Antecipação de tutela em face da Fazenda Pública

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ANTECIPAÇÃO DA TUTELA EM FACE DAS 
 PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO 
 NAS OBRIGAÇÕES DE PAGAR QUANTIA CERTA1 
 
 
 Rossana Picarelli da Silva 
 
 
RESUMO 
 
O presente artigo tem por objetivo a análise da incidência da antecipação 
dos efeitos da tutela em ações nas quais figure no pólo passivo o Poder Público. 
Partindo da premissa de que a aplicabilidade da antecipação dos efeitos 
da tutela frente às pessoas jurídicas de direito público vem suscitando uma série de 
controvérsias desde a sua inserção no ordenamento jurídico brasileiro com a 
reforma do Código de Processo Civil em 1994, afigura-se relevante a realização de 
uma pesquisa sobre o tema (enfatizando as obrigações de quantia certa) com a 
análise das prerrogativas processuais dos entes públicos, como o reexame 
necessário, os precatórios e os pedidos de suspensão da execução das decisões 
desfavoráveis. 
Com o intuito de alcançar tal propósito, foram efetuadas anotações 
específicas acerca da possibilidade de concessão da tutela antecipada em face da 
Fazenda Pública. 
Após, foram retomados os apontamentos expostos e traçadas as 
considerações finais sobre o reconhecimento do cabimento da antecipação dos 
efeitos da tutela diante do Poder Público. 
 
Palavras-chave: Antecipação da tutela. Fazenda Pública. Prerrogativas processuais. 
Precatório. Reexame necessário. Pedido de suspensão. 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
Este trabalho versa sobre a possibilidade do deferimento da antecipação 
dos efeitos da tutela em lides travadas contra a Fazenda Pública. 
A realização de uma pesquisa sobre o tema mostra-se deveras 
interessante, especialmente em uma época em que as pessoas jurídicas de direito 
público figuram em um número avassalador de batalhas travadas no Poder 
 2 
Judiciário. 
Ademais, é importante considerar que o cabimento da antecipação da 
tutela diante da Fazenda Pública, principalmente em se tratando das obrigações de 
pagar quantia certa, vem suscitando acirrada controvérsia doutrinária e 
jurisprudencial desde a reforma do Código de Processo Civil realizada em 1994, a 
qual inseriu a regra geral a respeito das medidas antecipatórias no artigo 273 do 
referido diploma legal. 
A fim de verificar a plausibilidade da concessão da tutela antecipatória 
diante dos entes públicos, realizou-se um exame de suas prerrogativas processuais, 
como o reexame necessário, a execução pelo regime dos precatórios, as normas 
infraconstitucionais que limitam o deferimento e os pedidos de suspensão da 
execução das decisões concessórias. 
Por fim, foram brevemente retomados os apontamentos expostos e 
traçadas breves considerações sobre o reconhecimento da possibilidade do 
deferimento da antecipação da tutela contra o Poder Público, mesmo nas obrigações 
de pagar quantia certa. 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO............................................................................................................2 
 
1 DA ANTECIPAÇÃO DA TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA NAS 
OBRIGAÇÕES DE PAGAR QUANTIA CERTA .............................................. ...........3 
1.1 Aspectos gerais da antecipação dos efeitos da tutela ....................................3 
1.2 Prerrogativas processuais das pessoas jurídicas de direito público ............4 
1.3 A necessidade de mecanismos que garantam a eficácia das ações em cujo 
pólo passivo figure o Poder Público................... ....................................................5 
1.4 Obstáculos ao deferimento da antecipação da tutela contra a Fazenda 
Pública.........................................................................................................................6 
 1.4.1 O reexame necessário .......................................................................6 
 1.4.2 O óbice constitucional do precatório..................................................12 
1.5 Normas infraconstitucionais que limitam a possibilidade de concessão do 
provimento antecipado em face das pessoas jurídicas de direito 
público.......................................................................................................................18 
 1.4.1 Constitucionalidade das leis que vedam a tutela antecipatória contra 
a Fazenda Pública.....................................................................................................19 
 1.4.2 O Supremo Tribunal Federal e a Ação Declaratória de 
 
1 Artigo oriundo da adaptação do trabalho de conclusão de curso da autora, aprovado com grau 
máximo em 28.06.2007, pela banca examinadora composta pelo professor orientador, Mestre Ademir 
Fernandes Gonçalves, e pelas professoras Laura Antunes de Mattos e Elisabeth Schreiber. 
 3 
Constitucionalidade n. 4.............................................................................................21 
2.6 O pedido de suspensão das decisões antecipatórias prolatadas contra o 
Poder Público...........................................................................................................24 
 
CONCLUSÃO ...........................................................................................................29 
 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................................30 
 
 
1 DA ANTECIPAÇÃO DA TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA NAS 
OBRIGAÇÕES DE PAGAR QUANTIA CERTA 
 
 
1.1 Aspectos Gerais 
 
 
A possibilidade de antecipação dos efeitos da tutela pretendida na ação, 
com caráter genérico, foi introduzida no ordenamento jurídico pátrio pela Lei n. 
8.952, de 13 de dezembro de 1994, a qual modificou a redação do artigo 273 do 
Código de Processo Civil. O referido dispositivo foi atualizado pela Lei n. 10.444, de 
07 de maio de 2002. 
Tal instituto encontra raízes no clamor da sociedade contemporânea por 
um processo menos moroso e que concretize efetivamente a pretensão posta em 
causa, buscando responder às exigências de uma distribuição equânime do tempo 
na relação processual, além de impedir a deturpação do uso das medidas cautelares 
inominadas.2 
 Conceituando o instituto da antecipação, expõem Nelson Nery Junior e 
Rosa Maria de Andrade Nery: 
 
Tutela antecipatória dos efeitos da sentença de mérito é providência que 
tem natureza jurídica mandamental, que se efetiva mediante execução “lato 
sensu”, com o objetivo de entregar ao autor, total ou parcialmente, a própria 
pretensão deduzida em juízo ou os seus efeitos É tutela satisfativa no plano 
dos fatos, já que realiza o direito, dando ao requerente o bem da vida por 
ele pretendido com a ação de conhecimento. 3 
 
 
2 CARNEIRO, Athos Gusmão. Da antecipação da tutela. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 8-9. 
3 NERY, Nelson Junior; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil comentado e 
legislação extravagante. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 646. 
 4 
 Verifica-se, a partir das considerações citadas, que o instituto da 
antecipação tem por objetivo precípuo a harmonização dos direitos fundamentais 
dos jurisdicionados à efetividade do processo e à segurança jurídica.4 
 
 
1.2 Prerrogativas Processuais das Pessoas Jurídicas de Direito Público 
 
 
Ao litigarem em Juízo, as pessoas jurídicas de direito público recebem a 
denominação de Fazenda Pública, uma vez que as conseqüências patrimoniais das 
ações recairão sobre o erário. 5 
Expõe Sérgio de Andréa Ferreira: 
 
Finalmente, a expressão Fazenda Pública abrange as pessoas elencadas 
no inciso I o artigo 475 do Código de Processo Civil (CPC), e, portanto, as 
pessoas jurídicas de direito público; e, por extensão, as fundações públicas 
(embora sejamde direito privado); e por entendimento jurisprudencial, a 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) (empresa pública: D, 
STF, Pleno RE 220.906/DF, DJ de 14.11.02).6 
 
Com efeito, enquanto sujeito de um processo judicial a Fazenda Pública 
goza de uma série de prerrogativas, justificáveis pela natureza dos interesses postos 
em causa os quais, via de regra, são coletivos e indisponíveis. 
Transcreve-se a lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro: 
 
A Administração Pública, quando é parte em uma ação judicial, usufrui 
determinados privilégios não reconhecidos aos particulares., é uma das 
peculiaridades que caracterizam o regime jurídico administrativo, 
desnivelando as partes nas relações jurídicas.7 
 
As prerrogativas processuais em análise são justificadas pelo fato de que 
o Estado é uma estrutura jurídica extremamente complexa, com atuação nas mais 
variadas áreas, circunstância que, aliada às dimensões continentais de nossa 
 
4 THEODORO JÚNIOR, Humberto. Processo Cautelar. 22. ed. São Paulo: Livraria e Editora 
Universitária de Direito, 2005, p. 436. 
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 
2004, p. 696. 
6 FERREIRA, Sérgio de Andréa. Realização das liminares e antecipação de tutela contra a Fazenda 
Pública. Execução contra a Fazenda Pública. Série Cadernos do CEJ n. 23, p. 337. 
7 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005, p. 
655-656. 
 5 
federação e o reduzido número de advogados públicos em relação ao gigantesco 
volume de demandas, torna dificultosa a defesa judicial dos entes públicos. 
Dentre as prerrogativas processuais da Fazenda Pública destacam-se o 
foro privativo, o critério próprio para o cálculo dos honorários de sucumbência, os 
prazos dilatados, regramento específico disciplinando a prescrição de seus débitos, 
o reexame necessário como condição suspensiva da eficácia das sentenças 
desfavoráveis, a execução de seus débitos pelo regime dos precatórios e de seus 
créditos por meio de execução fiscal, as normas restritivas para o deferimento da 
antecipação da tutela e o pedido de suspensão da execução das decisões 
desfavoráveis. 
 
 
1.3 A necessidade de Mecanismos que Garantam a Eficácia das Ações em Cujo 
Pólo Passivo Figure o Poder Público 
 
 
Diante da série de prerrogativas processuais das quais gozam as pessoas 
jurídicas de direito público, aliado ao elevado número de processos em que são 
partes, mostra-se imprescindível a existência de mecanismos que garantam a 
eficácia da prestação jurisdicional almejada pelos particulares em lides desse tipo. 
Nesse sentido, esclarece Juarez Freitas: 
 
Faz-se mister criar o clima institucional propício para que o cidadão, em 
face do Poder Público, seja na esfera judicial, seja no âmbito administrativo, 
esgrimindo com princípios e direitos fundamentais, encontre forças para 
fazer frente a toda espécie de constrangimento, no sentido de ampliar o 
controle dos atos de autoridades administrativas lato sensu8. 
 
Com efeito, o artigo 5º, inciso XXV, da Constituição Federal de 1988 
prevê a garantia da inafastabilidade do controle jurisdicional dos atos que impliquem 
lesão ou ameaça de lesão a direitos, assegurando aos jurisdicionados a proteção 
dos direitos reconhecidos no ordenamento jurídico pátrio, representando um dos 
pilares do Estado Democrático de Direito9 
 
8 FREITAS, Juarez, O Controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 3. ed. São 
Paulo: Malheiros Editores, p. 148. 
9 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 461-
462. 
 6 
Dentre os instrumentos processuais hábeis a propiciar a tão sonhada 
efetividade do processo, merece incontestável destaque a possibilidade do 
deferimento da pretensão em cognição sumária, ou seja, a antecipação dos efeitos 
da tutela prevista no artigo 273 do Código de Processo Civil, em que pese a 
existência de óbices legais e constitucionais à aplicação do instituto em face da 
Fazenda Pública, os quais serão analisados no decorrer deste trabalho. 
 
 
1.4 Obstáculos ao Deferimento da Antecipação da Tutela contra a Fazenda 
Pública 
 
 
O deferimento da antecipação da tutela contra o Poder Público encontra 
uma gama de obstáculos legais, tanto de ordem infraconstitucional como 
constitucional, dentre os quais adquirem relevo o reexame necessário, o sistema dos 
precatórios, as leis que limitam o cabimento e o pedido de suspensão da efetivação 
das decisões concessórias. 
 
 
1.4.1 O Reexame Necessário 
 
 
O reexame necessário, previsto atualmente no artigo 475 do Código de 
Processo Civil (com redação dada pela Lei n. 10.352, de 26 de dezembro de 2001), 
consubstancia-se em um dos maiores óbices elencados pela doutrina pátria o 
deferimento da antecipação da tutela em lides contra as pessoas jurídicas de direito 
público.10 
Tal circunstância deriva da incompatibilidade do deferimento da tutela 
antecipatória, o qual constitui medida de urgência, necessitando de pronta 
efetivação com o referido instituto, o qual pressupõe a remessa dos autos ao órgão 
hierarquicamente superior para que confirme o decisório a fim de que passe a 
produzir efeitos. 
 
10 BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 64. 
 7 
O reexame necessário das sentenças proferidas contra o Poder Público 
remonta à época do Brasil Império, contudo não constou expressamente da redação 
original do Código de Processo Civil de 1939, vindo a ingressar nesse diploma legal, 
como o parágrafo único do artigo 822, somente a partir da promulgação do Decreto-
Lei n. 4.565 de 1942, sob a denominação de apelação necessária.11 
Cumpre assinalar que existem hipóteses (dentre as quais se destaca o 
artigo 12 da Medida Provisória n. 2180-35/2001), além daquelas previstas nos 
parágrafos do artigo 475 da Lei Adjetiva, de dispensa do reexame necessário, não 
havendo que se falar em impossibilidade do deferimento da antecipação da tutela 
nestes casos. 
No que concerne à natureza jurídica do instituto processual em exame, 
lecionam Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery: 
 
Trata-se de condição de eficácia da sentença que, embora existente e 
válida, somente produzirá efeitos depois de confirmada pelo tribunal. Não é 
recurso por lhe faltar: tipicidade, voluntariedade, tempestividade, 
dialeticidade, legitimidade, interesse em recorrer e preparo, características 
próprias dos recursos. Enquanto não reexaminada a sentença pelo tribunal, 
não haverá trânsito em julgado e, consequentemente, será ela ineficaz. 12 
 
Assim, verifica-se que o reexame necessário pode vir a impossibilitar a 
efetivação da antecipação da tutela concedida contra a Fazenda Pública, uma vez 
que tais decisões somente seriam eficazes após revistas pelo órgão de segundo 
grau. 
Desse modo, cumpre analisar o posicionamento de alguns doutrinadores 
acerca de tal questão, a qual exige solução, sob pena de tornar completamente 
inócua a antecipação deferida em face do Poder Público. 
Segundo Athos Gusmão Carneiro, para afastar a incidência do reexame 
necessário da antecipação da tutela é suficiente uma interpretação literal do artigo 
475, uma vez que o dispositivo faz referência apenas a imprescindibilidade de 
reexame das sentenças prolatadas contra o poder público, não mencionando as 
decisões interlocutórias, de caráter precário e revogáveis, por meio das quais, via de 
regra é deferida a antecipação.13 
 
11 SOUTO, João Carlos. A União Federal em Juízo. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 228. 
12 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, RosaMaria de Andrade. Código de Processo Civil Comentado e 
Legislação Extravagante. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 813. 
13 CARNEIRO, Athos Gusmão. Da Antecipação da Tutela. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 
2002, p. 92-93. 
 8 
Tese semelhante tem J.E.S. Frias: 
 
 Entretanto, a regra do referido artigo 475 é excepcional, de modo que deve 
ser interpretada restritivamente: se o dispositivo impõe o reexame de 
sentenças proferidas contra as Fazendas, as decisões contra elas 
produzidas não deverão ser, só por isto, reexaminadas, até porque, ao cabo 
do processo em que proferidas estas, será prolatada aquela, esta sim a ser 
obrigatoriamente revista.14 
 
Luiz Rodrigues Wambier, apesar de ressaltar a pobreza do método literal e 
restritivo de interpretação das leis, afirma ser o que melhor esclarece a controvérsia 
acerca da necessidade ou não de reexame obrigatório das decisões que deferem a 
antecipação da tutela contra a Fazenda Pública: 
 
O que entendemos, é que, ao se adotar uma interpretação literal e restritiva 
dos dois textos normativos, porque num e noutro o legislador se utilizou do 
vocábulo sentença, nenhum óbice remanesce à antecipação de tutela 
diante da Fazenda Pública, pois a decisão que concede a medida 
antecipatória jurisdicional condenatória não se consubstancia em sentença, 
essa sim, sujeita aos efeitos do art. 475 e à ordem dos precatórios. 
Convém deixar claro que temos consciência plena da insuficiência do 
método declarativo de interpretação da lei. Todavia, é preciso dar efetivo 
rendimento aos dispositivos legais inovadores (como o do art. 273), o que 
significa, ao nosso ver, interpreta-los em harmonia com o ambiente em que 
contemporaneamente se situa o processo civil. Esse novo movimento 
histórico requer que se tenha em conta a necessidade de dar operatividade 
à garantia da efetividade da jurisdição. 15 
 
Também nesse sentido, transcrevem-se as conclusões de Juvêncio 
Vasconcelos Viana: 
Argüir o reexame necessário do art. 475 do CPC como óbice à concessão 
da antecipação de tutela contra a Fazenda Pública é argumentação 
improcedente para a negativa de eficácia do instituto nesse caso. A 
antecipação dos efeitos da tutela pretendida pelo promovente dá-se por 
decisão interlocutória, pronunciamento que não está sujeito ao duplo grau 
obrigatório, produzindo efeitos de forma imediata e com carga de 
provisoriedade. A natureza do direito em questão ou mesmo a qualidade da 
parte, não devem gerar, por si só, impedimento à aplicação da providência 
do art. 273 do CPC.16 
 
Divergindo do entendimento exposto, ensina Luiz Guilherme Marinoni: 
 
 
14 FRIAS, J.E.S. Tutela antecipada em face da Fazenda Pública. Revista dos Tribunais, n. 728, p. 70. 
15 WAMBIER, Luiz Rodrigues. Antecipação da tutela em face da Fazenda Pública. Revista de 
Processo, n. 87, julho-setembro de 1997, p. 33. 
16 VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 1998, p. 
159. 
 9 
A tese que lembra que o art. 475 fala em sentença e não em decisão e que, 
portanto, é apenas a sentença que não pode produzir efeitos antes de 
confirmada pelo Tribunal é totalmente equivocada. Tal linha de raciocínio 
levaria à conclusão, absolutamente absurda, de que o art. 475 poderia 
impedir – em um sistema que tivesse como regra a execução imediata da 
sentença – a execução imediata contra a Fazenda Pública, mas não a tutela 
antecipatória. 
Na verdade, pelas razões já alinhadas, o art. 475 não pode impedir a tutela 
antecipada contra a Fazenda Pública, pena de inconstitucionalidade.17 
 
Para Francesco Conte, o reexame necessário constitui-se em uma 
espécie de condição suspensiva, fazendo com que as sentenças prolatadas contra o 
Poder Público não produzam nenhum efeito antes da apreciação pelo Tribunal 
competente18. Assim, posicionando-se pela impossibilidade do deferimento da tutela 
antecipatória contra as pessoas jurídicas de direito público, assevera: 
 
Descabe, reitere-se, em perspectiva de interpretação sistemática, a 
antecipação da tutela quando no pólo passivo, figurar a União, os Estados-
membros, o Distrito Federal, os Territórios e os Municípios, posto que, a se 
a própria sentença proferida contra estas entidades de direito público está 
sujeita ao reexame necessário, não produzindo efeito antes de confirmada 
pelo tribunal (art. 475, II, do CPC), a medida antecipatória, concedendo o 
próprio direito afirmado pelo autor, consubstanciando mera decisão 
interlocutória, a fortiori, não tem, na espécie, aptidão para produzir qualquer 
efeito. A eficácia do apêndice não pode ser maior do que a do próprio corpo 
(sentença).19 
 
Da mesma maneira entende Calmon de Passos, que afirma que quando 
antecipação da tutela é deferida em causas que se subsumem as hipóteses 
previstas no artigo 475 do Código de Processo Civil, a decisão deferitória também só 
terá eficácia depois de confirmada pelo Tribunal.20 
De acordo com Renato Luís Benucci uma interpretação meramente 
restritiva do artigo 475 do Código de Processo Civil não tem o condão de, por si só, 
afastar o reexame necessário do âmbito das decisões que deferem a antecipação da 
tutela diante das pessoas jurídicas de direito público, uma vez que poderia levar à 
conclusão de que a cognição sumária em juízo de verossimilhança é mais efetiva do 
 
17 MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela, 8.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 
316-317. 
18 CONTE, Francesco. A Fazenda Pública e a antecipação jurisdicional da tutela. Revista dos 
Tribunais, n. 718, 1995, p.19 
19 CONTE, Francesco. A Fazenda Pública e a antecipação jurisdicional da tutela. Revista dos 
Tribunais, n. 718, 1995, p. 20. 
20 PASSOS, José Joaquim Calmon de. Comentários ao Código de Processo Civil. v. 3. 9. ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2004, p. 86. 
 10 
que a cognição plenária em juízo de certeza.21 
Com o intuito de harmonizar os institutos citados, o autor tece 
comparações com as liminares deferidas em sede de mandado de segurança: 
 
[...] De fato é nítida a natureza antecipatória das liminares concedidas em 
mandado de segurança, onde são antecipados os efeitos do julgamento do 
mérito da segurança. A tutela antecipada em face da Fazenda Pública, nas 
ações de conhecimento, é muito semelhante à liminar em mandado de 
segurança. 
Não obstante, jamais foi contestada a eficácia das medidas liminares em 
mandado de segurança, sob o argumento de que estas deveriam sujeitar-se 
ao reexame necessário - previsto especificamente na Lei nº 1.533/51, em 
seu art. 12 – e serem confirmadas pelo Tribunal. Não há, portanto, que se 
confundir reexame necessário com óbice ao cumprimento provisório da 
sentença ou com obstáculo à efetivação da antecipação da tutela.22 
 
Thaís Pachelli procede a uma interpretação lúcida dos artigos 475 e 273 
do Código de Processo Civil, pautada pelos princípios da instrumentalidade do 
processo e da proporcionalidade: 
 
Com efeito, nenhuma regra absoluta ou posicionamento extremado deve 
prevalecer nesse campo, de modo que seja, sim, resguardada a devolução 
oficial, mas que também, com base no princípio da proporcionalidade, no da 
instrumentalidade do processo, bem como nas tão buscadas celeridade e 
efetividade processuais, sejam reconhecidas situações em que, não 
obstante o interesse público envolvido, melhor é admitir a desnecessidade 
do reexame necessário e, conseqüentemente, a possibilidade de concessão 
da tutela antecipada pleiteada. Utilizando o princípio da proporcionalidade, 
considerando as situações e a importância dos bem jurídicos envolvidos, 
nenhuma violação estará sofrendo o princípio constitucional da isonomia.23 
 
Paulo Afonso Brum Vaz, por sua vez, exclui a incidência do reexame 
necessário sob o fundamento de que a decisão que deferea antecipação dos efeitos 
da tutela produz efeitos imediatos, não estando condicionada ao duplo grau de 
jurisdição: 
É preciso dizer, em primeiro lugar, que a decisão deferitória da tutela 
antecipada não se submete ao duplo grau de jurisdição, como condição de 
efetivação. Assim é porque está exatamente vocacionada a ter eficácia 
imediata e aptidão para produzir os efeitos práticos no patrimônio da parte 
afetada, ainda que interposto recurso. Não é, portanto, a decisão 
antecipatória da tutela afetada por eventual recurso de apelação. A decisão 
interlocutória desafia o manejo do agravo de instrumento. Interposto ou não 
o recurso, resta a matéria insuscetível de novas discussões em razão das 
 
21 BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 65. 
22 BENUCCI, Renato Luís, Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 67. 
23 PACHELLI, Thaís. A antecipação de tutela em face da Fazenda Pública. A União em Juízo. São 
Paulo: MP Editora, 2005, p.156. 
 11 
preclusões temporal e consumativa. A apelação não é o recurso previsto no 
sistema processual para a impugnação das decisões interlocutórias. 
[..] Agrego, em socorro ao argumento antes expendido, que o reexame 
necessário não constitui óbice à execução provisória da sentença contra a 
Fazenda Pública.24 
 
Também Cássio Scarpinella Bueno exime as decisões que deferem a 
antecipação da tutela da obrigatoriedade de reexame por órgão jurisdicional 
hierarquicamente superior argumentando que, ao incorporar aquele instituto 
processual ao ordenamento jurídico, o legislador optou por privilegiar a efetividade 
da justiça em detrimento à segurança jurídica, representada pelo processo de 
conhecimento de cognição plena e exauriente.25 
A título de fechamento, adotam-se as significativas palavras de Teori 
Albino Zavascki: 
Relativamente ao regime geral que orienta o instituto da antecipação dos 
efeitos da tutela, nenhuma disposição específica foi editada para diferenciar 
as entidades públicas para excluí-las de sua aplicação. Nem mesmo o 
reexame obrigatório, pelo tribunal, das sentenças, condenatórias contra elas 
proferidas constitui empecilho à antecipação quando esta for cabível. É que 
nesses casos, conforme anotamos anteriormente (Capítulo V, 7), o reexame 
necessário há de ser compatibilizado com a decisão antecipatória, devendo 
ser realizado sem prejuízo da execução das providências dela decorrentes. 
Aliás é exatamente isso o que ocorre na ação de mandado de segurança, 
na qual, além da ampla viabilidade de concessão de medidas liminares – 
cuja natureza é evidentemente antecipatória – o reexame necessário não 
impede a execução provisória da sentença de procedência (parágrafo único 
do artigo 12, da Lei n. 1.533, de 31-12-1951).26 
 
Portanto, depreende-se das considerações dos autores supracitados (à 
exceção do Procurador do Estado do Rio de Janeiro Francesco Conte) que o 
reexame necessário não configura óbice intransponível para a concessão da 
antecipação dos efeitos da tutela contra a Fazenda Pública, haja vista que esta 
passa a produzir efeitos imediatos após sua prolação. Assim, verifica-se que os 
institutos podem ser compatibilizados, na esteira da harmonia em que convivem as 
liminares deferidas em sede de mandado de segurança e o reexame necessário 
previsto no artigo 12 da Lei n. 1.533/51. 
 
 
 
24 VAZ, Paulo Afonso Brum, Manual da Tutela Antecipada: Doutrina e Jurisprudência. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2002, p. 256. 
25 BUENO, Cássio Scarpinella. Liminar em Mandado de Segurança: um tema com variações. 2. ed. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 38. 
26 ZAVASCKI, Teori Albino. Antecipação da Tutela. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 178. 
 12 
1.4.2 O Óbice Constitucional do Precatório 
 
 
O adimplemento das obrigações pecuniárias devidas pelas pessoas 
jurídicas de direito público é sempre realizado de acordo com o sistema dos 
precatórios, no caso de débitos superiores a sessenta salários mínimos, ou das 
requisições de pequeno valor, nas hipóteses de dívidas inferiores a sessenta 
salários mínimos em relação à Fazenda Pública Federal, quarenta salários mínimos 
para a Fazenda Pública estadual e distrital e 30 salários mínimos para a Fazenda 
Pública municipal, a teor dos artigos 17, § 1º da Lei n. 10.259/2001 e 87 do Ato das 
Disposições Constitucionais Transitórias. 
Nesse sentido são os apontamentos de Araken de Assis: 
 
À exceção das dívidas de pequeno valor de responsabilidade da Fazenda 
Pública Federal, alimentares ou não, mostra-se obrigatória a expedição do 
precatório. O art. 100, caput, dá ênfase, mediante o emprego do advérbio 
“exclusivamente” à necessidade da requisição do pagamento, realizando-se 
os pagamentos na “ordem cronológica de apresentação dos precatórios”. É 
o que dispõe, igualmente, o art. 730, II, do CPC. Quis a Carta Política 
repetindo o CPC, assegurar o pagamento dos credores mais antigos à 
frente dos mais recentes. Para tal arte, impõe-se respeitar a classificação 
dos créditos, objeto de item precedente, no qual se ressaltou que da 
requisição de pagamento escapam, a rigor, os créditos de pequeno valor.27 
 
O precatório consubstancia-se em uma requisição feita pelo Presidente 
do Tribunal ao qual está vinculado o juiz da causa à Fazenda Pública vencida na 
demanda, informando a quantia devida e o nome do beneficiário. 
O ofício emitido pelo Poder Judiciário obriga a inclusão no orçamento de 
verba necessária ao pagamento dos débitos oriundos de sentenças transitadas em 
julgado, constantes dos precatórios apresentados até primeiro de julho, efetuando-
se o pagamento até o final do exercício seguinte.28 
João Carlos Souto tece comentários pertinentes acerca do instituto em 
análise: 
 
Trata-se de um instrumento processual civil mas que se poderia incluir no 
rol dos direitos fundamentais do cidadão. O instituto do precatório constitui-
se numa garantia do cidadão de que seu crédito perante a Fazenda Pública 
 
27 ASSIS, Araken de. Manual da Execução. 10. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 937. 
28 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 9. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, 
p. 470 
 13 
será honrado sem a necessidade de apadrinhamento político, prática 
deletéria que se verificava antes da sua substituição pela Lei Fundamental 
de 1934. Trata-se, ainda, de providência constitucional umbilicalmente 
ligada ao princípio da impessoalidade dos atos da administração pública. 
Vale dizer, a administração não pode selecionar os destinatários do 
precatório. É ato impessoal e vinculado à lista encaminhada pelo presidente 
do órgão judiciário a que se encontra “subordinado” o juízo prolator da 
decisão transitada em julgado.29 
 
A expedição do precatório exige o trânsito em julgado da decisão que 
condenou a Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, constituindo-se em um 
forte óbice ao levantamento de valores diante das pessoas jurídicas de direito 
públicos deferidos por meio de antecipação da tutela. 
Para Athos Gusmão Carneiro, o impedimento constante do artigo 100 da 
Constituição Federal de 1988, torna inviável a concessão da antecipação frente à 
Fazenda Pública nas obrigações pecuniárias, sob o fundamento de que o precatório, 
o qual não pode ser afastado, pressupõe a necessidade de decisão judicial proferida 
após cognição exauriente, como medida de salvaguarda ao erário.30 
João Carlos Souto posiciona-se contra a antecipação dos efeitos da tutela 
em face da Fazenda Pública nas condenações de pagar quantia certa aduzindo a 
previsão constitucional do precatório é inafastável e prefere ao dispositivo de lei 
ordinária que possibilitao adiantamento.31 
Luiz Rodrigues Wambier filia-se à posição segundo a qual a decisão 
deferitória da antecipação contra a Fazenda pode ser cumprida independentemente 
do precatório: 
As antecipações deferidas contra a Poder Público podem ser cumpridas 
mediante depósito à disposição do juízo (com liberação apenas em casos 
excepcionalissimamente considerados, porque a regra é que a execução de 
liminar antecipatória seja apenas provisória, i. é, reversível) com recursos 
orçamentários advindos da dotação relativa às “despesas variáveis” ou de 
dotações outras, comumente presentes nos orçamentos dos Poderes 
Públicos.32 
 
Luiz Guilherme Marinoni propõe a dispensa do precatório para a 
efetivação da antecipação da tutela em se tratando de verbas de caráter alimentar, 
quando, no exame do caso concreto, o magistrado aferir a necessidade mais 
elevada do demandante. 
 
29 SOUTO, João Carlos. A União Federal em juízo. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 252. 
30 CARNEIRO, Athos Gusmão. Da antecipação de tutela. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 90. 
31 SOUTO, João Carlos. A União Federal em juízo. São Paulo: Saraiva, 2000, p.304. SOUTO, 
32 WAMBIER, Luiz Rodrigues. Antecipação da tutela em face da Fazenda Pública. Revista de 
Processo, n. 87, julho-setembro de 1997, p. 33. 
 14 
Esclarece o renomado processualista: 
 
Portanto, para conciliar o art. 100, § 3º, e o art. 5º, XXXV – que estabelece o 
direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva – da CF é preciso entender 
que o precatório deve ser dispensado diante de obrigação – de qualquer 
natureza – definida na lei como de pequeno valor, mas que diante da tutela 
antecipatória sua dispensa deve ocorrer quando o próprio juiz tiver critérios 
capazes de demonstrar que o exeqüente necessita imediatamente de 
alimentos, ainda que em valor superior a 60 salários mínimos.33 
 
De acordo com Juvêncio Vasconcelos Viana o precatório deve ser 
utilizado como um instrumento operacionalizador da antecipação da tutela concedida 
em face da Fazenda Pública, com a observância dos preceitos estabelecidos pela 
Carta Magna. Valendo-se das lições de Hugo de Brito Machado, o autor explica que 
ao deferir a antecipação o julgador deve determinar a expedição do precatório 
respectivo, o qual será liberado para o demandante com o trânsito em julgado do 
processo ou previamente, caso o pagamento pelo Presidente do Tribunal seja 
efetuado antes.34 Explica ainda que: 
 
O que não pode é, ao conceder a tutela, querer o juiz determinar bloqueios 
de verbas dos cofres da Fazenda para a satisfação imediata do requerente 
da medida. Isso nem mesmo sob o invocar de que o crédito seria de 
natureza alimentícia (vencimentos, soldos, etc.), pois, segundo a 
interpretação vigente no STJ e no STF, a exceção trazida no artigo 100 CF 
não gera a dispensa do precatório.35 
 
Também para Luciano Moisés Pacheco Chedid o precatório não 
representa óbice intransponível ao deferimento da antecipação, uma vez que a 
decisão poderia ser executada provisoriamente, mediante a expedição do precatório, 
cujo pagamento seria colocado à disposição do juiz que liberaria o montante após o 
trânsito em julgado.36 
Humberto Gomes de Barros adota semelhante posicionamento: 
 
Mesmo em se tratando de causa contra o Estado, o limite é a inserção do 
precatório na linha de espera. Vale dizer: o juiz emite o precatório, que é 
inscrito. Se, antes de ocorrer o trânsito em julgado da decisão condenatória, 
 
33 MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela, 8.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 
320. 
34 VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 1998, p. 
147. 
35 VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 1998 , p. 
147. 
36 CHEDID, Luciano Moysés Pacheco. Algumas considerações sobre o instituto da antecipação da 
tutela. Revista da Ajuris. n. 87, setembro de 2002, p. 210. 
 15 
chegar o momento de o precatório antecipado ser pago, o dinheiro 
respectivo ficará à disposição do juízo, até a solução final do processo. 
Essa solução, acredito, respeitando o sistema de precatórios, evita que o 
credor sofra os prejuízos decorrentes da demora.37 
 
Cássio Scarpinella Bueno, por sua vez, coaduna do entendimento que 
preconiza a admissão da antecipação da tutela contras as pessoas jurídicas de 
direito público inclusive nas obrigações de pagar quantia certa. 
 
A antecipação neste caso poderia significar o início, desde logo, da 
quantificação do bem perseguido pelo autor da ação, instrumentando-se a 
execução provisória, como regra, até a expedição do precatório e seu 
depósito no exercício seguinte ou no outro, dependendo da época de sua 
apresentação. (CF, art. 100, § 1º), mantendo aí depositado o valor até o 
julgamento final da ação. Na hipótese de se verificar, in concreto, 
possibilidade de reversibilidade da concretização do pagamento do valor 
constante do precatório pelo particular – como, por exemplo, o desconto em 
folha, como prevê o art. 46 da Lei 8.112/91 – não vemos, também, qualquer 
óbice à concretização, em definitivo, da antecipação da tutela naquelas 
ações contra o Poder Público.38 
 
Segundo Paulo Afonso Brum Vaz a tese que apregoa que o precatório 
pode ser expedido tão logo seja deferida a antecipação perdeu o objeto com o 
advento da Emenda Constitucional n. 30 de 13 de setembro de 2000, a qual deu 
nova redação ao artigo 100 da Constituição Federal de 1988, erigindo o trânsito em 
julgado como condição inarredável para a expedição do precatório.39 
O Desembargador do Tribunal Regional Federal da 4ª Região defende 
que a exigência do precatório constitui-se em um meio de compatibilizar a 
indisponibilidade dos bens públicos com os interesses da justiça, devendo ceder 
diante do princípio da efetividade da prestação jurisdicional. Como medida prática 
para a efetivação da tutela deferida, sugere o seqüestro de numerário público 
(procedimento previsto no artigo 17, § 2º, da Lei n. 10.259/2001) suficiente à 
satisfação da obrigação.40 
Nesse diapasão, prossegue o doutrinador: 
 
 
37 BARROS, Humberto Gomes de. Execução de antecipação de tutela contra o Estado. Execução 
contra a Fazenda Pública: Série Cadernos do CEJ. n. 23, 2003, p. 194. 
38 BUENO, Cássio Scarpinella. Liminar em Mandado de Segurança: um tema com variações. 2. ed. 
São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 49-50. 
39 VAZ, Paulo Afonso Brum Vaz. Manual da Tutela antecipada: doutrina e jurisprudência. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 2002, p. 261. 
40 VAZ, Paulo Afonso Brum. Manual da Tutela antecipada: doutrina e jurisprudência. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2002, p. 259-260. 
 16 
Com efeito, se a finalidade da tutela antecipada é a de afastar situações 
que, se tivessem que aguardar o julgamento definitivo, poderiam causar um 
dano irreparável a uma da partes, não seria lógico, nem teria sentido 
mesmo, submeter a parte beneficiada, que comprovou os requisitos legais à 
espera natural decorrente da satisfação do precatório e respectiva 
satisfação. Seria o mesmo que admitir que a urgência, nas lides contra o 
Poder Público não é tão urgente e pode esperar pelo menos um ano. Em 
outras palavras, admitir-se que o dano irreparável ou de difícil reparação 
que consubstancia a situação de perigo, nunca ocorre antes de um ano, 
Exigir-se a expedição do precatório para a efetivação da tutela antecipada, 
quando a constituição o exige apenas para a execução de sentença 
transitada em julgado, corresponde à verdadeira aniquilação do instituto 
quando concedido em desfavor do Poder Público, É olvidar que a tutela 
antecipada, enquanto tutela de urgência, foi concebida para casos 
excepcionais (que ás vezes não podem aguardar por um dia),não para 
mera atenuação dos efeitos o tempo no processo.41 
 
Conforme Renato Luís Benucci, afigura-se perfeitamente razoável a 
dispensa do precatório em situações peculiares analisadas parcimoniosamente pelo 
juiz: 
 
Se a ordem judicial deve ser cumprida para se evitar um dano, e sendo uma 
manifestação do princípio constitucional da inafastabilidade do controle 
judicial, é perfeitamente razoável e jurídico que o pagamento pela Fazenda 
Pública seja feito independentemente da ordem dos precatórios, em casos 
especiais, quando o magistrado, sopesando os valores dos bens jurídicos 
em conflito, assim entender.42 
 
Continua o autor asseverando que o artigo 100 da Constituição Federal 
de 1988 não prevalece em qualquer situação, impondo-se no mundo dos fatos a 
interpretação mais favorável aos direitos fundamentais do indivíduo. 
 
Se até os princípios jurídicos fundamentais apresentam determinadas 
situações de colidência, que implica relativizar um dos princípios colidentes, 
não há motivo razoável em não relativizar um dispositivo constitucional – 
como o art. 100 – em face da colidência inerente aos vários princípios 
constitucionais. 
[...] Portanto, condicionar a possibilidade de atuação da antecipação de 
tutela frente à Fazenda Pública ao regime dos precatórios em qualquer 
hipótese, é admitir a possibilidade de perecimento dos direitos fundamentais 
do jurisdicionado.43 
 
Consigna-se que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça vêm 
admitindo a possibilidade do arresto de valores em contas públicas como medida de 
 
41 VAZ. Paulo Afonso Brum. Manual da Tutela antecipada: doutrina e jurisprudência. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2002, p. 261. 
42 BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 84. 
43 BENUCCI, Renato Luís, Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 85-87. 
 17 
caráter excepcional, a fim de assegurar a preservação da dignidade da pessoa 
humana e do direito à vida e à saúde.44 
Cumpre trazer a lume as considerações de Humberto Ávila acerca do 
procedimento para a aplicação dos princípios (postulados, segundo o ilustre 
professor) da razoabilidade e da proporcionalidade: 
 
[..] a razoabilidade serve de instrumento metodológico para demonstrar que 
a incidência da norma é condição necessária mas não suficiente para sua 
aplicação. Para ser aplicável, o caso concreto deve adequar-se à 
generalização da norma geral. A razoabilidade atua na interpretação das 
regras gerais como decorrência do princípio da justiça (“Preâmbulo” e art. 3º 
da CF). 
[...] O postulado da proporcionalidade exige que o Poder Legislativo e o 
Executivo escolham, para a realização de seus fins, meios adequados 
necessários e proporcionais. Um meio é adequado se promove o fim. Um 
meio é necessário se, dentre todos aqueles meios igualmente adequados 
para promover o fim, for o menos restritivo relativamente aos direitos 
fundamentais, E um meio é proporcional, em sentido estrito, se as 
vantagens que promove superam as desvantagens que provoca. A 
aplicação da proporcionalidade exige a relação de causalidade entre meio e 
fim, de tal sorte que, adotando-se o meio, promove-se o fim.45 
 
 Com efeito, a atuação do princípio da proporcionalidade para 
solucionar a colisão entre direitos fundamentais dá-se para que a relação entre o 
meio utilizado e o fim perseguido seja proporcional, necessária e adequada, fazendo 
com que a restrição a um dos interesses postos em causa justifique-se apenas se 
for compensada pelo elevado grau de satisfação do outro.46 
 O princípio da razoabilidade, por sua vez, guarda semelhanças 
com a proporcionalidade uma vez que também exige que os atos sejam adequados 
 
44 PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS – ART. 461, 
§ 5º DO CPC – MULTA DIÁRIA COMINATÓRIA – ASTREINTES – APLICABILIDADE CONTRA A 
FAZENDA PÚBLICA – BLOQUEIO DE VALORES PARA ASSEGURAR O CUMPRIMENTO DA 
DECISÃO JUDICIAL – POSSIBILIDADE. 
1.Inexiste qualquer impedimento quanto a aplicação da multa diária cominatória, denominada 
astreintes, contra a Fazenda Pública, por descumprimento de obrigação de fazer - Inteligência do art. 
461 do CPC. Precedentes. 
2. A maioria dos componentes da Primeira Seção tem considerado possível a concessão de 
tutela específica para determinar-se o bloqueio de valores em contas públicas para garantir o 
custeio de tratamento médico indispensável, como meio de concretizar o princípio da 
dignidade da pessoa humana e do direito à vida e à saúde. (grifei). 
3. Recursos especiais providos. 
(REsp n. 861.262, Superior Tribunal de Justiça, 2ª Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, Julgado 
em 05.09.2006, DJ de 26.09.2006, p. 200.) 
45 Ávila, Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. São Paulo: 
Malheiros Editores, 2003, p. 98-102. 
46 MATTOS, Sayonara Gonçalves da Silva. A importância da proporcionalidade e da ponderação de 
interesses na solução do conflito entre os princípios jurídicos. Revista de Doutrina da 4ª Região. 
 18 
e necessários ao alcance da finalidade ao qual se propõem. Distingue-se desse, 
contudo, por exigir que o ato, além de ser adequado e necessário, traduza uma idéia 
de consenso, aceitação, de legitimidade e compatibilidade com os valores da 
comunidade onde será realizado.47 
 Assim, observa-se que anotaram com acerto Paulo Afonso Brum 
Vaz e Renato Luís Benucci ao concluírem favoravelmente pela possibilidade do 
deferimento da antecipação da tutela contra a Fazenda Pública, partindo de uma 
análise pormenorizada do caso concreto, pautada pelos princípios da razoabilidade 
e da proporcionalidade, acarretando a dispensa do precatório em situações 
especialíssimas. 
 
 
1.5 Normas Infraconstitucionais que Limitam a Possibilidade de Concessão do 
Provimento Antecipado em Face das Pessoas Jurídicas de Direito Público 
 
 
A antecipação da tutela diante da Fazenda Pública também encontra 
restrições previstas em dispositivos infraconstitucionais, como o artigo 1º da Lei n. 
9.494/97 (oriunda da Medida Provisória n. 1.570/97). 
Tal diploma legal foi motivado pelo temor da Fazenda Pública Federal de 
que surgissem vários pedidos de antecipação da tutela deferidos em relação ao 
adicional de 28,86% pago aos servidores militares em 1993 e estendido aos 
servidores públicos civis pelo Supremo Tribunal Federal.48 
A publicação da Lei n. 9.494/97, ocorrida em 11 de setembro de 1997, 
tornou patente a existência de divergências de cunho doutrinário e jurisprudencial 
acerca da constitucionalidade da edição de normas que limitem o deferimento da 
antecipação da tutela, culminando no ajuizamento de Ação Declaratória de 
Constitucionalidade de seu artigo 1º perante o Supremo Tribunal Federal. 
 
 
Disponível em:< http://www.revistadoutrinatrf4.gov.br/edição016/SayonaraMattos.htm>. Acesso em: 
08.05.2007. 
47 MACHADO, Raquel Cavalcanti Ramos; MACHADO, Hugo de Brito Segundo. Os postulados da 
proporcionalidade e da razoabilidade: algumas notas sobre sua aplicação no âmbito tributário. 
Revista de Direito Tributário da APET. v. 3. n. 9, março de 2006, 61-62. 
48 VIANA, Juvêncio Vasconcelos. Execução contra a Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 1998, p. 
149. 
 19 
1.5.1 Constitucionalidade das Leis que Vedam a Tutela Antecipatória contra a 
Fazenda Pública 
 
 
 A questão da constitucionalidade das normas que restringem o 
âmbito da tutela antecipatória é bastante controversa, eis que, em um primeiro 
exame, afrontam a garantia plena de acesso à Justiça explicitadana Carta Magna 
de 1988. 
 Em relação ao assunto, bem esclarece João Carlos Souto: 
 
A constitucionalidade desse artigo 1º da Lei n; 9.494/97 foi colocada em 
xeque por inúmeras decisões judiciais – especialmente por parte da 
magistratura federal – que o entendiam contrário ao texto do Estatuto 
Político, por suposta violação do seu art. 5º, XXXV. Por outro lado, havia 
juízes federais e membros do Superior Tribunal de Justiça que se filiavam a 
outra corrente doutrinária, liderada, entre outros, pelo Professor aposentado 
da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia J.J Calmon de 
Passos. Para o citado processualista o princípio constitucional da 
inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV) não impede que o Estado erija 
limitações à tutela provisória. O que não se pode admitir são óbices ao 
direito à ação principal.49 
 
 Relevante examinar, mesmo que perfunctoriamente, as razões 
elencadas pelas teses que defendem que as restrições legais impostas à concessão 
da antecipação da tutela em face da Fazenda Pública vão de encontro ao texto da 
Lei Fundamental. 
 Luiz Guilherme Marinoni sustenta que o direito à tutela antecipada 
é constitucionalmente garantido pelo artigo 5º, inciso XXXV, da Carta Magna: 
De qualquer forma é oportuno ressalvar que o direito à efetividade e à 
tempestividade da tutela juridisdicional é constitucionalmente garantido. O 
direito de acesso à justiça, albergado no art. 5º, XXXV, da CF, não que dizer 
apenas que todos têm direito ao recorrer ao Poder Judiciário, mas também, 
que todos têm direito à tutela jurisdicional efetiva, adequada e tempestiva. 
Ora, se o legislador infraconstitucional está obrigado a, em nome do direito 
fundamental à tutela jurisdicional efetiva, a prever tutelas que, atuando 
internamente no procedimento, permitam uma efetiva e tempestiva tutela 
jurisdicional, ele não pode decidir, em contradição com o próprio princípio 
da efetividade, que o cidadão somente tem direito à tutela efetiva e 
tempestiva contra o particular.50 
 
 Cássio Scarpinella Bueno ensina que o dispositivo legal em 
 
49 SOUTO, João Carlos. A União Federal em juízo. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 301-302. 
 20 
comento padece tanto de vícios formais, por ser oriunda de Medida Provisória (MP 
1.570/97) editada sem os requisitos da urgência e da relevância, como materiais, por 
versar sobre o direito fundamental do acesso à justiça. Apesar de tais 
circunstâncias, vislumbra o professor paulista aspectos positivos na Lei n. 9.494/97: 
 
Há de qualquer sorte, a nosso ver, um lado positivo na edição da medida 
provisória e da lei em que se converteu. Ao estender ao instituto da tutela 
antecipada as mesmas restrições constantes do ordenamento jurídico 
brasileiro a respeito da liminar em mandado de segurança, bem como da 
tutela cautelar, reconheceu o ato do Executivo, para todos os fins, o 
cabimento deste novo instituto contra a Fazenda Pública, superando, com 
tal iniciativa, todos aqueles óbices referidos na doutrina e na jurisprudência 
quando da Lei 8.952/94 e que procuramos colocar em destaque nos itens 
anteriores. Fosse descabida a antecipação de tutela contra a Fazenda 
Pública por alguma razão relacionada à sua própria natureza ou em função 
do sistema processual e, certamente, não haveria preocupação em 
disciplinar, regular ou restringir sua incidência nas ações movidas em face 
do Poder Público.51 
 
 Defendendo a constitucionalidade de tais leis, destacam-se as 
idéias de Teori Albino Zavascki, segundo o qual as limitações são legítimas à 
medida que respeitem os princípios da necessidade, da maior restrição possível e 
da salvaguarda do núcleo essencial, explicados anteriormente. 
 Ressalva que juízos definitivos sobre a legitimidade da concessão 
ou restrição à concessão de medidas liminares antecipatórias não dispensam o 
exame particular da colisão de direitos fundamentais no caso concreto.52 
 Adotando um posicionamento intermediário Paulo Afonso Brum 
Vaz leciona, com acerto, que são constitucionais as restrições impostas pelo artigo 
1º da Lei n. 9.494/97, considerando-se que, ao mesmo tempo em que não pode 
haver direito incondicionado do particular ao deferimento da antecipação, também 
não pode haver direito absoluto da Fazenda Pública a se tornar imune a seus 
efeitos: 
 
Penso que é legítima a disciplina legal da tutela de urgência em face da 
Fazenda Pública. As peculiaridades que permeiam a atuação do Poder 
Público em juízo, já se disse, permitem ingerências legislativas para que se 
defina com precisão seus contornos, evitando os abusos de direito, seja no 
âmbito interno, seja no que diz respeito à conduta de quem contra ele litiga, 
 
50 MARINONI, Luiz Guilherme. A antecipação da tutela, 8.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 
316. 
 
52 BUENO, Cássio Scarpinella. Liminar em mandado de segurança: um tema com variações, 2. 
ed.São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p.88. 
 21 
mesmo que tenha o legislador ordinário que operar com restrições. O 
aparato legislativo de proteção justificada ao Estado, entretanto, não pode 
se revelar intimidativo de um direito fundamental, no caso, o de acesso à 
justiça, a ponto de afastar a perspectivo de utilização de uma espécie de 
tutela jurisdicional, à vista de determinadas situações concretas. 53 
 
 
1.5.2 O Supremo Tribunal Federal e a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 4 
 
 
Diante da controvérsia suscitada pelo artigo 1º da Lei n. 9.994/97, o 
Presidente da República, a Mesa do Senado e a Mesa da Câmara dos Deputados, 
ingressaram com a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 4. 
 A Emenda Constitucional n. 3, de 17 de março de 1993, introduziu a Ação 
Declaratória de Constitucionalidade de lei ou ato normativo federal no ordenamento 
jurídico nacional, cujo procedimento foi regulamentado pela Lei n. 9.868, de 10 de 
novembro de 1999. 
Sobre o assunto, disserta Alexandre de Moraes: 
 
Ressalte-se que as leis e atos normativos são presumidamente 
constitucionais, porém essa presunção, por ser relativa, poderá ser 
afastada, tanto por órgãos do Poder Judiciário, por meio de controle difuso 
de constitucionalidade, quanto pelo Poder Executivo, que poderá recusar-se 
a cumprir determinada norma legal por entendê-la inconstitucional. 
Neste ponto, situa-se a finalidade precípua da ação declaratória de 
constitucionalidade: transformar a presunção relativa de constitucionalidade 
em absoluta, em virtude de seus efeitos vinculantes. 
Portanto, o objetivo primordial da ação declaratória de constitucionalidade é 
transferir ao STF a decisão sobre a constitucionalidade de um dispositivo 
legal que esteja sendo duramente atacado pelos juízes e tribunais 
inferiores, afastando-se o controle difuso da constitucionalidade, uma vez 
que declarada a constitucionalidade da norma, o Judiciário e também o 
Executivo ficam sujeitos à decisão proferida. 54 
 
 Ao julgar o pedido de medida cautelar na Ação Declaratória de 
Constitucionalidade n. 4 em 11.02.1998, por maioria, o plenário do Supremo Tribunal 
Federal deferiu o pleito para suspender, com efeitos vinculantes e eficácia ex nunc 
até o julgamento final da ação, a prolação de qualquer decisão antecipando a tutela 
contra a Fazenda Pública com base na inconstitucionalidade do referido dispositivo 
legal. 
 
53 VAZ, Paulo Afonso Brum. Manual da Tutela Antecipada: Doutrina e Jurisprudência. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, p. 264-265. 
 22 
 O acórdão, da lavra do Ministro Sydney Sanches (hoje aposentado), 
restou ementado nos seguintes termos: 
 
AÇÃODIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI N 9.494, 
DE 10.09.1997, QUE DISCIPLINA A APLICAÇÃO DA TUTELA 
ANTECIPADA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. MEDIDA CAUTELAR: 
CABIMENTO E ESPÉCIE, NA A.D.C. REQUISITOS PARA SUA 
CONCESSÃO. 
1.Dispõe o art. 1º da Lei nº 9.494, da 10.09.1997: "Art. 1º- Aplica-se à tutela 
antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil, o 
disposto nos arts 5º e seu parágrafo único e art. 7º da Lei nº 4.348, de 26 de 
junho de 1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 09 de junho de 1966, 
e nos arts. 1º , 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992." 
2. Algumas instâncias ordinárias da Justiça Federal têm deferido tutela 
antecipada contra a Fazenda Pública, argumentando com a 
inconstitucionalidade de tal norma. Outras instâncias igualmente ordinárias 
e até uma Superior - o S.T.J. - a têm indeferido, reputando constitucional o 
dispositivo em questão. 
3. Diante desse quadro, é admissível Ação Direta de Constitucionalidade, 
de que trata a 2ª parte do inciso I do art. 102 da C.F., para que o Supremo 
Tribunal Federal dirima a controvérsia sobre a questão prejudicial 
constitucional. Precedente: A.D.C. n 1. Art. 265, IV, do Código de Processo 
Civil. 4. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal 
Federal, nas Ações Declaratórias de Constitucionalidade de lei ou ato 
normativo federal, produzem eficácia contra todos e até efeito vinculante, 
relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo, 
nos termos do art. 102, § 2º, da C.F. 
5. Em Ação dessa natureza, pode a Corte conceder medida cautelar que 
assegure, temporariamente, tal força e eficácia à futura decisão de mérito. E 
assim é, mesmo sem expressa previsão constitucional de medida cautelar 
na A.D.C., pois o poder de acautelar é imanente ao de julgar. Precedente do 
S.T.F.: RTJ-76/342. 
6. Há plausibilidade jurídica na argüição de constitucionalidade, constante 
da inicial ("fumus boni iuris"). Precedente: ADIMC - 1.576-1. 
7. Está igualmente atendido o requisito do "periculum in mora", em face da 
alta conveniência da Administração Pública, pressionada por liminares que, 
apesar do disposto na norma impugnada, determinam a incorporação 
imediata de acréscimos de vencimentos, na folha de pagamento de 
grande número de servidores e até o pagamento imediato de diferenças 
atrasadas. E tudo sem o precatório exigido pelo art. 100 da Constituição 
Federal, e, ainda, sob as ameaças noticiadas na inicial e demonstradas com 
os documentos que a instruíram. 
 8. Medida cautelar deferida, em parte, por maioria de votos, para se 
suspender, "ex nunc", e com efeito vinculante, até o julgamento final da 
ação, a concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, que 
tenha por pressuposto a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do art. 
1º da Lei nº 9.494, de 10.09.97, sustando-se, igualmente "ex nunc", os 
efeitos futuros das decisões já proferidas, nesse sentido. 
 
Assim, verifica-se que, não obstante a ausência de previsão constitucional 
sobre a ausência de efeitos vinculantes na medida cautelar deferida em ação 
declaratória de constitucionalidade, o Pretório Excelso, em votação majoritária, 
 
54 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 609-610. 
 23 
vencidos os Ministros Marco Aurélio Melo e Ilmar Galvão (também aposentado), 
atribuiu efeito erga omnes à decisão prolatada na referida ação. 
O julgamento do mérito da ação encontra-se em andamento, tendo 
proferido votos os Ministros Sydney Sanches, Nelson Jobim, Maurício Corrêa, Ilmar 
Galvão e Celso de Mello, julgando totalmente procedente a ação, e Marco Aurélio 
Melo, opinando pela improcedência. O feito foi suspenso em razão de um pedido de 
vista formulado pelo Ministro Sepúlveda Pertence.55 
Sobre o tema, afirma Renato Luis Benucci: 
 
Cabe ressaltar que a disposição constitucional introduzida no art. 102, § 2º, 
não previu a concessão de medida liminar em sede de ação declaratória de 
constitucionalidade, sendo discutível a possibilidade de se atribuir efeito 
vinculante a uma decisão realizada em cognição sumária. 
O posicionamento do Supremo Tribunal Federal, no entanto, não gera 
dúvidas, e não obstante, todas as discussões doutrinárias acerca da 
inconstitucionalidade da ação declaratória de constitucionalidade, e da 
impossibilidade de concessão de medidas cautelares em sede de ação 
declaratória de constitucionalidade, o fato é que tal mecanismo totalmente 
atípico de controle de constitucionalidade possui o beneplácito e aceitação 
de nossa Suprema Corte, ao menos em sua atual composição. 
Por conseqüência, tendo a Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 4, 
ainda que em cognição sumária, decidido pela constitucionalidade do art. 1º, 
da Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, e de seus dispositivos 
limitadores da tutela antecipada em face da Fazenda Pública, tornou-se 
impossível a concessão de tutela antecipada em face da Fazenda Pública, 
que tenha por pressuposto a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei nº 
9.494/97.56 
 
Desse modo, levando-se em conta o fato de competir ao Supremo 
Tribunal Federal a “guarda” da Constituição Federal, observa-se a inviabilidade da 
concessão da antecipação da tutela frente às pessoas jurídicas de direito público 
pautada pela inconstitucionalidade do dispositivo legal em exame. 
O deferimento da antecipação nestes casos possibilita a utilização da 
Reclamação pela Fazenda Pública ré, com o objetivo de garantir a autoridade da 
decisão do Supremo Tribunal Federal. 
Explica Alexandre de Moraes: 
 
A efetividade dos efeitos vinculantes da decisão do STF será preservada, se 
necessário, pelo instrumento da reclamação, uma vez que não haverá 
possibilidade de insurgência contra a aplicação da lei ou ato normativo 
 
55 Conforme consulta ao site do Supremo Tribunal Federal <http//www.stf.gov.br>. Acesso em 
21.04.2007. 
56 BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 62. 
 24 
declarado, liminarmente, constitucional.57 
 
Ressalva-se que foram prolatados apenas cinco votos no julgamento do 
mérito da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 4, dos quais quatro 
concluíram pela constitucionalidade da norma, não havendo nada que impeça que o 
Tribunal, composto por onze ministros, decida, ao final, pela improcedência da ação. 
 
 
1.6 O pedido de suspensão da efetivação das decisões antecipatórias 
prolatadas contra o Poder Público 
 
 
 O instituto da suspensão da efetivação das decisões que deferem 
a antecipação dos efeitos da tutela pretendida em face das pessoas jurídicas de 
direito público, outrora previsto no ordenamento jurídico pátrio apenas para a ação 
de mandado de segurança58 (Lei n. 191/36), encontra-se regulamentado pela Lei n. 
9.494/97, a qual determina a aplicabilidade do disposto no artigo 4º da Lei n. 
8.437/92 a tais situações. 
 Tal instituto traduz-se em mais um óbice para a antecipação da 
tutela em face da Fazenda Pública, haja vista que mesmo após preenchidos todos 
os pressupostos para a concessão e deferida a medida, sua efetivação pode ser 
suspensa pelo Presidente do órgão hierarquicamente superior mediante 
requerimento do interessado, desde que presentes os requisitos do artigo 4º da Lei 
n. 8.437/92. 
 O dispositivo legal citado, alterado pela Medida Provisória 2.180-
35 de 24 de agosto de 2001, erige como pressupostos para a suspensão que a 
antecipação deferida contrarie o interesse público ou seja flagrantemente ilegítima e, 
ainda tenha o condão de causar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à 
economia públicas. 
Com efeito, o aludido institutoconsubstancia-se em mais uma das 
prerrogativas processuais dos entes públicos, devendo ser interpretado 
restritivamente, sendo aplicável somente quando demonstrado cabalmente que a 
 
57 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 614. 
 25 
decisão que se almeja suspender subsuma-se aos exatos termos do caput do artigo 
4º da Lei nº 8.437/92. 
Nesse sentido, leciona Paulo Afonso Brum Vaz: 
 
Prerrogativa especial da Fazenda Pública, a suspensão em questão, como 
regra de exceção, somente se justifica quando inequivocadamente 
presentes os requisitos legais, vale dizer, quando se fizer necessária para a 
superposição do interesse público ao particular, pena de configurar 
privilégio antiisonômico. 
O exame da condição suspensiva deve ater-se a estrita exegese das 
hipóteses legais permissivas (manifesto interesse público, flagrante 
ilegitimidade, grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia 
públicas).59 
 
A doutrina majoritária é contundente ao afirmar que o incidente em 
análise não tem natureza recursal, eis que não ser regido por nenhum dos princípios 
informadores dos recursos, sendo sim um incidente processual de contracautela.60 
Nesse diapasão, explica Marcelo Abelha Rodrigues: 
 
Não o valer para o pedido de suspensão as palavras que já escrevemos 
sobre a natureza jurídica dos incidentes processuais, vale repisar que este 
incidente não tem cheiro nem cor de recurso, por lhe faltar inúmeros 
aspectos atinentes a este instituto. Assim, estão ausentes a 
tempestividade,o preparo, a tipicidade, a devolutitividade, a legitimidade, a 
competência, etc. Nunca é demais repetir que o pedido de suspensão 
requerido ao Presidente do Tribunal não pretende a reforma ou anulação da 
decisão, o que significa dizer que, mesmo depois de concedida, o conteúdo 
da decisão permanecerá incólume”.61 
 
Em sentido contrário, anota Renato Luís Benucci: 
 
Não resta qualquer dúvida que estes novos dispositivos prevendo a 
suspensão da execução de liminares, tutelas antecipadas, e também 
sentenças, conferem aos legitimados (em especial a Fazenda Pública)62 a 
possibilidade de socorrer-se dos tribunais superiores sem as dificuldades 
decorrentes da interposição de um recurso especial ou extraordinário, 
 
58 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 
2006, p. 73-74. 
59
 VAZ, Paulo Afonso Brum. Manual da Tutela Antecipada: Doutrina e Jurisprudência. Porto Alegre: 
Livraria do Advogado, 2002. p. 271. 
60 TESSLER, Marga Inge Barth. Suspensão de Segurança. Revista do Tribunal Regional Federal da 
Quarta Região. Porto Alegre, 2004, p. 18 
61 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Suspensão de Segurança. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais. 
2006, p. 95-96. 
62 Cumpre referir que a Fazenda Pública não é a única legitimada a pleitear a suspensão, também ao 
Ministério Público pode fazê-lo, a teor do disposto no caput do artigo 4º da Lei nº. 8.437/92. Ellen 
Gracie Northfleet defende que, em casos excepcionais, as pessoas jurídicas de direito privado 
exercendo atividade delegada pelo Poder Público possuem legitimidade ativa para propor a 
suspensão (Suspensão de sentença e de liminar. Revista de Processo, n. 97, ano 25, 2000, p. 186). 
 26 
significando a criação, por vias transversas, de verdadeiros recursos a estes 
tribunais sem qualquer previsão constitucional, uma vez que os arts. 102 e 
105 da Constituição Federal de 1988, que regularam exaustivamente a 
matéria, na previram qualquer recurso ou revisão de atos monocráticos de 
membros de tribunais de segundo grau de jurisdição.63 
 
Adotando a posição predominante, mostra-se plenamente viável 
reconhecer a possibilidade da interposição simultânea do pedido de suspensão e do 
agravo de instrumento – ou outro recurso cabível no caso concreto - pelo 
representante do ente público em juízo. 
Cabe ao Presidente do Tribunal ao qual compete o julgamento do 
recurso, apreciar o pedido de suspensão de suspensão formulado pela Fazenda 
Pública. Anota-se, à guisa de exemplo, que incumbe ao Presidente do Tribunal 
Regional Federal da 4ª Região examinar o pedido de suspensão de decisão 
deferitória de antecipação da tutela proferida por um dos Juízes Federais da 
subseção judiciária de Florianópolis/SC. 
Em relação ao caráter discricionário ou não da decisão monocrática do 
Presidente da Corte ao julgar o pedido de suspensão, a doutrina diverge, sendo 
predominante a conclusão de que se trata de uma análise perfunctória, motivada, à 
luz do artigo 93, inciso IX da Carta Magna de 1988, , cingida aos pressupostos 
erigidos pela Lei n. 8.437/92. 
Expõe Teori Albino Zavascki: 
 
Manifesto “interesse público”, “flagrante ilegitimidade” e “grave lesão”, são 
conceitos extremamente indeterminados. Isso não significa, contudo, que a 
decisão do presidente possa ser considerada discricionária. Não há, a rigor, 
decisão judicial alguma que possa ser tida por discricionária, no sentido de 
que esteja vinculada apenas à vontade pessoal do juiz, ou a razões de mera 
conveniência ou oportunidade. Os conceitos vagos lançados pelo legislador 
nem por isso deixam de ter conteúdo jurídico, razão pela qual devem ser 
preenchidos com valores buscados na própria ordem jurídica.64 
 
Posicionamento relativamente diverso adota Ellen Gracie Northfleet: 
 
O requerimento de suspensão não constitui, portanto, recurso e, menos 
ainda, ação. Nele não há espaço para contraditório,65 ainda que o 
Presidente possa, a seu exclusivo critério, ouvir a parte requerida e o 
 
63 BENUCCI, Renato Luís. Antecipação da Tutela em face da Fazenda Pública. São Paulo: Dialética, 
2001, p. 57. 
64 ZAVASCKI, Teori Albino. Antecipação da Tutela. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 193/194. 
65 Marcelo Abelha Rodrigues sustenta ser imperativa a ouvida da parte adversa sob pena de afronta 
ao princípio constitucional do contraditório, o qual não pode ser afastado por nenhuma lei (op. cit, p. 
253). 
 27 
Ministério Público (§ 2º do artigo 4º, da Lei nº 8.437/92). De tudo isso, se 
conclui que nessa excepcional autorização, a Presidência exerce atividade 
eminentemente política, avaliando a potencialidade lesiva da medida 
concedida e deferindo-a em bases extrajurídicas. Porque não examina o 
mérito da ação, nem questiona a juridicidade da medida atacada, é com 
discricionariedade própria de juízo de conveniência e oportunidade que a 
Presidência examina o pedido de suspensão. 66 
 
Importante ressalvar que a Lei em comento não estabeleceu 
expressamente prazo mínimo e máximo para a formulação dos pedidos de 
suspensão, todavia, entende-se conveniente que a Fazenda Pública faça uso da 
prerrogativa no menor tempo possível, com o intuito de comprovar a necessidade 
imperiosa da sustação da execução da decisão favorável ao particular.67 
O § 4º do artigo 4º da Lei nº 8.437/92 prevê a possibilidade de novo 
pedido de suspensão da medida antecipatória, em petição autônoma e devidamente 
fundamentada a fim de demonstrar a subsunção do da situação concreta às 
circunstâncias expressas no caput do artigo 4º, na hipótese de o Presidente do 
Tribunal Estadual ou Regional decidir pela manutenção da antecipação deferida. 
 Assim, a teor do disposto no artigo 25 da Lei n. 8.038/90, se o pleito 
estiver embasado em questões de jaez constitucional a o julgamento competirá ao 
Presidente do Supremo Tribunal Federal, ao passo que se encontrar supedâneo em 
matéria infraconstitucional incumbirá ao Presidente do Superior Tribunal de Justiça 
suspender ou não a decisão. 
O aludido dispositivo é extremamente criticado por grande parte dos 
doutrinadores brasileiros,porquanto proporciona à Fazenda Pública um acesso 
rápido e garantido aos Tribunais Superiores, causando sério abalo no Princípio da 
Igualdade das Partes, especialmente em uma época em que são criados 
mecanismos processuais que dificultam cada vez mais o acesso dos particulares 
aos Recursos Especial e Extraordinário.68 
Desse modo, leciona Cássio Scarpinella Bueno: 
 
 
66 NORTHFLEET, Ellen Gracie. Suspensão de sentença e de liminar. Revista de Processo, n. 97, ano 
25, 2000, p. 184. 
67 TESSLER,Marga Inge Barth. Suspensão de Segurança. Revista do Tribunal Regional Federal da 
Quarta Região. Porto Alegre, 2004, p. 22-23. 
68 Como exemplo desses mecanismos processuais pode ser citada a necessidade de demonstrar, em 
preliminar de Recurso Extraordinário para o Supremo Tribunal Federal a “repercussão geral” das 
questões constitucionais versadas na demanda (§ 3º do artigo 102 da Constituição Federal de 1988, 
incluído pela Emenda Constitucional nº 45 de 08 de dezembro de 2004, regulamentado pela Lei nº 
11.419/06, em vigor a partir de 20 de fevereiro de 2007.). 
 28 
Ademais, a inconstitucionalidade desse novo pedido de suspensão é 
patente pela ausência de competência dos Tribunais Superiores para julgá-
lo. Não há, com efeito, previsão constitucional para que o Supremo Tribunal 
Federal ou o Superior Tribunal de Justiça analisem tais pedidos. 
É cediço que a competência daqueles Tribunais é somente e 
exaustivamente definida na Constituição Federal. Em nenhum dispositivo 
daquela Carta vê-se que um daqueles Tribunais conhecerá desses 
esdrúxulos pedidos de suspensão da não-suspensão. 
 
Como último tópico de um perfunctório exame das considerações 
doutrinárias acerca do pedido de suspensão de decisão que defere a antecipação 
dos efeitos da tutela postulada diante de pessoa jurídica de direito público, tem-se 
por importante a análise do § 9º do artigo 4º da Lei nº 8.437/92, o qual dispõe sobre 
a vigência da decisão que concede a suspensão até o trânsito em julgado da ação. 
Com efeito, suspender a execução nada mais é do que sustar os efeitos 
concretos advindos da sentença ou liminar.69 Destarte, mostra-se ilógico que a 
decisão do Presidente, a qual não houve por analisar ao cerne da demanda, 
continue a produzir efeitos após a prolação da sentença de mérito, subsistindo até o 
trânsito em julgado da ação. 
Nesse ponto, utilizam-se novamente as lições de Cássio Scarpinella 
Bueno: 
Imediata a percepção de qual alcance se pretendeu dar à nova norma: uma 
vez suspensa, pelo Presidente do Tribunal, a eficácia de decisão liminar 
concedida em ação cautelar contra o Poder Público ou em sede de 
antecipação de tutela, esse estado de ineficácia perdura até o trânsito em 
julgado da sentença que julgar a ação. É dizer por outras palavras, trata-se 
de aniquilar, uma vez por todas, o que a tutela de urgência tem de mais 
importante: produzir efeitos úteis, necessários e imediatos àquele que se 
apresenta munido de maior probabilidade de êxito no desfecho da ação.70 
 
Zavascki procede a uma interpretação mais restritiva do dispositivo: 
 
Portanto, quando a lei estabelece que “a suspensão deferida pelo 
Presidente do Tribunal vigorará até o trânsito m julgado da decisão de 
mérito na ação principal” (§ 9º do art. 4º da Lei nº 8.437, de 1992) ela está 
supondo situação em que a decisão suspensa não tenha sido referendada 
pelo próprio Tribunal no julgamento do agravo contra ela interposto. Se o 
Tribunal a referendou, cessa a eficácia da decisão do presidente, hipótese 
em que, segundo prevê o § 4º, caberá novo pedido de suspensão,agora 
dirigido ao Supremo Tribunal Federal ou ao Superior Tribunal de Justiça”.71 
 
69 TESSLER, Marga Inge Barth. Suspensão de Segurança. Revista do Tribunal Regional Federal da 
Quarta Região. Porto Alegre, 2004, p. 22. 
70 BUENO, Cássio Scarpinella. O Poder Público em juízo. 2. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2003, p. 
76. 
71 ZAVASCKI, Teori Albino Antecipação da Tutela. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 196. 
 
 29 
Portanto, impõe-se que o incidente processual em apreço seja utilizado 
com absoluta parcimônia, sendo resguardado para as situações em que a 
manutenção da decisão antecipatória possa causar prejuízos irreparáveis para a 
coletividade, sob pena de tornar completamente inócua a antecipação dos efeitos da 
tutela diante das pessoas jurídicas de direito público, implicando o comprometimento 
total da prestação jurisdicional almejada. 
 
 
CONCLUSÃO 
 
 
 A antecipação dos efeitos da tutela vem mostrando-se como um 
mecanismo hábil a compatibilizar os princípios constitucionais da segurança jurídica 
e da efetividade do processo, implicando uma distribuição mais proporcional dos 
malefícios advindos do decurso do tempo, imanente à atividade processual, entre o 
autor e o réu. 
 Quando postulada em face das pessoas jurídicas de direito público 
encontra, afora os requisitos genéricos previstos no artigo 273 do Código de 
Processo Civil, uma série de obstáculos, consubstanciados nas chamadas 
prerrogativas processuais da Fazenda Pública e nas normas infraconstitucionais que 
limitam o deferimento da tutela antecipada contra os entes públicos em situações 
específicas. 
 Dentre as prerrogativas processuais do Poder Público que 
constituem óbices ao deferimento da antecipação dos efeitos da tutela destacam-se 
o reexame necessário disposto no artigo 475 da Lei Adjetiva civil, a execução das 
obrigações de pagar quantia certa pelo regime dos precatórios, de acordo com os 
ditames do artigo 100 da Constituição Federal de 1988, a possibilidade de 
suspensão das decisões antecipatórias, nos termos das Leis n. 8.437/92 e 9.494/97. 
 Verificou-se, a partir da doutrina pesquisada para a realização 
deste trabalho, que nenhuma das prerrogativas processuais citadas configuram 
óbices intransponíveis à concessão da tutela antecipada em lides contra os entes 
públicos, sendo imprescindível uma análise criteriosa do caso concreto, pautada 
sempre pelos princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade. 
 Todavia, nas hipóteses em que o artigo 1º da Lei n. 9.494/97, 
 30 
considerado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos da medida 
cautelar na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 4, expressamente veda a 
outorga da antecipação, a medida não pode ser deferida sob pena de desrespeito a 
decisão do Pretório Excelso, a ser combatido pela via da Reclamação 
Constitucional. 
 
 
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