Aula 03 - DIREITO ADMINISTRATIVO

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*BENS PÚBLICOS* 
 
CONCEITO: 
 
- São todos aqueles bens, móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, que compõem a dominialidade Pública 
do Estado, cuja titularidade é das Pessoas Jurídicas de Direito Público. 
 
OBS: Bens das Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas exploradoras de atividade econômica não 
considerados bens públicos, portanto, são prescritíveis, penhoráveis, alienáveis e oneráveis. 
 
CLASSIFICAÇÃO (Quanto à Destinação dos Bens, CC/02): 
 
Bens Públicos Afetados: São todos aqueles que se vinculam a uma destinação específica. São os bens de uso 
comum e de uso especial. 
 
Bens Públicos Não Afetados: São todos aqueles que não se encontram vinculados a nenhuma finalidade pú- 
blica específica. São os Bens Dominicais ou Dominais. 
 
*Afetação: Fenômeno jurídico, através do qual um bem não afetado passar a ser predisposto a um fim público 
especial. Ou seja, é transformação de um bem dominical em bem de uso especial ou de uso comum. 
 
*Desafetação: Fenômeno jurídico em face do qual o Estado, explícita ou implicitamente, retira, subtrai do bem 
afeto, vinculado a uma finalidade, a sua destinação pública específica, de modo a transforma-lo em Bem Domini- 
cal, não afetado. 
 
a) Bens de USO COMUM: 
 
- São todos aqueles bens públicos que se destinam ao uso coletivo de toda a comunidade em condições de igual- 
dade. Ex. Praias, avenidas, praças. 
 
b) Bens de USO ESPECIAL: 
 
- Destinam-se ao uso do próprio Estado para o exercício de duas atividades. Estão vinculados a uma finalidade 
específica. Ex. prédios, cemitérios e museus públicos, estádios de futebol públicos. 
 
- Os bens públicos das Pessoas Jurídicas de Direito Privado Prestadoras de Serviço Público, quando vinculados à 
prestação do serviço, serão sempre de Uso Especial. 
 
c) Bens DOMINICAIS ou DOMINIAIS: 
 
- São todos aqueles bens que, não dispondo de nenhuma destinação pública específica, integram o cham ado 
patrimônio disponível do Estado, como objeto de Direito Real ou Pessoal. Não têm nenhuma destinação pública 
específica. Esses bens podem ser negociados pela Administração, por meio de comodato, locação, venda, etc. 
Ex. Terras devolutas, terrenos da marinha. 
 
CARACTERÍSTICAS: 
 
Inalienabilidade: 
 
- Há uma Inalienabilidade Relativa. Os bens públicos poderão alienados desde que se vinculam às formalidades 
legais. 
 
- Os bens públicos afetados, enquanto preservarem essa condição, porque predispostos a uma f inalidade pública, 
são absolutamente inalienáveis. 
 
Formalidades Legais para Alienação de Bens IMÓVEIS: 
 
I) Desafetação (essa formalidade só é exigida para os bens afetados). Pode ser feita através de Decreto do Chefe 
do Executivo.
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II) Autorização Legislativa: Exigível apenas para os Bens Públicos, afetados ou não, pertencentes às Pessoas 
Jurídicas de Direito Público. Para alienação de bens pertencentes às Empresas Públicas e Sociedades de Eco- 
nomia Mista prestadoras de serviço público não há necessidade de autorização legislativa. 
 
III) Autorização do Presidente da República: Essa formalidade só é exigida no âmbito da União (Lei Federal 
9.636/93). Tal exigência é dispensada quando foi o próprio presidente quem pediu a autorização legislativa para 
alienação do bem. 
 
IV) Licitação na Modalidade Concorrência. Exceção (lei 8.666/93) Quando o bem imóvel for adquiro pelo 
Estado em procedimento judicial ou em dação em pagamento, a licitação poderá ser por Leilão. 
 
V) Avaliação Prévia. 
 
OBS: Lei 8.666/93, art.17: Traz hipóteses de dispensa obrigatória dessas formalidades para alienação de 
bens públicos, nos seus inciso I (bens imóveis) e II (bens móveis) : 
 
Formalidades p/ Alienação de Bem Público MÓVEL: 
 
I) Licitação: Via de regra, na modalidade Leilão. 
 
II) Avaliação Prévia. 
 
OBS:. Não há necessidade de autorização legislativa. 
 
OBS: Tanto para alienação de bem móvel quanto para a alienação de bem imóvel exige-se uma fundamentação 
amparada na existência do interesse público, que motive a alienação, do contrário a alienação estará viciada. 
 
b) Impenhorabilidade: 
 
- Para cumprimentos de decisões judiciais contra a Administração há o regime de Precatórios, que será dispens a- 
do, no âmbito federal, quando o valor cobrado for até 60 sal.mínimos. 
 
Imprescritibilidade: 
 
- Impossibilidade da prescrição aquisitiva (Usucapião) dos bens públicos. 
 
Impossibilidade de Oneração: 
 
- Os bens públicos não podem ser gravados por ônus de direito real. 
 
OBS:. Os bens públicos podem sofrer Enfiteuse, que ainda permanece no Direito Administrativo, mas essa enf i- 
teuse do Dir. Adm. não é direito real e sim contrato, direito pessoal. 
 
USO DOS BENS PÚBLICOS: 
 
- O Direito Brasileiro autoriza a utilização de bens públicos, em qualquer das suas modalidades, por terce iros par- 
ticulares, desde que se cumpram determinadas formalidades. 
 
I) Uso Anormal de um Bem Público: Ocorre quando o bem público é utilizado de forma não compatível com sua 
destinação pública, sem, contudo, eliminar essa destinação. Ex. barraca nas praias. 
 
II) Uso Normal de um Bem Público: É o uso compatível com a destinação principal de bem público em tela. 
 
- OBS: Todavia, o uso do bem público ainda de distingue no que diz respeito à sua exclusiva ou não exclusiva 
utilização:
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 Bem de Uso Comum: 
 
- O Uso é franqueado, em igualdade de condições, a todas as pessoas. É o uso para o qual concorrem todas as 
pessoas. 
 
I) Uso Comum Ordinário: É aquele, a vista do qual, todos indistintamente, podem utilizar o bem público sem se 
sujeitarem a qualquer condição prévia, contemporânea ou a posteriori, ou a qualquer restrição ou limitação. 
 
II) Uso Comum Extraordinário: É aquele que, a despeito de a utilização do bem estar aberta a todos indistinta- 
mente, o uso do bem público está sujeito a alguma condição prévia, contemporânea ou a posteriori, ou alguma 
restrição ou limitação. Ex. utilização da estrada do coco (pagamento de pedágio). 
 
e. Bem de Uso Privativo ou Especial: 
 
- É o uso atribuído em caráter exclusivo a um particular. Todo bem público, independente de ser afetado ou não, 
pode ter seu uso atribuído de forma exclusiva a um particular, desde que esse particular tenha um título jurídico 
hábil, que lhe possibilite esse uso em caráter exclusivo. Ex. ilhas particulares, terrenos da marinha. 
 
Uso Privativo de Bens AFETADOS: 
 
- Só é possível quando o particular estiver portando título jurídico de Direito Público. São três os títulos possíveis: 
 
 Autorização de Uso: A autorização pode se destinar a possibilitar que o particular exerça uma atividade mate- rial 
ou que ele proceda ao Uso exclusivo de um bem público de um bem afetado. 
- É uma forma de delegação do Estado. É ato administrativo discricionário, unilateral, e precário, pelo qual o Esta- 
do faculta ao particular a possibilidade de uso exclusivo do bem público. É a forma mais precária de delegação 
para o particular, porque pode ser revogada a qualquer tempo, sem necessidade de indenização. Na autorização 
predomina o interesse do particular. 
 
- Doutrina: Faz distinção entre 02 tipos de autorização: 
 
• Autorização Simples: Não é submetida a qualquer condição, pode ser revogada a qualquer tempo, sem inde- 
nização. 
 
• Autorização Qualificada: Submete-se a alguma condição, inclusive a prazo certo. Nesta modalidade, o Poder 
Público pode revogá-la a qualquer tempo, mas o particular terá direito à indenização pelos prejuízos que tiver. 
 
 Permissão de Uso: é unilateral, Discricionária e Precária, embora menos precária que a autorização, já que, na 
Permissão há uma predominância do interesse público e, também, por ser ela precedida por Licitação. A Per- 
missãotambém pode ser revogada a qualquer tempo, mas sempre ensejará indenização, se provado prejuízo. Ex. 
banca de revistas e jornais. 
 
OBS: Só não se exige licitação se for caso de dispensa ou inexigibilidade. 
 
Concessão de Uso: É Contrato Administrativo, celebrado por tempo certo ou determinado, no qual a Adminis- 
tração faculta ao concessionário o uso de determinado bem público em caráter especial, mediante a paga de de- 
terminado valor, que, via de regra, é alto, tendo em vista a natureza de contrato da concessão de uso. Ex. Lojas 
em Aeroportos; Cemitérios Privados; Lanchonetes nas rodoviárias. 
 
Uso Privativo do Bem Não-AFETADO: 
 
- Qualquer pessoa pode fazer uso exclusivo de um bem não afetado, desde que possua título jurídico de Direito 
Público (autorização, concessão ou permissão) ou de Direito Privado, que, com base na Legislação Federal, po- 
dem ser: 
 
Locação (Decreto Lei 9.760/46): Esse decreto lei dispõe sobre as regras do contrato de locação entre a União e 
seus servidores ou outros particulares. A União tem o poder, inclusive, de rescisão unilateral do contrato se o loca-
tário descumpre alguma cláusula. 
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Arrendamento (Dec. Lei 9.760/46): É Espécie de contrato de locação, mas não com fins residenciais, e sim com 
fim de exercer alguma atividade econômica ou social. 
 
Enfiteuse (Dec. Lei 9.760/46, alterado, em parte, pela Lei 9636/98): A Enfiteuse do Direito Administrativo, que é 
diferente daquela que existia no CC/16, está adstrita aos terrenos da marinha, que são bens públicos dom i- nicais. 
 
• Domínio Direto: A União, enquanto proprietária do bem, detém o seu domínio Direto. 
 
• Domínio Útil: Passa a pertencer ao particular (enfiteuta ou foreiro), que terá as faculdades de gozar, dispor e 
reivindicar o bem. 
 
- O Enfiteuta tem que pagar, anualmente, uma taxa de 0.6% sobre o valor do imóvel. Terá, também, que pagar o 
Laudêmio, se quiser alienar o domínio útil do terreno por ele utilizado, cuja taxa será de 05% da fração ideal do 
terreno sob domínio do particular. 
 
Cessão de Uso (Lei 9.636/98): É Contrato Administrativo, por meio da qual a União faculta, via de regra, em cará-
ter gratuito, o uso de um bem imóvel seu a um Município, Estado ou a um particular, Pessoa Física ou Jurídi- ca, 
que exerça atividade não lucrativa, de natureza social ou assistencial, como forma de auxiliar ou contribuir com esse 
propósito. 
 
Cessão do Direito Real de Uso (Decreto Lei 271/67): É contrato administro que transfere a um particular um 
Direito Real, submetido a uma condição resolutiva, a explorar terrenos de propriedade da União, com finalida- de 
de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra ou outra finalidade social. 
 
- Pode ter por objeto tanto terreno da União como o espaço aéreo que o recobre. É Cessão de tempo indeterm i- 
nado, transmissível causa mortis, sujeito a autorização legislativa e a Licitação por concorrência, já que se trata de 
cessão de um direito real. 
 
Diferencia-se do Contrato de Concessão de Uso: Este é contrato de natureza pessoal, com prazo determinado, 
não transmissível causa mortis, não sujeito à autorização legislativa. 
 
BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE: 
 
a. Terrenos da Marinha e seus acrescidos: 
 
- São todos aqueles terrenos banhados pelo mar, ou pelos rios ou lagoas navegáveis que sofram influência das 
marés, que entrem até 33 metros da linha do preamar médio, medido em 1831. 
 
- OBS: Os terrenos acrescidos são as áreas de terra que se formam natural ou artificialmente, em complemen- 
tação, para dentro do mar, ou lagoas ou rios navegáveis que sofram influência das marés, em seguimento ao ter- 
reno da marinha, sem limite de extensão. 
 
 EC 46/05 Subtraiu da União as Ilhas Costeiras que forem sede de municípios, que agora não pertencerão à 
União, e sim ao município cuja sede se localize nela. Não envolve as Ilhas Oceânicas. 
 
b. Terrenos Reservados e seus Acrescidos: 
 
- São os terrenos banhados pelos rios ou lagoas navegáveis que não sofram influência das marés, até 15 metros 
para dentro da terra, contados a partir da linha média das enchentes ordinárias, medidas em 1831, mais os seus 
acrescidos. Via de regra, pertencem ao Estado-membro. 
 
c. Terras Tradicionalmente ocupadas pelos Índios: 
 
- São de propriedade da União. Os índios têm título de usufruto permanente da terra e suas riquezas. São as ter- 
ras nas quais as comunidades indígenas ocupam, em caráter permanente e definitivo, nelas se reproduzindo, ti-
rando seu sustento e fomentando sua cultura. Os índio detêm a posse ‘ad memoriam’.
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d. Faixas de Fronteira: 
 
- Áreas de terra limítrofes com outros países, numa extensão de 150 km. 
 
Terras Devolutas: 
 
- Todas as áreas de terras públicas que não têm determinação quanto à sua extensão, não são discriminados na 
sua extensão. 
 
Ação de Discriminação: 
 
- Procedimento Judicial específico para demarcar a extensão da terra devoluta, que deixará de ser terra devoluta 
após a demarcação, assumindo o caráter de terra pública stricto senso. 
 
*RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO* 
 
CONCEITO: 
 
- Obrigação que tem o Estado de reparar os danos causados a terceiros em razão de comportamentos lícitos e 
ilícitos ou atividades materiais. 
 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA: 
 
Teoria da Irresponsabilidade do Estado (“The King can do not wrong”) 
 
Teoria da Responsabilidade de Direito Privado: 
 
- O Estado respondia desde que se demonstrasse a culpa individualizada do seu agente, ou seja, a Responsabili- 
dade do Estado era idêntica à Responsabilidade do Direito Privado. 
 
 Teoria da Responsabilidade de Direito Público: 
 
- Surge com o caso “Blanc”, na França, no fim de século 19. 
 
A) Teoria da Culpa Administrativa, ou Culpa do Serviço ou Culpa Anônima: 
 
- Pregava uma Responsabilidade Subjetiva distinta da Responsabilidade subjetiva do Direito Privado, na medida 
em que exigia que se provasse uma Culpa Especial do Estado, e não mais uma culpa individualizada do seu 
agente, a culpa não era mais atribuída ao agente pública, e sim uma culpa relacionada ao serviço, que seria a 
Culpa Administrativa, Anônima. 
 
Paul Duez: Haverá Culpa Administrativa quando (“Faute du Service”): 
 
O serviço não funcionou. 
O Serviço funcionou mal. 
O Serviço funcionou de forma retardada, não célere. 
 
B) Teoria do Risco Administrativo: 
 
- A Atividade do Estado, potencialmente, pode produzir riscos aos administrados. OBS: A Teoria da Culpa Admi- 
nistrativa defende que só haveria responsabilidade por atos ilícitos praticados pelo Estado. 
 
- Haveria, então, uma Responsabilidade Objetiva, lastreada apenas em um nexo de causalidade entre a atuação 
do Estado e o dano ocorrido, sem a necessidade do elemento culpa, mesmo que o dano seja produzido por Ativi- 
dade Lícita do Estado. 
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OAB 2ª FASE – XXI EXAME DE ORDEM 
Direito Administrativo – Aula 03 
Matheus Carvalho Responsabilidade do Estado no Bra-
sil: 
 
 
 
- Constituição de 1824 No Brasil a Teoria da Irresponsabilidade do Estado nunca foi adotada. A Constituição de 
1824 adotou a Teoria da Culpa Administrativa, na qual a Responsabilidade do Estado só existiria quando prova a 
culpa deste. 
 
- Constituição de 1946 consagra-se a Teoria do Risco Administrativo, com a Responsabilidade Objetiva do 
Estado. 
 
- Constituição Federal de 1988 Adotou as duas teorias, a do Risco Administrativo e a da Culpa Administrativa. 
 
Responsabilidade do Estado por Atos Comissivos: 
 
 Teoria do Risco Administrativo: 
 
- O Estado sempre responderá objetivamente por seus atos comissivos, lícitos ou ilícitos, jurídicos ou materiais. 
 
- Comportamento Lícito: 
 
Jurídico: Produzido em razão de atividade jurídica do Estado. Ex. Decreto expedido porchefe do executivo; 
 
Material: Produzido em razão de atividade material do Estado. A responsabilidade se mantém objetiva, seja a 
vítima usuária ou não do serviço público. Vejamos: 
 
- Comportamento Ilícito: 
 
Jurídico: Ex. Auto de apreensão de mercadoria sem as formalidades legais. 
 
Material: Ex. Tortura de um preso por um agente carcerário. 
 
Responsabilidade do Estado por suas Omissões: 
 
- STF A Responsabilidade do Estado é Subjetiva, fundada na Teoria da Culpa Administrativa. Porém, também 
reconhece a Responsabilidade do Estado por Omissão Legislativa, que é inconstitucional. 
 
Responsabilidade do Estado por suas Omissões por Fato da Natureza: 
 
- Se havia o dever do Estado de atuar de forma a evitar danos por fatos da natureza, e aquele não atuou, o Esta- 
do será responsabilizado, desde que provado que a sua omissão causou o dano. 
 
Responsabilidade do Estado por Comportamento Material de 3º: 
 
- STF Responsabilidade Subjetiva do Estado. 
 
Responsabilidade por Ato Propiciatório de Risco (Celso Antônio Bandeira de Melo): 
 
- O Estado, apesar de não ser o causador direto do dano, assume atividade que propicie alto risco. O Estado é 
causador indireto do dano, respondendo Objetivamente. Ex. Dano decorrente de fábrica de pólvora instalada em 
bairro povoado; Dano causado por defeito em semáforo. 
 
OBS: Terceiro que assuma esse tipo de atividade, sem autorização do Estado: Responsabilidade Subjetiva.
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OAB 2ª FASE – XXI EXAME DE ORDEM 
Direito Administrativo – Aula 03 
Matheus Carvalho CONSTITUIÇÃO DE 1988 (Art. 37, 
§6º) 
 
 
 
 Responsabilidade das Pessoas Jurídicas de Direito Público. 
 
Responsabilidade Objetiva das Pessoas Jurídicas de Direito Privado Prestadoras de Serviço Público 
(Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações Governamentais de Direito Privado, Permissio- 
nárias, Concessionárias e Autorizatárias). 
 
-STFA Responsabilidade das Entidades de Direito Privado Prestadoras de Serviço Público só será Objetiva em 
relação aos danos causados ao Usuário do serviço, quando for caso de serviço ‘uti singulis’. Quando o serviço 
público prestado for ‘uti universis’ a Responsabilidade dessas Entidades será sempre Objetiva. Ex. Coleta de lixo. 
 
 Relação de Responsabilidade entre o Estado ou Pessoa Jurídica de Direito Privado e o Lesado: Respon- 
sabilidade Objetiva pelas ações e Subjetiva pelas Omissões. 
 
Responsabilidade do Agente Público causador do Dano em Relação ao Estado: Será sempre subjetiva: O 
Agente só responderá perante o Estado se provado que agiu com culpa ou dolo. 
 
Direito de Regresso: Direito que assiste ao Estado de cobrar de seu agente público o dinheiro pago à vítima, 
quando provado que o agente agiu com dolo ou culpa. 
 
- STF A Vítima poderá ajuizar a vítima contra o Estado, contra o agente ou contra os dois, hipótese na qual 
deverá provar que o agente agiu com culpa ou dolo. 
 
OBS: O Novo CPC, prevê a intervenção de terceiro em caso de ação de regresso que passa a se chamar de De- 
nunciação em Garantia. Trata-se de dispositivo que admite a intervenção para convocar aquele que está obrigado 
por Lei a responder em ação regressiva. 
 
Denunciação da Lide: 
 
- Não é obrigatória, nem cabível a denunciação à Lide do agente público pelo Estado, na ação ajuizada contra 
pela vítima. A Denunciação só será obrigatória e cabível quando não trouxer fundamento novo à lide originária. 
 
OBS: Mesmo no caso da Responsabilização por Omissão do Estado, a denunciação da lide poderá não ser cabí- 
vel, já que a vítima deve demonstrar dois tipos de culpa diferente, a culpa individual do agente e a culpa adminis- 
trativa do Estado. Entretanto, se o próprio autor da ação trata da culpa individual do agente, o Estado poderá de- 
nunciá-lo à lide, porque, nesse caso, não há fundamento novo, já que o autor tratou da questão na inicial. 
 
CAUSAS EXCLUDENTES de RESPONSABILIDADE do ESTADO: 
 
 Quando a Responsabilidade do Estado for Objetiva: 
 
a. Caso Fortuito e Força Maior. OBS: Dirley entende, juntamente com algumas decisões jurisprudenciais, que a 
demonstração de que houve Caso Fortuito ou Força Maior, por si só, não excluem a Responsabilidade do Estado. 
A Pessoa Jurídica deverá provar que agiu de forma a tentar evitar o dano causado. 
 
Ex. Responsabilidade do Transportador por assalto realizado dentro do ônibus: Se provado que os assaltos na 
região são freqüentes, o Transportador deverá demonstrar que agiu de forma a tentar evitar assaltos, do contrário 
haverá Responsabilização. 
 
b. Culpa Exclusiva da Vítima. 
 
 Teoria do Risco: 
 
a) Risco Administrativo: O Estado pode demonstrar as causas excludentes de responsabilidade. 
 
b) Risco Integral: O Estado não pode invocar nenhuma das excludentes para se eximir de sua Responsabilida- 
de. Esta Teoria é válida em 02 situações: Danos decorrentes de atividade nuclear desenvolvida pelo Estado; Res- 
ponsabilização de qualquer Pessoa Jurídica por Danos Ambientais.
 
 
 
 
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- Se o Estado demonstra que o serviço funcionou, ou que funcionou bem ou que funcionou de forma céle-
re; Além das outras excludentes, que também valem para a Responsabilidade Objetiva. 
 
RESPONSABILIDADE do ESTADO por ATOS LEGISLATIVOS e JUDICIAIS. 
 
Atividade Legislativa: 
 
- A Atividade Legislativa ensejará responsabilidade do Estado sempre que Inconstitucional e Lesiva a tercei-
ros, ou quando houver Omissão Inconstitucional do Estado em legislar. 
 
- A responsabilização do Estado por lei inconstitucional poderá ser decorrente de decisão judicial decor-
rente de controle concentrado ou difuso de constitucionalidade, desde que seus efeitos sejam ex tunc, se 
forem ex nunc não haverá responsabilização do Estado. 
 
- STF Consagrou o direito dos servidores ao reajuste anual dos seus vencimentos, direito este que foi i 
ntrodu- zido pela Emenda Constitucional 19/98. 
 
- O STF Exige prévia declaração de Inconstitucionalidade da Lei, ou a prévia declaração de Omissão do 
Estado no seu dever de legislar, seja por meio de ADIN por omissão, seja por meio de Mandado de Injun-
ção, para que possa haver responsabilização do Estado. 
 
Atividade Jurisdicional: O Estado poderá ser responsabilizado por Atos judiciais lesivos ou por Erros Ju-
diciários. Haverá direito de regresso contra o magistrado sempre que este tenha agido com dolo ou culpa. 
 
DANO INDENIZÁVEL (re-
quisitos): 
 
- Tem que ser dano essencialmente jurídico, ainda que seja um dano não econômico (o dano exclusi-
vamente econômico, que não for jurídico, não enseja indenização). O Dano será jurídico quando houver di-
reito lesado. 
 
- O Dano tem que ser Real, Concreto, não fictício, não abstrato. 
 
- OBS: Responsabilidade do Estado por comportamentos Lícitos: O Dano, além de ser jurídico, certo 
e real, terá que ser também: 
 
a. Especial: Não poderá ser um dano geral, deve ser um dano concreto, que incide sobre pessoa(s) de-
termina- da(s). 
 
b. Tem que ser Dano Anormal: Faz com que recai sobre indivíduo um ônus impossível de ser suportado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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