CCJ0020-WL-B-PP-Ponto 13 – Do Processo Legislativo – Fases - Sabrina Rocha

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Curso completo de Direito Constitucional 
Profª. Sabrina Araújo Feitoza Fernandes Rocha 
Atualizada até a EC n° 71 de 29/11/12 
 
Esta apostila não é de autoria pessoal, pois foi produzida através das 
obras de doutrinadores constitucionalistas, dentre eles Ivo Dantas, J. 
J. Gomes Canotilho, José Afonso da Silva, Paulo Bonavides, Celso 
D. de Albuquerque Mello, Luís Roberto Barroso, Walber de Moura 
Agra, Reis Friede, Michel Temer, André Ramos Tavares, Sérgio 
Bermudes, Nelson Oscar de Souza, Alexandre de Moraes, Nelson 
Nery Costa/Geraldo Magela Alves, Nagib Slaibi Filho, Sylvio Motta & 
William Douglas, Henrique Savonitti Miranda e tomou por base a 
apostila do Prof. Marcos Flávio, com os devidos acréscimos 
pessoais. 
 
PONTO 13 – DO PROCESSO LEGISLATIVO – FASES 
 
Conceito – é o ato que deflagra (dá início) ao processo de criação da 
lei. A iniciativa pode ser privativa ou reservada, comum, concorrente, conjunta 
e popular. 
O processo legislativo é composto de três fases: 
1ª Fase: introdutória ou de iniciativa legal, onde se oferece o projeto de 
lei 
2ª Fase: constitutiva, que se desmembra em dois tipos de deliberação, 
a parlamentar e a executiva. 
3ª Fase: complementar, onde ocorrerá a promulgação e a publicação 
da lei já aprovada. 
 
13.1 – 1ª FASE: INTRODUTÓRIA OU DE INICIATIVA LEGAL 
 
CF Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a 
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao 
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral 
da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta 
Constituição. 
A redação do caput do art. 61 não atende a boa técnica legislativa. Dá a 
entender que, em princípio, a iniciativa das leis pertence indistintamente (ao 
mesmo tempo) a qualquer destas autoridades, o que não é verdade. 
 
13.1.1 – INICIATIVA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
 
CF Art. 61, § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as 
leis que: 
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; 
II - disponham sobre: 
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na 
administração direta e autárquica ou aumento de sua 
remuneração; 
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b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e 
orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração 
dos Territórios; 
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime 
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; 
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da 
União, bem como normas gerais para a organização do 
Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Territórios; 
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração 
pública (redação alterada pela EC nº, 32, de 11.09.2001, que 
retirou as expressões : estruturação e atribuições); 
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, 
provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, 
reforma e transferência para a reserva. 
 
13.1.2 – INICIATIVA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO 
FEDERAL 
Cabe a estes órgãos a iniciativa de leis que disponham sobre sua 
organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos 
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a 
fixação da respectiva remuneração (art. 51, IV; e art. 52, XIII). Esta regra se 
repete em todos os poderes, daí não iremos repetir. Tudo conforme a 
Constituição Federal. 
 
13.1.3 – INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE 
A iniciativa comum material é aquela que cabe a qualquer ente 
federado ou qualquer pessoa no desempenho do Poder Estatal. O artigo 23 
estabelece a competência comum entre os entes federados. 
A iniciativa concorrente legislativa está fixada no artigo 24 da 
Constituição Federal. Vale ressaltar que apesar de temos deixado claro que 
não há hierarquia entre os integrantes da federação, este dispositivo é o único 
que estabelece uma repartição vertical das competências. 
 
13.1.4 – INICIATIVA POPULAR: 
 
A iniciativa popular representa uma afirmação da cidadania. A cidadania 
foi alçada a princípio fundamental da República pelo art. 1º, inciso I, da nossa 
Constituição. Como decorrência, é natural outorgar ao cidadão a possibilidade 
de apresentação de projeto de lei. 
CF, art. 61, §2º. A iniciativa popular pode ser exercida pela 
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito 
por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído 
pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por 
cento dos eleitores de cada um deles. 
 
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13.1.5 – INICIATIVA CONJUNTA(revogada pela EC nº 41, de 19/12/2003): 
 
 Tratava-se de novidade introduzida pela EC nº 19/98, o processo 
legislativo fora inovado ao prever a “iniciativa conjunta de lei”. O dispositivo 
referido previa "fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, 
por lei deiniciativa conjunta dos Presidentes da República, da Câmara dos 
Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal (art. 48, inciso 
XV). 
 Agora, com a nova redação dada ao inciso XV, do art. 48, da CF, pela 
Emenda Constitucional nº 41/2003 (reforma da previdência do governo do 
Presidente Lula), acabou aquela fracassada inovação de um projeto de lei cuja 
iniciativa cabia a “quatro mãos.” 
 
 A nova redação, que é o que nos interessa, ficou assim: 
 
XV - fixação do subsídiodos Ministros do Supremo Tribunal Federal, ou seja, 
competência do Congresso Nacional. 
 
13.2 – 2ª FASE CONSTITUTIVA: DELIBERAÇÃO PARLAMENTAR E 
EXECUTIVA 
 
Esta segunda fase inicia-se com a deliberação destinada ao debate em 
plenário pelas duas casas do Congresso Nacional. 
Antes da deliberação do Plenário, haverá manifestação das comissões 
permanentes em cada casa do Congresso Nacional, primeiramente as 
Comissões de Constituição e Justiça e depois as comissões temáticas, 
competentes para estudo da matéria. Quando os projetos receberem pareceres 
contrários, quanto ao mérito, serão tidos como rejeitados e arquivados 
definitivamente, salvo recurso de um décimo dos membros da Casa no sentido 
de sua tramitação. Só após a apreciação das comissões é que o projeto de lei 
segue para julgamento em plenário. 
 O Congresso Nacional, na apreciação dos projetos de lei se transforma 
em Casa Principal, que dará início ao procedimento e Casa Revisora 
(Revisional), que encerrará o procedimento, se não houver nenhuma 
modificação cabível, ou remeterá mais uma vez para a casa principal para que 
esta possa apreciar as modificações sugeridas pela casa revisora. Vale 
ressaltar que a casa principal terá sempre preponderância sobre a casa 
revisora. Em regra, os projetos de lei terão início na Câmara Federal. 
 
art. 64, caput, A discussão e votação dos projetos de lei de 
iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal 
e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. 
 
art. 65, caput, O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto 
pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à 
sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou 
arquivado, se o rejeitar. 
 
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Parágrafo único.Se o projeto sofrer emenda, voltará à Casa 
iniciadora. 
Como já enfatizamos, apresentado o projeto à Casa iniciadora, passa-se 
à discussão, que acontece tanto nas comissões, a exemplo da comissão de 
constituição e justiça (exame da constitucionalidade); bem como em outras, 
saúde, educação, direitos humanos... (exame do conteúdo). Após as 
discussões, se aprovado, irá a plenário. Uma vez aprovado em plenário o 
projeto segue para a Casa revisora. Se a Casa revisora: 
 aprovar, o projeto será enviado ao Presidente da República para 
sanção ou veto. (deliberaçãoexecutiva) 
 rejeitar, o projeto será arquivado. 
 emendar, deverá devolvê-lo à Casa iniciadora. 
 
A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir 
objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da 
maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso 
Nacional(art. 67, caput). Já sabemos que a sessão legislativa tem início em 15 
de fevereiro e em 30 de junho encerra o seu primeiro período, reinicia a 
1º de agosto e segue até 15 de dezembro(art. 57, caput). 
 
13.2.1 – Deliberação Executiva 
 Uma vez aprovado o projeto de lei nas casas parlamentares, a casa que 
por último apreciou enviará para o chefe do executivo para que este aprecie o 
projeto de lei. Este procedimento deverá analisar tanto a constitucionalidade 
(controle jurídico) como a conveniência e oportunidade para a edição daquela 
lei (controle político). Esta atividade ocorrerá por meio de Sanção ou Veto. 
 
13.2.1.1 – Sanção 
 
A sanção é a aquiescência dado pelo chefe do executivo ao projeto de 
lei, concordando com a sua aprovação. Esta concordância poderá ser expressa 
ou tácita. 
 
13.2.1.1.1 – Espécies de sanção: EXPRESSA ou TÁCITA 
 
A sanção será expressa quando o Presidente manifestar-se 
expressamente, assinando o projeto no prazo de 15 dias. 
A sanção será tácita se o Presidente silenciar e não assinar o projeto 
durante os 15 dias subseqüentes. Na verdade trata-se de 15 dias úteis. Esta 
conclusão surge da interpretação do teor do §1º, do art. 66, que dispõe ter o 
Presidente o prazo de 15 dias úteis para vetar o projeto de lei. Ora, se o 
Presidente não vetar o projeto neste prazo de 15 dias úteis o projeto estará 
tacitamente sancionado. A interpretação poderá usar o ditado popular “quem 
cala consente”. 
 
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CF/88 Art. 66 - A Casa na qual tenha sido concluída a votação 
enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, 
aquiescendo, o sancionará. 
§3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da 
República importará sanção. 
 
OBS: Embora haja divergência doutrinária, a maioria dos autores 
entende que a lei nasce com a sanção, entretanto, há autores que dizem que 
só após a sua promulgação. 
 
13.2.1.2 – Veto 
 
O veto ocorre quando o Presidente discorda do projeto de lei. 
 
O veto é total quando o Presidente veta todo o projeto de lei, já 
deliberado pelo Congresso Nacional. 
 
O veto é parcial quando o Presidente por discordar do projeto de lei 
veta apenas um ou alguns artigos, parágrafos, inciso ou alíneas. Entretanto o 
veto parcial deverá abranger o texto integral de artigo, de parágrafo, de 
inciso ou de alínea. A discordância do Presidente pode ser porque o projeto 
de lei aprovado pelo Congresso Nacional contraria o interesse público (veto 
político) ou porque o projeto é Inconstitucional (veto jurídico). 
 
CF Art. 66, § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no 
todo ou em parte, inconstitucionalou contrário ao interesse público, 
vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados 
da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito 
horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. 
 
Art. 66, §2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de 
artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. 
 
Ao contrário da sanção que tanto pode ser expressa quanto tácita, o 
veto há que sempre ser expresso (se não transforma-se em sanção tácita 
automaticamente), sempre motivado (para que possa convencer os 
Parlamentares de seus argumentos) e relativo (pois poderá ser superado pelo 
CN). 
 
Vetar é discordar dos termos de um projeto de lei, pelo qual o chefe 
do Executivo examina dois aspectos: constitucionalidade e interesse 
público. Primeiro examina se o projeto é compatível com a Constituição. 
Concluindo pela conformidade, examinará o mérito, ou seja, se atende ao 
interesse público. Importante: a sanção e o veto recaem sobre projetos de 
lei. É errôneo dizer, por exemplo, que o Presidente sancionou ou vetou uma lei. 
Ele vetou um projeto de lei. Ademais, lembrem-se que o Presidente também 
não veta, nem sanciona, Emenda Constitucional. Esta, como vimos, é 
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apreciada e promulgada, apenas, pelas mesas da Câmara dos Deputados e do 
Senado Federal. O Presidente da República só participará da fase introdutória 
já que ele é um dos legitimados para oferecer uma PEC. 
O veto é relativo. Quer dizer, não tranca de modo absoluto o andamento 
do projeto. 
 Se o veto não for mantido (se for superado), o projeto se transforma 
em lei, que deverá ser remetida ao Presidente da República para 
promulgação (art. 66, §5º). 
 Sendo o veto total e se for mantido (o Congresso não conseguir 
derrubá-lo) o projeto será arquivado. Se o veto for parcialmente 
mantido (ou parcialmente derrubado, que é a mesma coisa) seguirá ao 
Presidente para promulgação. 
 Será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de 
seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria 
absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto(art. 66, §4º). 
 Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será 
colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais 
proposições, até sua votação final(§ 6º, art. 66, redação alterada pela 
EC nº 32, de 11.09.2001, retirou a ressalva quanto a medida provisória, 
esta se não apreciada entrará em regime de urgência, veja art. 62, § 6º). 
 
Relativização do Veto: Coma a função legiferante típica ficou a cargo do 
Parlamento, os Chefes do Executivos participarão como regra de freios e 
contra pesos. Assim, quando há o veto este será apreciado pelo Parlamento. 
 
Art. 66, §4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a 
contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria 
absoluta dos deputados e Senadores, em escrutínio secreto. 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF: 
 
É admissível rejeição parcial pelo Congresso Nacional a veto total 
do projeto de lei pelo do Presidente. 
 
 
13.3 – 3ª FASE COMPLEMENTAR: PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO 
 
É nesta última fase que o projeto de lei se tornará lei. 
A promulgação representa a fase complementar do processo legislativo. É 
uma espécie de autenticação da lei, atesta de que a ordem jurídica foi inovada, 
ou seja, é declaração de que a lei existe, e em conseqüência, deverá ser 
cumprida. Assim, a promulgação incide sobre um ato legislativo perfeito e 
acabado, ou seja, sobre a própria lei. Para outros, é a partir da promulgação 
que nasce a lei e representa a entrada da lei no ordenamento jurídico. O seu 
cumprimento só se torna obrigatório após a sua entrada em vigor o que só 
ocorre a partir da sua publicação. 
Embora não haja unanimidade doutrinária, o projeto de lei torna-se lei: 
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 Com a sanção presidencial ou; 
 Com a derrubada do veto presidencial por parte do Congresso 
nacional. 
 
Se a lei não for promulgada, pelo Presidente da República, dentro de 
quarenta e oito horas (após a sanção ou após o envio ao Presidente se o veto 
não for mantido) o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer 
em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo(CF, art. 66, §§ 3º e 5º e 
7º). 
A Publicação visa dar conhecimento a todos do conteúdo da norma 
jurídica. É através da publicação que se transmite a promulgação aos 
destinatários da lei. A publicação é condição para a lei entrar em vigor e tornar-
se eficaz. Há de ser publicada em diário oficial. Se num município longínquo 
não houver circulação de diário oficial, considera-se publicada pelos meios 
rotineiros (afixação do texto no quadro próprio da Câmara Municipal ou da 
Prefeitura). 
 
JURISPRUDÊNCIA DO STF 
 
 As regras básicas do processo legislativo federal são de 
observância compulsória pelos Estados-membrosem tudo aquilo 
que lhe diga respeito – como ocorre as que enumeram casos de 
iniciativa legislativa reservada – ao princípio fundamental de 
independência e harmonia dos poderes, como delineado na 
Constituição da República. (Adin 276) 
 
 o STF considera as regras básicas de processo legislativo 
previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às 
Constituições Estaduais (STF - Pleno-Adin nº 1.254-1/RS Rel. Min. 
Sepúlveda Pertence). 
 
 a alegação de lesão a normas constitucionais relativas ao processo 
legislativo é suscetível de exame pelo Poder Judiciário em mandado de 
segurança. 
 
 A sanção do Presidente da República não sana vício de iniciativa em 
se tratando de projeto de lei de iniciativa do Presidente da República (STF 
- Pleno - Adin nº 1201-1/RO -medida liminar- Rel. Min. Moreira Alves, DJ 1.9.95). 
 
RESUMO DAS FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO 
(Leis Complementares e Leis Ordinárias) 
FASES COMPETÊNCIA PROCEDIMENTO 
 
 
 
 
 
 
Privativa ou 
Reservada: 
Presidente da 
República; 
INICIATIVA – CONCEITO - dá-se mediante a 
apresentação de um projeto de lei ordinária ou 
complementar ao Poder Legislativo. Tipos de 
iniciativa: 
 
PRIVATIVA- cabe exclusivamente a 
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INICIATIVA 
Poder 
Legislativo; 
STF e 
Tribunais 
Superiores, 
TJ; 
Procurador-
Geral da 
República; 
Tribunal de 
Contas. 
 
Concorrente ou 
Comum: 
Presidente da 
República; 
Deputados; 
Senadores; 
Comissões. 
 
 
Iniciativa 
Pop
ular
: 
Cida
dão
s. 
determinadas autoridades: 
 
 Ao Presidente da República as 
questões expressas no §1º do 
art.61; 
 
 As autoridades do Poder 
Legislativo (Arts. 51, IV e 52, XIII), do 
Judiciário (Arts. 93, caput e 96, II), do 
MPU (Art. 127, §2º) e do TCU (Arts. 73, 
caput e 96, II, “a” e “d”) – questões 
relativas a organização, 
funcionamento e a remuneração do 
seu pessoal. 
 
CONCORRENTE OU COMUM – cabe a ao 
Presidente da República aos membros da 
Câmara, do Senado ou à Comissão, 
indistintamente, sobre questões não reservadas 
a iniciativa privativa. Ex: meio ambiente, 
energia nuclear, etc. 
 
INICIATIVA POPULAR – cabe aos cidadãos 
(1% do eleitorado nacional) distribuídos pelo 
menos por cinco Estados, com não menos de 
três décimos por cento dos eleitores de cada 
um delespropor à Câmara qualquer tema que 
não seja de iniciativa privativa (art. 61, §2º). 
 
 
 
DISCUSSÃO 
 
 
 
EMENDA 
 
 
 
 
VOTAÇÃO 
 
 
 
 
COMPETEM 
APENAS AO 
LEGISLATIVO 
 
O Presidente da 
República poderá 
solicitar regime de 
urgência para 
apreciação de 
projetos de sua 
iniciativa. Neste 
regime, o prazo 
será de 45 dias em 
cada casa e de mais 
10 dias se houver 
emendas (§§ 1º, 2º e 
3º, Art. 64). 
A tramitação inicia pelas comissões que, após 
análise (exame de constitucionalidade e de 
conteúdo), oferecem um parecer a ser submetido ao 
plenário. 
 
No plenário a discussão é realizada pela Câmara e 
pelo Senado, separadamente. A casa por onde 
iniciará a tramitação do projeto de lei é denominada 
de Casa iniciadora. Casa revisora é aquela para 
onde segue o projeto após a votação pela Casa 
iniciadora. 
 
O plenário de cada uma das casas decidirá pelo voto 
quanto ao projeto de lei: a) se o aprova na íntegra; 
b) se o aprova com emendas ou; c) se o rejeita. Se a 
Casa iniciadora aprovar o projeto o enviará a Casa 
revisora, se esta também o aprovar, sem 
mudanças, o encaminhará ao Presidente para que o 
sancione . Se a Casa revisora efetuar mudanças 
fará retornar o projeto à Casa iniciadora para que 
esta decida apenas sobre a parte que foi modificada 
. Se qualquer das Casas rejeitá-lo, o projeto de 
lei será arquivado. (Arts. 65, caput e parágrafo 
único, e 66). Uma vez rejeitado o projeto, a matéria 
objeto deste somente poderá ser reapresentada, na 
mesma sessão legislativa, mediante proposta da 
maioria absoluta dos membros de qualquer das 
Casas do Congresso Nacional (Art. 67). 
 
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SANÇÃO 
 
 
 
OU 
 
 
VETO 
 
 
 
COMPETE AO 
PRESIDENTE 
DA 
REPÚBLICA 
 
 
 
 
COMPETE AO 
PRESIDENTE 
DA 
REPÚBLICA 
 
SANÇÃO – é a concordância do Presidente da 
República com o projeto de lei aprovado pelo 
legislativo. Esta sanção pode ser: 
 
 Expressa – ocorre quando o 
Presidente assina o projeto no prazo de 
15 dias úteis (Art. 66, § 1º). 
 Tácita – se o Presidente silenciar e 
não assinar o projeto dentro do mesmo 
prazo (Art. 66, § 3º). 
 
VETO– quando o Presidente da República 
considerar o projeto inconstitucional ou 
contrário ao interesse público vetá-lo-á e 
comunicará, dentro de 48 horas, ao Presidente 
do Senado os motivos do veto (Art. 66, §1º). Este 
veto pode ser: 
 
 Total – quando todo o projeto é 
vetado. 
 Parcial – quando o projeto for vetado 
em parte. O veto parcial abrangerá 
texto integral de artigo, de parágrafo, 
de inciso ou de alínea (Art. 66, §2º). 
 
Apreciação do veto – o veto será apreciado 
dentro de 30 dias contados do seu retorno ao 
Congresso Nacional que, por maioria absoluta, 
poderá derrubar o veto (Art. 66, §4º). 
 
 
 
PROMULGAÇÃO 
 
 
Caberá ao 
Presidente da 
República, se este 
não o fizer em 48h, 
caberá ao 
Presidente do 
Senado, que se 
também não fizer, o 
fará o Vice-
Presidente do 
Senado (§ 7º, Art. 66). 
 
 
 
PROMULGAÇÃO – é uma declaração de que o 
ordenamento jurídico foi inovado pela 
existência de uma nova lei. 
PUBLICAÇÃO 
Não é considerada 
fase do processo 
legislativo 
Visa dar publicidade a lei para que os 
destinatários dela tomem conhecimento. 
Far-se-á através do Diário Oficial da União. 
 
OBSERVAÇÕES IMPORTANTES: 
1 – As regras básicas do Processo Legislativo Federal são de aplicação obrigatória por 
Estados e Municípios (Jurisprudência). 
 
2 – Não será admitido aumento da despesa prevista (CF, art. 63): 
 a) nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República (ressalvado os 
das leis orçamentárias); 
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 b) nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara, do 
Senado, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. 
 
3 – As emendas do Poder Legislativo a projetos de lei dos Poderes Executivo e 
Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas hão de guardar relação de 
pertinência com as respectivas matérias objeto das propostas. 
 
4 – É possível, em alguns casos, a aprovação de projetos de lei apenas pelas Comissões, 
dispensando a competência do Plenário (Art. 58, §2º, I).