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Aula 01 Direito Administrativo p/ TRE-PE (Técnico Judiciário - Área Administrativa) - Com videoaulas Professor: Daniel Mesquita Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 1. Introdução à aula 01 Nesta aula 01 de Direito Administrativo para o concurso do TRE- PE ± Técnico Judiciário Administrativo, vamos abordar um tema importante da matéria: ³1 Noções de organização administrativa. 1.1 Centralização, descentralização, concentração e desconcentração. 1.2 Administração direta e indireta. 1.3 Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.´� Não se esqueça que, ao final, você terá um resumo da aula e as questões tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na véspera da prova! Programe-se para ler os resumos na semana que antecede a prova. Lembre-se: o planejamento é fundamental. Chega de papo, vamos a luta! Sem mais delongas, vamos à luta! Rumo à aprovação! 2. Administração Pública direta e indireta. 2.1 Introdução Para Fernanda Marinela, administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Conforme a competência dos órgãos e de seus agentes, é o instrumental de que dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas do Governo. Em sentido amplo, na lição de Di Pietro (2009, p. 54), a Administração Pública se subdivide em órgãos governamentais e órgãos Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita administrativos (sentido subjetivo) e função política e administrativa (sentido objetivo). Em sentido estrito, a Administração Pública é subdividida nas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem funções administrativas (sentido subjetivo) e na atividade exercida por esses entes (sentido objetivo). Marinela destaca que é possível apontar dois critérios para conceituar a Administração Pública: a) Critério formal, orgânico ou subjetivo: vislumbra a Administração Pública como o conjunto de órgãos, a estrutura estatal. Nesse sentido, a expressão Administração Pública deve ser grafada com as primeiras letras maiúsculas; b) Critério material ou objetivo: a administração pública deve ser entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado ou, ainda, função administrativa. Nessa aplicação, a expressão administração pública deve ser grafada com letras iniciais minúsculas. Nesta aula, estudaremos a Administração Pública em seu sentido subjetivo, ou seja, quais institutos que movimentam a atividade administrativa, qual a estruturação das pessoas, entidades e órgãos que irão desempenhar as funções administrativas. Essa organização se dá normalmente por leis e, excepcionalmente, por decreto e normas inferiores. Afinal de contas, o que são órgãos? O que é uma autarquia? Qual a diferença entre empresa pública e sociedade de economia mista? Dos elementos que compõem o sentido subjetivo da Administração Pública, só será excluído do objeto desta aula o estudo dos agentes públicos. Para estruturar a Administração Pública Federal e sistematizar as pessoas jurídicas que a integram, foi introduzido o Decreto-Lei nº 200/67, que, apesar de inúmeras alterações legislativas posteriores, Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita continua em vigor, tendo sido recepcionado pela CF/88 como lei ordinária. O referido decreto-lei foi responsável pela divisão da Administração Pública em Direta e Indireta (art. 4º): 1) Administração Direta: serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; 2) Administração Indireta: compreende as seguintes entidades, dotadas de personalidade jurídica própria ± autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Para o DL 200/67, somente 4 entidades compõem a administração indireta. Essa mesma organização prevista expressamente para a ordem federal é observada para os demais âmbitos políticos (esferas estaduais, municipais e distritais), que guardam com a estrutura federal certo grau de simetria. O estudo da Administração Púbica direta e indireta se inicia com a seguinte pergunta: se o Estado brasileiro é um só, por que existem vários órgãos, entes públicos e empresas na execução e no comando da coisa pública? Isso ocorre porque não há como um só órgão, por exemplo, a Presidência da República, promover a execução de todos os contratos, serviços públicos, atividades econômicas de interesse público existentes no país, de norte a sul. Quando a atividade administrativa é exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelos seus órgãos, denomina-se forma centralizada de prestação dos serviços ou prestação direta. Nessa hipótese, a prestação é feita pela própria Administração Direta, que é composta pelas pessoas políticas: União, Municípios e DF. Entretanto, nem sempre é cabível atuar de forma centralizada. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Nessa situação, o que existe é a criação de entes personalizados, com poder de autoadministração, capacidade de gerir os próprios negócios, mas com obediência a leis e regras impostas pelo ente central. Ou seja, uma autarquia, por exemplo, faz parte da descentralização administrativa, por isso não é capaz de editar leis. Nada impede que ocorram, ao mesmo tempo, a descentralização política e a administrativa. Obviamente, um Estado (ente descentralizado politicamente) pode criar suas próprias autarquias (ente decorrente da descentralização administrativa). Para proteger o interesse público, buscando-se maior eficiência e especialização no exercício da função pública, o Estado poderá transferir a responsabilidade pelo exercício de atividades administrativas que lhe são pertinentes a pessoas jurídicas auxiliares por ele criadas com esse fim (que compõem a Administração Indireta) ou para particulares. Nesse caso, ele passa a atuar indiretamente, pois o faz por intermédio de outras pessoas, seres juridicamente distintos (MARINELA, Fernanda; 2014). Professor, as atividades administrativas podem ser exercidas por particulares? Como assim? Sim, meu amigo, é o caso das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos ou que cooperam com o Estado na realização de seus fins(ex: entes de cooperação ± ONGs, organizações sociais, OSCIPs etc.) em razão de diversos vínculos jurídicos. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Para que esse ponto fique mais claro, vamos falar das formas de descentralização administrativa existentes. Conforme entende a doutrina brasileira (especialmente Marinela e Di Pietro), a descentralização administrativa admite as seguintes formas: 1) Descentralização territorial ou geográfica: ocorre com entidade local geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de direito público, com capacidade administrativa genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade. Isso ocorre em Estados unitários, como França, Portugal, Itália, Brasil Império. Alguns doutrinadores admitem essa forma no Brasil de hoje, para definir a situação dos territórios federais. Nesse caso, eles não têm autonomia, embora gozem de capacidade legislativa, o que não é comum em uma descentralização administrativa. 2) Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou outorga de serviços públicos): o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica de direito público ou privado) e a ela transfere, mediante previsão em lei, a titularidade e a execução de determinado serviço público. A nova entidade passa a ter capacidade de autoadministração e patrimônio próprio. Normalmente é conferida por prazo indeterminado. É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta ± autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista ± que são criadas com o fim específico de prestação de determinado serviço (capacidade específica, decorrente do princípio da especialidade, que será tratado abaixo). 3) Descentralização por colaboração (ou delegação de serviços): o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral (nada impede que mediante lei também), unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado (pessoa jurídica de direito privado Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita previamente existente) o preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização estatal. Nessa hipótese, o Poder Público conserva a titularidade do serviço, podendo dispor sobre ele de acordo com o interesse público. A delegação é normalmente efetivada por prazo determinado. É o que ocorre nos contratos de concessão e permissão, em que o Estado transfere ao concessionário ou ao permissionário apenas a execução temporária de determinado serviço. Assim, decore: Descentralização territorial ou geográfica: Estado unitário cria ente para administrar determinada parcela do território. Descentralização por serviços, funcional ou técnica (ou outorga de serviços públicos): Estado cria ente (com personalidade jurídica própria) e transfere a titularidade e a execução dos serviços ± caso das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mistas. Descentralização por colaboração (ou delegação de serviços): Estado transfere a empresas apenas a execução dos serviços (caso das concessionárias). Já definimos o que é descentralização, agora vamos falar da: Desconcentração Desconcentração é a reorganização administrativa interna, dentro de uma pessoa jurídica. Constitui uma redistribuição interna de competências. Pode ocorrer na Administração Direta e na Indireta. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Desconcentração: Não confunda descentralização e desconcentração!!! Anote os pontos distintivos!!! A descentralização realiza-se por pessoas diversas, físicas ou jurídicas, e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada, mas apenas um poder de controle, de fiscalização. Já a desconcentração se refere a uma só pessoa, caracterizando-se na distribuiçãoo de responsabilidades e competências dentro dela mesma, com a manutenção do liame unificador da hierarquia. Hierarquia X Controle Hierarquia: vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, por meio de escalões sucessivos, relação de autoridade superior a inferior. Consiste no poder de comando, de fiscalização, de revisão, de punir, de delegar e de avocar competências. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita O estudo da desconcentração não fica completo se não falarmos dos órgãos. 1) (2015-CESPE ± MPU ± ANALISTA) Julgue o item a seguir, referente às autarquias federais. A criação de autarquia é uma forma de descentralização por meio da qual se transfere determinado serviço público para outra pessoa jurídica integrante do aparelho estatal. Bem tranquila né?! Vimos que as autarquias são criadas por descentralização, por meio do qual o Estado transfere determinado serviço público. Certinha. Gabarito: CERTA. 2) (CESPE ± 2015 ± DPU ± Defensor Público Federal) Acerca da organização da administração pública federal, julgue o item abaixo. Considera-se desconcentração a transferência, pela administração, da atividade administrativa para outra pessoa, física ou jurídica, integrante do aparelho estatal. Na desconcentração a transferência é feita na mesma pessoa política. Não há duas pessoas. Gabarito: Errado. 3) (CESPE - 2014 - Câmara dos Deputados - Analista Legislativo - Consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira) A Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita descentralização da administração pública será administrativa se o ente descentralizado tiver atribuições e competências não decorrentes das atribuições do ente central, como é o caso do governo do DF em relação à União. A assertiva conceituou a descentralização política, e não a administrativa. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, 2014) "A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros e dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na própria ConstituiçãoFederal.". Gabarito: Errado. 4) (CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração Pública) A respeito da organização administrativa, julgue os próximos itens. Configura hipótese de descentralização administrativa a criação de uma eventual Secretaria de Estado de Aquisições do DF. Pessoal, na verdade é uma hipótese de Desconcentração, que é a repartição interna de competências que acontece no interior de uma mesma pessoa jurídica. Gabarito: Errado. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 5) (CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração) A respeito da organização administrativa, julgue os próximos itens. Os municípios, assim como os estados-membros, poderão ter sua administração indireta, em razão da autonomia a eles conferida pela CF. Para Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, "Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades DGPLQLVWUDWLYDV´� $GHPDLV�� VHJXQGR� R� DUW�� ���� GD� &)�� ³D� RUJDQL]DomR� SROtWLFR- administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos WHUPRV�GHVWD�&RQVWLWXLomR´� Gabarito: Correto. 6) (CESPE - 2014 - TJ-SE - Técnico Judiciário - Área Judiciária) Com relação à organização administrativa e à administração direta e indireta, julgue os seguintes itens. Verifica-se a descentralização por colaboração quando o poder público, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, transfere a titularidade e a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Na delegação (também chamada de descentralização administrativa por colaboração), o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço, para que o ente delegado o preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização estatal. É o que ocorre nos contratos de concessão e permissão. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Gabarito: Errado. 7) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) A desconcentração administrativa consiste no desmembramento de órgãos públicos, para criação de diversas pessoas jurídicas, às quais se distribuem competências, mantidas ligadas por um vínculo de subordinação ao órgão originário. Pessoal, veja que a assertiva trocou os conceitos. A criaçao de novas pessoas jurídicas é típico de descentralização e não de desconcentração. Resposta: errado. 8) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Toda pessoa jurídica da administração pública indireta, embora não se subordine, vincula-se a determinado órgão da estrutura da administração direta, estando, assim, sujeita à chamada supervisão ministerial. Para complementar nosso estudo e ajudar vocês as fixarem esses conceitos, guardem o texto dessa assertiva, pois ela está correta. A supervisao ministerial ou controle finalístico é responsável pelo controle que os ministérios realizam sobre os entes da Administraçao Indireta, que a ele não se subordinam (hierarquia), mas de quem recebem orientações e diretrizes. Resposta: Certo. 9) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) Considere que o Estado tenha criado uma entidade e a ela tenha Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita transferido, por lei, determinado serviço público. Nesse caso, ocorreu descentralização por meio de delegação. A descentralização ocorre quando o ente político desempenha algumas de suas funções por meio de outras pessoas jurídicas. Essa descentralização pode ocorrer por Outorga ou Delegação. O item retrata a descentralização por outorga, quando o Estado transfere, por lei, determinado serviço público. O serviço continua sendo prestado em nome, por conta e risco do Estado. Portanto, o item está incorreto. Gabarito: Errado. 10) (CESPE - 2013 - SEFAZ-ES - Auditor Fiscal da Receita Estadual) Em determinada secretaria de governo, as ações voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitação dos servidores eram realizadas de forma esporádica, inexistindo setor específico para tal finalidade. A fim de dar maior concretude a uma política de prestação de serviço público de qualidade naquela secretaria, criou- se um departamento de capacitação dos servidores. Nessa situação hipotética, a criação do referido departamento é considerada. a) desconcentração administrativa. b) centralização administrativa. c) descentralização administrativa. d) medida gerencial interna. e) concentração administrativa. A criação de um departamento, o qual é uma unidade administrativa destituída de personalidade jurídica, configura uma desconcentração administrativa, portanto a alternativa ³D´�HVWi�FRUUHWD� Gabarito: A 11) (CESPE - 2013 - TRT - 10ª REGIÃO (DF e TO) - Analista Judiciário - Execução de Mandados) O fato de uma autarquia federal criar, em alguns estados da Federação, representações regionais para Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita aproximar o poder público do cidadão caracteriza o fenômeno da descentralização administrativa. Quando se criam unidades dentro de um mesmo órgão ou entidade, o fenômeno é o de desconcentração. Todavia, quando essas unidades são criadas fora da instituição, será caracterizada uma descentralização. Portanto, a partir da leitura do enunciado da questão, percebe-se se tratar de uma desconcentração administrativa. Gabarito: Errado 12) (CESPE - 2012 - PC-AL - Agente de Polícia) Com relação à organização da Administração Pública, centralização desconcentrada compreende a atribuição administrativa conferida a uma única pessoa jurídica dividida internamente em diversos órgãos públicos, como se faz em relação aos ministérios. Conforme o enunciado da questão, o serviço está atribuído a um órgão de maneira centralizada, porém divide-se em órgãos menores, ocorrendo o fenômeno da desconcentração, para que seja realizado de forma melhor. Gabarito: Certo 13) (CESPE - 2013 - TCE-RS - Oficial de Controle Externo) Considere que o governador do estado do Rio Grande do Sul tenha criado por lei autarquia para a execução de atividades típicas da administração pública. Nessa situação, a referida autarquia seráresponsável pelos danos que seus agentes causarem a terceiro, por ser objetiva a responsabilidade do ente autárquico. Autarquias possuem responsabilidade civil objetiva, logo devem responder pelos atos de seus agentes. Gabarito: Certo Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 2.3 Órgãos Órgãos são centros internos de competência administrativa e não possuem personalidade jurídica própria. Eles são integrantes de pessoas jurídicas de direito público (União, INSS, INCRA, PETROBRÁS etc.). Estas últimas sim possuem personalidade jurídica própria. Constatado que o órgão não tem personalidade jurídica, entende- se que um órgão, via de regra, não tem vontade própria e não pode ser sujeito de direitos e obrigações, não podendo celebrar contrato nem formular pedido perante a Justiça em nome próprio. Ele deve atuar em nome da pessoa jurídica de direito público a qual integra, ou seja, se o carro do Ministério da Educação bate em um particular, quem vai atuar perante o Judiciário é a União e não o Ministério da Educação. Professor, se o órgão não tem personalidade jurídica, ele não pode entrar com uma ação na justiça para reaver um direito, é isso? Em regra sim. Por exemplo, a CGU é um órgão vinculado à Presidência da República. Se ela busca promover uma ação para ressarcir um dano que um cidadão causou ao seu patrimônio, ela deve se valer da Advocacia da União e entrar com uma ação na Justiça em nome da União, ou seja, é a União (que tem personalidade jurídica própria) quem vai ser a autora da ação. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Como toda regra tem exceção, os órgãos públicos podem ter representação própria, isto é, seus próprios procuradores e atuarem em juízo em seu próprio nome em situações excepcionais. Conforme leciona José dos Santos Carvalho Filho, para se reconhecer a personalidade judiciária de um órgão público, é preciso que sejam atendidas as seguintes condições: a) ser ele integrante da estrutura superior da pessoa federativa; b) ter a necessidade de proteção de direitos e competências outorgadas pela Constituição; c) não se tratar de direito de natureza meramente patrimonial. 1) A jurisprudência do STF reconhece a ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertecente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos (ADI 1.557/DF, STF- Tribunal Pleno, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie, julgamento: 31.03.2004, DJ: 18.06.2004). 2) Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não, relacionada a interesses e prerrogativas institucionais (REsp 1.164.017/PI, STJ-Primeira Seção, Rel. Min. Castro Meira. DJe: 06.04.2010). 3) Em mandado de segurança, admite-se personalidade judiciária a órgão sem personalidade jurídica própria (RMS 15.877/DF, STJ- Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julg: 18.05.2004, DJ: 21.06.2004). Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Professor, se a pessoa jurídica não tem vontade própria, como é que vamos considerar que a manifestação daquela pessoa que trabalha naquele órgão é a manifestação do Estado? Como vimos, a atuação do órgão, em regra, é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura ele pertence (no exemplo dado, a CGU se vale da personalidade jurídica da União para ir a juízo): relação órgão/pessoa jurídica da qual pertence. Na relação servidor/órgão é basicamente a mesma coisa. Assim, todo aquele servidor que trabalha no órgão pratica atos em nome deste, ou seja, o ato não vai ser de Fulado da Silva, servidor público, mas da CGU. Isso quer dizer que o Brasil adota a teoria do órgão (elaborada na Alemanha) para explicar como se dá a atribuição ao Estado dos atos das pessoas naturais que age em nome deles. Para explicar esse fenômeno (de transposição da vontade e do ato do servidor para a vontade e o ato do Estado), foram criadas 3 teorias: teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão (ou da imputação). Mas não se esqueça: o BRASIL ADOTA A TEORIA DO ÓRGÃO! Conforme lição de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 117-119), podemos definir essas três teorias da seguinte forma: Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita federativo (descentralização política). As duas primeiras são as que vimos acima, decorrem da subdivisão de atribuições que ocorre na Administração Pública. Já a descentralização do Estado federativo (= descentralização política) é a divisão do Estado em entidades políticas. É o que ocorre no Brasil: a República (Brasil) se dividiu em vários estados federados (RJ, SP, MG, GO, BA etc.). 2.3.1 Classificação dos órgãos Vamos às classificações mais importantes dos órgãos públicos, abordadas por Carvalho Filho: x Quanto à pessoa federativa: Conforme a estrutura em que estejam integrados, existe uma divisão dos órgãos em Federal, Estaduais, distritais e Municipais. x Quanto à situação estrutural: Nessa classificação diferencia-se aqueles que possuem direção e os subordinados: ¾ Diretivos: Possuem comando e direção; ¾ Subordinados: Aqueles que estão incubidos de exercer as fnções rotineiras de execução. x Quanto à composição: Podem os órgãos serem compostos por um só agente ou por vários, conforme a dispõe Carvalho Filho: ¾ Singulares: Compostos de um só agente, exp.: Chefe do Executivo; ¾ Coletivos: Integrados por vários agentes: (a) Órgãos de representação Unitária: ³$� UHSUHVHQWDomR� YROLWLYD� GR� órgão é representada pela manifestação volitiva do Direitor RX�&RRUGHQDGRU´� (b) Órgãos de representação Plúrima: Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita ³$� H[WHULRUL]DomR� GD� YRQWDGH� GR� yUJão, se tratando de expressar ato inerente à função institucional como um todo, emana da unicidade ou da maioriada vontade dos agentes D�FRPS}HP��JHUDOPHQWH�YRWDomR�´� Além dessas classificações, Marinela destaca outros critérios de classificação, todos bem aceitos na doutrina. Adotando-se como critério a sua posição estatal, os órgãos públicos podem ser: 1) Independentes: originados na Constituição e representativos de cada um dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário), colocados no ápice da pirâmide governamental, sem subordinação hierárquica ou funcional, apenas se sujeitando ao controle de um Poder sobre o outro. Suas atribuições são exercidas por agentes políticos. Exs: Corporações Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais Judiciários e Juízes Singulares. 2) Autônomos: localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Possuem ampla autonomia administrativa, técnica e financeira, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Exs: Ministérios, Secretarias Estaduais e Municipais, Consultoria-Geral da República, Procuradoria Geral de Justiça, etc. 3) Superiores: detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Nâo gozam de autonomia administrativa e financeira. Exs: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Administrativas e Judiciais, Coordenadorias, Departamentos e Divisões. 4) Subalternos: todos aqueles que se acham hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução. Exs: seções e serviços (seção de expediente, de pessoal, de material , de portaria, zeladoria). Conforme a sua esfera de atuação, são divididos em: 1) Centrais: exercem atribuições em todo o território nacional, estadual ou municipal. Exs: Ministérios e Secretarias. 2) Locais: atuam sobre uma parte do território. Exs: Delegacias Regionais da Receita, Delegacias de Polícia, etc. Podem ser diferenciados de acordo com a sua estrutura, tendo como critério a possibilidade de ter ou não outros órgãos agregados, órgãos a ele vinculados, funcionando como desdobramentos. 1) Simples (ou unitários): constituídos por um só centro de competência, não tendo outros órgãos agregados à sua estrutura para realizar desconcentradamente a sua função principal. Ex: seção administrativa. 2) Compostos: reúnem outros órgãos vinculados à sua estrutura, menores e com função principal idêntica, gerando uma desconcentração com funções auxiliares diversificadas, exercendo atividade-meio. Exs: hospitais e postos frente à Secretaria de Saúde; escolas frente à Secretaria de Educação. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Não confunda os órgãos quanto à estrutura, simples ou compostos, com os órgãos quanto à atuação funcional. No primeiro caso, o elemento determinante é a presença de órgãos agregados enquanto a segunda classificação diz respeito à composição interna do órgao, no que se refere aos agentes que o compõem, dividindo-se, nesse caso, em: 1) Singulares: possuem um só titular, atuando e decidindo por um único agente, que é o seu chefe e representante. Ex: Presidência da República, Governadoria, Prefeitura e Diretoria de uma escola. 2) Colegiados: atuam e decidem pela expressão de vontade de seus membros e de conformidade com a respectiva regência legal, estatutária ou regimental. Sâo compostos por duas ou mais pessoas. Exs: Conselhos, Tribunais, Assembléias Legislativas, Congresso Nacional, etc. Por fim, os órgãos também podem ser classificados conforme as funções que exercem: 1) Ativos: responsáveis por funções primordiais, apresentando condutas comissivas e expressando decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica. Podem ser subdivididos em: a) Órgãos de direção superior: decidem, ordenam, dirigem e planejam, formando e manifestando a vontade originária do Estado e assumindo responsabilidade jurídica e política das decisões. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita b) Órgãos de execução: sujeitos à subordinação hierárquica; são subalternos, competindo-lhes a manifestação secundária de vontade do Estado. 2) Consultivos: assumem atividade de aconselhamento e elucidação; participam da ação estatal para auxiliar e preparar sua manifestação de vontade, dando auxílio técnico ou jurídico específico e especializado, como por exemplo na emissão de pareceres. 3) De controle: exercem controle e fiscalização de órgãos ou agentes. Assim, temos as seguintes classificações: José dos Santos Carvalho Filho: x Quanto à pessoa federativa: Federal, Estaduais, distritais e Municipais. x Quanto à situação estrutural: Diretivos ou Subordinados x Quanto à composição: Singulares ou Coletivos (de representação unitária ou representação plúrima). Fernanda Marinela x Quanto à posição estatal: Independentes (Poderes do Estado), autônomos (órgãos de cúpula), superiores* (poder de direção nos assuntos de sua competência, mas sujeitos à uma hierarquia e controle superiores) ou subalternos (hierarquia inferior). Coloquei * nos superiores, pois o nome parece mas não é. Ele é superior, mas dentro de sua competência específica. Contudo, ele é subordinado a órgãos maiores do que ele. x Quanto à esfera de atuação: centrais (em todo território) ou locais (em parte do território). Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita x Quanto à sua estrutura: Simples (ou unitários - um só centro de competência) ou compostos (composto de outros órgãos vinculados à sua estrutura). x Quanto à atuação funcional: Singulares (um só titular) ou colegiados (decisão pela vontade de seus membros). x Quanto às funções que exercem: Ativos (funções primordiais, subdivididos em órgãos de direção superior e órgãos de execução), consultivos (aconselhamento) e de controle. Não deixe de ler esse resuminho antes da prova, pois ultimamente as bancas vêm cobrando muito a classificação dos órgãos! 14) (CESPE ± 2014 ± ANTAQ) Com relação à administração pública e seus princípios fundamentais, julgue os próximos itens. Os órgãos administrativos são pessoas jurídicas de direito público que compõem tanto a administraçãopública direta quanto a indireta. Vimos que os orgãos não tem personalidade jurídica, então a questão já começa errada. Gabarito: Errado. 15) (CESPE - 2008 - MPE-RR - Analista de Sistemas) Órgão público pode ser definido como pessoa jurídica de natureza pública, dotada de personalidade jurídica própria e com atribuições para atuar em prol do interesse público. O órgão público não tem personalidade jurídica própria. Logo a questão está errada. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 16) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Técnico Judiciário) Os órgãos da administração pública classificam-se, segundo a função que exercem, em órgãos ativos, órgãos consultivos e órgãos de controle. Pessoal essa classificação foi bem peculiar. O CESPE cobrou o posicionamento de Celso Antônio Bandeira de Mello, quanto às funções que exercem. Dessa forma: a)ativos, são os que expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica; b)controle, são os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade outros órgãos ou agentes; c)consultivos, que são os de aconselhamento e elucidação (pareceres) para que sejam tomadas as providências pertinentes pelos órgãos ativos. Gabarito: certo. 17) (CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitenciário) O Estado constitui a nação politicamente organizada, enquanto a administração pública corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo politicamente os negócios públicos. O Estado é um ente sujeito de direitos, composto pelo povo, território e dotado de soberania. A esse sujeito de direitos dá-se também o nome de nação. A atividade exercida pelo Estado que HVWDEHOHFH�RV�REMHWLYRV�³SROtWLFRV´�GRV�QHJyFLRV�S~EOLFRV�p�R�JRYHUQR�H� não a administração pública, que é a atividade (sentido objetivo) que o Estado desenvolve, sob regime público, para a realização dos interesses coletivos, por meio (sentido subjetivo) das pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. Logo, está INCORRETA. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 18) (CESPE - 2009 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Os órgãos públicos não são dotados de personalidade jurídica própria. Órgãos são centros internos de competência administrativa e não possuem personalidade jurídica própria. Eles são integrantes de pessoas jurídicas de direito público. Estas últimas sim possuem personalidade jurídica própria. Logo, está CORRETA. 19) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geociências - Direito) Órgão público é uma unidade organizacional sem personalidade jurídica, composta de agentes e de competências. Vejam como o Cespe costuma cobrar esse ponto da matéria. Para você, já é ponto garantido. Órgão público é dotado de competência, porém não possui personalidade jurídica própria, desempenhando suas funções por intermédio do trabalho de seus agentes. Órgaos são produto da desconcentração. Resposta: Certo. 20) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) Caso entidade da administração distribua competências, no âmbito de sua própria estrutura, com a finalidade de tornar mais ágil a prestação do serviço, ocorrerá desconcentração. É isso mesmo! Sempre que você pensar em desconcentração, pense que ocorre dentro do próprio ente a distribuição de competências. Resposta: certo. 21) (CESPE - 2012 - TRE-RJ - Técnico Judiciário) Quando determinada pessoa jurídica de direito público distribui competências internamente, tem-se um exemplo de processo de descentralização. Veja o conceito trabalhado sobre desconcentração: Desconcentração: é a reorganização administrativa interna, dentro de Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 24) (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Em sentido objetivo, a expressão administração pública denota a própria atividade administrativa exercida pelo Estado. No mesmo sentido da questão anterior essa assertiva pode ser raciocionada, lembrando que o sentido objetivo, material ou funcional da administração pública é aquele que faz referência à atividade concreta e imediata que o Estado, que se liga ao atendimento das necessidades públicas pela concecussao dos objetivos traçados pelo governo. Resposta: certo. 25) (CESPE - 2013 - MS - Analista Técnico - Administrativo) A administração é o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos seus serviços, com vistas à satisfação das necessidades coletivas. Isso aí. O aparelho do Estado para o atendimento as necessidades S~EOLFD�p�D�$GPLQLVWUDomR��3DUD�-RVp�$IRQVR�GD�6LOYD��D�³$GPLQLVWUDomR� Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas" Resposta: Certa. 26) (CESPE - 2013 - MS - Engenheiro Eletricista) A organização administrativa é normalmente estabelecida por lei e excepcionalmente por decreto e normas inferiores quando não se exige a criação de cargos nem se aumenta a despesa pública. Vimos esse ponto durante a aula. Relembrando, por força do artigo 84 da CF, as disposições por meio de decreto limitam-se a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. Resposta: Certo. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 27) (CESPE - 2013 - MC - Atividade Técnica de Suporte) Com relação à organização administrativa, julgue os itens subsecutivos. O Poder Executivo não poderá, por ato de sua exclusiva competência, extinguir uma empresa pública. Como vimos, a estruturação e as atribuições dos órgãos poderão ser disciplinadas por meio de decreto do Chefe do Executivo, desde que não haja aumento de despesas nem criação ou extinção de órgão. Lembre-se de que quem faz isso, cria ou extingue órgão, é a lei. Gabarito: Correto. 28) (CESPE - 2013 - DEPEN - Especialista - Todas as áreas - Conhecimentos Básicos) Um órgão administrativo e seu titular poderão delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados. Um órgão administrativo poderá delegar parte de sua competência a outros órgãos ou titulares, desde que não haja impedimento legal, ainda que não ocorra subordinação hierárquica. Gabarito: Certo 29) (CESPE - 2013 - CPRM - Analista em Geociências - Direito) Órgão público é uma unidade organizacional sem personalidade jurídica, composta deagentes e de competências. O enunciado foi feliz em descrever com exatidão características inerentes aos órgãos públicos, pois não possuem personalidade jurídica própria. Gabarito: Certo 30) (CESPE - 2013 - MPOG - Todos os Cargos) Em regra, o órgão não tem capacidade processual, ou seja, não pode figurar em quaisquer dos polos de uma relação processual. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita O enunciado fala que, em regra, os órgãos não possuem capacidade processual, o que está correto, cabendo observar que o Ministério Público figura como exceção à essa regra. Gabarito: Certo. 2.4 Princípios Neste tópico é importante ter em mente que os princípios gerais da Administração são aplicáveis também no estudo da Administração direta e indireta. Contudo, há enfoques específicos desses princípios na estruturação da Administração direta e indireta e há princípios exclusivos no estudo desse ponto do direito administrativo. Vamos à análise. x Princípio da legalidade: aqui, esse princípio tem a importante função de dizer que ³somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação´��UHGDomR�GR�DUW������;,;��GD� Constituição ± CF); Amigos, MUITA ATENÇÃO para esse dispositivo constitucional. Nas provas de concurso, os examinadores gostam de cobrá-lo. Se você realmente quer passar nesse concurso, não se esqueça do seguinte: (a) Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Vy� ³OHL� HVSHFtILFD´� FULD� DXWDUTXLD�� �E�� Vy� OHL� HVSHFtILFD� ³DXWRUL]D� D� LQVWLWXLomR´�GH�HPSUHVD�S~EOLFD��GH�VRFLHGDGH�GH�HFRQRPia mista e de IXQGDomR�� �F�� D� ³OHL� FRPSOHPHQWDU´� GHILQH� DV� iUHDV� GH� DWXDomR� GDV� fundações. Você verá abaixo que a lei não cria empresa pública, sociedade de economia mista e fundação. O ato que cria essas entidades é o registro de seus atos constitutivos (contratos sociais, estatutos sociais etc.) na repartição competente (cartório, junta comercial etc.). Ainda sobre a autorização legislativa, se, por exemplo, o Banco do Brasil quiser criar uma empresa subsidiária (= o Banco do Brasil vai participar da composição societária dessa empresa, mas será outra pessoa jurídica vinculada ao BB) administradora de cartões de crédito, por exemplo, deverá haver uma lei específica autorizando a criação dessa empresa subsidiária. x Princípio da especialidade: a entidade da administração indireta possui uma competência específica. Não é possível, por exemplo, o INSS se encarregar de construir estradas. São entidades com personalidade própria, patrimônio próprio, auto-administração e capacidade específica para executar determinado fim do Estado. x Princípio do controle ou tutela: a entidade da administração indireta é vinculada ao ente político que a instituiu. O INSS (autarquia), por exemplo, é vinculado ao Ministério da Previdência (órgão da União). É vinculação e não subordinação hierárquica. Isso quer dizer que não pode haver ingerência do órgão instituidor nos serviços da entidade, a menos que haja previsão legal ou caso esteja havendo descumprimento de suas atividades legais. No âmbito federal, o DL 200/67 chama o princípio do controle/tutela de supervisão ministerial. Veja o que diz o Decreto-lei 200/67 sobre o tema: Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo, processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante ato próprio (arts. 11 e 12); 5) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático da execução dos planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes, balizando-se pela observância do ordenamento legal de regência (arts. 13 e 14). Baseia-se especialmente na relação de hierarquia presente na Administração Pública. 31) CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração Pública) Com relação ao direito administrativo, julgue os itens subsequentes. Em virtude do princípio da reserva legal, a criação dos entes integrantes da administração indireta depende de lei específica. Sabe-VH� TXH� ³somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação´��UHGDomR�GR�DUW������;,;�� da Constituição ± CF). Gabarito: Correto Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 39 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 3. Entidades da Administração Indireta Agora a coisa começa a ficar animada, meu amigo. Vamos tratar de cada um dos entes descentralizados que compõem a Administração Indireta. A Administração Pública Indireta é formada por entidades que possuem personalidade jurídica própria e são responsáveis pela execução de atividades administrativas que necessitam ser desenvolvidas de forma descentralizada. De acordo com o DL 200/1967, a Administração Indireta é composta das seguintes entidades: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Para facilitar o estudo, vamos, primeiramente, nos deter a algumas características que são aplicáveis a todas as entidades da Administração Indireta, indistintamente: 1) Personalidade jurídica própria: podem ser sujeitos de direitos e obrigações, sendo, consequentemente, responsáveis pelos seus atos. 2) Patrimônio próprio (independentemente de sua origem). OBS: é claro que, quando de sua criação, a entidade responsável transfere parte de seu patrimônio que, daí em diante, passa a pertencer a esse novo ente e servirá para viabilizar a prestação de suas atividades, bem como para garantir o cumprimento de suas obrigações, apesar do regime especial a que se submetem esses bens. 3) Capacidade de autoadministração e receita própria: autonomia administrativa, técnica e financeira, cumpridas as previsões legais e protegido o interesse público. OBS: Não importa se a receita é decorrente da Administração Direta, mediante participação no orçamento, ou é resultado de suas próprias atividades, uma vez que, transferida para essa nova pessoa, ela terá liberdade de disposição, desde que obedecidas as regras postas pelo ordenamento jurídico. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof.Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 40 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 4) Criação depende de previsão legal: Trata-se de lei ordinária que terá como finalidade específica criar autarquias ou autorizar a criação das demais pessoas jurídicas. Assim, a lei não poderá cuidar de vários assuntos e da criação dessas pessoas, além do que cada uma delas terá uma lei própria. No caso da fundação, apesar de autorizada sua criação por lei ordinária, a lei complementar deverá especificar as suas possíveis áreas de atuação, possíveis finalidades. Já vimos, pelo princípio da legalidade, que a lei cria as autarquias e autoriza a criação das demais pessoas jurídicas. Quando a lei cria (caso das autarquias), basta a edição da lei e a pessoa jurídica já estará pronta para existir. Já quando a lei autoriza a criação (caso das fundações submetidas ao regime privado, empresas públicas e sociedades de economia mista), a entidade só passará a existir juridicamente com o registro de seus atos constitutivos no órgão competente (Cartório de Registro das Pessoas Jurídicas, se tiver natureza civil, ou Junta Comercial, se tiver natureza comercial). Importante lembrar do caso das fundações públicas, que, segundo doutrina e jurisprudência majoritárias, podem se submeter ao regime público (considerada espécie de autarquia, autarquia fundacional, sendo criada por lei) ou ao regime privado (denominada fundação governamental, submetida ao mesmo regime das empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo que a lei autoriza sua criação). Convém destacar que, se há dependência de lei para criar, por paralelismo de forma, para extinguir também se exige a previsão legal. 5) Não podem ter fins lucrativos, já que são criadas para a busca do interesse público, inclusive quando exploradoras da atividade econômica. OBS: isso não significa que não possam obter lucro, mas que não podem ser criadas com esse objetivo. 6) Finalidade específica, definida pela lei de criação. A entidade fica vinculada ao fim que a instituiu, em decorrência do princípio da especialidade. Caso descumpra esse escopo, sua atuação será ilegal, não podendo um ato administrativo contrariar o que foi definido por lei. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita 7) Não estão subordinadas à Administração Direta, mas estão sujeitas a controle quanto à legalidade (= vinculação) Esse controle poderá ser realizado dentro da própria pessoa jurídica (controle interno) ou por pessoas ou órgãos estranhos à sua estrutura (controle externo. Exs: entidade da Administração Direta que a criou, Tribunal de Contas, Poder Judiciário, cidadão). No que tange ao controle feito pela Administração Direta (supervisão ministerial), pode ser: (a) ordinário ± legitimidade, mérito, preventivo ou repressivo, tudo conforme previsão legal; (b) extraordinário ± ocorre em circunstâncias excepcionais, graves distorções que independem de lei. Os fins desse mecanismo de controle são: assegurar o cumprimento dos objetivos fixados em seus atos de criação; harmonizar sua atuação com a política e programação do Governo; zelar pela obtenção de eficiência administrativa; zelar pela autonomia administrativa, operacional e financeira. Agora apresentaremos as principais características de cada uma delas. 3.1 Autarquias Segundo José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado. As autarquias, como vimos acima, são criadas por lei específica. A lei simplesmente diz: ³HVWi�FULDGo o INSS´� por exemplo. Normalmente, a lei já informa a qual Ministério estará a autarquia vinculada (supervisão ministerial). Muitas vezes, a lei também informa que a autarquia terá independência administrativa e autonomia financeira. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita As autarquias exercem atividades administrativas típicas do Estado: INSS (previdência), DETRAN (trânsito), CADE (defesa da concorrência), CVM (bolsa de valores), etc. Vamos citar algumas autarquias, conforme os seus objetivos: a) assistenciais ± INCRA; b) previdenciárias ± INSS; c) culturais ± UFAL, UFBA, além de outras universidades federais; d) profissionais ± Conselho de Medicina, de Odontologia, de Administração; e) administrativas (categoria residual) ± INMETRO, BACEN, IBAMA; f) de controle- agências reguladoras. Elas têm personalidade jurídica de direito público. Por serem regidas pelo direito público e por prestarem atividades típicas do Estado, as autarquias gozam de PRERROGATIVAS (ou de atributos especiais) assim como a União, os estados-membros e os municípios. E quais prerrogativas seriam essas? Dentre elas, destacamos: x os seus atos administrativos gozam da presunção de legitimidade e veracidade (são legais, legítimos e verdadeiros até que se prove o contrário), são autoexecutáveis (podem ser praticados independentemente da presença do Poder Judiciário) e imperativos (coercitivos, obrigatórios); x possibilidade de revisão de seus atos seja para invalidá-los, quando ilegais, ou revogá-los, quando inconvenientes, como exercício do princípio da autotutela; x os seus bens são inalienáveis (a princípio), imprescritíveis (são insuscetíveis de usucapião) e impenhoráveis (quando uma autarquia perde uma ação na justiça ela vai fazer o pagamento do devido por precatório). A regra da inalienabilidade não é absoluta, já que, se preenchidos os requisitos legais, tais como retirada de sua destinação Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita pública, autorização legislativa, avaliação prévia, demonstração de interesse público e licitação, os bens poderão ser transferidos, conforme regras do art. 17 da Lei nº 8.666/93. ł��RV�EHQV�DXWiUTXLFRV��GR�PHVPR�PRGR��QmR�SRGHP�VHU�REMHWR� de usucapião; ł� (P� YLUWXGH� GH� GHFLV}HV� MXGLFLDLV�� RV� GpELWRV� QmR� VmR� assegurados por execução sobre bens e também não são exigíveis de imediato, obedecendo ao mecanismo procedimental de precatório (art. 100, CF). Os pagamentos serão realizados conforme ordem cronológica de apresentação dos precatórios, sendo que os encaminhados até primeiro de julho de cada ano devem ser pagos no exercício financeiro seguinte, consoante previsão orçamentária. Os débitos judiciais das autarquias seguirão fila própria dessa pessoa jurídica. x gozam de imunidade de impostos �DUW�� �����9,�� ³D´� H�� 2º, da Consitituição). É vedada a instituição de impostos sobre o patrimônio, a rendae os serviços das autarquias, desde que vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas decorram (imunidade tributária condicionada). Sendo assim, sobre os demais bens e serviços pertencentes/prestados a/por essas pessoas jurídicas que tiverem destinação diversa da definida para sua criação, incidirão normalmente os respectivos impostos. Essa garantia de imunidade só afasta a cobrança de impostos, não impedindo a cobrança dos demais tributos, como as taxas e as contribuições. x A competência para julgar ações em que há interesse de autarquia federal é da Justiça Federal (art. 109, I, CF). Além disso, Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 44 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita também será de sua competência o julgamento de mandados de segurança contra atos de autoridade federal, como é o caso dos agentes de autarquias federais (art. 109, VIII, CF). Exceção: foros específicos (causas relativas à falência, acidentes de trabalho, sujeitas à Justiça Eleitoral e do Trabalho); autarquia estadual ou municipal (Justiça Estadual). x Na interposição de ação judicial, a autarquia deverá ser representada por procuradores de carreira e não por advogados autônomos. A Súmula nº 644 do STF diz�� ³$R� WLWXODU� GR� cargo de procurador de autarquia não se exige a apresentação de instrumento de mandato para representá-OD� HP� MXt]R´� Isso porque o vínculo existente entre a Administração Pública e o procurador decorre de lei. x A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas federais. Além disso, as pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas parte. x prazos processuais inerentes à Fazenda Pública (prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer). Apesar da previsão do prazo em quádruplo para contestar, a jurisprudência vem entendendo que esse benefício atinge todas as respostas do réu, sendo aplicado também para a reconvenção e a exceção. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 45 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita No que tange ao prazo em dobro para recorrer, segundo a doutrina, esse benefício não atinge as contrarrazões de recurso, mas poderá ser aproveitado em caso de agravo regimental no STJ, conforme entendimento da Súmula nº 116 do STJ. Outrossim, terá prazo em dobro no procedimento sumário (art. 277 do CPC). É importante ressaltar que essas regras quanto à dilatação do prazo não são aplicáveis em ações regidas por lei especial, como é o caso do mandado de segurança e da ação civil pública. x O Poder Público não adianta as despesas processuais e, se for vencido na ação, deverá ressarcir aquelas pagas pela outra parte ao final. Exceção: honorários periciais, em que o depósito deve ser prévio (Súmula nº 232 do STJ). x Quanto à execução, as autarquias se submetem a normas especiais. É possível a instauração de execução contra a Fazenda Pública (quando a autarquia é devedora), quando fundada em título extrajudicial, segundo regras específicas do CPC (arts. 730 e 731). Nesse caso, mais uma vez, ela vai pagar o seu débito por meio de precatório (art. 100 da CF). Para a cobrança de seus créditos (a autarquia é credora), as autarquias se valem do regime de execução fiscal, inscrevendo esses valores na dívida ativa, conforme procedimento estabelecido pela Lei nº 6.830/80, com aplicação subsidiária do CPC. x Segundo Súmula nº 339 do STJ, é cabível ação monitória contra a Fazenda Pública. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 46 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita x goza da garantia do duplo grau de jurisdição obrigatório (as sentenças proferidas contra as autarquias só produzem seus efeitos após confirmadas pelo tribunal). OBS: a mesma garantia é prevista para as sentenças que julgam procedentes embargos à execução de dívida ativa da Fazenda Pública Exceções: a) condenação de valor certo não excedente a 60 salários- mínimos; b) decisão com fundamento em jurisprudência do plenário do STF ou em Súmula de qualquer Tribunal Superior competente. x As pessoas jurídicas de direito público estão dispensadas de depósito prévio, para interposição de recurso. OBS: o INSS não está obrigado a efetuar depósito prévio do preparo por gozar das prerrogativas e privilégios da Fazenda Pública (Súmula nº 483 do STJ). x No que tange à rescisória, o Poder Público fica dispensado do depósito prévio de 5% do valor da causa, exigido do autor a título de multa, caso a ação seja julgada improcedente. Entretanto, segundo a jurisprudência, essa regra não beneficiaria as autarquias. Exceção de autarquia que é beneficiada pela dispensa do referido depósito prévio na ação rescisória: INSS (Sùmula nº 175 do STJ). x possibilidade de alteração unilateral dos contratos celebrados, além de gozar de outras cláusulas exorbitantes, que garantem prerrogativas não extensíveis ao contratado (rescindir unilateralmente o contrato por razões de interesse público ou por descumprimento contratual por parte do contratado; fiscalização do contrato; aplicação de penalidades ao contratado; ocupação provisória dos bens do contratado para garantir a continuidade do serviço); x pode requisitar bens de particulares; Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 47 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita x poder de promover desapropriações; x seus bens não podem ser penhorados; Os bens não podem ser objeto de penhora, restrição judicial para garantia do juízo (penhor, hipoteca e anticrese), nem mesmo arresto ou sequestro. x Independentemente da atividade desenvolvida, a responsabilidade civil da autarquia será objetiva (= não depende da apuração de dolo ou culpa de quem praticou o dano) como regra (art. 37, §6º, da CF), principalmente quando se tratar de atos comissivos, e seguirá, excepcionalmente, a teoria da responsabilidade subjetiva (= deve ser demonstada a culpa ou dolo do agente estatal) para as condutas omissivas. Não resta dúvida de que o Estado responde pelos danos gerados pela autarquia, considerando ser ela prestadora de serviços públicos (deveres do Estado) e ter sido o próprio Estado quem decidiu descentralizar. Todavia,essa responsabilidade guarda uma ordem de preferência, devendo primeiro a autarquia assumi-la e, somente se essa não tiver recursos para arcar com o dano, é que o Estado será provocado (responsabilidade subsidiária). A Jurisprudência do STJ considera a autarquia responsável pela conservação das rodovias (= DNIT) e pelos danos causados a terceiros em decorrência de má conservação, contudo remanesce ao Estado a responsabilidade subsidiária. Agravo regimental provido em parte para afastar a responsabilidade solidária da União, persistindo a responsabilidade subsidiária (AgRg no REsp 875604/ES, STJ-Segunda Turma, Rel. Min. Humberto Martins, 09.06.2009, DJe: 25.06.2009). Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 48 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Quando a autarquia indeniza a vítima por prejuízos causados por seus agentes, a Constituição garante-lhe o direito de regresso em face do infrator que agiu com culpa ou dolo (o servidor público que tapou o buraco mal e porcamente, por exemplo). Essa ação de ressarcimento (direito de regresso) é imprescritível. Em contrapartida, como a Administração Pública se submete a controle e aos princípios, as autarquias sofrem as mesmas restrições tipicas daquele que cuida da coisa pública. E quais seriam as principais restrições? x as autarquias devem realizar concurso público para poderem contratar servidores para cargos efetivos (servidor estatutário); x só podem adquirir bens ou serviços se realizarem licitação, nos termos da Lei nº 8.666/93, salvo as hipóteses de dispensas e inexigibilidades de licitação previstas em lei; x submetem-se ao controle dos tribunais de contas. A prescrição das dívidas que uma autarquia porventura tenha perante outrem, bem como de todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública em si, ocorre em 5 anos (art. 1º do Decreto 20.910/52). O tema analisado no presente caso (prazo prescricional de 5 anos) não estava pacificado, visto que o prazo prescricional nas ações indenizatórias contra a Fazenda Pública era defendido de maneira antagônica nos âmbitos doutrinário e jurisprudencial. Efetivamente, as Turmas de Direito Público do STJ divergiam sobre o tema, pois existem julgados de ambos os órgãos julgadores no sentido da aplicação do prazo prescricional de 3 anos previsto no Código Civil de 2002 nas ações indenizatórias ajuizadas Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 49 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita contra a Fazenda Pública. Entretanto, o atual e consolidade entendimento do STJ sobre o tema é no sentido da aplicação do prazo prescricional de 5 anos (quinquenal) ± previsto do Decreto 20.910/32. Isso porque, o referido decreto é norma especial para regular especificamente a relação da Fazenda Pública e prevalece sobre a norma geral do Código Civil (REsp 1.251.993/PR, STJ-Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgamento: 12.12.2012, DJe: 19.12.2012). No que tange ao prazo prescricional para as ações contra atos relativos a concursos para provimento de cargos e empregos na Administração Direta Federal e nas autarquias federais, é de um ano, conforme previsão da Lei nº 7.144/83 (art. 1º). O regime de pessoal para aqueles que atuam em autarquias é o mesmo aplicável aos entes da Administração Direta que as criou. São considerados agentes públicos, na categoria servidores públicos estatutários. Dentre eles, estão, ainda, os dirigentes máximos das autarquias, nomeados para exercer cargo em comissão pelo Presidente da República (nos Estados, pelo Governador), que poderá exonerá-los livremente. Essa nomeação poderá ficar condicionada à aprovação do Senado Federal, quando existir previsão expressa na CF ou em lei (ex: BACEN, agências reguladoras). E os conselhos profissionais, como o CRM, o COFITO, o CREA? O que eles são, autarquias ou pessoas jurídicas de direito privado? Os conselhos de classe ou profissionais são autarquias, chamados de autarquias corporativas ou profissionais. Isso porque, eles são criados por lei e têm por função fiscalizar as profissões. Exercem atividades de tributação e outras típicas de poder de polícia (como aplicar multas), que só podem ser executadas pelo Estado. Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 50 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita O STF manteve a natureza de autarquia federal aos Conselhos de Fiscalização Profissional (ADIN nº 1.717/DF). Ressalte-se que, apesar dos Conselhos de Classe terem reconhecida a sua natureza autárquica, cumprindo o regime jurídico pertinente às autarquias, em diversos aspectos se discute qual a regra a ser aplicada, em razão de se admitir que é uma entidade sui generis. No que tange às anuidades dos Conselhos Profissionais, constituem espécie tributária e, como tal, submetem-se ao princípio da reserva legal. 1) O pagamento de anuidades devidas aos Conselhos Profissionais constitui contribuição de interesse das categorias profissionais, de natureza tributária, sujeita a lançamento de ofício (REsp 1.235.676/SC, STJ-Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgamento: 07.04.2011, DJe: 15.04.2011). 2) 6~PXOD�Q����GR�67-�� ³&RPSHWH�j� -XVWLoD�)HGHUDO�SURFHVVDU�H� julgar execução fiscal promovida por Conselho de Fiscalização 3URILVVLRQDO�´ Exige-se que essas entidades realizem concurso público para admissão de pessoal. Em regra, as autarquias corporativas se inserem na Administração Indireta e, por isso, se submetem ao controle do TCU. Entretanto, a OAB é exceção a essa regra. O Supremo Tribunal Federal (órgão máximo do Poder Judiciário brasileiro) decidiu que a OAB não ID]�SDUWH�GR�TXH�VH�HQWHQGH�SRU�³DXWDUTXLDV�HVSHFLDLV´�H��SRU�LVVR�� não se submete ao controle do TCU (julgamento da ADIN 3.026). Direito Administrativo p/ TRE-PE ʹ Técnico Administrativo. Teoria e exercícios comentados. Prof. Daniel Mesquita ʹ Aula 01 Prof. Daniel Mesquita www.estrategiaconcursos.com.br 51 de 165 Twitter: @danielmqt danielmesquita@estrategiaconcursos.com.br Facebook: Daniel Mesquita Segundo jurisprudência do STJ e do STF, a OAB seguirá um regime sui generis (benefícios do regime privado, sem abrir mão dos privilégios do regime público), que não se confunde com as demais corporações incumbidas do exercício profissional: a) As contribuições pagas pelos filiados à OAB não têm natureza tributária, não se aplicando a execução fiscal; b) Não está subordinada à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial realizada pelo TCU; c) O provimento dos empregos da OAB não precisa ocorrer por meio de concurso público; d) Não faz parte da Administração Pública Direta nem Indireta; e) Apesar da indefinição de sua natureza jurídica, suas ações continuam sendo julgadas na Justiça Federal. Entretanto, o STF reconhecee
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