zona 
urbana, para fins deste Decreto-Lei, a edificação contínua das povoações, as partes adjacentes e as 
áreas que, a critério dos Municípios, possivelmente venham a ser ocupadas por edificações 
contínuas dentro dos seguintes dez anos”. 
 
O Zoneamento Urbano: 
O zoneamento, ainda num sentido abrangente, consiste na repartição do território municipal à vista 
da destinação da terra, do uso do solo ou das características arquitetônicas. Sob o primeiro aspecto, 
cuidar-se-á de dividir o território do Município em zona urbana, zonas urbanizáveis, zonas de 
expansão urbana e zona rural, o que define a qualificação urbanística do solo, conforme já estudamos 
antes. Quanto ao segundo, tratar-se-á de dividir o território do Município em zonas de uso que 
consubstancia o zoneamento de uso ou funcional. O zoneamento constitui, pois, um procedimento 
urbanístico, que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas 
homogêneas no interesse do bem-estar da população. Ele serve para encontrar lugar para todos os 
usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, 
inclusive as atividades incômodas. O zoneamento é dividido em categorias de uso, especificações dos 
usos permitidos em combinação com as regras de ocupação do solo. 
 
 
 AA FFuunnççããoo SSoocciiaall ddaa PPrroopprriieeddaaddee UUrrbbaannaa 
 
Importante previsão da Constituição é a função social da propriedade. Em relação à propriedade em 
geral, o art. 5°, XXIII, estabelece que a propriedade deve atender a sua função social e também 
reafirma função social da propriedade como princípio da ordem econômica (art. 170, II e III). 
Contudo, o art. 182, § 2º da Constituição considera especialmente a propriedade urbana, inserida no 
contexto de normas e planos urbanísticos, vinculando sua função social à ordenação da cidade 
expressa no plano diretor. 
 
A Constituição fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana cumpre sua função social 
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, 
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social 
e ao desenvolvimento das atividades econômicas. 
 
A utilização do solo urbano fica sujeita às determinações de leis urbanísticas e do plano urbanístico 
diretor. Isso decorre do disposto no art.182 quando faculta ao poder público municipal, mediante lei 
específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do 
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, 
sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade 
predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos 
da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal. 
 
Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem privado, mas a 
Constituição prevê dois tipos de desapropriação em relação a ela. Um é a desapropriação comum, 
que pode ser por utilidade ou necessidade pública ou por interesse social nos termos dos arts. 5º., 
 
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XXIV, e 182, § 3º., mediante prévia e justa indenização em dinheiro. O outro é a desapropriação-
sanção, que é aquela destinada a punir o não-cumprimento de imposições constitucionais 
urbanísticas impostas ao proprietário de terrenos urbanos. 
 
 
 OO PPllaanneejjaammeennttoo UUrrbbaannoo 
 
O planejamento urbano parte da idéia de que é necessário dar sintonia e coordenação à ocupação do 
espaço de uma cidade. O processo de planejamento deve ser permanente, descentralizado e 
participativo, como instrumento de democratização da gestão da cidade e deve ocorrer sobretudo na 
esfera municipal. Este planejamento deve estabelecer os objetivos a serem atingidos e seu objetivo 
geral é o de instrumentar uma estratégia de mudança no sentido de obter a melhoria da qualidade de 
vida da comunidade local. 
 
Resumidamente, o processo de planejamento permanente do Município se realiza pela elaboração, 
manutenção atualizada e execução de: 
! um plano de desenvolvimento municipal; 
! os planos regionais; 
! o plano diretor: instrumento básico da política de desenvolvimento urbano e os demais planos 
urbanísticos (particulares, parciais, especiais ou setoriais) exigidos pela realidade local; 
! o plano plurianual; 
! a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
 
 
 
 
 
 
 
 0044..22 –– OOss IInnssttrruummeennttooss ddee PPoollííttiiccaa UUrrbbaannaa 
 
 
 NNooççõõeess GGeerraaiiss 
 
Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal prevêem a política de desenvolvimento urbano. A Lei nº 
10.257, de 10 de julho de 2001, chamada de Estatuto das Cidades, regulamentou o disposto na 
Constituição e estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana. Para todos os efeitos, esta Lei, 
denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o 
uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem 
como do equilíbrio ambiental. 
 
CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL 
Art. 182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, 
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das 
funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 
 
 
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§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de 
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão 
urbana. 
 
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais 
de ordenaçãoda cidade expressas no plano diretor. 
 
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em 
dinheiro. 
 
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no 
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, 
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, 
sucessivamente, de: 
 
I - parcelamento ou edificação compulsórios; 
 
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 
 
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais 
e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 
 
Diretrizes da Política Urbana: 
A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e 
da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais (art. 2° do Estatuto das Cidades): 
! garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, 
ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao 
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; 
! gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos 
vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, 
programas e projetos de desenvolvimento urbano; 
! cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no 
processo de urbanização, em atendimento ao interesse social; 
! planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das 
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar 
e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 
! oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos 
interesses e necessidades da população e às características locais; 
! ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis 
urbanos; a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a 
edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; a instalação 
de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem 
a previsão da infra-estrutura correspondente; a retenção especulativa de imóvel urbano, que 
resulte na sua subutilização ou não utilização; a deterioração das áreas urbanizadas; a poluição 
e a degradação ambiental; 
! integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o 
desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; 
 
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! adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana 
compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e 
do território sob sua área de influência; 
! justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; 
! adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos 
aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de 
bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais; 
! recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de 
imóveis urbanos; 
! proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio 
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 
! audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação 
de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio 
ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população; 
! regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda 
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e 
edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais; 
! simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, 
com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades 
habitacionais; 
! isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e 
atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social. 
 
Competência da União: 
Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana: 
! legislar sobre normas gerais de direito urbanístico; 
! legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do 
bem-estar em âmbito nacional; 
! promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os 
Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e 
de saneamento básico; 
! instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e 
transportes urbanos; 
! elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social. 
 
Dos instrumentos em geral: 
São instrumentos da política urbana previstos pelo Estatuto das Cidades, entre outros: 
! planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento 
econômico e social; 
! planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; 
 
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! planejamento municipal, em especial: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da 
ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e 
orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais e 
planos de desenvolvimento econômico e social; 
! institutos tributários e financeiros: imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana 
(IPTU); contribuição de melhoria e incentivos e benefícios fiscais e financeiros; 
! institutos jurídicos e políticos: desapropriação; servidão administrativa; limitações 
administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de 
conservação; instituição de zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso; 
concessão de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização 
compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de 
preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do 
direito de construir; operações urbanas consorciadas; regularização fundiária; assistência 
técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos e referendo 
popular e plebiscito; 
! estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). 
 
 
 OO PPllaannoo DDiirreettoorr 
 
Noções Iniciais: 
O plano diretor é o instrumento básico de execução da política de desenvolvimento e expansão 
urbana.Depois da lei orgânica, é a norma mais importante no âmbito municipal, pois norteia todas as 
medidas legislativas e administrativas relativas à cidade. Trata-se de um conjunto normativo que 
contém regras de ordem jurídica e ordem técnica, servindo como balizamento ao desenvolvimento 
urbano em todos os sentidos: espacial, social e econômico. 
 
O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano 
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as 
prioridades nele contidas (art. 40, § 1° do Estatuto das Cidades). 
 
Elaboração: 
O plano diretor deve atender às exigências da população, tendo como expressão disto o cumprimento 
da função social da propriedade urbana, garantindo a qualidade de vida, a justiça social e o 
desenvolvimento das atividades econômicas. O Estatuto da Cidade servirá de base para a elaboração 
do plano diretor, que deverá obedecer o estipulado em audiências públicas, onde se terá a 
participação da população, publicidade aos documentos produzidos e o acesso de qualquer 
interessado aos documentos e informações produzidos. O plano diretor deverá englobar o território 
do Município como um todo e no processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua 
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: 
! a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações 
representativas dos vários segmentos da comunidade; 
! a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; 
! o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. 
 
 
 
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Revisão: 
O plano diretor não pode ser estático, sendo necessário que seja submetido a uma revisão periódica 
para a sua atualização. O Estatuto das Cidades prevê que a lei que instituir o plano diretor deverá ser 
revista, pelo menos, a cada dez anos (art. 40, § 3°). 
 
Obrigatoriedade do Plano Diretor: 
O plano diretor é obrigatório, nos termos do art. 41 do Estatuto das Cidades, para as cidades: 
! com mais de vinte mil habitantes; 
! integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas: independentemente do número 
de habitantes, o plano diretor será obrigatório para cidades que se situarem em regiões 
metropolitanas e aglomerações urbanas; 
! onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 
da Constituição Federal (parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a 
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação); 
! integrantes de áreas de especial interesse turístico; 
! inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto 
ambiental de âmbito regional ou nacional. 
 
Para cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de 
transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido (art. 41, § 2° do 
Estatuto das Cidades). 
 
Conteúdo: 
O plano diretor deverá conter no mínimo: 
! a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou 
utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para 
utilização; 
! disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do Estatuto das Cidades, que tratam sobre 
o direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas 
consorciadas e transferência do direito de construir; 
! um sistema de acompanhamento e controle. 
 
 
 OO UUssuuccaappiiããoo EEssppeecciiaall UUrrbbaannoo 
 
Noções Iniciais: 
Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de 
sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou 
rural. O usucapião especial urbano é previsto pela Constituição Federal (art. 183) e pelo Estatuto das 
Cidades. 
 
Usucapião é substantivo de dois gêneros, ou seja, é masculino e feminino. Pode ser usado 
tanto “o usucapião”, como “a usucapião”. 
 
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CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL 
Art. 183 - Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros 
quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou 
de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano 
ou rural. 
 
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a 
ambos, independentemente do estado civil. 
 
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
 
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. 
 
Requisitos do usucapião especial urbano 
Imóvel urbano com área de até 250 m². 
Prazo de ocupação de pelo menos 5 anos ininterruptos. 
Posse sem oposição. 
Uso para sua moradia ou de sua família. 
 
Procedimento: 
O rito a ser observado nas ações de usucapião especial urbano é o sumário (art. 14 do Estatuto das 
Cidades). É aplicável o rito previsto nos arts. 941 a 945 do CPC, em que, expondo o autor o fato e o 
fundamento jurídico do pedido, junta a planta do imóvel e pede a citação daquele em cujo nome 
estiver registrado imóvel, bem como dos confiantes. São partes legítimas para a propositura da ação 
de usucapião especial urbana: 
! o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; 
! os possuidores, em estado de composse; 
! como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente 
constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos 
representados. 
 
Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público e o 
autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o 
cartório de registro de imóveis. 
 
O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado 
civil. O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. 
Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, 
desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão. 
 
Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras 
ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel 
usucapiendo (art. 11 do Estatuto das Cidades). O usucapião especial de imóvel urbano 
poderá ser invocado como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título 
para registro no cartório de registro de imóveis (art. 13). 
 
 
 
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O Usucapião Coletivo: 
O usucapião coletivo é previsto pelo art. 10 do Estatuto das Cidades. As áreas urbanas com mais de 
duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, 
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificaros terrenos 
ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os 
possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. Os possuidores podem, para 
efeito de contagem do prazo, acrescentar suas posses à de seus antecessores, contanto que todas 
sejam contínuas. O usucapião especial coletivo de imóvel urbano será declarado pelo juiz, mediante 
sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis. Na sentença, o juiz 
atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno 
que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações 
ideais diferenciadas. O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, 
salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de 
execução de urbanização posterior à constituição do condomínio. As deliberações relativas à 
administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos 
presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes. 
 
 
 PPaarrcceellaammeennttoo,, EEddiiffiiccaaççããoo oouu UUttiilliizzaaççããoo CCoommppuullssóórriiooss 
 
Noções Gerais: 
O art. 5° do Estatuto das Cidades prevê que lei municipal específica poderá determinar para área 
incluída no plano diretor o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano 
não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para 
implementação da referida obrigação. 
 
Os prazos não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja 
protocolado o projeto no órgão municipal competente; ou dois anos, a partir da aprovação do 
projeto, para iniciar as obras do empreendimento. Em empreendimentos de grande porte, em 
caráter excepcional, a lei municipal específica poderá prever a conclusão em etapas, 
assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo. 
 
 
Parcelamento " Fracionamento de uma propriedade, em módulos menores, com vias de 
acesso e de circulação interna. O parcelamento compulsório busca o racional uso da 
área, buscando dar um destino apropriado e adaptado às exigências locais. 
 
Imóvel não edificado Aquele que não possui qualquer construção, mas é utilizado por 
outras atividades (ex: estacionamento). 
Imóvel subutilizado Considera-se subutilizado o imóvel cujo aproveitamento seja 
inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele 
decorrente. 
Imóvel não utilizado Aquele que além de não possuir edificação, não vem sendo 
aproveitado para nenhuma atividade. 
 
Notificação: 
O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, 
devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis. A notificação far-se-á: 
 
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! por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel 
ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou 
administração; 
! por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista no item 
anterior. 
 
A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, 
transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de 
quaisquer prazos. 
 
 
 OO IIPPTTUU PPrrooggrreessssiivvoo nnoo TTeemmppoo 
 
Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos para o parcelamento, edificação ou 
utilização compulsórios, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e 
territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de 
cinco anos consecutivos. O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado em lei específica e 
não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze 
por cento. Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o 
Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação. É 
vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à esta tributação progressiva. 
 
 
 AA DDeessaapprroopprriiaaççããoo ccoomm PPaaggaammeennttoo eemm TTííttuullooss 
 
Noções Iniciais: 
No caso de a aplicação dos instrumentos urbanos de edificação, parcelamento ou edificação 
compulsórios não funcionarem ou esgotarem seu potencial, o mesmo sucedendo com a aplicação do 
IPTU progressivo, poderá haver a desapropriação do imóvel “com pagamento em títulos da dívida 
pública” nos termos do art. 8° do Estatuto das Cidades que repete o inciso II do art. 182 da 
Constituição. É o que convencionou chamar de desapropriação-sanção: não há supressão da garantia 
prévia e justa indenização, mas o proprietário é penalizado com a forma alongada e desvantajosa de 
pagamento. 
 
Pagamento: 
O Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida 
pública decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha 
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização requerida. O valor da indenização 
refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras 
realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza e não computará expectativas de 
ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. 
 
Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no 
prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da 
indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. Estes títulos não terão poder liberatório para 
pagamento de tributos. 
 
 
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Aproveitamento do Imóvel: 
O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, 
contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. O aproveitamento do imóvel poderá ser 
efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, 
observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório. O adquirente (que engloba tanto o 
comprador como o concessionário) fica vinculado às obrigações de parcelamento, edificação ou 
utilização do imóvel. 
 
 
 OO DDiirreeiittoo ddee SSuuppeerrffíícciiee 
 
Noções Iniciais: 
O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo 
determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de 
imóveis (art. 21 do Estatuto das Cidades). O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, 
o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, 
atendida a legislação urbanística. 
 
 
Direito de superfície " é o direito real autônomo, temporário ou perpétuo, de fazer e manter 
construção ou plantação sobre ou sob terreno alheio; é a propriedade - separada do solo – 
dessa construção ou plantação, bem como é a propriedade decorrente da aquisição feita ao 
dono do solo de construção ou plantação nele já existente. 
 
Conforme Regis de Oliveira (Comentários ao Estatuto da Cidade - p.93), o direito de superfície é 
importante instrumento dealteração urbanística e pode propiciar novo avanço na ocupação dos 
espaços particulares ainda inaproveitados, eventualmente, por falta de recursos do proprietário. 
Como não lhe interessa a venda, mas pode aferir lucro com a construção ou eventualmente com o 
aproveitamento efetivo e racional do imóvel, pode dinamizar as relações empresariais e de 
construção. Uma das grandes vantagens é permitir a plantação sem necessidade de aquisição do 
terreno ou a construção, independentemente da compra. Caso fosse adquirir, haveria oneração do 
contrato. Da mesma forma, possível é a incidência de hipoteca sobre o domínio útil. Por fim, pode 
estimular a construção de fábricas, armazéns, hotéis, sem que haja necessidade de aquisição do 
terreno. Para o proprietário também fica cômodo, pois pode alienar o direito de superfície, 
facilitando a ocupação de seu imóvel, usufruindo frutos daí decorrentes. Por outro lado, foge de 
eventuais sanções pela subutilização ou não utilização do imóvel. 
 
Concessão do Direito de Superfície: 
A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa. O superficiário responderá 
integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, 
ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área 
objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo. 
 
Transferência e Transmissão do Direito de Superfície: 
O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo. 
Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros. 
 
Direito de Preferência: 
Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e o proprietário, 
respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros. 
 
 
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Extinção: 
Extingue-se o direito de superfície pelo advento do termo ou pelo descumprimento das obrigações 
contratuais assumidas pelo superficiário. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o 
pleno domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, 
independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário no respectivo 
contrato (art. 24). Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o 
superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida. A extinção do 
direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis. 
 
 
 OO DDiirreeiittoo ddee PPrreeeemmppççããoo 
 
Noções Iniciais: 
O Estatuto das Cidades permitiu que os municípios, através de lei municipal, delimite as áreas em 
que incidirá o direito de preempção. Conforme o Código Civil (art. 513), a preempção ou 
preferência, impõe ao comprador a obrigação de oferecer ao vendedor a coisa que aquele vai vender, 
ou dar em pagamento, para que este use de seu direito de prelação na compra, tanto por tanto. Assim, 
o direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel 
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares (art. 25), mas não é sobre qualquer alienação 
que cabe ao município exercer a preferência. Apenas recairá sobre área delimitada por lei e por prazo 
não superior a cinco anos. 
 
Hipóteses: 
A lei municipal deverá fundar-se no interesse social ou urbanístico, ou seja, o direito de preempção 
somente poderá ser exercido quando o Poder Público necessitar de áreas para (art. 26): 
! regularização fundiária; 
! execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; 
! constituição de reserva fundiária; 
! ordenamento e direcionamento da expansão urbana; 
! implantação de equipamentos urbanos e comunitários; 
! criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; 
! criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; 
! proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico; 
 
Procedimento: 
O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo 
máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo (art. 27), sendo anexada 
proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão 
preço, condições de pagamento e prazo de validade. O Município fará publicar, em órgão oficial e 
em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação 
recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta 
apresentada. Transcorrido o prazo mencionado sem manifestação, fica o proprietário autorizado a 
realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada. Concretizada a venda a 
terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do 
instrumento público de alienação do imóvel. A alienação processada em condições diversas da 
proposta apresentada é nula de pleno direito, sendo que nesta hipótese o Município poderá adquirir o 
 
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imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este 
for inferior àquele. 
 
 
 AA OOuuttoorrggaa OOnneerroossaa ddoo DDiirreeiittoo ddee CCoonnssttrruuiirr 
 
Noções Iniciais: 
A outorga onerosa permite ao particular construir acima do coeficiente de aproveitamento previsto na 
área onde se localiza o imóvel. Exige-se uma contrapartida a ser prestada pelo beneficiário (art. 28). 
 
Coeficiente de Aproveitamento: 
O coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno. O plano 
diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou 
diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana. O plano diretor definirá os limites 
máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade 
entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área. O plano diretor 
poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a 
ser prestada pelo beneficiário. 
 
Condições: 
Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga onerosa do 
direito de construir e de alteração de uso, determinando: 
! a fórmula de cálculo para a cobrança; 
! os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga; 
! a contrapartida do beneficiário. 
 
 
 AAss OOppeerraaççõõeess UUrrbbaannaass CCoonnssoorrcciiaaddaass 
 
Noções Iniciais: 
A operação urbana consorciada é um conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder 
Público municipal, com a participação de proprietários, usuários permanentes e investidores 
privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias 
sociais e a valorização ambiental. 
 
Medidas: 
Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar 
área para aplicação de operações consorciadas. Poderão ser previstas 
nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas: 
! a modificação de índices e características de parcelamento, uso 
e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das 
normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas 
decorrente;! a regularização de construções, reformas ou ampliações 
executadas em desacordo com a legislação vigente. 
 
 
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Conteúdo da Lei: 
A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada deverá constar o plano de operação 
urbana consorciada, contendo, no mínimo: 
! definição da área a ser atingida; 
! programa básico de ocupação da área; 
! programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela 
operação; 
! finalidades da operação; 
! estudo prévio de impacto de vizinhança; 
! contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em 
função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei; 
! forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da 
sociedade civil. 
 
Certificados de Potencial Adicional de Construção: 
A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município 
de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados 
em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação (art. 34). 
Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis 
em direito de construir unicamente na área objeto da operação. Apresentado pedido de licença para 
construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que 
supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei 
específica que aprovar a operação urbana consorciada. 
 
 
 AA TTrraannssffeerrêênncciiaa ddoo DDiirreeiittoo ddee CCoonnssttrruuiirr 
 
Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou 
público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir 
previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for 
considerado necessário para fins de (art. 35): 
! implantação de equipamentos urbanos e comunitários; 
! preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, 
social ou cultural; 
! servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de 
baixa renda e habitação de interesse social. 
 
 
 EEssttuuddoo ddee IImmppaaccttoo ddee VViizziinnhhaannççaa 
 
Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que 
dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou 
autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal (art. 
36). O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do 
 
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empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas 
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões: 
! adensamento populacional; 
! equipamentos urbanos e comunitários; 
! uso e ocupação do solo; 
! valorização imobiliária; 
! geração de tráfego e demanda por transporte público; 
! ventilação e iluminação; 
! paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. 
 
A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto 
ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental. 
 
 
 AA GGeessttããoo DDeemmooccrrááttiiccaa ddaa CCiiddaaddee 
 
Noções Iniciais: 
A gestão democrática da cidade consiste no exercício da democracia participativa no governo do 
Município. Assim, há uma participação direta e pessoal do povo na realização dos atos de governo 
municipal. É a consolidação do princípio da soberania popular no âmbito do Município. O povo 
integra a formação dos atos e decisões do governo da cidade. A gestão democrática consiste no 
exercício do governo municipal realizado diretamente pelo povo, por meio de instrumentos que 
viabilizam a expressão da vontade popular na formação dos atos administrativos e legislativos, bem 
como nas tomadas de decisões do Poder Público. 
 
Instrumentos: 
O art. 43 do Estatuto das Cidades enumera alguns instrumentos garantidores da gestão democrática 
da cidade. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os 
seguintes instrumentos: 
! órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal: são 
principalmente os órgãos de assessoria do Executivo, que tratam de assuntos pertinentes à 
política urbana e que passam a ter necessariamente a participação da população; 
! debates, audiências e consultas públicas, através dos quais a população poderá discutir e 
externar a sua vontade na formação e execução das ações governamentais; 
! conferências (reuniões) sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e 
municipal; 
! iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento 
urbano; 
 
Gestão Orçamentária: 
Na gestão orçamentária no âmbito municipal, o Estatuto das Cidades (art. 44) estabelece como 
condição à aprovação da legislação orçamentária pela Câmara Municipal a realização de debates, 
audiência e consultas públicas. É condição de validade do ato, sendo nulo o orçamento cujo 
aprovação não tenha sido precedida da necessária participação popular. 
 
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Regiões Metropolitanas: 
Conforme a Constituição Federal, os estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões 
metropolitanas (art. 25, § 3°). As regiões metropolitanas são áreas, integradas por várias cidades, sob 
influência de uma metrópole, submetida à administração única que promova ações de interesse 
comum da região. Cada município da região metropolitana possui a sua administração funcionando 
normalmente, somente os assuntos de âmbito regional, que afetem o interesse de todas as cidades 
integrantes, é que serão submetidos às deliberações da administração da região metropolitana. O art. 
45 do Estatuto das Cidades, estabelece como condição obrigatória a participação da população e de 
associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle 
direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania, nos organismos gestores das regiões 
metropolitanas e aglomerações urbanas. 
 
 
 
 
 
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 0044..33 –– OO PPaarrcceellaammeennttoo ddoo SSoolloo UUrrbbaannoo 
 
 
 NNooççõõeess GGeerraaiiss 
 
 
Noções Iniciais: 
Objeto de estudo do direito urbanístico é o parcelamento do solo urbano. O parcelamento do solo 
urbano é o processo de urbanificação de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas 
destinadas ao exercício das funçõeselementares urbanísticas. Importa na mudança das dimensões ou 
confrontações dos imóveis para fins de urbanificação. Gleba é a área de terra que não foi ainda objeto 
de arruamento ou de loteamento. A forma pela qual pode ser viabilizado o parcelamento do solo para 
fins urbanos é o desmembramento ou o loteamento. 
 
Parcelamento do Solo Urbano 
Loteamento Desmembramento 
Loteamento é a subdivisão de gleba em 
lotes destinados a edificação, com 
abertura de novas vias de circulação, de 
logradouros públicos ou prolongamento, 
modificação ou ampliação das vias 
existentes. 
Desmembramento é a subdivisão de gleba 
em lotes destinados a edificação, com 
aproveitamento do sistema viário existente, 
desde que não implique a abertura de novas 
vias e logradouros públicos, nem 
prolongamento, modificação ou ampliação 
dos já existentes. 
 
Além do desmembramento e loteamento, são formas de parcelamento do solo urbano o arruamento, 
o desdobro de lote e o reparcelamento. A Lei não tratou do arruamento, que é a divisão de uma área 
ou gleba por meio da abertura de logradouros públicos e espaços livres sem qualquer subdivisão 
das partes resultantes. Nem havia necessidade, o arruamento, como forma de parcelamento da 
gleba, não foge à sua disciplina porque se constitui em loteamento. 
 
1Loteamento e Arruamento:1 
O arruamento e o loteamento são institutos diversos, ainda que ambos constituam modalidades de 
parcelamento do solo, como também o são desmembramento e o desdobro de lote. São institutos 
conexos, sendo que o loteamento pressupõe sempre o arruamento. Arruamento é a divisão do solo 
mediante a abertura de vias de circulação e a formação de quadras entre elas. Desse conceito, 
decorre que a simples abertura de ruas não basta para definir o arruamento, como instituto do 
parcelamento do solo. Mesmo a abertura de mais de uma via de circulação, só por si, não 
caracteriza arruamento. Para que este se verifique, é necessário que ocorram a abertura de vias de 
circulação e a formação de quadras. Já o loteamento é a divisão das quadras em lotes com frente 
para logradouro público, enquanto o arruamento, como visto, consiste no enquadramento de gleba 
por sua divisão em quadras. Se se traçarem quatro ruas formando uma quadra, já se pode dizer que 
houve arruamento, mas é um tipo de parcelamento do solo que se configura no retalhamento de 
quadras para a formação de unidades edificáveis (lotes) com frente para via oficial de circulação de 
veículos. O termo se refere tanto à operação de lotear como ao seu resultado (área lotada). 
 
Não se considera loteamento nem a divisão de um lote maior em dois menores nem mesmo a 
divisão de uma quadra em lotes com o aproveitamento das vias públicas existentes. No primeiro 
caso, temos simples desdobro de lote; no segundo, o desmembramento. “O loteamento e o 
 
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desmembramento – anota Hely Lopes Meirelles – constituem modalidades do parcelamento do 
solo, mas apresentam características diversas: o loteamento é meio de urbanização e só se efetiva 
por procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja a sua divisão e a 
submete à aprovação da Prefeitura, para subseqüente inscrição no registro imobiliário, transferência 
gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres ao Município e a alienação dos lotes aos 
interessados; o desmembramento é apenas repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto 
pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda, doação, etc.) como por imposição judicial 
(arrematação, partilha, etc.), em ambos os casos sem qualquer transferência de área ao domínio 
público.” 
 
Arruamento e loteamento são operações voluntárias, geralmente executados por particulares, mas 
são também medidas de interesse coletivo que não podem efetuar-se senão sob a vigilância do 
poder público, que sobre elas estatuem, mediante normas imperativas, exigindo que se efetivem 
mediante planos e plantas aprovadas pela Prefeitura Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser 
respeito, as autoridades sanitárias, militares e florestais e, também, o INCRA, quando se tratar de 
loteamento em áreas rurais, consoante já vimos. 
 
Como o loteamento, no conceito jurídico desse termo no sistema brasileiro, envolve também o 
arruamento, não raro se emprega a expressão plano de loteamento – que a Lei 6.766/79 passou a 
chamar Projeto de Loteamento – (isto é: do plano de todo o processo de loteamento, desde o 
arruamento até à divisão das quadras em lotes) deverá constar o programa de desenvolvimento 
urbano ou de aproveitamento industrial ou agrícola. Mas o mesmo decreto-lei separava os dois 
conceitos no seu art. 1º, § 4º, ao estatuir que o plano de loteamento poderia ser modificado quanto 
aos lotes não comprometidos e o de arruamento desde que a modificação não prejudicasse os lotes 
comprometidos ou definitivamente adquiridos, se a Prefeitura Municipal aprovasse a modificação. 
Já a Lei 6.766/79, que substituiu aquele decreto-lei, não cuida do plano ou projeto de arruamento, 
em si, ainda que dê boas diretrizes sobre o sistema viário dos loteamentos. São porém, dois planos 
nitidamente diversos, ainda que integrantes de um processo unitário de urbanificação de gleba 
rústica, visando a seu beneficiamento para torná-la edificável. Dada essa distinção, é que se 
estabelece uma disciplina jurídico-urbanística específica para cada um deles, embora com 
interferências mútuas. 
 
Finalmente, cabe advertir que o processo de loteamento se subordina a dois tipos normais jurídicas: 
as urbanísticas e as civis. As primeiras são de competências municipal e visam a assegurar aos 
loteamentos os equipamentos e as condições mínimas de habitabilidade e conforto, bem como 
harmonizá-los com o Plano Diretor do Município para o correto desenvolvimento urbano; as 
normas civis são de competência exclusiva da União (Constituição, art. 22, I), que dela se utilizou, 
legislação essa das áreas loteáveis e assegurar a regularidade das alienações dos lotes, para o que 
estabeleceu os instrumentos formais necessários ao loteamento e os registros convenientes à 
seriedade dessas transações imobiliárias, sem afetar, e até reforçando, os aspectos urbanísticos a 
cargo da legislação municipal, agora, contudo, sujeita à observância das normas gerais 
estabelecidas pela União, nos termos do art. 24, I, § 1º, da Constituição. 
 
Legislação: 
O parcelamento do solo urbano é atualmente regido pela Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e 
normas urbanísticas estabelecidas na legislação municipal. 
 
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer normas complementares 
relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto na Lei 6.766/79 e às 
peculiaridades regionais e locais. 
 
 
 
 
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Elementos de Caracterização do Loteamento: 
! a existência de uma gleba (área de terra não urbanizada); 
! a divisão dessa gleba em lotes (porções de terreno que tem ao menos uma frente para a via 
pública); 
! a destinação dos lotes para edificações; 
! a abertura do logradouro público (espaços destinados à circulação de pessoas ou veículos, ou 
de ambos, ou à utilização do povo em geral. Compreendem as ruas, travessas, alamedas, 
praças, estradas, vielas e avenidas, desde que não clandestinas). 
 
1Loteamento de Fato e de Direito:1 
Quando a subdivisão de umaárea é feita sem obediência às normas legais que regem a matéria, 
estamos diante de um loteamento de fato. Geralmente o loteamento de fato é clandestino e ilegal. 
Clandestino porque é feito ao arrepio da lei, fugindo de suas exigências. Embora feito sem amparo 
legal, os atos geram efeitos pessoais entre os contratantes, isto é, efeitos personalíssimos intuitu 
personae. O loteamento de direito é aquele que se reveste de todas as formalidades jurídicas 
necessárias à sua aceitação legal, o que se submete à lei com suas normas de regulamentação e 
orientação. Constitui direitos e deveres de ordem geral. 
 
Solo Urbano: 
Aquele compreendido (encerrado) pelas zonas urbanas (áreas das cidades e vilas) e pelas zonas de 
expansão urbana (área reservada para o crescimento das cidades e vilas, adjacente ou não à zona 
urbana), definidas por lei municipal. Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos 
em zonas urbanas ou de expansão urbana, assim definidas por lei municipal. O parcelamento poderá 
verificar-se na zona urbana coma na zona rural. No primeiro caso, pode manifestar-se em qualquer de 
suas formas (arruamento, loteamento, desmembramento ou desdobro de lote) e o respectivo plano e 
plantas ficam sujeitos à aprovação da Prefeitura, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as 
autoridades sanitárias, militares e, desde que se trate de área total ou parcialmente florestada, as 
autoridades florestais. O parcelamento fora do perímetro urbano, destinado à expansão residencial e 
comercial, à implantação de indústrias, à formação de núcleos urbanos ou à formação de sítios de 
recreio, além da necessidade de obediência às condições gerais de urbanificação estabelecidas pela 
Prefeitura Municipal em que estiver localizado o imóvel rural, dependerá, ainda, de prévia aprovação 
do respectivo projeto pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). 
 
Para ser aprovado, o projeto deverá referir-se a área que: 
! por suas características e pelo desenvolvimento da sede municipal já seja considerada urbana 
ou esteja incluída em planos de urbanização (“retius”: planos urbanísticos do Município, em 
harmonia, agora, como o art. 3º, “caput”, da Lei 6.766/79); 
! seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como o de estância hidromineral 
ou balneária; 
! comprovadamente, tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu 
aproveitamento agrícola, comprovação que será feita pelo proprietário ou pela Municipalidade 
em circunstanciado laudo, assinado por técnico habilitado, cabendo ao INCRA a constatação de 
sua veracidade. 
 
Todas as alterações de uso do solo rural para fins urbanos dependerão de prévia audiência do 
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, do Órgão Metropolitano, se 
 
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houver, onde se localiza o Município, e da aprovação da Prefeitura Municipal, ou do Distrito 
Federal quando for o caso, segundo as exigências da legislação pertinente. 
 
Vedações: 
A legislação urbanística municipal proíbe, em regra, o parcelamento do solo em terrenos baixos, 
alagadiços e sujeitos a inundações, antes das providências para assegurar-lhes o escoamento das 
águas, bem como o parcelamento de terrenos que tenham sido aterrados com materiais nocivos à 
saúde pública, sem que sejam previamente saneados, e também de terrenos com declividade igual ou 
superior a 30%. Não será permitido o parcelamento do solo: 
! em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para 
assegurar o escoamento das águas; 
! em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam 
previamente saneados; 
! em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas 
exigências específicas das autoridades competentes; 
! em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação; 
! em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias 
suportáveis, até a sua correção. 
 
 
 OOss RReeqquuiissiittooss UUrrbbaannííssttiiccooss PPaarraa oo LLootteeaammeennttoo 
 
Conforme a Lei 6.766/79 (art. 4°), os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes 
requisitos: 
! as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e 
comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de 
ocupação prevista para a gleba (não poderá ser inferior a 35% gleba, salvo nos loteamentos 
destinados ao uso industrial cujos lotes forem maiores do que 15.000 m² , caso em que a 
percentagem poderá ser reduzida; 
! os lotes terão área mínima de 125 m² e frente mínima de 5 metros, salvo quando a legislação 
estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a 
urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, 
previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; 
! ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, 
ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 metros de cada 
lado, salvo maiores exigências da legislação específica; 
! as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou 
projetadas, e harmonizar-se com a topografia local. 
 
Equipamentos Urbanos: 
Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de abastecimento de água, serviços de esgotos, 
energia elétrica, coletas de águas pluviais, rede telefônica e gás canalizado. O Poder Público 
competente poderá complementarmente exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non 
aedificandi destinada a equipamentos urbanos (art. 5°). 
 
 
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Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e 
similares. 
 
 
 OO PPrroojjeettoo ddee LLootteeaammeennttoo 
 
O projeto de loteamento, necessário para sua efetivação, é integrado por dois planos, um relativo ao 
plano de arruamento, que será submetido à aprovação e à autorização da Prefeitura, e só após sua 
execução e aceitação por ela se passará à segunda fase, com a apresentação do plano de loteamento 
(sentido estrito) à aprovação da Prefeitura, expedindo esta o correspondente alvará, às vezes, apenas 
para inscrição do loteamento, após o que será expedido outro alvará para a execução dos planos. Esse 
pedido se faz por requerimento assinado pelo proprietário da gleba, porque só proprietário pode 
lotear, como exige a Lei 6.766/79 (arts. 9º e 18, I). 
 
Plano de Arruamento: 
O planejamento do loteamento num primeiro momento consiste na divisão das quadras, traçado dos 
lotes, sistema viário e delimitação dos espaços livres e das áreas reservadas para o equipamento 
urbano e comunitário. 
 
LEI N° 6.766, 
DE 19.12.1979 
Art. 6º - Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à 
Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina as diretrizes para o 
uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para 
equipamento urbano e comunitário, apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel 
contendo, pelo menos: 
 
I - as divisas da gleba a ser loteada; 
 
II - as curvas de nível a distância adequada, quando exigidaspor lei estadual ou municipal; 
 
III - a localização dos cursos d'água, bosques e construções existentes; 
 
IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização das vias de 
comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e comunitários, existentes no local ou 
em suas adjacências, com as respectivas distâncias da área a ser loteada; 
 
V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina; 
 
VI - as características, dimensões e localização das zonas de uso contíguas. 
 
Art. 7º - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, indicará, nas plantas 
apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de planejamento estadual e 
municipal: 
 
I - as ruas ou estradas existentes ou projetadas, que compõem o sistema viário da cidade e do 
Município relacionadas com o loteamento pretendido e a serem respeitadas; 
 
II - o traçado básico do sistema viário principal; 
 
III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e comunitário e das 
áreas livres de uso público; 
 
IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas pluviais e as faixas não 
edificáveis; 
 
V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos compatíveis. 
 
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Parágrafo único - As diretrizes expedidas vigorarão pelo prazo máximo de 2 (dois) anos. 
 
Art. 8º - O Município de menos de 50.000 (cinqüenta mil) habitantes poderá dispensar, por lei, a 
fase de fixação das diretrizes previstas nos artigos 6 e 7 desta Lei, para a aprovação do 
loteamento. 
 
Plano de Loteamento: 
O plano de loteamento constitui a segunda fase do processo de repartição do solo para a edificação e 
funciona como instrumento importante do plano diretor municipal. O plano de loteamento, quer seja 
apresentado juntamente com o plano de arruamento, quer como segunda fase do processo de 
parcelamento, consiste na divisão das quadras em lotes, indicando as zonas de uso, ou seja, os lotes 
destinados ao uso residencial, comercial, industrial e institucional, conforme os usos admitidos na 
área, bem como os recuos de frente e de fundo e outros índices urbanísticos exigidos pelo modelo de 
assentamento urbano previsto para o local. 
As normas que disciplinam os loteamentos, 
quanto aos aspectos urbanísticos, são de 
competência dos municípios, podendo estes 
estabelecer normas para que os loteamentos se 
adequem às suas características. 
Os municípios podem mediante lei: 
! obrigar a subordinação do loteamento às 
necessidades locais, inclusive quanto à 
destinação e utilização das áreas, de 
modo a permitir o desenvolvimento 
local adequado; 
! recusar a sua aprovação ainda que seja apenas para evitar excessivo número de lotes com o 
conseqüente aumento de investimento subutilizado em obras de infra-estrutura e custeio de 
serviço. 
 
Lotes: 
A formação de lotes constitui o objetivo do processo de loteamento (arruamento e divisão em 
lotes). Lote é a porção de terreno com frente para logradouro público, em condições de receber 
edificação residencial, comercial, institucional ou industrial. Lotes são, pois, unidades edificáveis. 
Por isso, a legislação de ordenação do solo há que estabelecer um mínimo de normas quanto às suas 
dimensões e contornos, para que se prestem à sua finalidade. Quando são muitos estreitos, dão 
origem a casas estreitas com peças escassamente iluminadas e mal ventiladas pelas áreas laterais, só 
recebendo iluminação e ventilação pela frente ou pelos fundos. A tendência moderna é para 
construir residências em lotes de grande testada e pequena profundidade, bem como distanciadas 
entre si. Lotes profundos provocam construções secundárias nos fundos, o que gera sérios 
problemas. A profundidade de 30 a 38 metros é geralmente adequada para os lotes, não só de 
residências unifamiliares, como, também, de prédios comerciais. Para grandes edifícios de 
apartamento, o lote necessita ter maior profundidade, mas não se aconselha mais de 46 a 50 metros. 
Lotes para residências econômicas podem ser menores, para facilitar sua aquisição pelas pessoas de 
pequena renda, a fim de possibilitar a construção de casa própria. 
 
Aprovação do Plano de Loteamento: 
O plano de loteamento precisa ser aprovado pela Prefeitura Municipal. A Lei 6.766/79 estabelece que 
o projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo 
Distrito Federal, quando for o caso (art. 12). Acrescenta que caberão aos Estados o exame e a 
 
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anuência prévia para a aprovação, pelos Municípios, de loteamento e desmembramento localizados 
em áreas de interesse especial, definidas em decreto estadual, ou em áreas limítrofes de Município, 
ou que pertença a mais de um, em regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, definidas em 
lei estadual ou federal, ou quando o loteamento abranger área superior a um milhão de metros 
quadrados (art. 13, I, II, III, de duvidosa constitucionalidade, por subordinar, à vontade do Estado, 
competência municipal) 
 
 
 OO PPrroojjeettoo ddee DDeessmmeemmbbrraammeennttoo 
 
Para a aprovação de projeto de desmembramento, o interessado apresentará requerimento à Prefeitura 
Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, acompanhado do título de propriedade e de 
planta do imóvel a ser desmembrado, contendo (art. 10): 
! a indicação das vias existentes e dos loteamentos próximos; 
! a indicação do tipo de uso predominante no local; 
! a indicação da divisão de lotes pretendida na área. 
 
Aplicam-se ao desmembramento, no que couber, as disposições urbanísticas exigidas para o 
loteamento. 
 
 
 AA AApprroovvaaççããoo ddoo PPrroojjeettoo 
 
Noções Iniciais: 
O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo 
Distrito Federal quando for o caso, a quem compete também a fixação das diretrizes a que aludem os 
artigos 6° e 7° da Lei 6.766/79, salvo nos casos em que a aprovação deverá ser feita pela autoridade 
metropolitana. 
 
No caso de loteamento ou desmembramento localizado em área de Município integrante de região 
metropolitana, o exame e a anuência prévia à aprovação do projeto caberão à autoridade 
metropolitana. 
 
Exame e Anuência Prévia dos Estados: 
Caberão aos Estados o exame e a anuência prévia para a aprovação, pelos Municípios, de loteamento 
e desmembramento nas seguintes condições (art. 13): 
! quando localizados em áreas de interesse especial, tais como as de proteção aos mananciais ou 
ao patrimônio cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim definidas por legislação 
estadual ou federal; 
! quando o loteamento ou desmembramento localizar-se em área limítrofe do Município, ou que 
pertença a mais de um Município, nas regiões metropolitanas ou em aglomerações urbanas, 
definidas em lei estadual ou federal; 
! quando o loteamento abranger área superior a um milhão de metros quadrados. 
 
 
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Os Estados estabelecerão, por decreto, as normas a que deverão submeter-se os projetos de 
loteamento e