moore_criando valor publico

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DEDALUS - Acervo - EACH
23000002626
CRIANDO
VALOR
PÚBLICO
GESTÃO ESTRATÉGICA
NO GOVERNO
Mark H. Moore
Tradução de
R G. Vilas-Bfias Castro e Paula Vilas-BÔas Castro
Rio de Janeiro - Brasil
LtWi & íxpmtòo
T
PARTE l
CONSIDERANDO O VALOR PÚRLICO
melhores profissionais reflexivos que conheço, Judy Pmke e Elkn Schall,
também me deram encorajamento e conselhos.
Como indica a longa gestação do livro, pôr essas ideias no papel não
foi tarefa fácil. Em dois momentos críticos, recebi exatamente o apoio
de que necessitava da parte de Linda Kaboolian e Aida Donald. E em
um momento em que pensei que tudo estava perdido, recebi inestimável
assistência editorial de meu primo, Curtis Church. Através do longo
processo de escrever e reescrever, fui respaldado de maneira admirável
pelos meus assistentes, Fio Chen, Kincade Dunn e Janet Fletcher.
Esse foi o cadinho em que foram forjadas as ideias apresentadas neste
livro. A todas essas pessoas os meus sinceros e profundos agradecimentos.
INTRODUÇÃO
O meu colega Graham Allison certa vez explicou por que os livros
precisam de introduções. "Bem, você escreveu o livro atirando porções
de barro contra a parede. A introdução traça um círculo vermelho em
volta das porções de barro, para mostrar que você atingiu o alvo!" Então,
eis o escopo desta introdução: apresentar o alvo que eu estava tentando
acertar . Também apresento os elementos usados para compor a
argumentação e os testes que podem ser utilizados para verificar se
acertei no alvo.
OBJETIVOS
O objetivo deste livro é bem específico: expor uma estrutura de raciocínio
prático para orientar gerentes de empresas públicas. O livro apresenta uma
resposta geral a pergunta sobre como os gerentes públicos devem pensar c
fazer para criar valor público, explorando as circunstâncias particulares nas
quais se encontrem.
Para alcançar esse objetivo, o l ivro expõe vários tipos diferentes de
ideias. Primeiro, estabelece uma filosofia de gestão pública - uma ideia
do que nós, cidadãos, devemos esperar dos gerentes públicos, as
responsabilídades éticas que assumem ao tomar posse de seus cargos e o
que constitui a virtude no exercício de suas funções. Em segundo lugar,
o livro estabelece estruturas de diagnósticos, para guiar os gerentes na
análise dos cenários em que trabalham e na avaliação do potencial para
ação efetiva. Em terceiro lugar, o livro identifica tipos especiais de
intervenções que os gerentes podem levar a efeito para explorar o potencial
dos seus cenários políticos e organizacionais, a fim de criar valor público.
A especificidade do meu propósito indica que há mui ta? coisas
importantes que este livro não faz. Por exemplo, não explica por que as
organizações do setor público se comportam da maneira como o fazem,"
ou por que os gerentes se comportam da maneira como o fazem. O livro
não explica a conduta das organizações, porque focaliza gerentes, não
organizações. Não explica por que os gerentes se comportam do modo
como o fazem, porque pormenoriza o que devem pensar e fazer. Ern suma,
desenvolvo uma teoria normativa (ao invés de positiva) do comportamento
administrativo (ao invés de organizacional}.
Mas quem são exatamente os gerentes públicos aos quais o livro se
dirige.' Infelizmente, a resposta não é óbvia. As constituições americanas
dividem a autoridade pública ao invés de concentrá-la. O resultado é
que muitos funcionár ios angar iam inf luência efet iva em açòes
governamentais e podem, por conseguinte, teivindicar a condição de
gerente público.
Os altos executivos eleitos - presidentes, governadores e prefei tos , -
por exemplo - podem ser considerados gerentes públ icos . São
constitucionalmente responsáveis pela execução das leis e pela utilização
dos recursos públicos. Por sua vez, os funcionários que os executivos
eleitos designam para chefiar as agências de sua alçada - os chamados
gerentes, comissários e diretores - podem ser considerados gerentes
públicos. Algumas vezes, esses executivos políticos designam equipes
políticas para assumir a responsabilidade da gestão de projetos de
execução de políticas específicas.' Até o ponto em que realmente
executam políticas, essas equipes podem ser consideradas gerentes
públicos. Ou gerentes públicos podem ser os servidores públicos de alto
nível que apoiam os executivos políticos e as suas equipes. Alguns
trabalham em serviços de administração e gerenciamento, planejando,
mantendo e executando sistemas financeiros e de pessoal, que orientam
o desempenho das organizações públicas. Outros, com conhecimento
50 l INTRODUÇÃO
profundo e subs tant ivo de (e longa experiência com) programas
operacionais específicos, ocupam posições de gerência em organizações
públicas. Como todos esses funcionários se encaixam no domínio da
autoridade pública, todos podem ser qualif icados como gerentes
públicos.
Para além das margens da autoridade direta (mas compreensivelmeme
não menos influentes) encontram-se os funcionários que ocupam posições
importantes de supervisão. Por exemplo, embora contrariamente às noções
convencionais, os parlamentares e as suas equipes em relevantes comissões
de supervisão legislativa podem ser considerados importantes gerentes de
empresas públicas. Essa proposição a f igura - sc p a r t i c u l a r m e n t e
verdadeira quando comissões legislativas procuram microgerenciar
operações do setor público por meio da imposição de restrições
específicas aos programas operacionais. Uma espécie d i fe ren te de
supervisão advém de juizes que normalmente têm autoridade para
assegurar que os direitos ind iv idua is sejam protegidos nas acues
governamentais. Com efeito, juizes se envolveram na gestão em alguns
casos nos quais gerentes públicos violaram direitos individuais em
escolas, prisões, hospitais psiquiátricos ou agências de habitação."
Mesmo os que lideram grupos de interesses podem ser considerados
gerentes ou empreendedores públicos importantes , já que com
frequência iniciam ou fazem parar empresas do setor público.' Por fim,
alguns gerentes do setor privado tornam-se gerentes do setor público,
porque produzem principalmente para o governo. Na verdade, com a
consolidação do movimento pelo aumento de privatizações da produção
do setor público, mais e mais "gerentes públicos" trabalharão para o
j « 1 2
setor privado .
Enquanto muitos funcionários podem ser qualificados como gerentes
públicos, somente uns poucos são considerados responsáveis pelo seu
desempenho no setor público e possuem autoridade direta sobre recursos
públicos. Em geral, esses poucos pertencem ao primeiro grupo de
funcionários que descrevi - os eleitos ou designados dirigentes de
INTRODUÇÃO l 21
agências do Executivo, junto com os altos funcionários civis que os
auxiliam. E sobretudo para esses funcionários - cm todos os níveis de
governo - que este livro se dirige mais especificamente.
Porém, como me interesso pela gestão pública em geral, bem como no
desempenho individual de gerentes, quero incluir os outros também -
os supervisores e os lobistas. O que esses outros funcionários esperam
ou solicitam dos gerentes públicos, e como pensam a respeito dos seus
próprios trabalhos e como os executam, produz efeito importante, tanto
no contexto em que atuam os gerentes públicos como no seu êxito em
implementar os objetivos. Então, ao mesmo tempo em que me dirijo
principalmente àqueles que ocupam posições gerenciais no Executivo
ou em agências autónomas, falo também para aqueles que ajudam a
definir o contexto da ação gerencial.
Note que, concentrando a minba atenção no que os gerentes devem
pensar e fazer, não pretendo assumir posição sobre se o melhor caminho
para o aperfeiçoamento da atuação do setor público é ou não a melhoria
do desempenho gerencial. Assumo que muitos fatores além do
comportamento gerencial contribuem para o sucesso das empresas
públicas. De fato, é plausível para mim queas ações específicas dos
gerentes podem até contar muito pouco para a variação dos resultados
obtidos. Também considero ponto pacífico que as es t ru turas e os
processos institucionais podem determinar o que os gerentes pensam
e in f luenc ia r o que podem fazer. Reconheço que o desempenho
administrat ivo pode ser considerado uma variável dependente e as
estruturas institucionais a variável independente. Em resumo, não me
posiciono sobre se o melhor caminho para melhorar o desempenho do
setor público é a "reforma institucional" ou a "gestão aperfeiçoada".
Dito isso, quero, no entanto, apresentar duas razoes que me levaram a
escrever sobre aperfeiçoamento da gestão e não a respeito de reforma
institucional. Em primeiro lugar, a minha posição particular na Harvard's
Kennedy School of Government, que me proporcionou uma vantagem
comparativa no desenvolvimento de ideias sobre melhoria da gestão. Todos
22 l INTRODUÇÃO
os anos, a Kennedy School recebe em suas salas de aula centenas de
gerentes públicos que estão na ativa. Esses gerentes estão normalmente
ansiosos em conhecer as instituições governamentais em geral, mas estão
particularmente famintos por ideias sobre como podem melhorar suas
atuações no trabalho. Considerando essa ansiedade c disposição, parecia-
me desperdício de talento e de energia, bem como descumprimento das
minhas obrigações e afastamento do meu dever, não focalizar atenção no
desenvolvimento de ideias que lhes seriam mais valiosas.
Em segundo lugar, continuo a crer que melhorar o pensamento e a
prática gerenciais é uma via importante para melhorar o desempenho
de organizações do setor público. Afinal, a grande reforma institucional
não elimina os gerentes; simplesmente redefine as suas posições e
responsabilidades. O que os gerentes fazem em suas novas posições
influenciará, de forma decisiva e frequente, o quão bcm-sucedidas serão
as reformas institucionais. Por exemplo, as ideias como descentralização
e "qualidade total" muitas vezes dependem crucialmente do desempenho
de gerentes de nível operacional que de repente são encarregados de
novas responsabilidades.
Além do rnais, entre as mais importantes "instituições" que necessitam
de reforma estão as nossas ideias correntes, e convencionalmente mantidas,
acerca do que os gerentes públicos podc-m e devem fazer em nosso
benefício, ' Com efeito, se conseguíssemos mudar apenas essa instituição
em particular, acho que descobriríamos que muitas instituições atuais
podem funcionar melhor. Por esses motivos, então, devemos continuar a
concentrar parte de nossa atenção tanto na melhoria da gestão quanto na
reforma institucional.
Os conselhos deste livro pretendem ser suficientemente genéricos para
que possam ser aplicados em uma larga escala Jc situações gerenciais
no setor público, e ao mesmo tempo suficientemente específico' de
forma que os gerentes precisem apenas de um pequeno salto das ideias
aqui apresentadas para as si tuações concretas e pa r t i cu la res que
enfrentam. E o que faz este livro ser sobre gestão em geral, e não sobre
INTRODUÇÃO l 23
gerenciamento de um tipo especial de agência ou de execução de um
tipo especial de função administrativa, ou ainda sobre o tratamento de
um tipo especial de problema administrativo.
Este livro não pretende ser culturalmente neutro ou independente de
contexto histórico. Com efeito, as suas premissas e explicações se
fundamentam como parte do contexto do governo americano no último
quarto do século XX. Não sou capaz de dizer agora se o livro tem ou
terá implicações no modo pelo qual os gerentes devem raciocinar e
atuar em outros países ou em outros épocas. Pelo menos até aqui,
sou, sobretudo, um estudante da gestão pública do final do século
XX. Procuro ajudar principalmente os que praticam este ofício.
FONTES E MÉTODOS
A prova decisiva da sobremesa se realiza quando a comemos, e não quero
atrasar muito mais a refeição. Porém, um comedor prudente pode querer
saber algo a respeito dos ingredientes antes da primeira mordida. Para
atender a esse pedido razoável, ofereço a seguir uma lista de ingredientes.
O livro se baseia na l i teratura relevante para a compreensão do
contexto, das finalidades e das técnicas dos executivos do setor público,
incluindo, portanto, a literatura de ciência política, de economia, de
teoria organizacional, de gestão pública, de direito administrativo e de
gerenciamento de negócios. Provavelmente ninguém (com certeza eu
não) pode realmente ter esperança de dominar todas essas literaturas
diferentes e extrair delas os pontos fundamentais que oferecem para o
desenvolvimento de uma teoria normativa da gestão pública. Porém, fui
capaz de esquadrinhá-las e aprender o que tinham de mais importante
para contribuir com essa tarefa intelectual.
A literatura de ciência política revelou muito a respeito das caracte-
rísticas dos meios nos quais os gerentes públicos agora trabalham: o
contexto político relativo à criação e à implementação da política
pública; a natureza c o comportamento das instituições legislativas;18
como se comporta a imprensa e como o seu comportamento influencia
24 l INTRODUÇÃO
a conduta do governo;19 e o que motiva e dá forma ao comportamento
. . . . , . 20dos principais executivos eleitos.
A literatura económica não apenas continha uma teoria implícita
definindo o papel do governo na sociedade, mas também propunha
alguns métodos importantes para avaliar atividades governamentais,
tanto as propostas como as em curso. Além disso, a li tetatura de
economia pensa em como donos e supervisores de operações poderiam
i J!
organizar incentivos para os gerentes que devem agir em seu nome e
como negociações complexas podem ser analisadas e realizadas.
A literatura de teoria organizacional proporcionou diferentes imagens
de organizações, as quais esclareceram por que essas, nos setores público
e privado, se conduzem como o fazem." Essa literatura também ajudou
a explicar por que as organizações têm dificuldades em adotar e manter
inovações e por que os gerentes encontram obstáculos ao procurar
melhorar o seu desempenho.
A literatura de administração pública proporcionou uma teoria copiosa e
bem desenvolvida a respeito de gestão pública em uma democracia."
Contribuiu com uma filosofia de gestão pública estimulada pela meta de
assegurar o efetivo controle democrático das organizações do setor público
e a obtenção tanto de consistência como de eficácia nas iniciativas do setor
público/" A literatura de gestão pública apresentou também ferramentas
importantes para o campo da gestão pública e as melhores formas de serem
utilizadas para produzir eficiência e efetividade. Mais ainda, essa literatura
expôs vários estudos importantes sobre o que os gerentes do setor público
realmente fazem, ou como as organizações do setor público criam, ou não,
consistência em suas ações, ou se adaptam a situações de mudança
frequente.
A literatura de direito administrativo estabeleceu uma concepção
normativa de como se deve chegar às decisões públicas que implicam
em uso de recursos públicos, com o fim de assegurar probidade, e ressaltou
a contínua importância de garantir a equidade e o procedimento correto
na tomada de decisões, assim como eficiência e efetividade. Essa literatura
INTRODUÇÃO l 25
também examinou importantes estudos de casos de agências relacionadas
com a adjudicação de casos específicos.
Por fim, a literatura de administração no setor privado ofereceu algumas
diferenças - às vezes competitivas - em relação ao contexto, à filosofia e às
ferramentas de gestão e liderança. Centralizou atenção na dinâmica do
mercado, em vez de na estabilidade dos mandatos governamentais,34 em
como estimular inovação e mudança em novas missões e incumbências,
em vez de como elevar a eficiência em operações antigas e rotineiras,35 e no
papel da imaginação e do espírito empreendedor, assim como da com-
petência técnicae da noção do dever.
Das literaturas mencionadas, a mais próxima da nossa tarefa é,
logicamente, a de gestão pública. Essa literatura proporciona um rico
achado instrumental e um ponto de partida crucial para qualquer esforço
no sentido de orientar os executivos do setor público. Assim, eu a utilizei
com muita liberalidade.
Ao mesmo tempo, dei enfoque especial a duas questões que, embora
não estando no cerne da literatura clássica, estão presentes para os
executivos públicos na prática. Primeiro, como devem os gerentes lidar
com incumbências políticas irregulares e inconsistentes? Segundo, como
podem os gerentes experimentar, inovar e reproduzir experiências de sucesso
em organizações públicas ern seus cenários sempre em transformação?37
Para enfrentar essas questões, meus colegas da Kennedy School e eu
acrescentamos um novo ingrediente à mistura: as experiências opera-
cionais de executivos públicos na prática. Fizemos isso de três maneiras
diferentes. Primeiro, escrevemos casos mostrando os problemas
enfrentados pelos gerentes, as suas avaliações, as intervenções que
escolhem e (até onde pudemos) os resultados destas. Na verdade, ao
longo da última década, o Programa de Casos da Kennedy School
escreveu e publicou mais de seiscentos casos apresentando problemas e
intervenções gerenciais,
Segundo, todos os anos encontramos nos programas de ensino da
Kennedy School - sobretudo em nossos programas de executivos -
26 l INTRODUÇÃO
várias centenas de gerentes em exercício. Como lhes ensinamos por meio
de discussões interativas de casos, através dos anos aprendemos como
eles os analisam e como os enfrentariam, e também como agiram os
protagonistas. Isso quer dizer que, com frequência, aprendemos com eles
tanto quanto eles aprendem conosco. Como um conceituado colega
explicou: "Eles não são apenas estudantes, são também informações,
dados e professores!"
Terceiro, convidamos renomados profissionais a se unirem aos
professores da Kennedy School, assegurando assim um estreito e
ininterrupto contato com aqueles cujas realizações indicam que sabem
como inventar e explorar oportunidades para criar valor público. Eles,
assim como os estudantes de nossos programas, trouxeram as perspectivas
e a sabedoria das "melhores práticas" ainda emergentes para nossa
explicação e exame.
Escrevendo os casos, e ouvindo-os serem discutidos por nossos
estudantes e colegas, viemos a compreendê-los: a melhor forma de
analisar a situação retratada pelo caso, quais as possíveis intervenções
e suas possibilidades de êxito. Repetindo esse processo para muitos casos
diferentes, gradualmente aprendemos como fazer generalizações e
abstrações dos casos particulares e como sistematizar as nossas gene-
ralizações em modelos intelectuais coerentes. São esses modelos que
tento registrar neste livro.
Preciso reconhecer a existência de mais um ingrediente: o conjunto
especial de fatores que atua na Kennedy School como instituição. Pode-
se dizer com acerto que a visão de gestão desenvolvida na Kennedy
School reflete a nossa própria tradição intelectual, bem como o contexto
externo. Mais especificamente, as nossas ideias sobre gestão são
moldadas pela ênfase que a escola dá à utilização de instrumentos
analíticos especiais, extraídos da economia, de pesquisas operacionais e
estatísticas, para analisar o valor substantivo de políticas públicas
propostas ou já implementadas.
O que é animador no estudo das políticas públicas (como oposto ao
INTRODUÇÃO l 27
da gestão pública) é que ele centraliza a atenção nos objetivos, assim
como nos instrumentos do governo. O estudo das políticas públicas
também enfatiza novas ideias e inovações no governo em vez das rotinas
de manutenção das organizações governamentais. O que permite que
alguém participe dessas discussões é o seu domínio das difíceis técnicas
analíticas que o capacitam a desafiar a política propondo alternativas
que aumentem o valor público de empreendimentos governamentais
propostos ou já existentes.
Considerando-se essa cultura, não constitui surpresa que a noção de
gestão que finalmente desenvolvemos busque entender como se tomam
as decisões e se implementam as políticas, em vez de centralizar atenção
na manutenção organizacional ou no aperfeiçoamento de sistemas de
controle administrativo (que por muito tempo foram o cerne da admi-
nistração pública). De fato, por muito tempo a ideia da execução efetiva
de políticas públicas específicas (em lugar da bem-sucedida gestão de
organizações do sctor público) era tida como assunto principal da
administração pública. " Essa concepção de gestão como implementação
de políticas definhou aos poucos, uma vez que concentrar atenção na
política, e não nas organizações, deixa de fora questões importantes
acerca de como as organizações públicas devem ser utilizadas e se
desenvolver. Por exemplo, nada foi dito a respeito do problema de como
parte dos recursos da organização que não estivesse comprometida com
uma nova iniciativa de política deveria ser usada. E essa linha ficou
indiferente ao efeito que um novo esforço de implementação política
pode ter no desempenho e na posição de uma organização.
Portanto, as preocupações que por tanto tempo foram o foco da
atenção da área da gestão pública, e que se concentravam na gestão e
no desenvolvimento efetivo de organizações do setor público oficiais,
tiveram de ser redescobertas e integradas com êxito às preocupações da
política pública pelas políticas. A síntese natural dessas duas tradições
estaria em conceber as entidades públicas como instrumentos rela-
t ivamente flexíveis a serem ut i l izados na consecução de objetivos
28 i INTRODUÇÃO
públicos que estão em constante mudança. Os objetivos públicos são
consequência tanto das mudanças das aspirações e solicitações políticas
como dos instáveis problemas do mundo. Vendo as coisas sob esse
prisma, os professores da Kennedy School respondem portanto a dois
fa to res : as observações da ciência política sobre os contextos
inconsistentes e mutáveis das organizações, e a necessidade óbvia de o
governo inovar, uma vez que antes amplia e depois contrai as suas
perspectivas. 4 Essa ideia de gestão também se respalda por uma intensa
ressonância entre a sua concepção de gestão do setor público e as ideias
emergentes a respeito de gestão do setor privado.
Assim, pode ter sido culturalmente inevitável que alguém na Kennedy
School desenvolvesse uma ideia de "gestão estratégica" no setor publico,
que desse muita importância aos resultados, a como responder a cenários
e mandatos políticos em mudança e a organizações adaptáveis e
flexíveis. E pode ser que tais ideias devam sua consistência ao contexto
cul tural e às aspirações organizacionais da Kennedy School, e não ao
seu caráter de verdade e à sua utilidade tora do contexto cultural em
que se desenvolveram.
TESTES
Precisamente porque as ideias deste livro emergem de um contexto
cultural específico, é importante pensar como podem ser testadas. Em
princípio não é difícil inferir o que deve ser o teste: oferecidas aos
gerentes como recomendações, as ideias têm de ser testadas na prática
pelos gerentes. Essencialmente, espera-se que os gerentes que com-
preendem e ut i l izam as ideias mencionadas - para definir as suas
funções, diagnosticar as situações e planejar as intervenções - o façam
melhor do que os que não usam essas técnicas. No entanto, na prática,
é difícil lazer esses testes. Para começar, como definimos o que significa
para os gerentes "fazer melhor"?
Uma definição de sucesso pode ser o sucesso pessoal dos próprios
gerentes: eles são bem-sucedídos, elevam suas reputações pessoais e
INTRODUÇÃO
crescem na própria carreira. Se um gerente alcançar a reputação de bem-
sucedido, essa reputação será uma excelente medida operacional de
sucesso gerencial. Entretanto, não podemos garantir que os testes
uti l izados para estabelecer reputações indicamcom segurança o
verdadeiro desempenho administrativo. Todos nós já vimos gerentes que
são habilidosos em fazer brilhar suas reputações muito mais do que em
atingir os resultados substantivos que de fato deveriam ser o fundamento
dessa reputação.
Então, uma segunda definição de sucesso se concentra em os gerentes
serem ou não bem-sucedidos na criação de organizações grandes,
duráveis e poderosas. ' Essa definição apresenta a vantagem de se
focalizar na realização administrativa em vez de na reputação. E parece
coerente com a noção comum acerca do que constitui a bem-sucedida
l - J •»!*administração no setor privado.
Mas uma rápida reflexão (combinada com exemplos conhecidos de
criadores de impérios no setor público) indica a inadequação dessa
definição quando aplicada a gerentes do setor público. É muito fácil
assegurar a sobrevivência de organizações do setor público. O pro-
blema, ao contrário, é fazê-las eficientes, reduzir seus custos e torná-las
adaptáveis aos cenários políticos em transformação ou às novas tarefas
substantivas. É particularmente difícil poder reivindicar os seus recursos
quando termina a necessidade que se tem delas. Assim, no setor público,
o aumento do poder ou das dimensões de uma organização tanto pode
indicar um problema como uma realização.
Uma terceira definição de sucesso na gestão pública avalia a eficácia
pessoal na obtenção de resultados políticos preferenciais: os gerentes são
bem-sucedidos se tem os objetivos políticos de sua preferência adotados
e implementados. Essa definição tem a vantagem de premiar o esforço
administrativo que, além Já meta de criar ou manter organizações,
alcança um propósito substantivo. Mas também aí há falhas. Aspirações
particulares que os gerentes desejam são demasiadamente enfatizadas,
e de maneira alguma é ponto pacífico que os gerentes públicos devam
3o : INTRODUÇÃO
alcançar os seus objetivos políticos preferenciais. De fato, eles estão em
suas posições a fim de atuar para a sociedade e não para as suas próprias
ideias idiossincráticas sobre de que a sociedade precisa.
E óbvio que os gerentes devem assumir posições individuais acerca de
relevantes questões políticas. Mas o fato é que o poder e a legitimidade
da posição política que adotam depende muito mais do quanto essa
posição reflete e acomoda as opiniões de outros em seu contexto político,
do que do quanto o gerente prefere essa ou aquela medida. Essa noção
de sucesso em que o que é avaliado é a consecução de objetivos políticos
próprios deixa aos gerentes muito pouco espaço para aprender o que os
outros querem e muita liberdade para que eles dominem o processo com
opiniões idiossincráticas a respeito do interesse público.
A definição de sucesso que nos sobra identifica o êxito administrativo
no setor público com a criação e reorientação dos empreendimentos do
setor público, de forma que o valor público aumente tanto no curto como
no longo prazo. É a definição que prefiro. Por vezes, isso significa
aumentar a eficiência, a efetivídadc ou a j u s t e z a e equidade em
determinadas missões já em curso. Em outras ocasiões, significa im-
plantar programas que satisfaçam uma aspiração política nova ou que
correspondam à existência de uma nova necessidade no cenário de
trabalho da organização. Ainda em outras oportunidades, isso significa
refazer a missão da organização e ré posiciona-Ia em seu cenário político
e de trabalho, de tal maneira que a sua antiga capacidade possa ser usada
com mais adequação e efetividade. De vez em quando, isso significa
reduzir as exigências que as organizações governamentais fazem junto
aos contribuintes e realocando os recursos no momento comprometidos
com as organizações para uso alternativo no setor público ou privado.
Essa é visivelmente a definição correta de sucesso administrativo:
aumentar o valor público produzido por organizações do setor público
tanto no curto como no longo prazo. De fato, a ideia de que os gerentes
públicos devem criar organizações que produzam valor também encontra
eco no critério de sucesso do setor privado. "
INTRODUÇÃO : 3i
Mas essa definição pode ser operacionaliiada.' Não temos nada
semelhante a uma memória de lucros como a do setor privado para
avaliar desempenho passado; tampouco podemos usar o valor dos ativos
ou mecanismo similar para avaliar o ganho esperado no futuro . Então,
embora a definição conceituai de sucesso para gerentes públicos seja
evidente, avaliá-lo não o é. Não temos como realizar um teste rigoroso
sobre quais práticas gerenciais são melhores do que outras.
Para completar, é quase tão difícil definir o que significa "fazer" como
o que significa "fazer melhor". Afinal, as ideias aqui aprese ti t a das são
destinadas a ajudar os gerentes a pensar no fazet. O verdadeiro fazer,
então, tem de ser feito. Muito da efetividade das intervenções gerenciais
podem depender tanto de pequenos detalhes da execução como da
concepção. Nesse sentido, este livro chega apenas até um ponto do
complexo processo de pensar e agir gerenciais.
Por firn, não é necessário d i ze r que mudanças no desempenho
organizacional raramente podem ser explicadas de forma defini t iva,
tomando-se como base intervenções gerenciais específicas. Com
frequência, tantos fatores contribuem para o desempenho organi-
zacional que não podemos atribuir a intervenções gerenciais específicas
qualquer sucesso observado. Com efeito, muitas das ideias sugeridas
neste livro focalizam a atenção gerencial na orquestração de forças e
pressões que já existem para auxi l iá - la a atingir seus objetivos. Até o
ponto em que essa recomendação é aceita e realmente funciona, a
diferença entre a influência da ação gerencial, de um lado, e torças
externas, de outro, torna-se confusa. Os que se inclinam a achar que a
ação gerencial importa muito atribuirão grande perspicácia aos gerentes
que se alinham com ou utilizam a seu favor as pressões externas. Os mais
célicos com respeito à importância da gestão verão o gerente ser levado
por uma onda de pressão externa e alcançar o sucesso sem realmente
ter de fazer coisa alguma.
Uma vez que é difícil rea l izar um teste rigoroso das ideias aqui
apresentadas, sugiro duas maneiras mais simples de experimentar a sua
3? l INTRODUÇÃO
plausibilidade e utilidade. Primeiro, as ideias devem ser "fundamentadas",
no sentido de que explicitem uma categoria reconhecível de problemas e
identifiquem precisamente o que deve ser considerado se queremos resolver
o problema do ponto de vista lógico. Esse teste é adequado porque a criação
intelectual que está sendo apresentada é uma ideia acerca de como se pode
pensar sobre um problema - e não uma proposição empírica a respeito de
como uma variável se relaciona com outra.
Segundo, as ideias devem ser "úteis", no sentido de que auxiliem os
profissionais que realmente enfrentam problemas a prestar atenção ao
seu redor, de maneira que sejam alertados para fatos importantes e
significativos sobre sua situação presente, que incentive as suas
imaginações na busca de soluções para procedimentos e que ofereça
alguma orientação rudimentar para diferenciar as ideias melhores das
piores. Esse teste é adequado porque está de acordo com a noção de que
as ideias devem ser praticadas e devem servir.
Até certo ponto submeti as ideias deste livro tanto 3 testes rigorosos
como a menos rigorosos. O mais próximo que cheguei do teste rigoroso
foi à comparação de gerentes "bem-sucedidos" com "mal-sucedidos" e
daí à comparação do que os "bem-sucedidos" parecem pensar e fazer
com o que os "mal-sucedidos" parecem pensar e fazer. Apresento tanto
gerentes bem-sucedidos como mal-sucedidos, embora a minha teoria
leve em conta muito mais casos do que os aqui considerados. As
evidências nos mostram com clareza três coisas: (1) a importância
crucial de permanecer propositivo; (2) a necessidade de identificar o
"gerenciamento político" como uma função capital da gestãono setor
público-, (3) a necessidade de refazer as nossas ideias de gerenciamento
operacional no sentido de concentrar mais atenção em inovações de
vários tipos. Mas, ainda assim, como não fui rigoroso ao extremo nem
no desenho da amostra de exemplos nem na coleta de dados, não posso
reivindicar o poder que esse grau de rigor poderia proporcionar.
Como teste menos rigoroso, recorri como prova ao retrospecto dos
gerentes públicos em exercíci que vêm sendo expostos a essas ideias.
INTRODUÇÃO l 33
Seus testemunhos têm sido favoráveis e encorajadores.
Ainda assim, no final, não creio que tenha provado coisa alguma. O
que fiz foi dar nome, para consideração e testes adicionais, a um
complexo conjunto de ideias a respeito de como os gerentes públicos
devem orientar-se em suas funções, diagnosticando situações e
planejando suas intervenções. Os métodos que apresento diferem dos
que muitos gerentes púhlicos no momento utilizam e dos modos pelos
quais são ensinados e estimulados a raciocinar e a agir. Esta nova
abordagem que apresento é plausivelmente melhor adaptada à realidade
das situações que os gerentes enfrentam hoje do que as técnicas com as
quais contavam no passado. E pode ajudá-los a ser bem-sucedidos em
ajudar a sociedade, por meio da preservação de sua atenção, princi-
palmenre ern definir e produzir valor público com os recursos que lhes
são confiados. Ao menos esta é a minha grande esperança.
34 i INTRODUÇÃO
CAPÍTULO l
IMAGINAÇÃO GERENC1AL
A bibliotecária municipal estava preocupada. Todos os dias, lá pelas
três da tarde, dezenas de crianças em idade escolar inundavam os salões
de leitura da biblioteca. Pelas cinco horas, as crianças começavam a
desaparecer. Às seis, a biblioteca voltava à tranquilidade. Uma verifi-
cação informal revelou o que acontecia: a biblioteca estava sendo usada
como creche diurna para crianças que ficam sozinhas enquanto os pais
não chegam do trabalho. Como a bibliotecária deveria reagir?
A BIBLIOTECÁRIA MUNICIPAL E AS CRIANÇAS
QUE FICAM SOZINHAS ENQUANTO OS PAIS NÃO
CHEGAM DO TRABALHO
O seu primeiro impulso foi desencorajar a prática emergente. Atinai,
o fluxo perturbava a biblioteca. Os salões de leitura, quietos e espaçosos
a maior parte do dia, tornavam-se barulhentos e cheios de gente. Os
livros, especialmente os frágeis livros de bolso, eram empilhados
desorganizadamente sobre as mesas após uma uti l ização descuidada e
depois escorregavam para o chão e se abriam as lombadas. Antes que
pudessem sair ao fim do expediente, assistentes cansados enf ren tavam
,1 rearrumação de montanhas de livros nas estantes. O tráfego constante
para os banheiros mantinham os serventes ocupados com esforços
especiais para mante-los em ordem, limpos e bem equipados.
Além de tudo, simplesmente não era trabalho da biblioteca municipal
tomar conta daquelas crianças. A tarefa deveria ser feita pelos pais ou
talvez por outros atendentes diurnos, certamente não pela biblioteca.
Talvez uma carta para o jorna! local, lembrando os cidadãos acerca da
utilização correta de uma biblioteca, pusesse as coisas nos devidos
lugares. Se isso falhasse, novas regras teriam de ser estabelecidas,
restringindo o acesso de crianças à biblioteca.
Aí ela teve uma ideia mais empreendedora: talvez as mencionadas
crianças servissem para demandar mais fundos do restrito orçamento
da cidade para a biblioteca. A bibliotecária poderia argumentar que as
novas necessidades, criadas pelas crianças, requeriam recursos adi-
cionais. Seria preciso um estafe adicional, para impedir que as crianças
perturbassem os outros usuários da biblioteca. Fundos para pagar horas
extras seriam necessários para assistentes e serventes limparem a
biblioteca ao fim do dia. Talvez até a própria biblioteca tivesse de ser
reestruturada para criar salas de leitura para crianças dos cursos primário
e secundário básico. Com efeito, agora que pensava nisso, o trabalho de
reconstrução poderia ser usado inclusive para justificar nova pintura do
interior da biblioteca inteira - um objetivo que a bibliotecária tinha
havia muitos anos. Mas tudo isso custa dinheiro e uma revolta estadual
contra impostos havia deixado a cidade corn fundos muito limitados.
Quando a ideia proibitiva de buscar fundos da comissão de orçamento
da cidade veio à tona, a bibliotecária teve uma ideia diferente: talvez
um novo programa, para as citadas crianças, pudesse ser financiado
pelos pais delas." No entanto, apareceram alguns problemas práticos.
Por exemplo, quanto ela deveria cobrar peio serviço.'4 Ela poderia
simplesmente registrar os custos associados diretamente com o
fornecimento do programa e cobrar um preço que cobrisse esses custos
diretos. Mas ela estava insegura quanto aos custos indiretos, como as
despesas gerenciais de organização da atividade, a depreciação do prédio
e assim por diante. E se incluísse poucos custos indiretos no preço do
programa, então o público como um todo estaria, sem saber, subsidiando
36 f Imaginação Gerência!
os pais trabalhadores. E se incluísse muitos, a cidade estaria, sem saber,
levando vantagem dos pais trabalhadores para ajudar a manter a
biblioteca.
A bibliotecária também pensou que os cidadãos da cidade e seus
representantes poderiam ter opiniões sobre ser ou não apropriado utilizar
as instalações da biblioteca para um programa desse tipo e ela não estava
segura sobre quais seriam essas opiniões. E se ela criasse um programa
com pagamentos por serviços prestados, os moradores da cidade iriam
admirar o seu empreendedorismo ou se preocupar com o fato de ela ficar
muito independente? Eles achariam que servir a citadas crianças era
uma causa de valor ou apenas um pequeno serviço a um grupo restrito e
não particularmente merecedor? Era eyidente que ela teria de recorrer à
Assembleia Municipal para ser orientada.
Considerando as dificuldades de cobrar pelos serviços, a bibliotecária
teve ainda outra ideia; talvez o novo serviço pudesse ser "financiado"
por meio de esforço voluntário. Talvez os pais das crianças pudessem
se organizar para assumir algumas das responsabilidades de supervisão
e limpeza após a saída das crianças. Talvez pudessem até ser persuadidos
a auxiliar a bibliotecária a fazer as alterações das disposições físicas da
biblioteca - para dar conta mais facilmente da nova função e manter
uma separação apropriada entre as pessoas mais velhas, que usavam a
biblioteca para ler e encontrar-se, e as crianças, que utilizavam a biblio-
teca com as mesmas finalidades, porém de maneira mais agitada e
barulhenta. O espírito comunitário, evidente nessas atividades, poderia
sobrepor-se tanto a preocupações do público sobre a adequação de a
biblioteca ser usada para cuidar daquelas crianças como a queixas de
recursos públicos serem utilizados para subsidiar interesses relativamente
pequenos e não merecedores.
Entretanto, a mobilização de uma ação voluntária seria complexa. A
bibliotecária não tinha experiência no assunto. Na verdade, todas as
medidas que havia considerado até então lhe pareciam difíceis e
inusitadas, uma vez que a envolviam em atividade política fora do seu
Imaginação Ce ré n ciai
âmbito de açào. Fazer uma requisição ao comité orçamentado da cidade
ou escrever uma carta ao jornal a respeito do problema eram uma coisa;
outra muito diferente era estabelecer um programa de autofinancia-
mento e mobilizar um grande grupo de voluntários.
E, então, uma última ideia ocorreu-lhe: talvez o problema pudesse
ser resolvido encontrando uma solução dentro da própria orga-
nização. Um pequeno remanejamento poderia assegurar que haveria
um adequado grupo de funcionários para supervisionar as crianças,
talvez até para proporcionar programas de desenvol-vimento da
le i tura . Talvez algumas coisas pudessem ser reorganizadas na biblioteca,
a fim de criar uma sala especial para o programa. Talvez pudessem ser
exibidos filmes nessa sala especial de vê: em quando,corno parte do
programa extracurr icular .
Na realidade, quan to mais a bibliotecária pensava a respeito do
assunto, tanto mais parecia que cuidar daquelas crianças na biblioteca
podia fazer parte da missão atual da organização. Poderia dar à biblio-
tecária e aos bibliotecários assistentes uma oportunidade para estimular
a leitura e um amor pelos livros que duraria por toda a vida das crianças.
Além disso, parecia à bibliotecária que as reivindicações que as crianças
e tis puis faziam à biblioteca eram tão procedentes quanto as fei tas pelas
muitas outras pessoas que a usavam de modos diferentes: os estudantes
de segundo grau que compareciam à noite para completar projetos de
pesquisas e trocar ideias uns com os outros, os idosos que durante o dia
vinham ler jornais e revistas e falar com os amigos, e até mesmo os "faça
você mesmo" que vinham saber como executar o projeto em que tinham
embarcado sem um claro plano de ação.
Quando a bibliotecária começou a pensar acerca de como a sua
organização poderia responder às novas exigências apresentadas por
aqueUs cri tmçaí>, ela também começou a ver a organização sob uma
nova l u z . ' O seu treinamento profissional e o de seu estafe haviam lhes
preparado para ver a biblioteca como um lugar onde livros são guardados
e postos á disposição do público. Para cumprir essa função, tinha sido
Imaginação Gf renciaJ
desenvolvido um elaborado sistema de inventariar os livros e registrar a
sua localização. Também tinha sido criado um sistema igualmente
elaborado para monitorar quais livros quais cidadãos haviam pedido
emprestado e para impor multas aos que ficavam com os livros por
tempo muito longo. Essas eram as principais funções da biblioteca e as
tarefas com as quais o estafe se identificava perfeitamente.
Com o passar do tempo, porém, as funções da biblioteca pareciam
aumentar de acordo com as necessidades dos cidadãos e a capacidade
da própria biblioteca. Uma vez que essa dispunha de um sistema de
inventariar livros, parecia apropriado utilizá-lo para coleções de discos,
CDs e também videoteipes. (E claro que o sistema para emprestar vídeos
teve de ser um pouco alterado, com o fim de evitar competição com o
comércio local.) As instalações nas quais os livros eram guardados
tinham sido aumentadas e se Cornado mais auativas para estimular a
leitura na biblioteca como também em casa. Calefação era propor-
cionada no inverno e ar-condicionado no verão para conforto dos
funcionários e dos que desejavam usar a biblioteca. Salinhas de estudo
haviam sido construídas para os estudantes. Fizera-se um quarto de
crianças com livros e brinquedos para as que acabaram de aprender a
andar. Cada vez mais a biblioteca estava sendo usada para concertos de
conjuntos amadores de música de câmara, reuniões de sociedades
artísticas c também de clubes do livro.
Como resultado, a biblioteca t inha se tornado algo mais do que
simplesmente um lugar onde se guardavam livros. Era, agora, um tipo
de parque usado por muitos cidadãos com propósitos variados. Quem
diria que cuidados corn crianças que ficam sozinhas enquanto os pais
não chegam do trabalho const i ruir ia uma valiosa função para a
biblioteca se a diretora pudesse pensar em um modo de fazé-lo tão
económica, eficaz e razoavelmente e com pouca despesa para outras
funções da biblioteca sancionadas pela tradição?
Imaginação GtrenciJ
GERENTES PÚBLICOS E GESTÃO PÚBLICA
A bibliotecária municipal é uma gerente pública. O que lhe atribui essa
função é um conjunto de bens públicos que foi confiado à sua gestão.
Ela é responsável pela utilização desses bens em benefício da cidade e
de seus cidadãos. Naturalmente, uma de suas tarefas como gerente é
encontrar o mais proveitoso emprego para esses recursos. O seu maior
problema é se seria valioso satisfazer as novas reivindicações junto à sua
organização no sentido de cuidar de crianças que ficam sozinhas
enquanto os pais não chegam do trabalho, e, em caso positivo, como.
Uma Doutrina Importante
Nos Estados Unidos, os gerentes públicos têm se regido por uma
dout r ina tradicional que explica como devem considerar os seus
empregos e neies trabalhar. ll Essa doutrina foi criada para limitar a
possibilidade de ação de burocratas dedicados aos seus interesses
pessoais ou mal orientados, preocupados somente com seu próprio
engrandecimento e que se guiam segundo alguma concepção do interesse
público idiossincrática ou mal concebida. A doutrina almeja manter os
gerentes do setor público rigorosamente sob controle democrático.
Nesse conjunto de procedimentos, os propósitos de um empreen-dimento
público, como uma biblioteca, são claramente estabelecidos em estatutos
emanados de órgãos legislativos ou em declarações (orrnais de políticas
assinadas pelas principais autoridades eleitas. Como resultados
conquistados arduamente em debates democráticos, esses mandatos
formais legitimam os empreendimentos públicos: afirmam, com autori-
dade, que os empreendimentos assim estabelecidos correspondem ao
interesse público e podem, por conseguinte, reivindicar recursos sociais.
Também dão orientação operacional concreta para gerentes, indicando
quais objetivos em particular serão levados adiante pelos empreendimentos
públicos e que meios em particular podem ser usados. Juntos, os objetivos
e os dispositivos do mandato definem as condições de responsabilização
dos gerentes.
40 l Imaginação GercnciaJ
Espera-se que, de sua parte, os gerentes públicos sejam agentes fiéis
desses mandatos. A sua obrigação é executar os objetivos dos mandatos
tão eficiente e efetivamente quanto possível. Presume-se que dis-
ponham de conhecimentos técnicos substantivos na sua área de
trabalho - que estejam a par dos principais programas operacionais que
podem ser utilizados para produzir os resultados desejados e que saibam
o que constitui qualidade e efetividade em suas ações. Também se es-
pera que sejam administrativamente competentes - que sejam hábeis
na criação de estruturas organizacionais e esquemas que possam orientar
as organizações a atuar eficiente e efetivamente; que sejam responsáveis
pelos recursos financeiros e humanos a eles confiados, de maneira que
se possa comprovar que recursos públicos não estão sendo roubados,
perdidos ou mal empregados.
Essa doutrina produz uma atitude mental característica entre gerentes
públicos: a atitude menta l de getentes ou burocratas e não de
empresários, líderes ou executivos. A sua orientação é para baixo,
visando ao controle seguro de operações organizacionais, ao invés de
para fora, visando a alcançar resultados valiosos, ou para cima, visando
renegociar mandatos de políticas. Em vê: de encarar o seu trabalho
como inicio ou facilitação de mudança, os gerentes tendem a vê-lo
preservando uma perspectiva institucional no longo prazo em face de
caprichos políticos inconstantes. O seu principal objetivo administrativo
é aperfeiçoar atuaçôes organizacionais em papéis tradicionais e não
procurar inovações que possam mudar o seu papel ou aumentar-lhe o
valor para o contexto político.
E essa noção de gestão pública que produz a primeira resposta instintiva
da bibliotecária para aquelas crianças: um sonoro e burocrático "não",
Realmente, considerado através da perspectiva tradicional, a sua obngação
é não satisfazer essa nova demanda, mas sim fazer o oposto: o possível para
resistir à nova e insólita utilização abusiva da biblioteca pública.
Ademais, muitos membros do seu estafe concordariam com essa
conclusão, influenciados pelo treinamento profissional do passado, que
Imaginação Gertncial
tinha por fim considerar bibliotecas segundo padrões específicos.
Também o fariam muitos cidadãos que vêem a biblioteca pelas mesmas
lentes tradicionais e logo concluiriam que a biblioteca deveria ficar tran-
qiiila e não ser usada como ama-seca por pais negligentes.
Um Pequeno Questionamento à Doutrina Dominante
Porém, o interessante eimportante a respeito dessa bibliotecária é que
ela vai além da reação instintiva. A sua segunda reacão - a utilização
do problema daquelas crianças para obter financiamento adicional para
a biblioteca - reflete uma comum, se bem que às vezes encoberta,
condescendência de gerentes públicos. (Com efeito, é precisamente
essa condescendência que faz os contribuintes tão determinados em
manter os gerentes sob controle estrito.)
Refletindo os ventos de mudança que agora sopram no pensamento
administrativo dos setores público e privado, a imaginação gerência! da
bibliotecária foi além da sua obrigação formal e além do seu emprecn-
dedorísmo burocrático. Ao imaginar o que se poderia fazer, ela
extrapola as restrições convencionais do seu trabalho.
Em vez de encarar como um problema as novas exigências que estão
sendo feitas à biblioteca, a bibliotecária as vê como uma oportunidade.
Ela percebe que pode haver um certo valor a ser criado, para ao menos
alguns cidadãos da cidade, por meio da permissão, ou mesmo do
incentivo, ao uso da biblioteca por aquelas crianças. Começa a pensar
em como a criação do aludido vator poderia ser financiada, oficializada
e realizada.
Nesse contexto, a bibliotecária começa a raciocinar da maneira como
a sociedade espera que raciocinem os executivos do setor privado. Ela
se concentra na questão de os bens e as competências da biblioteca
poderem ou não ser utilizados para criar valor adicional para a cidade.
Não pressupõe que os recursos são imutavelmente fixos, ou que a missão
está estrita e inflexivelmente consolidada ou que a sua organização c
capaz de produzir somente o que agora produz. Ao contrário, ela usa a
42 l Imaginação Gerencial
imaginação para pensar como poderá reposicionar e adequar a sua
organização às novas exigências das citadas crianças. Resumindo, a
bibliotecária está raciocinando como um líder ou empresário.
Para muitos, tais pensamentos na mente de gerentes públicos geram
problemas e deveriam ser desestimulados, particularmente se, como no
caso em foco, o gerente é um funcionário público profissional e não um
execut ivo e le i to ou nomeado." Os cidadãos têm uma ideia
par t icu larmente negativa das iniciat ivas dos burocratas , porque
suspeitam que os íuncionários públicos servem a si mesmos ou procedem
de acordo com as próprias ideias idiossincrâsicas a respeito do interesse
público." Os cidadãos também são sensíveis ao fato de que a admi-
nistração pública separa os burocratas, isolando-os da responsabilidade
pública dircta. Como, por meio de eleição, os funcionários públicos
elei tos ou nomeados podem ser responsabil izados, os cidadãos
geralmente lhes concedem maior liberdade para iniciar novos empre-
endimentos públicos. Contudo, os cidadãos consideram negativamente
até mesmo as iniciativas dos Íuncionários eleitos ou nomeados, porque
o empreendedorismo destes f requentemente parece voltado para a
conquista de voros por meio da satisfação de interesses particulares e
não para a busca e produção de algo que tenha valor público/
Até o ponto em que são procedentes, essas observações ressaltam um
fato social óbvio, mas frequentemente negligenciado: a sociedade tem
expectativas muito diferentes para os seus gerentes públicos e os seus
gerentes privados. Somos inclinados a considerar a imaginação e a
iniciativa entre tis executivos (não eleitos) do setor público como peri-
gosas e contrárias ao interesse público, ao passo que percebemos
exatamente as mesmas qualidades entre executivos do setor privado
como não apenas toleráveis, mas desejáveis para o bem-estar económico
da sociedade.
Sem dúvida, existem mui tas razões para essas expectativas an-
tagónicas. Como os mecanismos políticos que fiscalizam as empresas
públicas são certamente mais vulneráveis à influência gerencial e aos
Imaginação Gerencial l
subterfúgios do que os mecanismos financeiros que fiscalizam as
empresas privadas, os gerentes públicos podem ter de ser observados
mais de perto do que os gerentes do setor privado. Como as decisões
dos gerentes públicos se aplicam a todos os cidadãos, suas iniciativas
devem ser supervisionadas muito mais de perto do que as decisões dos
gestores do setor privado, cujas decisões se tomam em benefício somente
de uns poucos indivíduos específicos (não obrigados). Como os resul-
tados de decisões gerenciais são mais subjettvos e (com frequência)
aparecem mais lentamente no setor público do que no privado, é mais
difícil para o setor público responsabilizar seus gerentes a posteriori por
seu desempenho. E assim por diante.
Mas essas expectativas diferentes têm uma consequência importante
que não vem sendo bem reconhecida ou considerada. Desestímulando
raciocínios como os que a bibliotecária está tendo, e as ações que
poderiam advir de suas reflexões, a sociedade recusa ao setor público o
ingrediente fundamental que o setor privado se vale para permanecer
alerta, dinâmico e criador de valor: isto é, a adaptabilidade e eficiência
em empregar a imaginação das pessoas chamadas gerentes, com o fim
de combinar, de um lado, o que estas percebem como demandas públicas
e, de outro, o acesso a recursos e o controle da capacidade operacional
para a produção de valor.
E bem verdade que a sociedade pode estar se beneficiando da
imaginação de gerentes públicos que sofreram muito tempo essas
restrições e encontraram meios de contorná-las para proveito da
coletividade.' Mas o fato é que a sociedade não mereceu o benefício:
não organizou suas relações com os gerentes públicos de forma a exigir,
esperar, recompensar ou valorizar tais esforços. Então, é inevitável que
a sociedade receba essas contribuições menos do que se poderia, caso se
organizasse para esperá-las, exigi-las ou simplesmente permiti-las.
44, . Imaginação Gerência!
Gestão Estratégica no Setor Público
Há um modo diferente e mais útil de se considerar o papel dos gerentes
públicos: mais próximo (porém de maneira alguma idêntico) da imagem
que a sociedade tem dos gerentes do setor privado. Sob esse prisma, os
gerentes públicos são vistos como exploradores que, com outros, tratam
de descobrir, definir e produzir valor público. Em vez de simplesmente
inventar os meios para alcançar os objetivos estabelecidos, os gerentes
públicos se tornam agentes importantes para auxiliar a descobrir e definir
o que seria proveitoso fazer. Em vez de serem responsáveis apenas para
garantir continuidade, os gerentes públicos se tornam importantes
inovadores, mudando o que faiem, as organizações públicas e a forma
como o fazem.
Em resumo, nessa visão, os gestores públicos se tomam estrategistas, mais
do que técnicos. Se preocupam, para /ora, corn o valor do que estão
produzindo, como também para baixo, com a eficácia e com a adequação
de seus instrumentos. Utilizam a política na qual a organização está imersa
para ajudar a definir valor público e a organizar como as organizações
podem operar. Em vez de uma harmonia estável que lhes permitisse
aperfeiçoar o trabalho em curso, antecipam um mundo de conflitos políticos
e tecnologias mutáveis que lhes exigem reestruturar com frequência as
organizações. Em um mundo assim, as conjecturas da bibliotecária sobre
como usar a biblioteca para satisfazer as necessidades das crianças seriam
consideradas um recurso potencialmente valioso e não como pensamentos
perigosos de urn burocrata construtor de castelos.
Evidentemente, o motivo principal para preocupação com essa visão
alternativa é que ela ameaça precisamente o que a concepção con-
servadora visava a evitar - isto é, a dominação do processo político
democrático por burocratas voltados para os próprios interesses pessoais
ou mal orientados. Porém, a visão tradicional apresenta o problema
de não cumprir com o compromisso de proteger o processo político
contra influências burocráticas, alcrn da já mencionada supressão de
algumas contribuições potencialmente úteis de gerentes públicos.Imaginação Gerencial l 45
-O.ICLI questionamentos tão logo se
desenvolveu, segundo os quais uma distinção rigorosa entre política e
administração era tanto teórica como praticamente impossível. " Na
teoria, a visão ortodoxa desestimulava os burocratas a uti l izar muita
imaginação acerca dos legítimos propósitos governamentais c os impedia
de assumir qualquer responsabilidade pela sua definição. Na prática, as
doutrinas não impediam que os gerentes públicos não eleitos fizessem
tanto um como outro- Funcionários públicos com muitos recursos, e com
agendas próprias, encontravam habitualmente modo» implícitos de
moldar as concepções governamentais de interesse público. Ademais,
o caráter não ostensivo da sua influência tornou-se particularmente
pernicioso, porque frustrou a confiabiiidade e transformou os envolvidos
em corruptos cínicos.
Uma abordagem alternativa para controlar a influência dos gerentes
públicos seria reconhecer a sua utilidade potencial, como também a sua
inevitabilidade, e prover canais formalizados pelos quais ideias gerenciais
sobre oportunidades para criar valor público poderiam ser corri.1 tamente
apresentadas. Também seria importante ensinar os gerentes públicos
como procurar e definir valor público de maneira mais adequada e
efetiva do que agora o fazem. Taís esforços ajudariam a sociedade a fazer
da necessidade uma vantagem. Permitiriam à sociedade usuf ru i r o
benefício da experiência e imaginação dos gerentes públicos sem ter de
ceder às suas concepções personalistas de interesse público. E é essa a
parte do trabalho que ainda não foi feita. Debilitamos para sempre as
doutrinas tradicionais de gestão pública, mas ainda não criamos com o
cuidado merecido uma ideia alternativa sobre como os gerentes públicos
devem pensar e atuar.
UMA ABORDAGEM AITERNATIVA PARA A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Eis o objetivo básico deste livro: elaborar uma concepção sobre como
os gerentes públicos, a exemplo da bibliotecária, poderiam ser mais úteis
46 l Imaginação Gcrencial
à sociedade buscando e explorando oportunidades para criar valor
público. Essa elaboração está de acordo com o juízo de que a sociedade
precisa estar sempre em busca de inovações imaginativas (e habilidades
técnicas correspondentes) que gerem valor, seja por meio dos executivos
públicos como dos gerentes do setor privado. Para desenvolver essa
concepção, procedo do seguinte modo.
No Capítulo 2, discuto a finalidade do trabalho gerência! no setor
público. Defendo a ideia de que os gerentes devem procurar "produzir
valor público". Já que se trata de um conceito abstrato, ofereço algumas
ideias a propósito de como os gerentes devem considerar o valor público
nas empresas que dirigem.
Como seria previsível, essa não é uma tarefa simples. Há muitos
critérios diferentes para aferir valor público, e nenhum é por si só
satisfatório. Por exemplo, tanto a teoria democrática como a sua prática
concentram atenção no grau de satisfação que supervisores eleitos têm
com relação ao desempenho da organização. Alternativamente, usando
as técnicas de avaliação de programas, um gerente pode determinar se,
e quão eficazmente, a organização alcançou os seus propósitos subs-
tantivos (autorizados politicamente por mandatos, mas definidos
analiticamente). Ou, usando as técnicas de análise custo-benefício,
poderíamos calcular quanto ganharam os beneficiários individuais do
empreendimento com relação ao preço que tiveram de pagar os que o
apoiaram. ' Finalmente, valendo-nos de algumas analogias informais
com a administração do setor privado, e enquadrando-nos no atual
entusiasmo com respeito ao "governo orientado para o usuário" ,
poderíamos calcular o valor da organização medindo a satisfação dos
que interagiram com a entidade na qualidade de clientes ou usuários.
De fato, cada um desses padrões pode ajudar os gerentes (e o resto de
nós, cidadãos) a determinar o valor de empresas públicas. Mas os
padrões diferentes não são necessariamente compatíveis entre si, e cada
um desses métodos tem suas próprias deficiências.
Apesar das dificuldades, observações importantes podem ser feitas no
Imaginação Gerência!
sentido de orientar os gerentes públicos. A não menos importante delas
é ressaltar que sempre vale a pena fazer perguntas. De fato, questionar
continuamente o valor de empresas públicas é uma das providências que
pode ajudar os gerentes a se tornarem propositivos e criativos no exercí-
cio de suas funções para o nosso benefício coletivo.
Uma vez que os gerentes públicos têm de atuar com alguma teoria do
valor público, o Capítulo 3 desenvolve um método prático para perceber o
valor em circunstâncias específicas. O método adapta o conceito de
estratégia corporativa do setor privado às circunstâncias especiais do setor
público. Alego que uma concepção útil de valor público pode ser levada
em consideração por gerentes públicos se estes integrarem: (1) avaliações
substantivas do que seria valioso e efetivo; (2) um diagnóstico de
expectativas políticas; e (3) cálculos imparciais do que é operacionalmente
possível. Em resumo, percebendo o valor público, os gerentes têm de achar
um modo de integrar políticas, conteúdo e gestão.
Um tripé estratégico pode ajudar-nos a conceber o argumento básico.
A imagem focaliza atenção gerencial em três importantes perguntas a
que os gerentes precisam responder para testar se é apropriada sua noção
do objetívo organizacional: se este tem valor público, se goza de apoio
político e legal, e se é factível administrativa e operacionalmente.
O tripé também serve de dispositivo para lembrar os gerentes das funções
e tarefas fundamentais que terão de executar para definir e realizar a sua
visão- Especificamente, o tripé realça três aspectos diferentes do trabalho:
(1) avaliar o valor do objetivo considerado; (2) gerenciar para cima, para a
política, com o fim de investir o objetivo de legitimidade e apoio; e (3)
gerenciar para baixo, para melhorar a capacidade da organização a fim de
alcançar os objetivos almejados. Esses aspectos, por sua vez, são o foco dos
capítulos subsequentes deste livro.
Os capítulos 4 e 5 analisam a função e as técnicas da gestão pública -
a parte da gestão estratégica que trata de gerenciamento ascendente em
direção à política. No Capítulo 4, explico por que o gerenciamento
político é parte importante do trabalho de um gerente público e como
imaginação Gerencial
diagnosticar cenários políticos. Os gerentes precisam mobilizar apoio e
recursos para as organizações que lideram enquanto angariam o auxílio
de outros, além dos seus limites organizacionais, que podem ajudá-los a
alcançar os resultados substantivos pelos quais se lhes atr ibui
responsabilidade. No Capítulo 5, caracterizo cinco abordagens
diferentes às tarefas de gerenciamento político, incluindo advocacia
empreendedora,4 gestão de desenvolvimento de políticas públicas,
negociação, deliberação e liderança públicas, e marketing do setor
público.16 Como a função de gerenciamento político, é a parte do
trabalho gerencial mais ameaçadora para os valores democráticos,
atribuo atenção especial à questão do que é correto e efetivo.
Os capítulos 6 e 7 tratam das partes da gestão estratégica que se
ocupam da gestão para baixo, referente à organização. O Capítulo 6
apresenta uma estrutura a ser utilizada na análise dos "produtos"
produzidos por organizações do setor público, do processo de produção
que a organização está empregando e de como os sistemas adminis-
trativos da organização estão dando forma e dirigindo esse processo.
Uma vez que o conceito de gestão estratégica pressupõe ambiente
político e de trabalho em constante mudança, ressalto as técnicas que
os gestores usam para modernizar e estimular a modernização contínua
nas organizações. Nessa linha, o Capítulo 7 examina as técnicas que
os gerentes usam para introduzir inovações estrategicamente impor-
tantes em suas organizações.Finalmente, no Capítulo 8 volto às questões apresentadas no primeiro
capítulo: a saber, que tipo de moralidade ou temperamento queremos
que os gerentes públicos tenham de forma que eles sejam bem-sucedidos
tanto do ponto de vista da eficiência quanto da democracia? Defendo a
ideia de que os gerentes públicos devem assumir compromissos éticos e
estabelecer padrões psicológicos para serem bem-sucedidos (ou se
tornarem mais virtuosos) como gestores públicos,
Antes, porém, de tratarmos de técnica e no final de virtude, devemos
considerar o assunto crucial do valor público, o tópico do próximo capítulo.
Imaginação Gerencial l 49
CAPÍTULO 2
DEFININDO O VALOR PÚBLICO
No dia em que foi designado, o diretor da saúde pública dirigiu através
da cidade e, por toda a parte, viú-sinais de negligência pública e privada.
Latas de lixo estavam agora transbordando por terem sido deixadas
muito tempo no meio-fio, caixas enormes e cheias de lixo, que sequer
chegaram a ser levadas para o meio-fio, estavam escondidas nos becos,
latas vazias estavam rodeadas de lixo derramado durante o esvaziamento
e, nas partes mais pobres da cidade, ratos se agitavam entre as latas.
Talvez por ter sido designado há pouco tempo, o diretor da saúde
pública tinha um sentimento muito forte de responsabilidade pública -
ou do seu dever "perante a sociedade". Todos os anos a cidade gastava
muito para manter as atividades da sua organização. Nesta, centenas
de empregados ganhavam salário e faziam carreira, e dezenas de ca-
minhões eram guardados, mantidos e deslocados sob a sua supervisão.
O mais importante é que milhões de pessoas contavam com a orga-
nização para manter a cidade limpa e saudável.
Enquanto dirigia pela cidade, ele observou com contentamento a sua
organização trabalhando. Caminhões enormes, pintados em cores que
os identificavam, roncavam, seguidos por agentes sanitários que viravam
baldes de lixo nas bocas bem abertas dos veículos. Máquinas de limpar
rua rodavam ao longo das sarjetas após a passagem dos caminhões de
reboque, que removiam carros estacionados ilegalmente. Um varredor
de rua apareceu, como por acaso, com uma vassoura e um recipiente de
detritos, esvaziando as latas que tinham sido colocadas para acon-
dicionar o lixo coletivo.
Mesmo assim, ele não conseguiu deixar de pensar no faio de que a
sua organização podia fazer mais. Como diretor de saúde recentemente
designado, ele queria fazer diferença. Queria que a organização tivesse
urn impacto nas condições que via ao seu redor. Queria criar valor para
os cidadãos da cidade. Mas como;*
A questão parecia par t i cu la rmente urgente, já que o prefeito
recentemente eleito pedira-lhe para definir os objetivos de sua gestão
no Departamento de Saúde Pública. Como parte daquele plano estra-
tégico, o prefeito queria saber se era aconselhável a privarização de
algumas ou de todas as ações do departamento.
O OBJETIVO DO TRABALHO GERENCIAL
O diretor da saúde pública é um gerente público. A pergunta é:
trabalhando com quê? Qual o objetivo do trabalho?
Sabemos qual o objetivo do trabalho gerencial no setor privado: gerar
lucros para os acionistas da empresa." Além disso, conhecemos os modos
pelos quais aquela meta pode ser alcançada: produzindo produtos (ou
serviços) que podem ser vendidos a clientes por preços que criam receitas
acima dos custos de produção. E sabemos como as realizações gerenciais
podem ser avaliadas: por meio de medições financeiras de lucros, perdas
e alterações nos preços das ações da empresa. Se os gerentes privados
podem conceber e fabricar produtos que geram lucros, e se as empresas
que eles dirigem o fazem por um período de tempo, podemos dizer que
esses gerentes criaram valor.
No setor público, o objetivo geral do trabalho gerencial não é tão claro;
o que os gerentes precisam fazer para produzir valor c muito mais
ambíguo; e como avaliar se o valor foi criado é ainda mais difícil. Mas
para desenvolver uma teoria a respeito de como os gerentes devem agir,
temos de resolver esses problemas básicos. Sem saber o propósito do
trabalho dos gerentes, não podemos determinar se a atuação gerencial é
boa ou ruim. Afinal, a gestão públ ica é um empreendimento tanto
técnico como normativo.
r
54 l CONSIDERANDO O VALOR PÚB1JCO
Para começar, proponho uma ideia simples: o objetivo do trabalho
gerencial no setor público é criar valor público, assim como o objetivo
do trabalho gerencial no setor privado é criar valor privado.
Essa ideia simples é frequentemente recebida com indignação - às
vezes até com raiva. Uma sociedade liberal como a nossa tende a
considerar o governo como "setor improdutivo" e, de acordo com esta
noção, o governo não pode criar valor. No melhor dos casos, o governo
é um mal necessário: uma espécie de árbitro que estabelece as regras
dentro das quais uma sociedade civil e uma economia de mercado podem
operar com sucesso, ou então uma instituição que preenche os vazios
do capitalismo de mercado livre. Apesar de tais atividades serem
eventualmente necessárias, dificilmente podem ser encaradas como
atividades que levam à produção de valor.
O Governo como Setor Produtor de Valor
Mas essa noção nega uma realidade que os gerentes públicos vivem
diariamente. Da sua perspectiva, é o governo, atuando por meio dos
gerentes, que protege o país contra inimigos estrangeiros, mantém as ruas
seguras e limpas, educa as crianças e isola o cidadão de muitos desastres
produzidos pelo homem ou pela natureza, desastres que empobreceram
as gerações anteriores. Para os gerentes públicos, é óbvio que o governo
cria valor para a sociedade. Esse é todo o sentido do seu trabalho.
E claro que esse ponto de vista não é inteiramente satisfatório, pois
leva em conta somente os benefícios da atividade governamental e não
os seus custos. Na verdade, os gerentes públicos não podem produzir os
resultados desejados sem utilizar recursos que também teriam valor se
usados de outras formas. Para manter as ruas limpas, proteger os carentes
das devastações da pobreza, da ignorância e do desemprego, e até para
coletar impostos que a sociedade concorda que são devidos, os gerentes
públicos precisam ter dinheiro para comprar equipamentos, remunerar
funcionários e proporcionar benefícios legais aos clientes. O dinheiro
que usam é levantado através do poder coercitivo da tributação. Fica
Definindo o Valor Público l 55
perdido para outras utilizações - principalmente o consumo privado. A
perda precisa ser examinada em relação aos supostos benefícios das
empresas públicas.
Além disso, os gerentes públicos com frequência utilizam outro recurso
que não o dinheiro para alcançar as suas metas: empregam a autoridade
estatal para compelir os indivíduos a contribuírem diretamente para a
realização de determinados objetivos públicos.6 Para ajudar na manu-
tenção da limpeza das cidades, são aplicadas multas aos que sujam as
ruas, beneficiários da previdência social são por vezes obrigados a
procurar emprego; e todo cidadão sente o peso da obrigação de pagar
impostos para ajudar a sociedade a atingir seus objetivos coletivos.
Os recursos requeridos pelos gerentes públicos são concedidos com
relutância em uma sociedade que louva o consumo privado mais do que
a execução de objetivos coletivos, que valoriza muito a liberdade
individual e que vê o empreendedorismo individual como um instru-
mento de desenvolvimento social e económico muito mais poderoso do
que o esforço governamental. Logo, não basta afirmar que os gerentes
públicos criam resultados que têm valor; eles precisam ser capazes de
mostrar que os resultados conseguidos valem o preço pago por eles - a
restrição à liberdade individual e o consumo privado (que poderia se
realizar com o dinheiro pago em imposto, por exemplo). Só então os
gerentes podem ter certeza de que valor público foi criado,
O Mercado Político: "Nós, os Cidadãos"
como um Consumidor ColetivoMas para quem se deve fazer a demonstração? E como alguém pode
saber se essa demonstração é convincente? -, -
No setor privado, essas perguntas fundamentais são respondidas
quando os consumidores usam o seu dinheiro, ganho com dificuldade,
na compra de um produto e quando o preço pago excede os custos de
fabricação do que é vendido. Com esses fatos pode-se presumir o valor
gerado na iniciativa privada. Se os indivíduos não valorizam os produtos
ou o serviço o suficiente para pagar por eles, não os comprarão; e se não
são comprados, não serão produzidos.
No entanto, no setor público o dinheiro utilizado para financiar
empreendimentos públicos não é proveniente das escolhas individuais
e voluntárias dos consumidores. O dinheiro vem de empresas públicas
que o adquiriram por meio do poder coercitivo da tributação, É pre-
cisamente esse fato que cria o problema de avaliar as atividades do
governo (pelo menos a partir de um determinado ponto de vista).
O problema {desse ponto de vista) é que o uso do poder coercitivo do
Estado enfraquece a noção de "soberania do consumidor" - o elo crucial
entre as avaliações de valor individuais, de um lado, e, do outro, o
controle do que será produzido, elo que proporciona justificação
normativa para as empresas do setor privado. A coerção anula a
oportunidade de os indivíduos expressarem as suas preferências
individuais e de assim controlarem o que deve ser produzido. Uma vez
que as pessoas não escolhem individualmente comprar ou contribuir
para atividades governamentais, não podemos estar certos de que elas
desejam o que o governo supre. E se não podemos estar certos de que os
indivíduos querem o que o governo produz, então, pelo menos por meio
de um reconhecimento simples, não podemos estar certos de que o
governo esteja produzindo algum valor.
No entanto, essa explicação ignora que os recursos disponíveis para
os gerentes do setor público constituem-se por meio de um processo de
opção voluntária - a saber, o processo de governo representativo. Na
verdade, a opção individual e voluntária não controla o sistema. Mas as
instituições e os processos da democracia representativa criam o melhor
que podem as condições para que os indivíduos possam voluntariamente
reunir-se e decidir o que gostariam de alcançar coletivamente, sem
sacrificar os seus desejos individuais. É o único meio que sabemos sobre
como criar um "nós" a partir de um conjunto de indivíduos livres. O
"nós", por sua vez, pode decidir o que é causa comum, levantar recursos
e organizar-se para atingir metas - todas as atividades empregadas na
56 l CONSIDERANDO O VALOR PÚBLICO Definindo o Valor Público l
formulação das políticas e na implementação das funções associadas
com o governo.
De fato, é o reconhecimento explícito do poder político em estabelecer
propósitos coletivos normacivamente coercitivos que torna os mandatos
parlamentares e políticos fundamentais para as concepções tradicionais
de gestão pública. Os mandatos orientam a produção do setor público
porque eles são a tradução das aspirações coletivas. Estas, por sua vez,
pelo menos se puderem ser executadas de acordo com os termos do
mandato, criam o pressuposto do valor público assim como os me-
canismos do mercado criam o pressuposto do valor de mercado. Assim
sendo, devemos avaliar os esforços dos gerentes do setor público não
no mercado económico dos consumidores individuais, mas no mercado
político dos cidadãos e das decisões coletivas das instituições da
democracia representativa.
Demonstrando exatamente o que foi dito anteriormente, o diretor da
saúde pública preparou um projeto para apresentar ao prefeito recém-
eleíto. Assim, ele tenta informar os representantes públicos sobre o que
a organização que ele dirige está fazendo para atender às aspirações
públicas. Assim que o seu projeto for apresentado, ele se tornará
responsável pela tomada das providências que levarão ao atendimento
das metas e resultados que ele propôs.
Também se recebe com frequência com ceticismo a afirmação de que
os gerentes públicos podem assumir que valor público foi criado se eles
tiverem passado pela prova do mercado político, pois, infelizmente,
todos nos tornamos conscientes da insensatez e corrupção que podem
per tu rba r as deliberações e opções das instituições democráticas
representativas.
No entanto, os gerentes públicos em exercício não têm escolha, senão
confiar (pelo menos até certo grau) no poder normativo das preferências
que emergem dos processos representativos. As opções fornecem a
justificativa para a ação gerência! no setor público. Como os gerentes
públicos gastam recursos públicos nas empresas que chefiam, necessi-
58 i CONSIDERANDO O VALOR PÚBLICO
tam, mesmo se têm dúvidas, atuar como se existisse um "nós" coerente
e normativamente coercitivo. De outro modo, os seus empreendimentos
não teriam nenhum fundamento.
DIFERENTES PADRÕES DE RECONHECIMENTO
DO VALOR PÚBLICO
Reconciliar a tensão entre o desejo de políticas democráticas deter-
minando o que vale a pena produzir no setor público e o reconhecimento
de que a política na democracia é vulnerável à corrupção tem sido o desafio
para os que tentam oferecer uma teoria da gestão pública em uma
democracia. Os conceitos utilizados como padrões para definir ohjetivos
gerenciais foram mudando ao longo do tempo.
Alcançando Objetlvos Mandatários de Fornia Eficiente e Efetiva
A concepção predominante na maior parte de nossa história recente
tem sido a de que os gerentes públicos devem trabalhar para alcançar as
metas e os objetivos definidos pelo legislativo da fornia mais eficiente e
efetiva que eles possam. ' Assim, o trabalho do Jiretor dj saúde pública
é limpar as ruas tão eficiente e efetivamente quanto possível.
E bem fácil concordar com essa concepção. Porém, a reflexão revela
uma característica importante desse padrão comum, que é com f r e -
quência negligenciada ou considerada fato consumado: a saber, o padrão
estabelece a preeminência dos processos políticos - sobretudo legislativos
- na determinação do que o setor público deve produzir de forma a gerar
valor. Aos que valorizam a política como meio de cr iar uma vontade
coletiva, e que vêem a política democrática como a melhor resposta que
temos para o problema de reconciliar interesses individuais e coletivos,
quitse não surpreende que ao processn político seja permitido determinar
o que va le a pena produzir com recursos públicos. ' Nenhum outro
procedimento corresponderia aos princípios da democracia.
Mas. para aqueles que desconfiam Já integridade ou da utilidade dos
n,-fmindooValorP<il>lico l 59
processos políticos, a ideia de que o valor público seja definido
politicamente é um pouco difícil de engolir. Eles viram muitos casos de
corrupção para confiar nos processos políticos determinando valor
publico. No mínimo, esses críticos querem garantias de que o processo
político tem princípios e que aceita os limites inerentes da ação gover-
n^mental ou que satisfaz padrões mínimos de equidade e competência
n,^s deliberações produzidas pelos mandatos.1 Como alternativa,
prefeririam meios mais objetivos de assegurar a criação de valor nas
empresas do setor público e uma instância que fosse capaz de confrontar
os processos políticos com essas informações objetívas.
Competência Politicamente Neutra
virada do século XX, Woodrow Wilson ofereceu uma solução:
ar a política da administração e aperfeiçoar cada atividade em sua
ria área. Assim, esperava-se que os gerentes públicos estivessem
recebendo dos políticos políticas bem definidas, desenhadas e coerentes.
Já que as políticas são resultado de intensas e árduas negociações e
Processos políticos, teriam urna espécie de isenção moral proporcionada
Pe[a política democrática efetiva.
^ vista dessa realização da política, os gerentes públicos poderiam com
segurança voltar a sua atenção para encontrar o meio mais eficiente e