Vaz 2008

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O SIGNIFICADO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COM FOCO NO CIDADÃO NAS 
TRANSFORMAÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA NO PERÍODO PÓS-
REDEMOCRATIZAÇÃO 
José Carlos Vaz
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Neste trabalho é explorada uma dimensão fundamental para a compreensão do quadro em 
que se insere o cenário da administração pública a partir da década de 1990, caracterizado 
pela emergência de novas temáticas e paradigmas. Neste movimento, ganhou força especial a 
orientação ao cidadão na prestação de serviços públicos. Materializar esta orientação, no 
entanto, implica mudanças nas estruturas mentais e nas práticas de trabalho vigentes no 
serviço público. E requer a utilização intensiva da tecnologia da informação. 
 
 
1. A emergência de novas temáticas e paradigmas 
 
As últimas décadas do Século XX apresentaram mudanças nos paradigmas da Administração 
Pública (MEZZOMO KEINERT, 1998), com a emergência de um novo modelo com ênfase na 
eficiência e no controle dos resultados, em substituição à tradicional focalização no controle 
das atividades-meiodas organizações burocráticas. 
Comumente chamado de Modelo Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996), este novo modelo traz à 
agenda da gestão pública novos temas, que ABRUCIO (1997, p. 8) destaca como sendo: a 
preocupação com a avaliação de desempenho, o controle sobre os gastos públicos e a 
orientação dos serviços públicos para a satisfação dos cidadãos. CAIDEN (1991) destaca o 
aumento da produtividade, a ampliação da capacidade de resposta do setor público, a criação 
de mecanismos de controle e a reestruturação das organizações públicas. CLAD (1999, p. 129) 
também aponta como "ingredientes básicos" desse novo paradigma a eficiência, a 
democratização do serviço público, o aumento da autonomia gerencial, a redução dos níveis 
hierárquicos e o desenvolvimento de mecanismos de transparência da administração pública. 
TROSA (2001) destaca a orientação para resultados, contrapondo-se à orientação para os 
controles, como diferencial desse novo modelo. 
No Brasil, esse movimento encontra maior eco nos primeiros anos do governo de Fernando 
Henrique Cardoso, no período compreendido entre 1995 e 1998. Durante a gestão de Luiz 
Carlos Bresser Pereira à frente do Ministério da Administração e Reforma do Estado, uma série 
de iniciativas do governo federal implantam proposições do chamado “Modelo Gerencial”, 
como também disseminam seus princípios entre a opinião pública e os servidores federais. A 
partir de 1999, a extinção do citado ministério materializa a retirada da “Reforma do Estado” 
da agenda prioritária do governo federal. Entretanto, temas como redesenho de processos, 
foco no cidadão, orientação gerencial para resultados, flexibilização das estruturas estatais e 
parcerias público-privado, entre outros, mantiveram-se nas discussões sobre a administração 
pública no Brasil. 
 
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 Doutor em Administração de Sistemas de Informação e Mestre em Administração Pública (EAESP-FGV). Professor 
do curso de Gestão de Políticas Públicas da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo 
(EACH-USP). 
 
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Essas mudanças no pensamento em Administração Pública não ocorreram por acaso, nem se 
tratam de um fenômeno brasileiro. SOARES (2002, p. 86) aponta que 
"o desenvolvimento do modelo gerencial de administração foi inspirado na 
iniciativa privada, apresentando ainda muitos elementos dessa forma de 
gestão". 
De fato, o período compreendido pelas décadas de 1980 e 1990 foi marcado pelo 
florescimento de uma profusão de experiências de novas técnicas de gestão no setor privado. 
As mudanças que pautaram os estudos e também a prática da administração de empresas no 
período destinaram-se a adaptar a gestão empresarial a um novo ambiente caracterizado pelo 
acirramento da competitividade internacional, pela concentração da competição em grandes 
conglomerados transnacionais e pela profunda transformação motivada pela disseminação da 
tecnologia da informação no campo da produção de bens e serviços e na gestão das empresas 
(TAPSCOTT, 1999). Novos temas emergiram, sob marcada influência das transformações 
operadas na Administração de Empresas, como o tratamento de informações em grandes 
volumes e profundidade, a busca da excelência no atendimento aos clientes, a redução de 
desperdícios e retrabalhos, a automatização da produção de bens e serviços, a utilização da 
internet para a prestação de serviços, a redução das organizações ao seu porte 
“mínimo”. Neste tópico em particular, técnicas como downsizing e reengenharia foram 
popularizadas e, no senso comum, tornaram-se sinônimo note-se que equivocado de 
modernização gerencial. 
COELHO (2001a, p. 131) destaca entre as tendências emergentes nas organizações públicas 
que caracterizam um novo modelo de organização do trabalho: 
• formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público; 
• maior flexibilidade gerencial; 
• maior compromisso com desempenho e resultados; 
• elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional; 
• oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências; 
• associação de remuneração a desempenho; 
• capacitação de gerentes para liderança de equipes; 
• postura ativa em relação a parcerias e novos negócios. 
FRESNEDA (1998) destaca a relação entre tecnologia da informação e transformações radicais 
nas organizações públicas, atingindo estruturas organizacionais, processos de trabalho e perfil 
do servidor público. A crescente utilização de recursos tecnológicos pelo setor público 
contribui positivamente para a criação de novas estruturas, com menos níveis hierárquicos, 
orientadas pelos valores da qualidade, eficiência, foco no cidadão, trabalho colaborativo e 
horizontalidade. 
SOARES (2002) identifica quatro categorias de transformações interligadas e com influências 
recíprocas, que presidiram as ações de transformação das organizações públicas. 
• mudanças organizacionais; 
• mudanças nos processos de trabalho; 
• substituição do aparato tecnológico; e 
• mudanças culturais. 
Essas tendências refletiram-se em novas abordagens da administração que influenciaram o 
pensamento sobre Administração Pública. KETTL (2000) observa que a emergência do 
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comércio eletrônico gerou nas empresas transformações nos modelos de negócios as quais o 
setor público passou a tentar emular. CAIDEN (1991, p. 88) defende uma atuação "mais 
empresarial" dos governos. GUERRERO (2001) defende que os serviços públicos devem perder 
sua forma burocrática e orientar-se para as práticas mercantis, transformando o cidadão em 
consumidor. 
Em paralelo a esse processo de influência da Administração de Empresas sobre a 
Administração Pública, outras influências manifestaram-se no ambiente deste campo do 
conhecimento. 
Não se pode descartar a influência dos processos ocorridos ao longo da década de 1980 e 
primeiros anos da década de 1990, nos países de capitalismo avançado de tradição anglo-
saxônica. Marcados por uma orientação neoliberal, especialmente preocupada com questões 
de eficiência e redução de gastos públicos, os governos desses países promoveram profundas 
reformas nos respectivos aparelhos estatais. Essas experiências foram decisivas para a 
construção teórica do “modelo gerencial”, e suas práticas e conceitos resistiram a 
descontinuidades administrativas nos países de origem, mantendo-se como orientações 
prevalecentes nas práticas de governo, sendo incorporados à agenda pública de diversos 
outros países. Tanto as experiências quanto a produção teórica tiveram influência marcante 
sobre o processo brasileiro de “Reforma do Estado”, que nelas buscou, deliberadamente, um 
quadro de referência, e também sobre o pensamento em Administração Pública no país. 
A partir da redemocratizaçãoda década de 1980, três forças direcionaram a evolução do 
serviço público brasileiro, segundo VAZ (2006): 
• a racionalização do uso de recursos crescentemente escassos; 
• a demanda por um novo patamar de qualidade dos serviços; e 
• a pressão da sociedade por participação, transparência e controle social sobre as ações 
dos agentes públicos. 
Essas forças apresentam-se em posição central do debate e do imaginário dos gestores 
e pesquisadores sobre a Administração Pública no Brasil. Entre convergências e tensões, o 
significado a elas atribuído varia de acordo com os interesses e visões dos agentes públicos: 
ocorrem disputas em torno das interpretações dessas forças e das estratégias para reagir a 
seus imperativos. 
A primeira destas três forças tem motivação evidente. Por uma série de fatores ligados 
à dinâmica interna do Estado e à forma como foi conduzida a inserção subordinada do Brasil 
nas novas formas do capitalismo internacional, tornou-se imperativo um ajuste fiscal no 
Estado brasileiro. A necessidade de racionalização no uso dos recursos, tornados mais 
escassos, facilitou que o chamado “modelo gerencial” encontrasse eco no Brasil, ao tratar das 
questões ligadas à eficiência e à redução de gastos públicos, justificando muitas iniciativas no 
âmbito da “reforma do Estado” e da “responsabilidade fiscal”. 
A redemocratização alimentou uma forte demanda da sociedade por melhoria da 
qualidade dos serviços públicos. Ampliou as possibilidades de reivindicação, crítica e cobrança 
da sociedade sobre a ação dos governos. Esta segunda força também pode ser associada ao 
surgimento de novas expectativas influenciadas pelos padrões de qualidade do atendimento 
ao cliente implantados pelas empresas privadas no período. 
Ao mesmo tempo, a redemocratização estimulou uma pressão da sociedade por 
participação cidadã, transparência e controle social dos governos. Esta pressão constitui a 
terceira força que tem direcionado o serviço público brasileiro. A Constituição de 1988 abriu 
espaço para mecanismos de democracia participativa, por vezes apropriados por setores 
organizados, mas em muitos casos também sub-aproveitados pela sociedade civil. Neste 
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período, vários setores da sociedade valeram-se do marco constitucional para pressionar para 
obter a criação de novos espaços. Outras vezes, foram criados pelos governos para legitimar 
suas decisões. Logicamente, a natureza e a ocupação desses espaços será sempre objeto de 
disputa. 
A coexistência dessas forças direcionadoras não garante que atuem de forma 
complementar. Muitas vezes, atuam em oposição, e os gestores públicos fazem escolhas ou 
cedem a pressões mais fortes dentre elas. Como exemplo, temos a utilização de novas formas 
organizacionais para a contratualização da execução das políticas públicas, como as 
“organizações sociais” (OS). A necessidade de racionalização do uso de recursos e a demanda 
por serviços de melhor qualidade são apontadas como motivação para a criação dessa nova 
forma organizacional. Por outro lado, seus opositores criticam-nas pelo aspecto da 
insuficiência da participação cidadã, da transparência e do controle social. 
Outras vezes, a tensão manifesta-se entre a pressão por racionalização de recursos e a 
demanda por qualidade dos serviços. Os aumentos de custos unitários de serviços de centrais 
integradas de atendimento ao cidadão são um exemplo deste fenômeno, assim como a 
degradação do nível de serviços em políticas públicas pela redução de recursos disponíveis. 
 
Mais forte no âmbito da União e dos estados, mas também presente nas prefeituras, esse 
processo redundou nas chamadas ações de “modernização administrativa”, voltadas à redução 
de custos e aumento da capacidade operativa da administração pública. VAZ (2001) caracteriza 
os processos de modernização administrativa como uma forma de mudança organizacional e 
identifica como principais transformações geradas por esses processos o estabelecimento de 
novas formas de atendimento ao cidadão, novos processos e práticas de trabalho e o 
surgimento de novas formas de tratamento da informação. 
DANIEL (2001), opondo-se à visão de Estado mínimo defendido pelo discurso de inspiração 
neoliberal, propõe a modernização administrativa como caminho para a construção de um 
“Estado local forte”, capaz de “prestar serviços públicos com democracia e eficiência, com 
qualidade e produtividade”. Os dois autores citados, em concepções bastante próximas, 
apontam que os programas de modernização administrativa podem incorporar instrumentos 
como: 
• elaboração de indicadores de desempenho da administração municipal, tornados 
públicos; 
• instituição de padrões de qualidade do atendimento ao cidadão; 
• alterações na estrutura organizacional; 
• mudanças no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de prestação de 
serviços públicos; 
• intervenções voltadas à promoção de mudanças na cultura organizacional; 
• valorização do servidor público e melhoria de suas condições de trabalho; 
• capacitação profissional dos servidores públicos; e 
• incorporação de tecnologia da informação, especialmente a Internet, aos processos de 
trabalho e atendimento ao cidadão. 
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2. O foco no cidadão como chave das transformações na administração pública 
 
Os autores que propõem o modelo gerencial de administração pública contrapõem-no ao 
chamado modelo burocrático. BRESSER PEREIRA (1999) defende que o modelo gerencial 
resolve uma limitação do modelo burocrático: a falta de focalização nas necessidades dos 
cidadãos-usuários dos serviços públicos. Em sua crítica, afirma que o modelo burocrático tem 
um efeito inibidor sobre o processo decisório, por sua base na regulamentação intensiva das 
ações dos agentes públicos com vistas à garantia da impessoalidade no acesso aos serviços. 
Com isso, o aparato estatal assume uma postura auto-referida e perde agilidade para 
atendimento das demandas. 
Constitui-se a inversão de propósitos apontada por KETTL (2001), em que a "máquina pública" 
dedica-se a atender prioritariamente os seus interesses e apenas subsidiariamente os da 
população. Ou, dito de outra forma: 
“O modelo tradicional de atendimento ao público nos órgãos governamentais 
é marcado pela fragmentação e pela falta de conexão ágil e racional entre os 
diversos serviços e informações. Os vícios burocráticos e comportamentais 
foram se acumulando ao longo dos anos, transformando cada setor da 
máquina pública em algo com início e fim em si mesmo. Dessa forma, os 
serviços oferecidos não se apresentam como soluções aos problemas dos 
cidadãos e, sim, como soluções administrativas internas aos próprios 
setores.” (PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRÉ, 2001). 
De acordo com FALCO (2000), esta situação vincula-se à fragilidade do controle social sobre o 
aparato estatal, explicada pela assimetria de informação presente nas relações entre governo 
e sociedade, nas quais esta última não dispõe de informações suficientes para efetivar o 
controle sobre as ações do Estado. 
Segundo SOARES (2002, p. 48), a colocação do cidadão no centro das ações do setor público é 
a "resposta que o modelo gerencial pretende dar para combater as distorções da 
administração auto-referida." A mesma autora prossegue afirmando que, com o deslocamento 
do foco da administração pública em direção aos resultados, "o quesito dos padrões de 
qualidade na provisão dos serviços públicos destacou-se como um aspecto essencial para as 
práticas de administração pública" 
O modelo gerencial, a despeito de suas várias nuances e linhas distintas, consistentemente 
direciona esforços em termos do atendimento ao cidadão. Cunha-se a expressão “foco no 
cidadão” como síntese de princípios que SOARES (2002, p.47) destaca: 
• velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços; 
• utilização de sistemasflexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores condições de 
atendimento segmentado ou personalizado, em substituição à prestação de serviços 
padronizada; 
• busca da excelência dos serviços, inclusive com o estabelecimento de padrões e metas 
de qualidade de atendimento; 
• manutenção de canais de comunicação com os usuários, e 
• avaliação da qualidade dos serviços prestados. 
A adoção do “foco no cidadão” situa-se como um princípio central de reorganização do Estado, 
entre os princípios do modelo gerencial. Não somente a prestação de serviços em si é 
reestruturada, mas se pretende que todo o funcionamento do aparelho estatal redirecione-se 
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e mude suas prioridades a partir das demandas entendidas como aquelas prioritárias dos 
cidadãos. É um Estado para o cidadão. 
Para que o Estado possa desempenhar esse papel, é necessário acompanhar a evolução da 
satisfação dos usuários dos serviços públicos. A qualidade é entendida fundamentalmente 
como sendo aquela percebida pelo usuário do serviço (ZEITHALM, PARASURAMAN e BERRY, 
1990). A partir deste postulado, desenvolveu-se o modelo do Service Gap Model (BLYTHE e 
MARSON, 1999), que busca relacionar a satisfação dos usuários à diferença (gap) entre a 
expectativa dos usuários sobre os serviços públicos e o serviço efetivamente obtido. 
A figura 1, a seguir, apresenta os principais elementos do Service Gap Model: 
 
 
Figura 1 – Serviçe Gap Model (MACARIO, 2005) 
 
O modelo propõe a obtenção de informações sobre as expectativas dos cidadãos, a 
reestruturação das organizações públicas para o atendimento dessas expectativas, a 
construção de instrumentos de monitoramento da satisfação dos usuários, a estruturação de 
um sistema de “feed-back” e melhoria contínua para a redução das diferenças entre 
expectativas e resultados. 
 
3. Os riscos do foco no cidadão e a substituição do cidadão pelo cliente 
 
A despeito das inovações geradas pela orientação ao cidadão, todo esse movimento trouxe, 
entre seus efeitos, uma redução do conteúdo de cidadania atribuído ao usuário de serviços 
públicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidadão vê o direito ao acesso ao serviço 
público e sua possibilidade de participar de sua gestão substituídos por uma relação que, se 
não completa e verdadeiramente presidida pela lógica de mercado, tenta emulá-la. Nesse 
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contexto, como aponta SOARES (2002), os cidadãos aparecem como usuários dos serviços 
públicos, mas não como seus titulares. 
Segundo POLITT (1990) o termo cliente ou consumidor, usado pelo modelo gerencial, parte de 
um ponto de vista individualizante, que prioriza os direitos individuais e o mercado em 
detrimento dos direitos coletivos e da participação na esfera pública. 
A equiparação (ou redução) de cidadão-usuário a cliente é criticada como uma visão frágil, por 
limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidadão-usuário como cliente dos 
serviços públicos significa, em última instância, eleger o mercado como mediador da 
cidadania. O exercício da cidadania passa, no caso dos serviços públicos, a remeter às práticas, 
princípios e valores de mercado, o que não necessariamente se coaduna com o princípio da 
universalidade dos direitos. 
POLITT (1990, p. 183) manifesta a inadequação dessa transposição conceitual, assinalando 
que: 
“não basta tratar os usuários de serviços públicos como meros consumidores, 
ignorando a dimensão da cidadania envolvida. Em que pesem as contribuições 
do uso de mecanismos do mercado para o governo, [...] não se pode fazer uma 
transposição pura e direta de um setor para o outro. Em outras palavras, a 
eficiência e a eficácia não podem corresponder exatamente aos mesmos 
valores e significados no setor público e no setor privado”. 
Por conta disto, o autor estabeleceu uma distinção entre as duas visões: consumidor de 
serviços públicos e cidadão. Enquanto a relação de consumo é uma relação de atendimento a 
demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relação entre o cidadão-usuário dos 
serviços públicos e os órgãos provedores dos serviços necessariamente inclui vinculações que 
ultrapassam os limites do atendimento individualizado, como “justiça, representação, 
participação e igualdade de oportunidades” (POLITT, 1990, p.129). 
Não é sem motivo, portanto, que a partir do modelo gerencial tenham surgido novas 
abordagens que buscam retomar a cidadania como categoria relevante na prestação de 
serviços públicos. ABRUCIO (2001) indica que a abordagem denominada Public Service 
Orientation surge como nova corrente com esta preocupacão, vendo o usuário dos serviços 
públicos como cidadão, portanto portador de direitos, não mais como cliente de serviços 
providos sob lógica que tentava copiar a lógica de mercado. Segundo o autor, a Public Service 
Orientation retoma os temas do republicanismo e democracia a partir da valorização de 
conceitos como accountability, transparência, participação política, eqüidade e justiça, 
“questões praticamente ausentes” no modelo gerencial puro. Também valoriza a participação 
em nível local e a descentralização, não somente como meio mais eficiente de prestar serviços, 
mas como meios mais eficazes para capacitar os cidadãos para a participação nas decisões 
públicas (HAMBLETON, 1992, p. 11, citado por ABRUCIO, 2001, p. 190). Ainda segundo 
Abrucio, a visão do cidadão na Public Service Orientation tem uma conotação coletiva, 
pensando-se a cidadania como um conjunto de cidadãos portadores de direitos e deveres. 
Na verdade, poder-se-ia afirmar que, quando o foco no cidadão é usado como argumento para 
a privatização, na verdade está sendo capturado pela força de racionalização do uso de 
recursos, empacotando a demanda do cidadão como justificativa para iniciativas destinadas a 
mudar o padrão de dispêndio público, mais do que ampliar a qualidade dos serviços prestados. 
 
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4. O foco no cidadão e a reoganização dos serviços de atendimento 
 
A orientação para o cidadão levou à disseminação de uma série de instrumentos de 
atendimento ao cidadão. Esses instrumentos buscam atender às necessidades de simplificação 
dos procedimentos, como expresso por OSBORNE e GAEBLER (1994, p. 210): 
“um sistema dirigido ao cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que 
não deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de programas 
fragmentados, (...) e uma infinidade de formulários para preencher. O sistema 
deve ser transparente para que os clientes sejam capazes de transitar por 
entre as muitas opções disponíveis, sem necessariamente ter que transitar 
pelas burocracias que se ocultam por trás de cada uma delas.” 
Esses requisitos, evidentemente, encontram suporte na aplicação de recursos de tecnologia da 
informação, especialmente naqueles que permitem a integração dde processos e o acesso 
remoto a sistemas e bases de dados. Ainda que se valendo de intensidades distintas do uso 
dessas tecnologias, os principais instrumentos de atendimento ao cidadão de alguma forma a 
utilizam. 
O desenvolvimento de soluções de atendimento orientado ao cidadão pode ser classificado em 
duas categorias, de acordo com o nível de integração de processos e o formato do 
atendimento oferecido: 
• atendimento setorial: oferecimento de soluções obedecendo a estrutura setorial 
existente na administração pública (ou uma estrutura já fruto de uma revisão 
organizacional), incorporando recursos tecnológicos e redesenho de processos. Neste 
modelo, a principal preocupação se encontra na revisão dos processos com foco nas 
necessidades do cidadão. A inovação concentra-se no back-office, ou seja, na 
realização pelas tarefas pelos órgãos públicos, e requer maior nível de integração 
interna na execução de tarefas entre os vários departamentos de um mesmo órgão, 
mas requer menor grau de integração entre distintos órgãos;• atendimento integrado: utilização de recursos únicos para o atendimento ao cidadão, 
independentemente da natureza de sua demanda. Neste modelo, o foco está na 
redução do deslocamento e do gasto de tempo do cidadão. A inovação concentra-se 
no modelo de contato do cidadão com a administração pública, que requer maior 
integração entre órgãos distintos e a implantação de estruturas comuns. 
Evidentemente, esses dois tipos são tipos básicos, podendo existir combinações entre eles (por 
exemplo, uma central de atendimento integrado de um órgão específico, que integra o 
atendimento dos vários departamentos que o constituem). 
BENT et al. (1999) desenvolveram uma tipologia para o modelo de atendimento integrado 
(single window service). Classificam as possibilidades de atendimento por este modelo nas três 
categorias tratadas abaixo. 
• Centrais de informação: equipamentos que promovem melhorias no atendimento ao 
cidadão através da centralização da oferta de informação e orientações para o acesso 
a serviços públicos, como guias de serviços na Internet, centrais de atendimento 
telefônico e centrais de informação com atendimento presencial. A utilização de 
recursos telefônicos e de Internet permite que as informações encontrem-se 
disponíveis inclusive fora dos horário comercial ou para cidadãos com dificuldade de 
locomoção ou que se encontrem fora da localidade. SOARES (2002), aponta a 
dependência que este tipo de instrumento tem em relação aos recursos tecnológicos. 
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• Centrais de atendimento único: facultam aos cidadãos o acesso a um conjunto 
abrangente de serviços através em um único equipamento público. O atendimento 
centralizado, reunindo serviços de vários órgãos, vem significar economia de tempo e 
deslocamento para os cidadãos. 
• Centrais de atendimento específico: são centrais de atendimento destinadas a atender 
uma região ou tipo de público específico, que por suas características (localização, 
vulnerabilidade social, concentração de demandas) necessitam de procedimentos 
especiais. Estas centrais podem, inclusive, operar de maneira itinerante (SOARES e 
VAZ, 2000). 
 
SOARES (2002) observa que a utilização de recursos da tecnologia de informação é 
imprescindível para este tipo de atendimento. Da mesma forma, aponta a necessidade de 
reorganização das instituições envolvidas, o que significa que devem atuar de forma 
articulada, propiciando uma rede de serviços integrada. 
Entretanto, essa integração não é automática, nem simples de ser obtida. Na verdade, é 
preciso levar em conta que, sob o rótulo de single window services ou one-stop service shops, 
ou seja, pontos únicos de atendimento ao cidadão-usuário, podem ser enquadrados serviços 
com muitas diferenças entre si. A diferença fundamental é o nível de integração entre os 
órgãos envolvidos. Este pode se comportar de acordo com a seguinte escala: 
• ausência de integração: não são utilizadas centrais de atendimento. Cada órgão 
organiza o atendimento em suas instalações, de acordo com seus processos; 
• compartilhamento de instalações e protocolo: como na categoria anterior, as 
organizações compartilham um espaço, nele reproduzindo uma lógica setorial. 
Entretanto, existe um protocolo mínimo de atendimento utilizado por todas as 
organizações ou departamentos que compartilham o equipamento. Este protocolo 
pode envolver disposição de instalações, organização do atendimento e fluxo de 
usuários, papelaria e identidade visual, padronização de mobiliário, vestuário de 
atendentes e procedimentos de atendimento; 
• interface única de atendimento: as organizações se relacionam compartilhando os 
recursos de contato com o cidadão. Este recebe um atendimento único, 
preferencialmente por um único funcionário, ficando a cargo da integração entre os 
órgãos o encaminhamento da resolução do problema do cidadão para o órgão 
competente, utilizando cada um seus processos individuais; e 
• integração de atendimento e processos: não somente a interface é única, como as 
organizações compartilham sistemas e bases de dados, a partir de processos 
integrados. Assim, não somente o cidadão tem economia de tempo e deslocamento, 
como se produzem ganhos de eficiência na operação dos processos. 
 
O receituário da orientação ao cidadão no atendimento propõe, também, que esta não utilize 
apenas os recursos da tecnologia da informação, a reorganização de processos e a 
reestruturação dos modelos de atendimento. O investimento na produção e divulgação da 
informação sobre os serviços é vista como elemento indispensável para a garantia da 
efetivação do foco no cidadão (OSBORNE e PLASTRICK, 1997; RUA, 1999), uma vez que garante 
uma resposta a problemas clássicos no acesso aos serviços: 
• desconhecimento do público sobre os serviços e procedimentos para obtê-los, porque 
as informações não existem ou são de difícil acesso; 
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• desconhecimento sobre as características dos serviços oferecidos e dos padrões de 
qualidade que podem ser exigidos pelos cidadão; e 
• linguagem cifrada e inacessível dos órgãos públicos. 
 
 
Quadro 1 - Níveis de integração em centrais de atendimento integrado 
 CATEGORIA CARACTERÍSTICAS DO ATENDIMENTO PRESENCIAL 
Inexistência de integração. Organizado por cada órgão ou departamento em suas instalações. 
Compartilhamento de 
instalações. 
Realizado em um equipamento comum, mas cada órgão ou departamento 
organiza seu atendimento de acordo com seus próprios critérios. 
Compartilhamento de 
instalações e protocolo de 
atendimento. 
Realizado em um equipamento comum, sob responsabilidade de cada órgão, 
mas seguindo normas comuns. 
Interface única de 
atendimento. 
Realizado em um equipamento comum, com uma interface única de 
atendimento (guichê único), preservando-se os procedimentos internos 
estruturados setorialmente. 
Integração de atendimento 
e processos. 
Realizado através de interface única, estruturado por processos integrados. 
 
O fornecimento de informações ao cidadão sobre os serviços públicos tem como instrumentos 
mais presentes na literatura os guias de serviços públicos e as cartas de serviços (ENAP, 2001). 
Os primeiros são documentos que apresentam em um só recurso (impresso ou publicado na 
Internet) as informações necessárias para que os cidadãos possam ter acesso aos serviços 
(como endereços e telefones, critérios de elegibilidade, documentos a apresentar). As 
segundas são documentos que apresentam não somente informações sobre o acesso de 
serviços, como estabelecem padrões de qualidade exigíveis, como tempos de espera e 
atendimento, tempo de solução de problemas, níveis de soluções de problemas e tipo de 
atendimento a ser oferecido. 
Por fim, os autores que defendem a orientação ao cidadão recomendam, também, a utilização 
de recursos de asculta de opiniões e avaliação dos serviços pelos usuários, uma vez que a 
qualidade dos serviços é vista em função das expectativas destes e de sua satisfação 
(PARASURAMAN, 1991; BLYTHE e MARSON, 1999; DINSDALE e MARSON, 2000). 
 
5. A importância da tecnologia da informação na orientação ao cidadão 
 Quer seja pela influência das várias produções do modelo gerencial, quer seja pelo impacto 
da Public Service Orientation, ou, ainda, pela absorção de conteúdos de múltiplas fontes nesse 
campo, a introdução do “foco no cidadão” como categoria central de organização das ações do 
Estado influenciou o pensamento em administração pública e a prática de gestores públicos. 
SOARES (2002) identifica três grandes categorias de estratégias de intervenção no aparelho de 
Estado para a adequação das operações às necessidades e demandas do cidadão-usuário: 
• reestruturação da "máquina pública", no sentido de conferir maior agilidade e 
qualidade de atendimento; 
• controle do desempenho pela implantação de padrões e indicadoresde desempenho 
para monitoramento da qualidade do serviço público; 
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• interação e comunicação com o cidadão, em termos de fornecimento de informações 
sobre os serviços públicos, participação dos usuários em processos de avaliação dos 
serviços e criação de mecanismos de asculta. 
Fica evidente que estas três estratégias demandam o emprego de recursos da 
tecnologia da informação, não se podendo deixar de dar valor às novas possibilidades 
abertas pelo seu desenvolvimento (FRESNEDA, 1998) e, mais particularmente, pela 
Internet. Autores como HEEKS e DAVIES (1999) e JOIA (2002) identificam uma 
indissociabilidade entre os processos de reforma do Estado e a intensificação do uso 
da tecnologia da informação pelos governos. 
COELHO (2001, p. 127) vê na expansão dos recursos da tecnologia da informação a 
possibilidade de emergência de um “novo paradigma” para a atuação dos governos na 
chamada “Era da Informação”. Vale registrar as perspectivas apontadas pelo autor para o 
futuro dos governos, como “ideal a ser atingido”: 
“os governos funcionam 24 horas por dia, divulgando informações e prestando 
serviços de maneira mais rápida, com menores custos e melhor qualidade, 
promovendo um controle social mais eficiente, incrementando o 
compartilhamento de informações e a integração de serviços e adotando o uso 
de transações eletrônicas de forma abrangente” (COELHO, 2001, p. 127). 
Assim como apontado por SOARES (2002), a visão do autor recorre aos recursos da tecnologia 
da informação para sua efetivação, especificamente à Internet e à integração de dados, 
sistemas e aplicações. A idéia de que a tecnologia da informação oferece a capacidade de 
materizalizar altos níveis de integração de serviços e aplicações como seu principal aporte ao 
foco no cidadão nos processos de prestação de atendimento aos cidadãos. 
Observe-se que é possível empregar a mesma categorização dos níveis de integração dos 
serviços de atendimento ao cidadão pode ser aplicada à utilização da Internet para o 
atendimento ao cidadão, conforme apresentado no quadro abaixo. 
 
Quadro 2 - Níveis de integração em recursos de atendimento ao cidadão através da Internet 
CATEGORIA CARACTERÍSTICAS DO ATENDIMENTO PELA INTERNET 
Inexistência de integração. Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, sem relação com os 
demais. 
Compartilhamento de instalações. Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham 
uma página inicial comum. 
Compartilhamento de instalações e 
protocolo de atendimento. 
Cada órgão ou departamento dispõe do próprio website, mas compartilham 
uma página inicial comum e alguns elementos visuais e links. 
Interface única de atendimento. Os websites dos órgãos são componentes de um portal único, 
compartilhando estrutura de navegacão, padrões visuais e uma interface 
única de atendimento ao usuário com baixo nível de integração com as 
aplicações setoriais. 
Integração de atendimento e 
processos. 
O portal governamental dispõe de uma interface única de atendimento ao 
cidadão que permite alto nível de integração com os processos de trabalho e 
sistemas de informação. 
 
Em verdade, em que pese a disseminação do uso de portais ou websites de órgãos públicos, e 
resultados bem sucedidos na prestação de serviços através da Internet, esse quadro ainda está 
distante de ser completamente atingido pela administração pública brasileira. Como se 
12 
 
constatou em pesquisas anteriores (VAZ, 2003), fatores extra-tecnológicos têm uma grande 
responsabilidade sobre este relativo atraso. A evolução da tecnologia de portais, por sua vez, 
também não superou a totalidade dos desafios colocados à materialização dessa visão. 
 
 
 
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